Análisis de la formulación del Plan Jefes y Jefas de hogar

Análisis de la formulación del Plan Jefes y Jefas
de hogar desempleados
Blanco Jorge Omar
Laurita Cecilia Claudia
Rodrigues Fabiola
INDICE
• Capítulo I – Introducción.
• Capítulo II – Marco Conceptual.
• Capítulo III – Breve Reseña.
• Capítulo IV – Análisis de la Formulación.
• Capítulo V – Consideraciones Generales.
•
•
Capítulo VI – Recomendaciones.
Bibliografía.
CAPITULO I
Introducción
El presente documento analiza la formulación del Programa Plan Jefes y Jefas
de Hogar Desocupados (JJH). Concluimos que el mismo fue producto de una decisión
política acertada, necesaria e impostergable que implicó un esfuerzo importante del
Gobierno Nacional por extender prestaciones asistenciales a un número significativo de
personas.
Este plan nace no sólo como herramienta de la política social sino,
principalmente, como instrumento para contener un conflicto social de características
inéditas que ponía en juego la continuidad del sistema político institucional. De esta
manera, se transformó en un aspecto central de la política del gobierno de Eduardo
Duhalde. A la luz de la emergencia el plan se convirtió en un instrumento eficaz e
irremplazable en la contención de la crisis.
El programa JJH resultó una política fundacional en el sentido que inició una
nueva etapa en las políticas sociales tanto por su masividad como por sus características.
Entre estas últimas puede mencionarse su novedosa forma de financiamiento, que obró
de manera redistributiva a través de las retenciones aplicadas a planes sociales. Por otra
parte, su bajo costo operativo y su amplia cobertura lo transformaron en una
herramienta inestimable.
Su formulación fue política y técnicamente correcta pero algo contradictoria con
su implementación. Mientras que se formuló un subsidio al desempleo se implementó
una ayuda a la indigencia. Por otra parte, los organismos de control propuestos no se
pusieron en funcionamiento lo que permitió la aparición de políticas clientelares.
Las críticas fueron asumidas y se corrigieron los programas adecuando
formalmente la formulación a la implementación. Es así que actualmente se están
ejecutando cuatro planes sociales en el universo que antes cubría solamente el plan JJH.
Por lo tanto, afirmamos que el programa representó una decisión política
adecuada a la emergencia que tuvo contradicciones entre su formulación y su
implementación.
1
CAPITULO II
Marco Conceptual
El capitalismo introdujo importantes cambios políticos y económicos. Esto trajo
consigo “la necesidad” de generar medidas tendientes a evitar procesos de disrupción
social con el objeto de conservar el orden social existente. El surgimiento del Estado de
Bienestar obedeció, en parte a ello, y a la aparición de nuevos grupos sociales (la clase
trabajadora) en la escena política. Este último fenómeno comienza a ser conocido bajo
el rótulo de “cuestión social”1.
Estas fueron las razones centrales en el origen de las políticas estatales. Las
mismas consistieron en seguros sociales financiados mediante aportes individuales
obligatorios y administrados por un organismo del Estado. El objeto de intervención
estatal, donde participan agentes especializados, será la sociedad misma. Así se va
constituyendo una tradición ideológica bien definida para orientar las políticas sociales
de los estados capitalistas. Con posterioridad esta visión “universal” es atacada por un
nuevo paradigma teórico: el individualista. Para esta nueva visión la noción de riesgo
es lo central. Todo puede convertirse en riesgo, y éste a su vez es mensurable. La
población sometida a riesgo, y no el conjunto de la sociedad, es el nuevo objeto de la
política social.
Esta idea progresivamente va ganando espacio en el Estado hasta
convertirse en una forma de gestión social. Sobre estos supuestos tomará forma una
nueva manera de hacer política social: el Estado toma a su cargo otra responsabilidad
para repartir las cargas y los beneficios de la “empresa social”.
A posteriori, en la postguerra, el Estado de Bienestar comenzó a derrumbarse y
se acentuó la competencia entre los diversos grupos por los recursos del mismo. El
carácter generalizado de este problema llevó a una internacionalización del debate y la
discusión en el campo de las políticas públicas sociales. En este proceso se enfrentan
nuevamente esas dos concepciones originarias y a su vez opuestas: Universalismo
1
Entendiéndose por “cuestión social” la irrupción del movimiento obrero como actor social y político
relevante, y el conflicto real o potencial que esto representó en las sociedades capitalistas (Ernesto Isuani,
R. Lo Vuolo y E. T. Fanfani; 1991, 50).
2
versus Focalización. Las mismas dieron pie a diferentes posturas respecto del papel
del Estado, de las iniciativas sociales, del rol del mercado en la satisfacción de las
necesidades, de los límites de la responsabilidad social y, sobre todo, sobre las técnicas
concretas de intervención social (entrega de asignaciones monetarias, la satisfacción de
las necesidades básicas, el empleo de emergencia, el seguro de desempleo, etc).
Luego, con motivo de la crisis fiscal del Estado, las controversias en torno a la
ideología e instituciones del Estado Benefactor recrudecieron. Es allí donde surgieron
una serie de criterios orientadores de las intervenciones públicas sobre los sectores más
carecientes de la sociedad. Estos nuevos criterios se estructuran sobre dos principios
fundamentales: el concepto de necesidades básicas y el de focalización. Cabe aclarar,
que el concepto de necesidad básica, al sancionarse en las constituciones modernas,
pasa de ser una utopía a constituirse en un derecho institucionalizado. Pero para que los
bienes indispensables lleguen a todos es preciso optimizar la relación entre el ideal y la
cantidad de beneficiarios o cantidad de satisfactores, cobertura y recursos disponibles.
Por otra parte, en cuanto al concepto de foco, las nuevas propuestas neoasistenciales
producen una delimitación de la población objeto de las políticas públicas. Al respecto,
estas concepciones son restrictivas ya que suponen que los sistemas de prestación de
bienes y servicios del Estado no deben ser de libre acceso para el conjunto de los
ciudadanos. El Estado sólo se hace responsable, en parte, del “bienestar de los pobres”,
en forma exclusiva.2 No obstante, habría que señalar que uno de los riesgos inherentes
a este tipo de políticas radica en las dificultades para definir e identificar quienes serían
los destinatarios o beneficiarios legítimos de la política en cuestión, sin recaer en
discriminaciones.
Por otra parte, contemporáneamente la polémica se sigue dando entre aquellos
que comparten la tradición de las políticas sociales universalistas y de alcance nacional3
(que preconizan intervenciones tales como un seguro nacional de salud o un programa
nacional de ingreso mínimo garantizado) y quienes optan por una política diferenciada,
2
En la jerga de la ingeniería social (planificación, administración y evaluación de programas sociales)
esta exigencia se traduce en la consigna de la focalización.
3
Las prestaciones son la consecuencia de un derecho del beneficiario, independientemente de sus
condiciones (Ernesto Isuani, R. Lo Vuolo y E. T. Fanfani; 1991, 108).
3
focalizada4 y ajustada a la medida de las necesidades específicas de grupos sociales bien
determinados.
Estas dos posiciones típicas estructuran, aún hoy, el campo del debate acerca de
las políticas sociales en la mayoría de los países capitalistas contemporáneos. La
posición del observador determinará su propia visión acerca de los programas y sus
resultados. Su opinión no es de carácter técnico-aséptico sino de compromiso con una
concepción más abarcadora.
En la actualidad podemos hablar de tres tipos de programas en la seguridad
social básica5:
Ingreso básico: es un ingreso otorgado a todos incondicionalmente y con base
individual, que no está sujeto a test de recursos ni a la exigencia de realizar algún
trabajo productivo, capacitación o servicio social.
Es una forma de garantizar un
ingreso mínimo. Es una estrategia de tipo universal.
Subsidio Condicionado sin contraprestación: es un ingreso o subsidio destinado
aquellos que cumplen con determinadas condiciones: estar desempleado, padecer alguna
discapacidad, estar en estado de indigencia. Es una estrategia focalizada que no exige
contraprestación alguna para recibirla.
Subsidio Condicionado con contraprestación: es un ingreso o subsidio destinado
a aquellos que cumplen con determinadas condiciones (estar desocupado, padecer un
discapacidad, etc) y deben desarrollar a cambio tareas de tipo laboral, de capacitación o
actividades socialmente útiles.
Es una estrategia focalizada que exige una
contraprestación por parte del beneficiario.
Con respecto a la relación entre estos conceptos y la política pública sometida a
análisis, podemos caracterizar al programa JJH, en su formulación, como una política
social focalizada, del tipo subsidio condicionado con contraprestación, consistente
en un plan de otorgamiento de ayuda monetaria cuyos destinatarios deben estar
desocupados.
Su objeto es satisfacer el Derecho Familiar de Inclusión Social
reconocido por el decreto del PEN 565/2002 que cumplimenta lo dispuesto por el
artículo 75 inciso 22 de la Constitución Nacional.
4
Prima la idea de reciprocidad: a cada beneficio le corresponde una prestación (Ernesto Isuani, R. Lo
Vuolo y E. T. Fanfani; 1991, 108).
5
Van der Veen, Robert y otros (2002; 30)
4
CAPITULO III
Breve Reseña
Durante los 80, el retorno a la democracia se da en el marco de una economía
fuertemente condicionada por el creciente peso de la deuda externa y su correlato de
estancamiento, aceleración inflacionaria, caída del salario real y concentración del
ingreso. Esta década termina con un traumático proceso hiperinflacionario y el acceso
al poder de una coalición neoconservadora encabezada por el Presidente Carlos Menem.
A partir de aquí se inician profundas reformas institucionales en la línea del llamado
“Consenso de Washington”.
La tasa de crecimiento económico del régimen de convertibilidad se alimentó
por muchos años de tres fuentes:
-
Endeudamiento público y privado;
-
Venta de patrimonio público;
-
Reducción de la masa salarial.
Bajo la presión de un tipo de cambio fijo y sobrevaluado, y junto con una
reducción de los impuestos al salario, se avanzó en una profunda desregulación de las
relaciones laborales. La creación de múltiples figuras de empleo por tiempo parcial, la
disminución de costos de despido y el ajuste generalizado de los planteles fueron las
consecuencias inmediatas de esa política.
Su impacto fue negativo en exceso: se
destruyeron puestos de trabajo; aumentó el desempleo, la subocupación y las
ocupaciones precarias; y disminuyó la protección social vinculada al empleo. Para
atender este sostenido proceso de deterioro se lanzaron diferentes programas
asistenciales de empleo y se implementó un seguro de desempleo. A lo largo de la
década, la cobertura del seguro de desempleo osciló entre 6% y 9% del total de
desempleados registrados estadísticamente.
5
Por otra parte, la disminución de la participación del salario en el ingreso
nacional profundizó aún más la desigualdad en la distribución del mismo. Como
resultado de ello, entre 1992 y el 2000 la proporción de hogares por debajo de la línea
de pobreza (LP) creció más del 50%. En este último año, 20% de los hogares y casi
30% de las personas del Gran Buenos Aires (el área urbana más poblada del país) tenían
ingresos inferiores a la LP.
La descomposición política y económica, llevó al colapso del régimen de
convertibilidad en la última parte del 2001. La caída de las reservas internacionales
aceleró la crisis financiera que derivó, primero, en el bloqueo de los depósitos bancarios
y, luego, en una gran convulsión popular que provocó la renuncia del presidente
Fernando de la Rúa. El nuevo gobierno electo por la Asamblea Legislativa decreta una
devaluación del peso y el abandono de la moneda convertible.
En este contexto,
signado por una profunda crisis social, política y económica, el presidente interino
Eduardo Duhalde convocó a La Mesa del Diálogo Argentino (MDA), con el objeto de
buscar los consensos necesarios para enfrentar la difícil situación. La MDA estaba
integrada por representantes del episcopado, de la ONU, de partidos políticos, de
entidades gremiales obreras y empresariales y de organizaciones sociales de base (los
denominados “piqueteros”). A instancias de ella, con fecha 3 de abril de 2002, el Poder
Ejecutivo Nacional (PEN) instituyó por decreto n° 565, el Derecho Familiar de
Inclusión Social y creó el programa Jefas y Jefes de Hogar Desocupados. Más adelante,
en su documento final6, la MDA manifiesta
que se “han recogido los consensos
expresados en su seno para que sirvan de guía, estímulo y orientación a esta instancia de
transición, en la que primordialmente los argentinos necesitamos recuperar la
credibilidad en nosotros mismos y, a través de estas acciones y decisiones, el valor de la
palabra empeñada y la paz social”. El documento fue organizado en tres capítulos y
cada uno de los cuales aborda una problemática específica. En el primero, de ellos
llamado “Construir una sociedad más equitativa” en su punto dos referido a la
“Atención prioritaria y renovada de la emergencia social” dice “la MDA, recogiendo la
demanda ciudadana, bregó por la atención de la emergencia social, con carácter de
urgente y como un derecho universal. La atención de la emergencia social deberá
contar con financiación segura, conformándose un fondo que goce de intangibilidad y
con un alto grado de auditoria social que evite el clientelismo. En ese contexto, un
6
“Bases para la Reforma”, Documento Final de La Mesa del Diálogo Argentino del 11 de julio de 2002.
6
pacto social por la niñez, deberá ser encarado como política de Estado”. Como puede
observarse, desde los orígenes mismos del programa, existió la preocupación sobre dos
cuestiones consideradas fundamentales: la seguridad del financiamiento del
programa y el control del mismo por medio de una auditoria social.
CAPITULO IV
Análisis de la Formulación7
4.1 Caracterización del Problema.
El programa JJH tiene su antecedente inmediato en los denominados planes
Trabajar. En realidad, estos nunca representaron una prioridad en la agenda8 de los
gobiernos con anterioridad al mes de abril de 2002. El aumento de la desocupación,
generada por las políticas neo-liberales de la década de los noventa, provocó la
aparición de estos primeros programas sociales orientados a paliarla. Sin embargo, fue
la profunda crisis social, política y económica originada durante el gobierno encabezado
por Fernando De la Rúa la que puso en el tapete la “cuestión social” y la necesidad de
contar con programas sociales más universalizados9.
Fue la emergencia y no la
7
“una vez que un “issue” pasa a integrar la agenda del gobierno el debate se centra en propuestas
específicas acerca de que debe hacer el gobierno y de qué manera” (Stephenson; 1978, 33). Así se inicia
la etapa de formulación que consiste en la elaboración y análisis de las diferentes alternativas de solución
al problema planteado. Luego es la autoridad política responsable quien decide cual de las alternativas
adoptará e implementará.
8
La agenda es el conjunto de temas, problemas, cuestiones o “issues” sobre los cuales, en un momento
histórico determinado, el gobierno fija su atención para eventualmente resolverlos. Por otra parte, existen
5 niveles de agenda establecidos de acuerdo a la temática que abordan: global, sistémica, institucional y
gubernamental. En ésta última es donde se ubica el tema que es objeto de estudio d el presente trabajo.
9
El ingreso de un problema o “issues” a la agenda depende de diferentes factores. Algunos autores lo
atribuyen al conflicto de intereses entre los distintos actores y al surgimiento de una crisis. Esta última
puede producir una transformación del problema en cuanto a su concepción; o, también, un
desplazamiento del mismo hacia una posición de menor importancia; o, a la inversa, una expansión que
lo hace adquirir una mayor relevancia en las prioridades de la agenda (Meny y Thoening 1990; 87). Otros
autores creen encontrar cuestiones distintas para el ingreso y mencionan a factores tales como: las
demandas de los grupos políticamente activados, los cambios tecnológicos, la evolución de los valores
sociales, la amenaza de crisis o guerra, las condiciones económicas cambiantes, la voluntad política de
un líder fuerte o la instalación por los medios de comunicación (Stephenson: 1978,6). Mientras tanto
algunos prefieren atribuir la relevancia del problema a la subjetividad del analista y su ingreso en la
agenda dependerá de: si alcanza proporciones de crisis, si adquiere características peculiares o
significativas, si atrae la atención de los medios de comunicación o si afecta al núcleo sensible del poder
(Subirats; 1989,59). Y, por último, existen otros que consideran necesario tener en cuenta a la puja entre
los actores y prefieren analizar a quiénes, cuándo y con qué recursos convierten un asunto en cuestión
(O’Donnell y Ozlak; 1979,18). Todos coinciden en la importancia que tienen las crisis en la inclusión de
los problemas en la agenda. Es así que podemos afirmar que la misma tuvo una relevancia decisiva en el
7
planificación la que obligó a una transformación de las políticas públicas10
sostenidas hasta ese momento en esta materia.
Por otra parte, la singularidad de la situación brindó un marco especial para que
la habitual puja entre los actores involucrados también asumiera características
atípicas11.
La Mesa del Diálogo, convocada por Eduardo Duhalde, contuvo a los
diferentes actores y consensuó las distintas propuestas de cada uno de ellos con las del
conjunto. Obispos, políticos, empresarios, sindicalistas y piqueteros se sentaron a una
misma mesa, compartieron un diagnóstico parecido y, sobre todo, imaginaron una
misma solución. Asimismo los medios de comunicación, también conmovidos por la
grave situación social, apoyaron la iniciativa. Por lo tanto, fue también la emergencia la
que acotó la lucha entre los diferentes actores, obligándolos a asumir posturas comunes
y, sobre todo, a actuar con celeridad. Podríamos decir, entonces, que el contexto hizo
que el Plan JJH se convirtiese en un modelo de formulación único y, quizás,
irrepetible. En este sentido, lo atípico estuvo dado por la posibilidad de armonizar
en una sola propuesta los intereses de todos los sectores involucrados.
4.2 El planteo de los objetivos.
Tanto la formulación como la formalización de los objetivos se realizó por
medio del decreto del PEN 565/200212 que instituye el Derecho Familiar de Inclusión
Social y crea el programa Jefes de Hogar. Los citados objetivos13 están enunciados en
los considerandos del decreto señalado y son los siguientes:
caso que nos ocupa. Fue determinante tanto para incluir y priorizar la cuestión como para provocar la
mutación de los planes Trabajar en planes Jefas y Jefes de Hogar.
10
Entendemos por política pública todo aquello que el gobierno decide hacer o no hacer.
11
Consideramos analíticamente que una política pública es un proceso que consta de cinco pasos:
identificación del problema, inclusión del mismo en la agenda, formulación y adopción de una política,
implementación y evaluación de la misma. En cada uno de estos pasos se manifiesta una puja entre los
diferentes actores y una presión sobre el gobierno con el objeto de que este se manifieste en función de
alguno de ellos en detrimento de otro u otros. La emergencia social obligó a evitar la puja sectorial y a
buscar soluciones consensuadas.
12
El decreto mencionado recoge las recomendaciones formuladas por la MDA y resulta, además, el
instrumento formal más concreto donde se conjugan tanto la formulación como la adopción del programa
JJH.
13
“Conviene que el analista distinga entre lo que podríamos calificar como metas u objetivos de carácter
general y aquellos objetivos de carácter más concretos. En ambos casos nos encontramos con
proyecciones de futuro. Pero en el caso de los objetivos mas generales su formulación es muy amplia y
global (aumentar el nivel deportivo…), mientras que en los objetivos concretos se establecen ya
definiciones más específicas y operativas (aumentar el número de practicantes y federados). En un caso se
8
Objetivos generales:
• Asistir a los sectores sociales más vulnerables14
• Buscar mayor equidad social15
• Promover la inclusión social16.
• Asegurar un ingreso mensual mínimo a las familias17.
Objetivos específicos:
• Asistencia al desempleo18
• Promover el acceso de las familias al sistema educativo y a la
capacitación laboral19.
• Promover actividades productivas20.
Como puede observarse en la formulación del programa, se plantean objetivos
múltiples y la enunciación de los mismos no presenta contradicción21 alguna.
4.3. Diseño del Programa.
prescinde normalmente del factor tiempo (en el futuro…), mientras que en el otro sí se lo tiene en cuenta
(antes del 92), (Subirats; 1989,70)
14
“resulta obligatorio instrumentar medidas necesarias y adecuadas para paliar la difícil situación por la
que atraviesa un importante sector de la población”. Decreto PEN 565/2002, considerandos.
15
“promover una transferencia de recursos entre quienes disponen de mejores ingresos, hacia sectores
sociales que menos tienen, para contribuir a una mayor equidad”. Ibidem
16
“resulta procedente dictar normas imprescindibles para enfrentar tal situación, estableciendo el Derecho
Familiar de Inclusión Social”. Ibidem.
17
“surge la necesidad de universalizar urgentemente el plan Jefes y Jefas de Hogar, con el fin de asegurar
un mínimo de ingreso mensual a todas las familias argentinas”. Ibidem.
18
“tiene por fin superar la situación de desprotección de hogares cuyos jefes se encuentren desocupados”.
19
“asegurar el ingreso de los hijos que se encuentren en las condiciones previstas a la educación formal y
propiciar la incorporación de los jefes o jefas de hogar a la mentada educación, o su participación en
cursos de capacitación que coadyuven a su futura reinserción laboral”. Ibidem.
20
“para el logro de la reiserción laboral, se proyecta la participación en propuestas productivas que,
además, contengan impactos ponderables en el bien común”. Ibidem
21
En la enunciación de los considerandos se propone, por un lado, “asegurar un mínimo ingreso mensual
a todas las familias argentinas” y por el otro “superar la situación de desprotección de los hogares cuyos
jefes se encuentren desocupados”. Podemos decir, entonces, que existe cierta contradicción entre ambos
objetivos, ya que mientras que el primero plantea un programa de ayuda universal el segundo aparece
como un subsidio al desempleo. Sin embargo, al analizar el resto de la formulación, entendemos que esta
es una contradicción formal producto de una incorrecta conceptualización de los objetivos generales y
específicos. En definitiva, al menos en la formulación, el programa puede considerarse como un subsidio
al desempleo.
9
El decreto del PEN de creación del programa JJH formula taxativamente el plan
de acción a seguir22.
Detalla los requisitos que deben reunir los beneficiarios23.
Establece que las provincias y los municipios serán los encargados de la ejecución y los
consejos consultivos de cada localidad (integrados por representantes de los
trabajadores, de los empresarios, de las organizaciones confesionales y sociales y por
los niveles de gobierno que correspondan) tendrán la responsabilidad del control, de la
adjudicación y de la efectivización de los planes24. Nomina al Ministerio de Trabajo de
la Nación como la autoridad de aplicación25 del programa otorgándole facultades para
dictar normas con el fin de mejorarlo y de establecer los procedimientos administrativos
para proceder a la inscripción, incorporación, liquidación y pago del beneficio; la
ANSeS tendrá a su cargo el Registro Nacional de Beneficiarios de Planes Sociales26.
Crea, también, el Consejo Nacional de Administración, Ejecución y Control con el
objeto de desarrollar, evaluar y adoptar las políticas destinadas a la implementación del
programa; y a supervisar la utilización de los fondos y su disponibilidad entre otras
tareas importantes27. Por otra parte, se establece la financiación del programa con los
créditos asignados y que se asignen en el Presupuesto Nacional facultándose a la
Secretaría de Hacienda para reasignar partidas presupuestarias28.
En cuanto a las estrategias de decisión el programa adopta un enfoque del tipo
racional-comprensivo29. Es por ello que tuvo un carácter fundacional en el sentido de
que rompió con los esquemas propuestos con anterioridad para el tratamiento del
problema.
Su carácter innovador también estuvo dado por la forma en que se
desarrollo el proceso de formulación, ya que las diferentes alternativas de solución
fueron elaboradas y discutidas por los actores sociales (MDA) y no por los organismos
técnicos que asesoran al decisor gubernamental.
22
Una adecuada formulación debe contener el programa de acción a los fines de especificar claramente:
quién hace qué; cómo, dónde y cuándo.
23
Art. 5° Decreto PEN 565/2002
24
Art. 9° Ibidem
25
Art. 14°, Ibidem.
26
Art. 11°, Ibidem.
27
Art. 13°, Ibidem.
28
Art. 15°, Ibidem.
29
Respecto de este enfoque Stephenson dice que “las decisiones deberían identificar problemas,
distinguir los valores que desean conseguir, considerar las distintas políticas alternativas que permitirían
alcanzar esos valores, evaluar los costos y beneficios de cada alternativa y seleccionar e implementar la
estrategia política que permita obtener esos valores con los mayores beneficios y los menores costos. Los
críticos de este enfoque argumentan que la información en el mundo real de la elaboración de políticas es
limitada e imprecisa y que el choque de intereses durante ese proceso es tal que torna imposible cualquier
ranking de valores” (Stephenson; 1978, 30)
10
4.4. Financiamiento del programa.
Observando el decreto 565/2002 de creación del plan verificamos que en su
único artículo referido a financiación (Art. 15) es poco claro en cuanto a las fuentes de
la misma, sólo indica que el programa se atenderá con créditos asignados y con aquellos
que se asignen en el presupuesto Nacional. Otorgando a la Secretaria de Hacienda la
facultad de reasignar las partidas presupuestarias necesarias para cubrir los gastos
operativos para la puesta en marcha y desenvolvimiento del programa. Durante el 2002,
los fondos destinados al Plan alcanzaron para asistir a 1.103.000 millones de
beneficiarios, o sea sólo el 37% de las mas de 3.000.000 millones de personas
anotadas.30
Más adelante, el gobierno incorpora nuevas fuentes de financiamiento a las ya
previstas.
El origen de las mismas fueron las retenciones a las exportaciones de
productos agropecuarios y de hidrocarburos. La devaluación del peso produjo una suba
de precios de los productos de primera necesidad y un aumento apreciable de los
beneficios de los sectores más concentrados de la actividad exportadora aumentando, de
esta forma, la desigualdad de la distribución del ingreso. A través de las retenciones y
su aplicación al programa JJH el gobierno intenta revertir esta tendencia. Esta medida
es instrumentada por el Ministerio de Economía cuyo titular, Jorge Remes Lenicov, el
día 04/03/02 afirma las retenciones tienen como propósito alcanzar fondos para
emplearlos en los planes sociales. El funcionario, en conferencia de prensa, subrayó
que estos impuestos implicarían aportes por unos 1.400 millones de dólares para ese
año.31
Sin embargo, durante fines del 2002 (08/2002), Graciela Camaño, la entonces
Ministro de Trabajo, plantea públicamente la necesidad de un incremento en la
recaudación para continuar de este modo con los planes sociales, que fueron fijados
como prioridad por el presidente Eduardo Duhalde para el año 200332. En diciembre
del 2002, el gobierno encuentra dificultades en materia de financiación para el año
posterior. La situación se hacia más compleja aún si el Estado fracasaba en su acuerdo
con el FMI. Esto último ponía de manifiesto una peligrosa dependencia del programa
30
Diario Clarín.
Diario Clarín, 04/03/02.
32
Diario La Prensa, 04/12/02.
31
11
respecto de los créditos externos, atando el mismo al resultado de la negociación de la
deuda. Además, hay que recordar que hacia esa fecha el gobierno había decidido pagar
solamente los intereses de un tramo de un crédito del BM, lo que encolerizó a los
titulares del FMI.
Por lo tanto, los programas sociales podían ser víctimas de la
suspensión del financiamiento por parte de los organismos multilaterales. Sin embargo,
una vez asumido, el nuevo Ministro de Economía, Roberto Lavagna, busca cubrir el
“bache” a través del presupuesto nacional, continuando con la financiación por medio
de retención a las exportaciones, institucionalizando, de alguna manera, esta forma
de redistribución del ingreso.
La financiación vía asignación presupuestaria, desde el inicio del plan hasta
enero de 2003, fue 2514 millones de pesos anuales, unos 209 millones de pesos por
mes33.
Durante todo el 2003 se intensificó el esfuerzo financiero y la partida
presupuestaria asignada fue de 3775 millones de pesos anuales, o sea unos 314 millones
de pesos por mes, lo que representó un incremento del 50%.34
A su vez, a comienzos del 2003 (28/01/2003) el Banco Mundial (BM) aprobó
por unanimidad un crédito por 600 millones de dólares destinados exclusivamente a
financiar los planes Jefes de Hogar. De los mismos 120 millones son girados hacia
Argentina durante el mes de Marzo, según informa ante los principales medios Axel
Van Hortsenburg (entonces director del BM para Latinoamerica).
Pero esta línea
crediticia fue otorgada con la condición de que el plan Jefes y Jefas de hogar incluya
sólo a 1,7 millones de beneficiarios. En ese momento, respecto de los inicios, el
número de beneficiarios ya se había incrementado en un 90 % en un año (04/2000203/2003) pasando a sumar 2.062.071 millones de personas. Frente a esta exigencia, la
Ministro de Trabajo, Graciela Camaño, confirma que el número de beneficiarios podrá
ser reducido a partir de la recuperación del empleo, logrando de este modo que 400 mil
beneficiarios salgan del programa.35
Sin embargo, hacia junio de 2003, la entidad crediticia, a través del
Vicepresidente del BM para América Latina y el Caribe, David de Ferranti, pone en
duda dicho financiamiento, ya que se teme que los fondos se usen para clientelismo
político.
A pesar de ello, se demuestra optimista frente al gobierno entrante
33
Diario Clarín, 21/01/03.
Diario Nación, 29/01/03.
35
Agencia DyN, 03/03.
34
12
(Presidencia Kirchner) en términos de reducción de la pobreza en la Argentina, y
manifiesta que el BM cuenta con cerca de 38 proyectos en curso por valor de 4800
millones de dólares36.
Más adelante, finalizando ya el 2003 el Ministro Lavagna, frente a los primeros
indicios de reactivación económica con la consecuente mejora del empleo, destacó que
los planes JJH ya estaban disminuyendo en alrededor de 80000 en la última partida,
buscando demostrar que la financiación externa no era necesaria ya que el país
podía crecer y ser más equitativo de todos modos.
Durante octubre del año pasado y por pedido de la Iglesia y otros organismos
sociales, Kirchner decide poner en marcha fuertes cambios en los planes sociales,
buscando contrarrestar las falencias del plan primitivo y como medio de evitar el
clientelismo. A través del decreto 1506/04 crea el Plan Familias financiado a través de
un aumento en las partidas presupuestarias y contando con créditos del BID. El mismo
establece el traslado de un importante grupo de madres solas con tres o más hijos del
Programa Jefas y Jefes de Hogar al Plan Familias.
Hacia el año 2004 los fondos asignados se redujeron y los beneficiarios fueron
distribuidos de manera distinta, permaneciendo 1650000 en el Programa JJH y 250000
pasaron a formar parte del Plan Familias. Por otra parte, el gobierno previó mayores
reducciones para los años posteriores.
Por último, y con la elaboración del presupuesto para este año el gobierno decide
aumentar el gasto social en 700 millones para hacer frente a los dos planes y a esto se
sumaría un crédito del BID de 500 millones de dólares para los próximos tres años.
36
Agencia DYN 19/03/03.
13
CAPITULO V
Consideraciones Generales
5.1. El Programa JJH y la formulación e implementación.
En cuanto a la formulación podemos decir que fue desarrollada inteligentemente.
En primer lugar, se tomaron en cuenta las recomendaciones sugeridas por la MDA que
contenía en su seno a los principales actores sociales. En segundo lugar, se atendió la
emergencia social rápidamente y a un costo bajísimo en términos de gastos operativos
y de administración del programa. La celeridad con que se puso en marcha el mismo
ayudó, sin dudas, a controlar una situación social que tenía un alto grado de volatilidad.
Sin embargo suponemos que, producto de esta necesaria premura originaria, el
desarrollo del programa presentó contradicciones importantes entre la formulación y la
implementación, a saber:
• Tipo de ayuda: La formulación previó un subsidio condicionado
con contraprestación del tipo “subsidio al desempleo” y se implementó un
subsidio condicionado sin contraprestación que revistió el carácter de
asistencia a la indigencia de cobertura incompleta (no ingresaron al
programa la totalidad de los indigentes).
• Organismos de control: En
la formulación los consejos
consultivos fueron previstos como organismos de control tendientes a ejercer
la auditoria social. Durante la implementación, salvo excepciones, no se
pusieron en funcionamiento dichos organismos. Asimismo, dado que a la
autoridad de aplicación se le otorga la facultad de establecer la oportunidad y
los requisitos necesarios para acceder a los beneficios del Programa, en
cierto modo, esto dio lugar a la existencia de cierta discrecionalidad y en
algunos sectores contribuyó a fomentar el “clientelismo” al momento de
decidir a quien se otorga se le otorgaba el beneficio.
Estas dos cuestiones fueron objeto de reclamo permanente por parte de la Iglesia
que se constituyó, por otra parte, en el eje de la MDA. A consecuencia de ello, el
gobierno
accedió
a
producir
modificaciones
formulando,
mediante
decreto
14
n°1506/200437 un nuevo programa denominado “Plan Familias”38.
El mismo está
concebido como subsidio a madres en situación de indigencia.
• No extensión a otros beneficiarios: Es importante señalar que, si
bien en la formulación del programa JJH se contempló la posibilidad de
hacerse extensivo a desocupados jóvenes y a mayores de sesenta años que no
hubieran accedido a una prestación se evidenció un desfasaje al momento de
su implementación ya que se habría decidido otorgar prioridad a las personas
que poseían mayor cantidad de hijos al tiempo que se habría dado de baja a
beneficiarios cuya edad excedía los 60 años.
• Falta de reinserción laboral: La redacción del artículo 3º39 y 7º40
respectivamente se contraponen con las actividades que fueron asignadas en
la práctica a los beneficiarios del JJH a fin de reinsertarlos en el mercado
laboral, ya que en diversos municipios dichas tareas consisten en brindar
servicios de mantenimiento y aseo para lo cual no es indispensable una
formación profesional en particular. Asimismo, en el último período se ha
evidenciado un incremento de la demanda de ciertas actividades
profesionales por parte del mercado laboral en las cuales es difícil insertar a
los beneficiarios del JJH con motivo de la precariedad de sus conocimientos.
5.2. El Programa JJH y el desempleo.
37
El decreto manifiesta en sus considerandos “Que la experiencia acumulada en la implementación del
programa y el resultado de los relevamientos realizados hacen aconsejable su reformulación tendiente a la
obtención de dos objetivos centrales”.
38
“El gobierno dispuso, mediante decreto n° 1506/04 un "reordenamiento" de las políticas sociales que se
iniciará con el traspaso de beneficiarias del Plan Jefes y Jefas de Hogar al denominado ´Plan Familias´,
destinado al "fortalecimiento del núcleo familiar". La medida consiste en la incorporación de un millón de
madres con más de tres hijos al ´Plan Familias´ que otorga un subsidio de 100 pesos más 25 por hijo, a
partir del segundo niño hasta llegar a un tope de 200 pesos mensuales. Las mujeres que acepten el
traspaso del Plan Jefes al Plan Familias recibirán el subsidio a cambio de escolarizar a sus hijos y
mantenerlos dentro del sistema de salud. Según el decreto firmado por el presidente Néstor Kirchner, los
planes Jefas y Jefes de Hogar serán "redireccionados hacia una cultura de trabajo", lo que entrará en
vigencia a partir del 1 de enero del 2005 (Agencia Telam, junio 2004)
39
El programa tendrá por objeto brindar ayuda económica a los titulares... asegurando: su participación en
cursos de capacitación que coadyuven a su futura reinserción laboral, su incorporación en proyectos
productivos o en servicios comunitarios de impacto ponderable en materia ocupacional.
40
El Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social diseñará los programas de formación profesional y
de capacitación, atendiendo principalmente los destinados a los titulares del Programa, orientadas a
aquellas actividades productivas de mayor dinamismo, como así también a las que promuevan el
desarrollo y el bienestar de la comunidad, de modo tal que permita una más rápida reinserción laboral de
los titulares.
15
Con relación al desenvolvimiento del plan para este año, resulta ilustrativo
analizar el presupuesto 2005 con el objeto de indagar la estrategia que, respecto de los
programas sociales, tiene el gobierno. En el mismo se observa claramente un giro con
relación a las políticas asistenciales.
Es así que disminuyen las transferencias
monetarias para ayuda social directa y aumentan los fondos presupuestarios
destinados a la inversión en infraestructura con el objeto de crear puestos de
trabajo. Se decide, por lo tanto, enfrentar la problemática mediante la creación fuentes
de ocupación antes que la ayuda mediante subsidio al desempleo. En este sentido, el
gasto social aumenta un 2.6% en términos reales respecto del año 2004. En términos
relativos disminuye el destinado a salud y trabajo y aumenta, de manera significativa, en
desarrollo social, educación y vivienda. Este cambio en la estrategia política parece
estar impulsado, en parte, por las críticas recibidas desde la Iglesia respecto de las
políticas clientelistas. La disminución del gasto en ayuda directa junto al incremento en
los recursos destinados a la obra pública nos da un claro indicio sobre la dirección que
intenta tomar la política social del Gobierno en la actualidad. En este sentido, existen
distintas estrategias para encarar la problemática del desempleo y la pobreza y pare ser
que el gobierno comienza a inclinarse por políticas activas donde se privilegia la
generación de puestos de trabajo por sobre la asistencia directa.
5.3. El programa JJH y los organismos de control. Consejos Consultivos.
La MDA incluyó en su propuesta la creación de consejos consultivos
multisectoriales41 cada 25.000 habitantes, que actuarían como mecanismos de control42
y que se encargarían de otorgar los planes.
“El control en la adjudicación y efectivización del plan será ejercido por los
consejos consultivos de cada localidad, integrados por representantes de los
trabajadores, los empresarios, las organizaciones sociales y confesionales y por los
niveles de gobierno que correspondan…” detalla el decreto presidencial 565/02.
41
Existieron en un triple nivel: nacional, provincial y municipal.
La idea era lograr una mayor transparencia en el manejo de los planes, controlar el cumplimiento de la
contraprestación para transformar la “cultura de la dádiva “en una del trabajo y la realización de un
padrón único de beneficiarios para asegurar que alguien no reciba más de un plan o ninguno (Monseñor
Casaretto, Clarín, 5/01/04).
42
16
A los Consejos Consultivos Provinciales se les encomendó velar por el
cumplimiento de los criterios de accesibilidad de los beneficiarios y controlar y
monitorear el desarrollo y ejecución de los planes Jefes y Jefas de Hogar.
Pero, en la práctica, los organismos de control quedaron bajo la órbita de los
intendentes, se detectaron irregularidades, se ejerció el clientelismo político y hubo
ausencia de participación de la sociedad civil. Hecho que se comprobó a partir de una
Auditoría llevada a cabo por la Sindicatura General de la Nación (SIGEN) durante el
primer año de implementación del Programa (Septiembre 2002), en 13 provincias.
En dicho informe se estableció que en la mayoría de las provincias no se
instrumentaron canales o medios que permitieran un intercambio fluido de información
entre el Consejo Consultivo Provincial y la población-objetivo.
También, se puso el acento en la ausencia del apoyo técnico hacia los Consejos
Provinciales relacionado con la operatividad del programa. Se destacó que carecían de
canales de comunicación fluidos con los consejos consultivos locales, y que de ello se
derivaba el principal obstáculo del funcionamiento de éstos, ya que, en general, no
poseían información proveniente de los ejecutores del programa, lo cual los inhibía para
desarrollar las actividades referidas a su desempeño.43
De este modo, la falta de control por parte de los consejos municipales, llevó a
que la contraprestación exigida fuera baja llegando en muchos casos a no más de un
30%.
Según un monitoreo realizado por el Ministerio de Desarrollo Social sobre la
mitad de los 2200 consejos consultivos de todo el país, sólo 300 funcionaban bien. La
mayoría estaba manejada exclusivamente por los intendentes, que se encargan de dar de
baja o de alta a los beneficiarios de los planes sociales.
43
La falta de coordinación en algunos casos se transformó en enfrentamiento abierto entre las instancias
municipales y provinciales. El Consejo Consultivo Municipal de la ciudad de Córdoba, encargado de
controlar la entrega de los planes en el ámbito local, detectó que de las 9140 personas que comenzaron a
cobrar a mediados de mayo de 2002, sólo 200 fichas fueron manejadas por ese organismo. El consejo
integrado por la Pastoral Social, la CGT y la CTA pidió explicaciones al gobierno provincial sobre la
forma en que se cargaron esos datos en el programa del Ministerio de Trabajo de la Nación y cuál fue el
destino de 1360 solicitudes remitidas desde el municipio al gobierno provincial que nunca llegaron a la
Nación para su liquidación. Los consejeros amenazaron con denunciar penalmente a la administración
provincial a cargo del gobernador De la Sota por malversación de caudales públicos, ante lo cual el
gobierno provincial desconoció las facultades de los consejos para manejar y evaluar el destino de los
subsidios (Diario La Nación, Buenos Aires 21 de mayo de 2002).
17
Todo este fenómeno llevo a que la Iglesia condenara el desenvolvimiento del
plan, proponiéndose hacia octubre de 2004, desde Cáritas, que los consejos consultivos
amplíen su competencia de control a todas las políticas sociales y que recuperen su
perfil multisectorial44, exigiendo un decreto presidencial que lo regule.45
5.4. El programa JJH y las fuentes de financiamiento.
El gobierno nacional ha recurrido a tres fuentes de financiamiento para llevar
adelante estos programas, a saber:
•
Créditos otorgados por organismos internacionales (BM)
•
Estructura Tributaria (vía Retenciones)
•
Transferencias (asignaciones) presupuestaria.
Las mismas fueron utilizadas en mayor o menor medida de acuerdo a la
evolución económica del país. Durante la primer etapa de implementación, el Programa
fue financiado a través de partidas presupuestarias y créditos externos. Estos últimos no
fueron permanentes ya que funcionaban como estrategia de negociación al momento de
reclamar al gobierno el pago de la deuda por parte del FMI.
Luego de la devaluación los precios relativos de los productos cambiaron y los
ingresos de los distintos sectores también. El dólar triplicó su valor respecto del peso y
consecuentemente los productos destinados a la exportación incrementaron sus precios
en la misma proporción. Asimismo, los ingresos de los exportadores se elevaron
sustancialmente al sostenerse un tipo de cambio alto, incluso por encima del valor
real de la divisa norteamericana.
Este fenómeno, rápidamente percibido por el
gobierno del Dr. Duhalde, llevó a identificar a los beneficios económicos producidos en
este proceso como fuente de financiamiento de planes asistenciales. En una suerte de
política redistributiva fundacional el gobierno “retuvo y redistribuyo” recursos desde los
44
De acuerdo a un informe del CONAEYC, en las provincias de La Pampa, Córdoba, Entre Ríos, Santa
Cruz, San Luis, Misiones, Formosa, Río Negro y Salta la composición de los CCM presenta, en
promedio, una mayoría de funcionarios y representantes estatales, con una participación en minoría de los
representantes de las organizaciones sociales y comunitarias.
45
A los pocos días, el gobierno declara públicamente la incorporación de la problemática en la agenda y
de hecho, Kirschner firma el decreto 1506/04 que ordena las Reformas en los planes sociales (creación
Plan Familias).
18
sectores más beneficiados por la devaluación a los más perjudicados por las políticas
neoliberales aplicadas en los años 90.
5.5. Programa Jefas y Jefes y su relación con las “fallas de mercado”.
La intervención del Estado está claramente respaldada por variados argumentos
que gozan de cierta irrefutabilidad. En el caso que nos ocupa el Estado interviene
decididamente con el objeto de subsanar algunos fallos de mercado46 y de esa forma
intenta disminuir el desempleo47 y mejorar la distribución del ingreso48. Si observamos
detenidamente la formulación del Programa, en el espíritu del decreto 565/2002 se
encuentra claramente expresada “… la obligación por parte del gobierno de
instrumentar las medidas necesarias y adecuadas para paliar la difícil situación por la
que atraviesa un importante sector de la población.”
Podemos decir entonces que el gobierno asumió el problema, lo priorizó en
medio de la emergencia y decidió hacer algo al respecto. En este sentido, cabe señalar
que el Estado interviene buscando revertir el problema de la distribución desigual de
ingresos con una solución redistributiva que promueve las transferencias de recursos de
los que más se beneficiaron de la devaluación a los más perjudicados por la crisis. Su
finalidad es alcanzar “mayor equidad” y un “desarrollo económico social sustentable”.
5.6.
Programa Jefes y Jefas y su reformulación.
Con motivo de los cuestionamientos en torno a las falencias evidenciadas en la
instrumentación del “Plan Jefes y Jefas de Hogar”, el Pte. Kirchner lanza un conjunto de
46
“Los fallos del mercado se deben principalmente a ocho factores, cada uno de los cuales se ha utilizado
para justificar la intervención del Estado. Los seis primeros (fallo de la competencia, bienes públicos,
externalidades, mercados incompletos, fallos de la información y el paro, la inflación y el desequilibrio)
describen algunas circunstancias en las que el mercado puede no ser eficiente en el sentido de Pareto, y
los dos últimos (la redistribución y los bienes preferentes) algunas situaciones en las que la intervención
del Estado puede estar justificada aún cuando la economía sea eficiente en el sentido de Pareto.
47
“tal vez el síntomas más admitido de “fallo de mercado” sea el elevado paro, tanto de trabajadores
como de maquina, que ha acosado periódicamente a las economías capitalistas en los últimos doscientos
años” ... “La mayoría de los economistas utiliza estos elevados niveles de paro como prueba prima facie
de que algo no funciona bien en el mercado” Stiglitz 1990; 112)
48
“El hecho de que la economía sea eficiente en el sentido de Pareto no nos dice nada sobre la renta, los
mercados competitivos pueden generar una distribución de la renta muy desigual y dejar a algunas
personas unos recursos insuficientes para vivir. Una de las actividades más importantes del Estado es
redistribuir la renta y ese es el propósito expreso de los distintos programas sociales de tranferencias”.
(Stiglitz; 1990,113)
19
medidas tendientes a subsanarlas. En este sentido, en Octubre de 2004 se realiza el
anuncio oficial de la creación del “Plan Familias”.
Asimismo, es de hacer notar que las modificaciones realizadas en materia de
política social guardan relación con la decisión gubernamental de priorizar y posibilitar,
ante todo, la reinserción laboral de los sectores marginados. Lo cual se ratifica a través
de los considerandos del Decreto Nº1506/04 que da lugar al “Plan Familias”49, el
surgimiento de los planes nacionales “Manos a la obra”, “El hambre más urgente”,
“Más y mejor trabajo”, y las manifestaciones vertidas por la Ministro de Desarrollo
Social, Alicia Kirchner, en la oportunidad de la difusión del “Plan Familias” quien
señalara “... los dos objetivos centrales de estos cambios son promover la cultura del
trabajo en los que tienen mayores condiciones de empleabilidad".
Por otra parte, en lo que respecta a las vulnerabilidades detectadas en la
implementación del “Programa Jefes y Jefas de Hogar” la reformulación del mismo
estuvo centrada básicamente en tres aspectos esenciales:
-
Garantizar la educación familiar incluyendo una comprensión de la
maternidad como función social. A diferencia de lo dispuesto por el PJJ, lo que se
pretende ahora es revalorizar la posición de la mujer a fin de incorporarla a la fuerza
de trabajo como una “condición necesaria a fin de erradicar la pobreza”50
-
Emprender
acciones
de
protección,
prevención,
asistencia,
acompañamiento y promoción. Comprende un plan de ingreso, pensiones
asistenciales, líneas de trabajo con adolescentes y el proyecto “Incluir” dirigido a los
jóvenes. Se trata de políticas destinadas a integrar los planes a fin de no dejar al
descubierto a ningún sector social.
49
“...debe promoverse una verdadera cultura del trabajo entre aquellos beneficiarios con condiciones de
empleabilidad promoviendo su inserción o reinserción laboral, orientando hacia ello el actual programa”.
“...el programa debe centrarse en promover la mejora de la calidad de vida de los niños, sobre todo en lo
referido a su educación y su salud, incluyendo la mejora educativa de sus madres para coadyuvar a su
empleabilidad”. “...todo ello debe efectuarse sobre la base de las acciones de los cuatro Planes
Nacionales... u otros que deban crearse”.
50
Alicia Kirchner explicó que "un objetivo es que luego de un año comiencen a generar sus propios
ingresos, con el apoyo en la búsqueda de empleo o con el otorgamiento de créditos del plan Manos a la
Obra para microemprendimientos productivos".
20
-
Implementar medidas tendientes a lograr una transformación de los
planes a fin de hacerlos más transparentes y eficientes (inicio del pago con tarjeta
que apuntó a acrecentar los ingresos -devolución del 15% IVA- y consolidación del
Registro Único de Beneficiarios, que cruza los datos nacionales, provinciales y
municipales).
En este contexto, es importante señalar los cuidados que se tuvieron al momento
de la reformulación atendiendo a lo dispuesto por el Artículo 5º de decreto 1506/04, a
través del cual se deja constancia que quienes sean beneficiarios del PJJ y que no
califiquen para ingresar al “Plan Nacional Familias”, podrán ser incorporados a los
Programas destinados a la atención de grupos vulnerables, la mejora de ingresos y de
desarrollo humano creados o a crearse en el Ministerio de Desarrollo Social.
CAPITULO VI
Conclusiones y Recomendaciones
21
El programa JJH representó una herramienta de políticas públicas inmejorable
en momentos en los cuales la Argentina se debatía en una de sus crisis más profundas.
La recesión económica, la inestabilidad política y la intranquilidad social formaban una
combinación explosiva que día a día amenazaba con estallar. El descontento popular
era notorio y el clima social estaba invadido por la protesta y las convulsiones
callejeras.
La falta de credibilidad en las instituciones política y la necesidad de
contención de la situación llevó al gobierno de Eduardo Duhalde a convocar a las
principales organizaciones sociales para que integren la Mesa del Diálogo Argentino
con el objeto de elaborar propuestas rápidas y consensuadas para salir de la crisis. Este
espacio de discusión, claramente liderado por la Iglesia, tuvo la virtud de contener a las
opiniones más importantes del espectro social evitando que las mismas se dispersaran
en criticas inconducentes o, lo que es peor, obraran como disparadoras de conflictos aún
más profundos.
Del seno de la MDA se sugiere a las autoridades nacionales la
universalización del Programa JJH, hasta ese momento bastante acotado en cuanto la
cantidad de beneficiarios que eran objeto de la prestación.
El gobierno, en una
muestra de reflejos políticos y capacidad de decisión irreprochables, formula e
implementa rápidamente la propuesta, dando muestras de una envidiable pericia en
medio de la tormenta. Quizás en esa alabada celeridad radica la mayor virtud y el
mayor defecto del Programa. Sin esa celeridad en la toma de decisiones no hubiese sido
posible la paz social. Con esa celeridad no fue posible, en la implementación, alcanzar
todos los objetivos que se propusieron al formular la propuesta. Desde aquí es que
consideramos al Programa JJH como producto de una decisión política acertada que, en
lo instrumental, debe ser corregido y mejorado.
En este entendimiento es que
recomendamos lo siguiente:
♦ Priorizar los programas de creación de empleo por sobre los
asistenciales. De esta forma se estima conveniente profundizar la estrategia
iniciada por el gobierno a partir del presupuesto 2005 en el sentido de
reemplazar los planes asistenciales por políticas de creación de empleo.
Dentro de estas últimas se sugiere privilegiar la inversión en obras públicas
por sobre los microemprendimientos. Estos últimos muchas veces enfrentan
a los beneficiarios con la difícil tarea de convertirse en mini empresarios.
Por eso aconsejamos acompañar, mediante estos programas, solamente
aquellos casos que evidencian cierto grado de éxito, lo cual ahorraría
22
recursos y evitaría frustraciones. Asimismo, debe buscarse la integración de
los beneficiarios de los programas asistenciales a los programas de empleo
masivos, mediante la obligatoriedad de ocuparlos por parte de las empresas
que ejecuten las obras en cuestión. La reinserción laboral debe ser el objeto
central de estas políticas. Es cierto que el trabajo permite mejores ingresos
económicos pero, por sobre todo, dignifica. Por lo tanto, no debe haber
política social que no persiga este fin superior.
En este sentido, es
conveniente mejorar los controles a fin de evitar prácticas clientelísticas. En
síntesis, se sugiere el siguiente orden de prioridades: Primero: Inversión en
Obras Públicas e incentivos a la industria privada asegurando taxativamente
la integración de los desocupados a los proyectos a ponerse en marcha. Lo
cual podrá implementarse por medio de cláusulas de obligatoriedad para las
empresas que resulten adjudicatarias o contratando a cooperativas integradas
por beneficiarios de planes asistenciales; Segundo: Programas focalizados
de cumplimiento efectivo consistentes en subsidios al desempleo o a la
indigencia. Decimos de cumplimiento efectivo en el sentido de que se
concreten adecuadamente los ya formulados.
♦ Profundizar las políticas redistributivas. Modificar la regresividad
impositiva. Reconocemos la importancia fundacional que tuvo la decisión
de financiar los planes sociales mediante las retenciones a las exportaciones.
Esto
representa
no
sólo
una
fuente
de
recursos
sino
también,
fundamentalmente, un claro símbolo en cuanto a una concepción que no
debe abandonarse sino, más bien, profundizarse.
Por otra parte, el
sistema impositivo es el instrumento fundamental de toda política
redistributiva. Existen muchas figuras impositivas, todas ellas modifican la
distribución de la renta. Algunas lo hacen de forma regresiva (por ejemplo
el IVA) perjudicando a los grupos de renta más baja y favoreciendo a los
grupos de renta más alta (por eso se les llama regresivos). Otras, a la
inversa, son progresivas y producen el efecto contrario. Dentro de este
23
esquema, el Impuesto a las Ganancias51 ocupa un lugar destacado dentro del
sistema tributario argentino, convirtiéndose en el segundo recurso, en nivel
de importancia, debido a su magnitud recaudatoria. Debido a su carácter
progresivo recomendamos mejorar su recaudación con medidas tales como el
ejercicio de presión tributaria tendientes a reducir el nivel de evasión fiscal52.
Esta es un objetivo importante en la batalla contra la evasión y requiere el
fortalecimiento institucional de organismos tales como la AFIP y de una
acción coordinada y conjunta en todos los niveles de gobierno. Creemos
necesario, también, impulsar una reducción gradual del IVA, fijando tasas
diferenciales para algunos productos de la canasta básica, buscando así,
disminuir el grado de regresividad que este gravamen posee actualmente. En
síntesis, para alcanzar un modelo de desarrollo mas justo y equitativo
recomendamos avanzar en el esquema redistributivo inaugurado por las
retenciones y profundizarlo mediante una transformación integral del
sistema tributario haciéndolo más eficiente y progresivo.
♦ Elevar los montos de las prestaciones. Resulta necesario cumplimentar lo
expuesto en el punto precedente con el objeto de incrementar el monto de las
asignaciones, las cuales no deben superar ni equiparar el monto de la
remuneración mínima a fin de no generar desincentivo a la inserción en el
mercado laboral.
♦ Coherentizar la formulación y la implementación de los programas. A
partir de la reformulación de los planes sociales y su ordenamiento en cuatro
programas específicos (JJH, Plan Familias, Mejor y más trabajo y Alimento
para Todos) recomendamos su efectivo cumplimiento haciendo el esfuerzo
de compatibilizar en la implementación lo que se propuso en la formulación.
Es correcta la nueva estrategia de tipo incremental (mejorar lo que hay) si es
51
En el caso de la economía argentina, como en muchos países occidentales, se trata de un gravamen
proporcional con mínimos exentos y en el que el tipo impositivo, esto es, el porcentaje que hay que pagar
al fisco, se eleva con la ganancia neta imponible ( F. Mochón y V. A. Becker; 1997,267)
52
Contrario a lo expuesto, de acuerdo a lo que se proyecta en el presupuesto para este año, el Estado
prefiere un incremento en la recaudación mas relacionado con el crecimiento de la actividad económica y
no tanto con una reducción de la evasión impositiva.
24
que se cumple lo propuesto. La contradicción original del los planes JJH en
este aspecto era sumamente justificada en medio de la emergencia pero, una
vez superada esta, la persistencia en el error resulta política y técnicamente
improcedente.
♦ Poner en marcha las auditorias social y de objetivos. Los controles ex
ante, durante o ex post son imprescindibles para evaluar la marcha de los
programas y para corregir las desviaciones que evitan alcanzar los objetivos.
Por lo tanto, se recomienda poner mayor énfasis en el mejoramiento de las
auditorias de funcionamiento y de objetivos. En este sentido, recomendamos
contar con el concurso de las diferentes organizaciones sociales.
♦ No resignar el rol del Estado en materia social. Es necesario contar con
las ONG para la implementación y control de los programas sociales pero el
Estado no puede eludir su responsabilidad instrumentando una suerte de
“privatización” de la política social. Su rol de árbitro, equilibrador y ejecutor
de políticas debe ser cumplido y es una responsabilidad que no puede
transferirse.
25
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