La excepción cultural en los tratados de libre comercio

La excepción cultural en los tratados de libre
comercio, ¿la panacea? - Juan Felipe Parra
SÁBADO 26 DE JULIO DE 2008
Por Juan Felipe Parra †
Qué es la excepción cultural?
En el lenguaje de las negociaciones comerciales internacionales, la excepción cultural es entendida como
la medida por la cual se excluye de la negociación todo lo que tenga que ver con industrias y actividades
culturales. La idea de cualquier negociación comercial entre países es reducir las trabas al comercio de
bienes y servicios, no obstante, eliminar las barreras comerciales en materia de cultura podría ser, en
algunos casos, inconveniente. Por eso a menudo se señala que se requiere exceptuar la cultura de los
tratados de libre comercio -TLC.
El argumento que está detrás de una excepción de este tipo es ampliamente conocido, simplemente, la
cultura no puede tratarse como una mercancía más en la medida que posee valores intrínsecos que la
diferencian de los demás bienes. El carácter meritorio * de los bienes y servicios culturales implica,
desde el punto de vista de la regulación, que se requiere fomentar tanto su producción como su consumo.
Por esa razón, un mecanismo frecuentemente utilizado para corregir esta falla es la intervención por parte
del Estado.
Debe haber excepción cultural?
A pesar de los argumentos que favorecen un tratamiento especial de los bienes y servicios culturales
dentro del comercio internacional, algunos de ellos no se pueden abstraer, ni están interesados en
abstraerse, de la tendencia que pretende conformar una aldea global. No es un secreto que existen
manifestaciones culturales nacionales con un potencial enorme de competitividad, interesadas en
estrechar las distancias entre los países.
Ejemplos palpables de esto se encuentran en el vallenato, en los libros de autores nacionales, en los
diversos estilos de música de cantautores colombianos, en las producciones televisivas y
cinematográficas que cada vez se exhiben más en los mercados mundiales de estos sectores del
entretenimiento y la cultura. Todas ellas con la necesidad de penetrar más en los mercados
internacionales y abrirse campo en un mundo cada vez más globalizado donde el aislamiento no es
precisamente la mejor forma de incentivarlos.
En la misma dirección apunta el recientemente aprobado documento del Consejo Nacional de Política
Económica y Social que sienta las “Bases de un plan de acción para la adecuación del sistema de
propiedad intelectual a la competitividad y productividad nacional 2008-2010 ”. El documento muestra en
su Gráfico 3 (p.11) la relación positiva que existe entre las exportaciones de bienes culturales y el nivel de
ingresos per cápita de los países. Sobra decir que medidas proteccionistas en estos sectores suelen ir
seguidas de tratamientos de reciprocidad que impiden el intercambio cultural entre ellos. Adicionalmente,
el libre comercio favorece principalmente a los consumidores pues no restringe sus posibilidades de
consumo sino que amplía las opciones disponibles para maximizar su utilidad.
La reserva cultural, una alternativa.
Los diferentes segmentos en los que se pueden dividir los bienes y servicios culturales exigen
tratamientos diferenciados. Por esta razón, otro de los mecanismos de negociación que también se ha
utilizado para salvaguardar la cultura en los tratados de libre comercio es la llamada reserva cultural. La
reserva, es una solución intermedia entre la excepción cultural antes mencionada y la eliminación
completa de barreras arancelarias que se busca con las negociaciones comerciales. De esta manera, se
responde a los diferentes intereses que pueden presentarse dentro del sector cultural, tanto a los que se
desea proteger, como a las industrias culturales que tienen intereses ofensivos.
Algunas industrias culturales pretenden hacer parte de la globalización y no perciben el comercio
internacional como una amenaza, sino que lo afrontan como un fenómeno creciente e inevitable. De esta
manera se suman a los sectores industriales que, en contraste con la otrora posición proteccionista que
prevalecía hasta hace un par de décadas, buscan insertarse en una dinámica que promueve la
integración y el intercambio de bienes y servicios. Básicamente, porque esto promueve la ampliación de
sus mercados, dinamiza sus economías y genera mayor eficiencia.
Esta posición de tratamientos diferenciados para cada una de las parcelas o estratos culturales
analizados se puede considerar más equilibrada. Decir que la defensa a ultranza de la excepción cultural
es la única forma legítima de defender las industrias culturales y la creatividad en nuestros países no
parece correcto. Sin duda se deben defender las manifestaciones culturales cuando están en peligro de
desaparecer, o los bienes y servicios culturales cuando no hay condiciones para competir de igual a igual
con la producción extranjera, pero al mismo tiempo, es necesario abrir al máximo otros mercados que
hasta ahora han estado cerrados para nuestros artistas. En esta medida, quizá la excepción cultural no
sirve para todos los segmentos, o no es suficiente para fomentar las actividades culturales, o no es lo
único que debe existir en ese nuevo panorama de negociaciones comerciales. Más aún cuando, en la
actualidad, el acceso a la cultura se puede hacer desde otros medios y tal vez a algunos les interesa abrir
el abanico de opciones culturales en otros ámbitos donde hasta ahora no ha existido el mercado.
Es importante entender esa doble mirada en términos de medidas que estimulan el comercio de bienes y
servicios culturales, la importancia de lo local y al mismo tiempo la enorme importancia de lo internacional.
La tendencia hacia la excesiva regulación en la importación y exportación de bienes y servicios culturales,
está determinada por una mala percepción de las ventajas y desventajas que rodean el tema.
Posiblemente sea necesario un mayor debate para explicar por qué resulta inconveniente continuar con
esa tendencia histórica de trabas y problemas al comercio cuando en la actualidad la mayor parte de las
transacciones se hacen electrónicamente. Lo que resulta de todo esto son mayores dificultades al
comercio de bienes que pasan por una frontera física, mientras no existe prácticamente ningún control
sobre los contenidos que circulan, tanto en términos monetarios como en términos digitales, por la red.
Esa es la razón por la que a veces los que sufren esa reglamentación excesiva y obsoleta son justamente
los productores de cultura más artesanales, los más pequeños, los que hacen cultura local. Reviste un
enorme trabajo de sensibilización defender, por un lado, la importancia intrínseca de lo cultural, pero al
mismo tiempo entender el potencial del comercio internacional que es en última instancia lo que se
impone en estos días.
Cómo se ha manejado el tema por parte del gobierno colombiano?
En lo que refiere a cultura, el manejo de la negociación por parte del gobierno colombiano a través del
Ministerio de Cultura y el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo ha sido flexible. Se ha tratado de
zanjar diferencias entre los intereses de Colombia, que se dividen entre liberales y proteccionistas, y los
intereses de los países que representan la contraparte en estas negociaciones comerciales
internacionales. En algunos casos se ha exceptuado el sector como en las negociaciones con Canadá,
pero en otros, se han suscrito reservas culturales.
Esta posición del gobierno ha sido criticada por algunos agentes de distintos sectores culturales, que
consideran la excepción cultural como la panacea al momento de negociar tratados de libre comercio.
Aunque sucede especialmente cuando las negociaciones son con potencias mundiales como Estados
Unidos o países de Europa, también ha sucedido, lógicamente a menor escala, cuando se ha negociado
con países muy pequeños como los de Centroamérica.
El tema fue discutido en profundidad principalmente durante el período en el que Colombia mantuvo las
mesas de negociación con Estados Unidos. Posteriormente, el desgaste y la pérdida del interés,
motivaron una reducción considerable en la asistencia de los agentes del sector privado a los informes
que rendían los negociadores. En efecto, sólo una mínima parte de los que inicialmente estuvieron
interesados conocen con certeza cuáles fueron los cambios que, con relación al TLC con Estados Unidos
, se introdujeron en las negociaciones que Colombia realizó con Chile, los países del triángulo norte de
Centroamérica ** -CA3-, los países europeos que integran *** –EFTA- y Canadá. A pesar de la relativa
abundancia de tratados comerciales que este gobierno se dispuso a negociar con otros países, se podría
decir que los interesados en los resultados de las reservas culturales que surgieron en las mesas de
discusión con estos países, se cuentan en una mano, -y sobran dedos-.
Qué dice la UNESCO?
No obstante demostrar el escaso interés en el tema, algunos agentes continúan con la posición totalitaria
según la cual lo único aceptable en materia de cultura dentro de los tratados de libre comercio es la
excepción. Este tipo de voces se escudan en lo estipulado en la Convención sobre la protección y
promoción de la diversidad de las expresiones culturales **** que aprobó en octubre de 2005 la
Conferencia General de la Organización de las Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la Cultura
–UNESCO-. Sin embargo, lo que revela es un desconocimiento del texto pues su naturaleza no es la de
aislar las culturas de los países sino promover el intercambio cultural para su enriquecimiento.
Lógicamente en algunos casos se hace mención a la necesidad de proteger las culturas tradicionales de
los pueblos, pero no siempre ni de manera absoluta, como algunos lo quieren hacer ver.
La Organización de Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la Cultura busca fomentar el
intercambio cultural y favorecer el comercio entre los países. Una muestra de ello es el Acuerdo de
Florencia y el Protocolo de Nairobi, instrumentos que se utilizan desde la fundación de la UNESCO con el
objetivo de reducir las barreras al comercio de bienes educativos, científicos y culturales y promover así la
libre circulación de las ideas y el conocimiento entre las diversas culturas.
La Convención sobre la protección y promoción de la diversidad de las expresiones culturales de
la UNESCO.
Igualmente, de acuerdo con algunos apartes de la Convención ***** , esta se propone garantizar la libre
circulación y el intercambio. Concretamente señala que “(...) la diversidad cultural se fortalece mediante
la libre circulación de las ideas y se nutre de los intercambios y las interacciones constantes entre las
culturas”. Además, entre los Objetivos y principios rectores, aparece el principio de respeto de los
derechos humanos y las libertades fundamentales según el cual, “Sólo se podrá proteger y promover la
diversidad cultural si se garantizan los derechos humanos y las libertades fundamentales como la libertad
de expresión, información y comunicación, así como la posibilidad de que las personas escojan sus
expresiones culturales.”
Por otro lado, se señala que “(...) la diversidad (...), es un factor importante que permite a los pueblos y
las personas expresar y compartir con otros sus ideas y valores”. (...) “La UNESCO tiene asignado el
cometido específico de garantizar el respeto de la diversidad de culturas (...) para facilitar la libre
circulación de las ideas por medio de la palabra y de la imagen.” Adicionalmente considera que “El
acceso equitativo a una gama rica y diversificada de expresiones culturales procedentes de todas las
partes del mundo y el acceso de las culturas, a los medios de expresión y difusión son elementos
importantes para valorizar la diversidad cultural y propiciar el entendimiento mutuo.”
Cómo responde lo negociado por Colombia en sus TLC a lo estipulado en la Convención.
Basta hacer un pequeño ejercicio de comparación entre la Convención y el TLC con Estados Unidos o
con cualquier país con el que se hayan hecho reservas culturales, para ilustrar la manera en que estas
reservas negociadas por el gobierno colombiano dan respuesta a las solicitudes planteadas por la
UNESCO.
Por ejemplo, entre los considerandos de la Convención se señala la necesidad de tener en cuenta la
importancia de la vitalidad de las culturas para todos, “..especialmente en el caso de las personas
pertenecientes a minorías y de los pueblos autóctonos”, tal y como se manifiesta en su libertad de
crear, difundir y distribuir sus expresiones culturales tradicionales, así como su derecho a tener acceso a
ellas a fin de aprovecharlas para su propio desarrollo. En respuesta, el TLC entre Colombia y Estados
Unidos deja explícito que “Colombia se reserva el derecho de adoptar o mantener cualquier medida que
otorgue derechos o preferencias a las minorías social o económicamente en desventaja y a sus
grupos étnicos (…).”
Otro de los argumentos planteados por la Convención indica que “(...) la evolución rápida de las
tecnologías de la información y la comunicación, (...) crean condiciones inéditas para que se intensifique
la interacción entre las culturas”, sin embargo, “(...) constituye también un desafío para la diversidad
cultural, especialmente en lo que respecta a los riesgos de desequilibrios entre países ricos y países
pobres”.
La reserva cultural, en franca respuesta a estos desafíos señala, en lo que se ha conocido como la
reserva de Neutralidad Tecnológica que “Colombia se reserva el derecho de adoptar o mantener cualquier
medida (…) para garantizar el acceso a la programación de contenidos audiovisuales colombianos a
través de servicios interactivos de audio y/o video”.
Como se puede observar, el enfoque con el que se realizan las reservas culturales es proteccionista y no
necesariamente se requiere acudir a una excepción cultural que limite las posibilidades planteadas por la
Convención . Las posiciones proteccionistas que se invocan en materia de cultura, aparecen todo el
tiempo en los tratados de libre comercio. Por ejemplo en el caso de expresiones locales como el
patrimonio inmaterial (que incluye todas las ferias y fiestas tradicionales de las regiones colombianas), las
artesanías o las artes escénicas, se mantiene la capacidad del Estado para fomentarlas. No obstante,
quienes enfatizan en el proteccionismo, desconocen que la excepción cultural no es la única herramienta
que permite la defensa de los intereses colombianos.
Así se desprende de una lectura detenida del documento aprobado por la UNESCO en comparación con
lo plasmado en las reservas culturales de los TLC negociados entre Colombia y otros países. Por esta
razón, cabe preguntarse si es valido exceptuar de un TLC todo lo cultural cuando no es eso lo que la
Convención busca. Incluso se podría considerar que resulta contradictorio afirmar que se desea fortalecer
el intercambio cultural al tiempo que se le ponen barreras al comercio de bienes y servicios culturales.
Más aún cuando actualmente la tecnología ha permitido que en la red circulen gran cantidad de
contenidos.
Conclusiones
La reserva cultural, de conformidad con el artículo 70 de la Constitución Política de Colombia, mantiene la
soberanía del Estado para promover y fomentar el acceso a la cultura de todos los colombianos en
igualdad de oportunidades, por medio de la educación permanente y la enseñanza científica, técnica,
artística y profesional estimándola en sus diversas manifestaciones como fundamento esencial de la
nacionalidad.
Claramente este principio no es susceptible de ser negociado, y como tal, dicha potestad ha quedado
siempre plasmada en las reservas culturales donde se señala que Colombia conserva el derecho de
adoptar o mantener cualquier medida de apoyo a sus subsectores culturales, entre los que se cuentan el
diseño de joyas, las artes escénicas, la música, las artes visuales, las editoriales o medidas relacionadas
con las artesanías del país.
La potestad del Estado para adoptar medidas que apoyen su desarrollo también es posible a través de la
reserva cultural, tal como efectivamente se puede observar en los textos que hoy aparecen publicados en
la página web del Ministerio de Comercio. Las reservas que Colombia ha negociado, comparadas con las
de muchos otros países que también tienen TLC´s con Estados Unidos y otros países de Europa son
mucho más amplias y constituyen, sin duda alguna, un logro de los equipos negociadores que ha tenido
Colombia en las negociaciones comerciales con otros países, que permitirán que la diversidad cultural de
nuestro país siga fortaleciéndose y expandiéndose cada vez más
† Ex-representante del Ministerio de Cultura de Colombia en las negociaciones de los tratados de libre
comercio con Chile y los países del triángulo norte de Centroamérica.
* Económicamente, son bienes en los que a pesar de que no tengan mucha demanda, es conveniente
incrementar su consumo dados los efectos externos positivos que se presentan desde el punto de vista
social.
** Honduras, Guatemala y El Salvador.
*** Los países que integran la European Free Trade Association son Islandia, Noruega, Suiza y
Liechtenstein.
**** En adelante sólo se denominará la Convención.
***** Todos los resaltados de las citas que aparecen entre comillas son propios, no corresponden al texto
original.