EL RÉGIMEN JURÍDICO DE LOS CURSOS DE AGUA HISPANO

EL RÉGIMEN JURÍDICO DE LOS
CURSOS DE AGUA HISPANO-PORTUGUESES*
M Pilar P O Z O S E R R A N O
a
INTRODUCCIÓN. I. LOS CONVENIOS RELATIVOS AL RÉGIMEN DE LA
NAVEGACIÓN. 1. Convenio de Lisboa para la libre navegación de los ríos Tajo y
Duero, de 30 de agosto de 1829. 2. Convenio de Lisboa para la libre navegación
del río Duero, de 31 de agosto de 1835. II. LOS CONVENIOS INTERNACIONALES
EN MATERIA DE DELIMITACIÓN DE FRONTERAS. 1. Convenio de Lisboa de 29
de septiembre de 1864 sobre los límites entre España y Portugal, desde la
desembocadura del río Miño hasta la confluencia del Caya con el Guadiana y Anejos
complementarios de 4 de noviembre de 1866. 2. Convenio de Lisboa de 29 de junio
de 1926 entre España y Portugal, delimitando la frontera entre ambos países desde
la confluencia del río Cuneos con el Guadiana hasta la desembocadura de éste en el
mar. III. LOS ACUERDOS RELATIVOS A LA EXPLOTACIÓN HIDROELÉCTRICA
DE LOS RÍOS INTERNACIONALES. 1. Convenio de 16 de julio de 1964 para
regular el aprovechamiento hidroeléctrico de los tramos internacionales del río
Duero y de sus afluentes, y Protocolo adicional de la misma fecha. 3. El Convenio
de Madrid, 29 de mayo de 1968 entre España y Portugal para el aprovechamiento
hidráulico de los tramos internacionales de los ríos Miño, Limia, Tajo, Guadiana y
Chanza y sus Protocolos adicionales. IV. EL CONVENIO SOBRE COOPERACIÓN
PARA LA PROTECCIÓN Y UTILIZACIÓN EQUILIBRADA Y SOSTENIBLE DE LOS
CURSOS DE AGUA HISPANO-PORTUGUESES. 1 Contexto. 2. Contenido del
Convenio. V. CONCLUSIONES.
INTRODUCCIÓN
C o m o ha a p u n t a d o L. Caflisch los cursos de a g u a internacionales p u e d e n
p r e s e n t a r u n a d i m e n s i ó n " s e p a r a d o r a " , en el s e n t i d o d e q u e son e l e m e n t o s
naturales frecuentemente utilizados c o m o divisoria entre Estados y una
d i m e n s i ó n "unificadora", en el sentido de q u e la gestión de sus diferentes u s o s
r e q u i e r e la c o n c e r t a c i ó n d e los E s t a d o s i m p l i c a d o s , e s p e c i a l m e n t e c u a n d o se
*
El presente trabajo se ha realizado en el marco de un Proyecto I+D de la
Generalitat Valenciana (GV97-17-125).
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M" PILAR POZO SERRANO
t r a t a d e c o m p a t i b i l i z a r los d i f e r e n t e s u s o s d e un m i s m o r í o . E s a d o b l e
1
d i m e n s i ó n se m a n i f i e s t a c o n c l a r i d a d en el c a s o d e los ríos h i s p a n o - p o r t u g u e s e s . L a frontera entre Portugal y E s p a ñ a tiene u n a longitud d e 9 8 7 km., d e
los cuales 5 6 3 tienen carácter
fluvial.
Estos dos países comparten
cinco
c u e n c a s h i d r o g r á f i c a s o c u e n c a s d e d r e n a j e , la d e los r í o s M i ñ o / M i n h o ,
2
Limia/Lima, DueroDouro , Tajo/Tejo
4
5
3
y G u a d i a n a , c u y o s ríos p r i n c i p a l e s
6
1. Cfr. L . CAFLISCH: "Regles genérales du droit des cours d'eau internationaux", R.C.A.D.I., 1989-VII, pp. 21-22, 48-61; J. A. BARBERIS: LOS recursos
naturales compartidos entre Estados y el derecho internacional, Madrid, Tecnos,
1979, pp. 16-23; L. C. DEL CASTILLO DE LABORDE: "Recursos naturales compartidos", Anuario Argentino de Derecho Internacional,
1984-86, pp. 201-208;
C. A. COLLIARD: "Evolution et aspects actuéis du regime juridique des fleuves
i n t e r n a t i o n a u x " , R.C.A.D.I.
1968-III, pp. 358-362. El estudio
Repertoire
systématique par bassin de traites, declarations, textes législatifs et jurisprudence
concernant les ressources en eau international, F.A.O., Etude législatif n° 15,
Roma 1978, muestra la proliferación, a lo largo de los siglos XIX y XX, de tratados
bilaterales y multilaterales, actos y declaraciones unilaterales en el ámbito relativo
a los cuencas fluviales internacionales.
2 . Hay que señalar que legislación española adopta el concepto de cuenca
hidrográfica como unidad de gestión y la Sentencia del Tribunal constitucional
227/88, en su fundamento jurídico 15, subraya la utilización de dicho concepto
como criterio delimitador de competencias es conforme a la Constitución.
Cfr. también para la cuestión terminológica, P. BUIRETTE: "Genése d'un droit
fluvial international general (Utilisation á des fins autres que la navigation)",
Revue genérale de droit international public, 1991, pp. 17-28; M. BÉLANGER:
"L'utilisation des eaux des fleuves internationaux á des fins agricoles", Revue
Genérale de Droit International
1977, pp. 386-430. Sin embargo, las grandes
convenciones generales en materia de cursos de agua internacionales - l a
Convención de Naciones Unidas sobre el Derecho de los usos de los cursos de agua
internacionales para fines diferentes de la navegación y el Convenio de Helsinki de
1992 sobre la protección y utilización de los cursos de agua transfronterizos y de
los lagos internacionales- no han logrado introducir tal noción como base de su
régimen jurídico debido a la reticencia de los Estados (cfr. L. CAFLISCH:
"La Convention du 21 mai 1997 sur l'utilisation des cours d'eau internationaux á
des fins autres que la navigation", Annuaire Frangais de Droit International 1997,
pp. 752-754; A. PlGRAU SOLÉ: Generalidad y particularismo en el derecho de los
usos de los cursos de agua internacionales. En torno al proyecto de artículos de la
Comisión de Derecho Internacional, Bosch, Barcelona, 1994).
3 . Su cuenca es reducida: 17.247 k m , de los que 16.347 están situados en
territorio español y 900 en territorio portugués; posee una longitud de 345 km, su
caudalosidad es elevada y con muy pequeña irregularidad. Forma la frontera entre
ambos países durante los últimos 75,5 km de su curso.
2
4 . El Duero tiene la cuenca de drenaje más extensa de la Península Ibérica, con
aproximadamente 97.670 k m , de los cuales 78.960 corresponden a España y
18.710 a Portugal. Nace en los Picos de Urbión. Discurre durante unos 597 km. por
territorio español, después sirve de frontera entre ambos países, durante una
2
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EL RÉGIMEN JURÍDICO DE LOS CURSOS DE AGUA HISPANO-PORTUGUESES
n a c e n t o d o s en E s p a ñ a . S e trata, en su m a y o r í a , d e ríos s u c e s i v o s q u e a d q u i e ren e n a l g ú n t r a m o la c o n d i c i ó n d e ríos c o n t i g u o s s i r v i e n d o c o m o frontera
entre a m b o s Estados. Portugal en cuanto E s t a d o d e " a g u a s abajo" d e p e n d e d e la
utilización q u e E s p a ñ a h a g a d e los ríos c o m u n e s " a g u a s arriba": los conflictos
d e intereses q u e surgen e n t r e a m b o s r e s p o n d e n , p o r lo tanto, al a n t a g o n i s m o
p r o p i o entre las posiciones q u e c a d a u n o o c u p a .
7
distancia de 118 km; finalmente, entra en territorio portugués a una distancia de
195 km de su desembocadura en el Océano Atlántico, en Oporto. Los principales
afluentes del Duero en España son, por la derecha, el Esla, el Valderaduey y el
Pisuerga; por la izquierda, el Huebra y el Tormes (que desembocan en el tramo
internacional), el Águeda (que constituye un tramo de la frontera), el Adaja, el
Duratón y el Riaza.
5 . La cuenca del Tajo se extiende por una superficie de alrededor de 80.129 k m
(55.810 k m en España y 24.380 k m en Portugal). El Tajo nace en la Sierra de
Albarracín. Tiene una longitud de unos 1.100 km, de los que unos 827 discurren por
territorio español; después, forma la frontera entre ambos países durante unos
43km, y finalmente desemboca en el Océano Atlántico, en Lisboa, tras recorrer
230 km por territorio portugués. Los principales afluentes del Tajo en España son,
por la derecha, el Jarama, Alperche, Tiétar, Alagón y Erjas (que forma la frontera
durante parte de su recorrido); y por la izquierda, el Almonte, el Salor (que
desemboca en el tramo internacional), y el Sever (que sirve de frontera durante un
tramo).
2
2
2
6. El Guadiana tiene una cuenca de drenaje de alrededor de 67.122 k m
(55.5970 k m en España y 11.125 k m en Portugal). Nace en España, en las
lagunas de Ruidera. Tras recorrer unos 550 km por territorio español, sirve como
frontera entre ambos países, entra en Portugal a unos 150 km de su desembocadura
en el Océano Atlántico, y vuelve a formar la frontera entre ambos países en su
tramo final, hasta desembocar entre Ayamonte (España) y Vila Real de Santo
Antonio (Portugal). Los principales afluentes españoles del Guadiana son, por la
derecha, el Ciguela y el Bullaque, y por la izquierda, el Jabalón, el Zújar y el
Matachel. En Portugal, son afluentes del Guadiana por la derecha el Caya, el
Degebé y el Terges, y por la izquierda, desemboca en el Guadiana portugués, aunque
nace en España, el Ardila; el Chanza, también por la izquierda, nace en España,
sirve de frontera entre ambos países y su confluencia con el Guadiana marca el
punto a partir del cual éste vuelve a ser la frontera entre ambos países.
2
2
2
7. Sobre los criterios a tomar en consideración para el establecimiento de un
régimen de equitativo de utilización de los cursos de agua internacionales entre los
Estados ribereños, cfr. X. FUENTES: "The criteria for the equitable utilization of
International Rivers": The British Yearbook of International Law 1996, pp. 337413; y sobre la teoría de la integridad territorial -según la cual los Estados de
"aguas abajo" pueden exigir a los Estados de aguas arriba la transmisión de una
cantidad de agua igual a la que ellos han recibido- G. SAUSER-HALL: "L'utilisation
industrielle des fleuves internationaux" Recueil des Cours de l'Academie de Droit
International de La Hoye, 1953-11, pp. 465-586.
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M" PILAR POZO SERRANO
E s t o s ríos son utilizados, f u n d a m e n t a l m e n t e , p a r a la p r o d u c c i ó n de energía h i d r o e l é c t r i c a , p a r a la a g r i c u l t u r a y p a r a el a b a s t e c i m i e n t o a las p o b l a c i o n e s , t a m b i é n p a r a la n a v e g a c i ó n , a u n q u e e s t e t i p o d e u s o t i e n e u n a
i m p o r t a n c i a m e n o r en la actualidad. L o s perfiles longitudinales de los ríos m á s
l a r g o s d e estas c i n c o c u e n c a s m u e s t r a n u n a fuerte p e n d i e n t e en los t r a m o s
internacionales, lo que los hace particularmente idóneos para a p r o v e c h a m i e n t o s
h i d r o e l é c t i c o s y, de h e c h o , en estos t r a m o s i n t e r n a c i o n a l e s se c o n c e n t r a u n
c o n s i d e r a b l e n ú m e r o d e i n s t a l a c i o n e s , lo q u e h a e x i g i d o la c o o p e r a c i ó n d e
ambos países .
8
Las circunstancias m e n c i o n a d a s han i m p u l s a d o una práctica c o n v e n c i o n a l
entre a m b o s E s t a d o s c e n t r a d a en sus ríos c o m u n e s r e l a t i v a m e n t e intensa. L o s
c o n v e n i o s i n t e r n a c i o n a l e s entre E s p a ñ a y P o r t u g a l en lo c o n c e r n i e n t e a sus
c u r s o s d e a g u a c o m u n e s se p u e d e n e n c u a d r a r en tres g r a n d e s c a t e g o r í a s , en
función d e su objeto: por un lado, los m á s antiguos, q u e regulan el r é g i m e n de
n a v e g a c i ó n de los principales ríos internacionales; p o r otro lado, los referentes
a la delimitación de las fronteras y cuestiones c o n e x a s , derivadas de las relaciones d e v e c i n d a d y, finalmente, los q u e regulan el reparto del a p r o v e c h a m i e n t o
h i d r o e l é c t r i c o d e los t r a m o s i n t e r n a c i o n a l e s d e los ríos c o m p a r t i d o s . L o s
tratados vigentes, sin e m b a r g o , n o regulan de m a n e r a global el conjunto de los
ríos h i s p a n o - p o r t u g u e s e s y hay aspectos fundamentales, c o m o los referentes a
la protección del m e d i o ambiente o las aguas subterráneas, q u e están casi totalm e n t e a u s e n t e s d e b i d o , f u n d a m e n t a l m e n t e , a la é p o c a d e c o n c l u s i ó n de los
m i s m o s . P a r a r e s o l v e r estas c u e s t i o n e s y otras p e n d i e n t e s a m b o s E s t a d o s
f i r m a r o n r e c i e n t e m e n t e , el 3 0 de n o v i e m b r e d e 1 9 9 8 , el C o n v e n i o s o b r e
cooperación p a r a la protección y el a p r o v e c h a m i e n t o sostenible de las a g u a s d e
las c u e n c a s hidrográficas hispano-portuguesas, pendiente de ratificación p o r las
Cortes.
8. Cfr. Libro Blanco del Agua en España, Ministerio del Medio Ambiente,
Madrid, diciembre de 1998, pp. 21-23. No obstante, la producción hidroeléctrica
varía mucho de una cuenca a otra en razón del relieve y de los caudales, en este
sentido: el mayor nivel de producción se obtiene en la cuenca del Duero, después la
del Tajo, Miño, la del Guadiana representa un porcentaje marginal (ibidem, pp. 6970)
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EL RÉGIMEN JURÍDICO DE LOS CURSOS DE AGUA HISPANO-PORTUGUESES
I.
LOS CONVENIOS RELATIVOS AL RÉGIMEN DE LA
NAVEGACIÓN
E n los r í o s i n t e r n a c i o n a l e s a p t o s p a r a la n a v e g a c i ó n e s t e t i p o d e u s o
h a s i d o , h a b i t u a l m e n t e , el p r i m e r o b j e t o d e r e g u l a c i ó n c o n v e n c i o n a l p o r
p a r t e d e los e s t a d o s r i b e r e ñ o s d e b i d o , f u n d a m e n t a l m e n t e , a las n e c e s i d a d e s d e
c o m e r c i o . E n el c a s o d e E s p a ñ a y P o r t u g a l , e f e c t i v a m e n t e , el p r i m e r C o n 9
v e n i o c o n c e r n i e n t e a sus r í o s c o m u n e s tiene p o r objeto la r e g u l a c i ó n d e la
navegación.
1.
Convenio
de Lisboa para la libre navegación
de los ríos Tajo y Duero,
de
30 de agosto de 1829
El C o n v e n i o e s t a b l e c e e n su artículo 1 la libertad d e n a v e g a c i ó n en el
Tajo, en favor d e a m b o s e s t a d o s r i b e r e ñ o s " d e s d e A r a n j u e z h a s t a el O c é a n o , y
v i c e v e r s a " , c o n la finalidad fundamental, a u n q u e no exclusiva, d e i m p u l s a r el
10
c o m e r c i o entre a m b o s países.
El C o n v e n i o d e 1829 e s t a b l e c e u n a serie d e requisitos y c o n d i c i o n e s p a r a
el ejercicio d e la libertad d e n a v e g a c i ó n q u e , g e n e r a l m e n t e , se a d m i t e n c o m o
e l e m e n t o s i n t e g r a n t e s d e e s e d e r e c h o . E n p r i m e r l u g a r , el p r i n c i p i o d e
1 1
i g u a l d a d d e trato q u e , a u n q u e n o es p r o c l a m a d o d e m o d o e x p l í c i t o , a p a r e c e
9 . El problema de la navegación ya está presente en el Tratado de Paz de
Westfalia, en 1 6 4 8 , y desde entonces han sido numerosos los Tratados concluidos
en la materia siguiendo una postura más o menos liberal.
1 0 . Se inscribe así dentro de la práctica europea preponderante en el siglo
XIX. Cfr. un análisis de los orígenes y del fundamento del régimen de libertad de
navegación en los cursos de agua internacionales en B.K.J. VITÁNYI: "The regime
of navigation on international waterways; Part I: The beneficiaries of the right of
navigation", Netherlands Yearbook of International Law, vol. V , 1 9 7 4 , pp. 1 1 1 6 6 ; Idem: "The regime of navigation on international waterways; Part II: The
territorial scope of the regime of free navigation", pp. 3 - 5 8 ; Caflisch, "Regies
genérales
cit. pp.
106-107.
1 1 . Aunque el derecho de acceso a los puertos no aparece proclamado de
manera explícita, forma parte inseparable de la libertad de navegación, como ha
reconocido la CPJI en el asunto Competence de la Commission européenne du
Danube, avis du 8 décembre 1927, C.P.J.I. Serie B, n" 14, pp. 6 4 - 6 6 . En este
sentido, L. Caflisch, "Regles genérales
cit., pp. 1 1 1 - 1 1 2 .
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M" PILAR POZO SERRANO
c o m o p r i n c i p i o i n s p i r a d o r d e t o d o el C o n v e n i o . E n s e g u n d o l u g a r , la
1 2
o b l i g a c i ó n d e los E s t a d o s territoriales d e m a n t e n e r la vía en c o n d i c i o n e s , en
sus r e s p e c t i v o s t e r r i t o r i o s . E n tercer lugar, el C o n v e n i o señala q u e a m b o s
13
Estados percibirán un derecho de navegación fijado de c o m ú n acuerdo, q u e será
a p l i c a d o d e m a n e r a uniforme para los subditos de c a d a u n o "del m i s m o m o d o
q u e e s t á e s t a b l e c i d o e n t r e p o t e n c i a s q u e g o z a n d e las a g u a s d e u n m i s m o
r í o " ; p o r el contrario, en el c a s o de los d e r e c h o s de a d u a n a s , de las n o r m a s
1 4
fiscales y de seguridad, cada gobierno procederá con a u t o n o m í a .
15
U n a r t í c u l o a d i c i o n a l del C o n v e n i o d e 1 8 2 9 e x t e n d í a el r é g i m e n así
e s t a b l e c i d o p a r a el río Tajo a la navegación en el río D u e r o , q u e será objeto de
un Tratado y r e g l a m e n t o posteriores.
2.
Convenio de Lisboa para la libre navegación
del río Duero, de 31 de
agosto de 1835
L a c o n c l u s i ó n de este n u e v o C o n v e n i o o b e d e c e , s e g ú n se d e c l a r a en el
p r e á m b u l o , a la i n t e n c i ó n de " d a r t o d a la e x t e n s i ó n p o s i b l e al c o m e r c i o
recíproco entre los dos estados por m e d i o de la libre navegación de los ríos q u e
les son c o m u n e s " . El C o n v e n i o e s t a b l e c e u n r é g i m e n m u y s i m i l a r al del
C o n v e n i o d e 1829, e s t a b l e c i e n d o la libre n a v e g a c i ó n del río D u e r o "en su
e x t e n s i ó n n a v e g a b l e a c t u a l m e n t e , o q u e en adelante lo s e a . "
1 6
El 2 3 d e m a y o
d e 1840 se a d o p t ó el R e g l a m e n t o p a r a la n a v e g a c i ó n del D u e r o , a partir d e
1 2. Cfr. en particular de los artículos 1 y 6. El principio de igualdad de trato es
un corolario de la libertad de navegación y, como señaló la CPJI en el asunto
Juridiction territoriale de la Commission internationale de l'Oder, C.P.J.I. serie A
n" 23 (1929), pp. 26-27, deriva de la comunidad de intereses formada por los
Estados ribereños en cuanto a la utilización del río.
1 3 . El artículo 5 dispone "Las dos Altas partes contratantes se obligan en lo
futuro a mantener expedita la navegación del río Tajo, cada una en la parte
respectiva de su territorio, haciendo aquellas obras necesarias al efecto; y esto
únicamente por el tiempo que sea indispensable para ejecutar los reparos que
estorbaren el tránsito de los barcos". Para L. Caflisch se trata de una obligación que
parece formar parte del Derecho internacional consuetudinario ("Regles genérales
..." cit. p. 115).
14. Artículo 6, que incorpora una norma cuya naturaleza consuetudinaria
afirma explícitamente.
1 5 . Artículo 9.
16. Artículo 1 del Convenio de Lisboa para la libre navegación del río Duero,
de 31 de agosto de 1835.
330
EL RÉGIMEN JURÍDICO DE LOS CURSOS DE AGUA HISPANO-PORTUGUESES
c u y a a p r o b a c i ó n (el 2 3 d e febrero de 1841) c o m e n z ó la aplicación el r é g i m e n
previsto en el C o n v e n i o .
El r e c o n o c i m i e n t o c o n v e n c i o n a l de la libre n a v e g a c i ó n en los otros ríos
fronterizos se c o n t i e n e en los T r a t a d o s de límites c o n c l u i d o s p o s t e r i o r m e n t e
por a m b o s países, q u e se analizan a c o n t i n u a c i ó n .
17
II.
LOS CONVENIOS INTERNACIONALES EN MATERIA DE
DELIMITACIÓN DE FRONTERAS
C o m o ya se ha s e ñ a l a d o la línea d i v i s o r i a e n t r e E s p a ñ a y P o r t u g a l es
e m i n e n t e m e n t e fluvial. Se trata de u n a frontera histórica, p e r o la d e l i m i t a c i ó n
precisa de los territorios de a m b o s E s t a d o s es obra de varios T r a t a d o s d e límites c o n c l u i d o s en la s e g u n d a m i t a d del siglo X I X y en el siglo X X .
1.
Convenio
España
de Lisboa
y Portugal,
fluencia
noviembre
de 29 de septiembre
desde
del Coya con el Guadiana
de
de 1864 sobre
la desembocadura
y Anejos
los limites
entre
del río Miño hasta la concomplementarios
de 4 de
1866
El C o n v e n i o de L i s b o a d e 2 9 de s e p t i e m b r e de 1 8 6 4
1 8
fija los límites
territoriales entre E s p a ñ a y Portugal en un a m p l i o sector de la frontera, el q u e
se e x t i e n d e d e s d e la d e s e m b o c a d u r a del río M i ñ o hasta la c o n f l u e n c i a del río
C a y a con el G u a d i a n a . F o r m a n parte integrante de d i c h o C o n v e n i o los Anejos
d e 4 d e n o v i e m b r e de 1 8 6 6 , y el A c t a General d e d e m a r c a c i ó n p o r la q u e se
1 9
17. Cfr. Anejos de 4 de noviembre de 1866, complementarios del Tratado de
límites con Portugal de 29 de septiembre de 1864, para los ríos limítrofes en el
sector de frontera delimitado por dicho Tratado (art. 2 del Anejo) y el artículo 11 del
Convenio de Lisboa de 29 de junio de 1926 entre España y Portugal, delimitando la
frontera entre ambos países desde la confluencia del Cuneos con el Guadiana hasta
la desembocadura de éste en el mar.
1 8. Gaceta de Madrid de 8 de junio de 1886, Aranzadi, Nuevo Diccionario de
Legislación, n. 13673.
19. Cfr. la disposición final que sigue al segundo anejo, Gaceta de Madrid de
4 de noviembre de 1866, Aranzadi, Nuevo Diccionario de Legislación, n. 13675.
Se trata de dos anejos, el primero contiene el Reglamento relativo a los ríos
331
M" PILAR POZO SERRANO
fija la frontera entre a m b o s países d e s d e la d e s e m b o c a d u r a del río M i ñ o hasta la
confluencia del río C a y a con el Guadiana, aprobada m e d i a n t e el Canje de notas
d e 1 d e d i c i e m b r e d e 1 9 0 6 . H a y que destacar q u e el C o n v e n i o de 1864, y sus
2 0
c o n v e n i o s c o m p l e m e n t a r i o s , no pretenden fijar un r é g i m e n general aplicable al
c o n j u n t o d e la frontera e n t r e E s p a ñ a y P o r t u g a l s i n o s ó l o al t r a m o d e la
frontera q u e d e l i m i t a n . N o obstante, los principios en él e n u n c i a d o s r e s u l 2 1
tarán aplicables a los otros sectores de la frontera por d i s p o s i c i ó n e x p r e s a d e
los convenios concluidos con posterioridad, c o m o se verá m á s a d e l a n t e .
22
E n el r é g i m e n e s t a b l e c i d o p o r el C o n v e n i o d e 1 8 6 4 , el c r i t e r i o d e
delimitación adoptado c u a n d o la frontera sigue un curso fluvial es el de la línea
m e d i a del río, según dispone el artículo 3 d e la S e g u n d a Parte del A c t a G e n e r a l
de 1906:
"... se ha convenido
Basaviga, Eljas, Tajo y
se supone trazada en la
y dividiendo por mitad
en que la frontera de los ríos Miño, Duero, Tuerto,
Sever está determinada por una línea imaginaria que
superficie de las aguas, equidistante de ambas orillas
las corrientes de dichos ríos . . . "
23
Se rectifica así el criterio q u e había establecido para el M i ñ o el artículo I
o
del C o n v e n i o d e 1864, que señalaba q u e la línea d e separación discurría p o r el
"centro de la corriente principal".
limítrofes entre ambas Naciones, y el segundo contiene el Reglamento sobre
prendamientos de ganados.
2 0 . Gaceta de Madrid, 20 de diciembre de 1906, Aranzadi, Nuevo Diccionario
de Legislación, n° 13683, cfr. la disposicón final que sigue a la segunda Parte del
Acta General, y el último párrafo del artículo 24 del Tratado de 1864.
2 1 . Así se desprende del tenor de la autorización para ratificar el Convenio
(Ley de 13 de julio de 1865, reproducido en Aranzadi, Nuevo Diccionario de
Legislación, n° 13673), y del texto de los propios Convenios (cfr. Preámbulo del
Convenio de 29 de septiembre de 1864, artículo I del Anejo I de 4 de noviembre de
1864, artículo I de la I Parte del Acta General de demarcación de 1 de diciembre de
1906).
o
o
2 2 . Cfr. el artículo 11 del Convenio de Lisboa de 29 de junio de 1926 entre
España y Portugal delimitando la frontera entre ambos países desde la confluencia
del río Cuneos con el Guadiana. Esta remisión sería operativa también para el
Convenio de Madrid de 27 de marzo de 1893, sobre los límites entre España y
Portugal en la dehesa "La Contienda", que no contenía disposición alguna sobre
esa cuestión pero cuyo contenido es incorporado íntegramente al Convenio de
1926 (artículo 7 del Convenio).
2 3 . El Acta prevé posibles alteraciones, sólo en el caso del Miño, cuando sea
necesario para respetar las islas atribuidas a uno u otro Estado.
332
EL RÉGIMEN JURÍDICO DE LOS CURSOS DE AGUA HISPANO-PORTUGUESES
E n el c a s o de q u e el c u r s o d e u n río q u e sirve c o m o frontera c a m b i e
súbita y t o t a l m e n t e de dirección p o r obra de la naturaleza, el criterio a d o p t a d o
es conservar c o m o límite el antiguo c a u c e ; p o r el contrario, se establece q u e el
c a m b i o l e n t o y p a u l a t i n o c a u s a d o p o r la a c c i ó n h u m a n a , a l t e r a la l í n e a
fronteriza .
24
E n c u a n t o a los u s o s de las a g u a s en e s o s t r a m o s fluviales, el A n e j o I d e
4 de n o v i e m b r e d e 1866 p r o c l a m a en su artículo I q u e los ríos q u e sirven d e
o
frontera p e r t e n e c e n p o r la m i t a d d e sus corrientes a a m b a s n a c i o n e s , y d i s p o n e
q u e serán de u s o c o m ú n p a r a a m b o s países. L o m á s d e s t a c a b l e en este á m b i t o
es el r e c o n o c i m i e n t o en favor d e a m b o s E s t a d o s del d e r e c h o d e libre n a v e g a c i ó n p o r los ríos M i ñ o , D u e r o y Tajo en su r e s p e c t i v a e x t e n s i ó n h á b i l , y
p o r los d e m á s fronterizos c u y a s c i r c u n s t a n c i a s l o s p e r m i t a n (artículo 2 del
A n e j o I), con lo q u e se a m p l í a la aplicación del p r i n c i p i o d e libre n a v e g a c i ó n
p r e v i s t o s ó l o p a r a el D u e r o y el T a j o en los C o n v e n i o s
internacionales
s u s c r i t o s h a s t a e s e m o m e n t o . P r e c i s a m e n t e c o n la finalidad de facilitar l a
n a v e g a c i ó n , u s o prioritario de a l g u n o s t r a m o s fluviales en la é p o c a de c o n c l u sión del T r a t a d o , el artículo 4 del A n e j o I d i s p o n e :
"con el fin de conservar expedita la navegación y el libre aprovechamiento de los ríos, y al propio tiempo inalterable en lo posible el
límite señalado por sus corrientes, no será lícito construir en los ríos ni en
sus orillas ... obras de ningún género que perjudiquen a la navegación o
alteren el curso de las aguas, o dañen de cualquiera manera a las condiciones
de los ríos para el uso común y público. Por lo tanto, queda por punto
general prohibida la construcción de todo género de obras como son
molinos o aceñas, presas fijas o móviles, malecones, pesquerías, canales,
empalizadas ..."
E s t a p r o h i b i c i ó n constituía u n a severa limitación p a r a los otros tipos d e
usos e imposibilitaba la introducción de a p r o v e c h a m i e n t o s hidroeléctricos. P o r
esta r a z ó n , c u a n d o surgieron los p r i m e r o s p r o y e c t o s p a r a el a p r o v e c h a m i e n t o
del p o t e n c i a l h i d r á u l i c o d e d e t e r m i n a d o s t r a m o s
fluviales,
a c o m i e n z o s del
siglo X X , fue n e c e s a r i o n e g o c i a r un n u e v o tratado q u e p e r m i t i e r a y r e g u l a r a
este tipo d e u s o s .
2 4 . Anejos de 4 de noviembre de 1866 complementarios del Tratado de
Límites con Portugal de 29 de septiembre de 1864, preámbulo del Anejo I relativo a
los ríos limítrofes entre ambas Naciones. Sobre los criterios seguidos en la
práctica internacional en el caso de modificación del cauce de un río fronterizo, cfr.
L. Caflisch, "Regles genérales ... ", cit., pp. 80-84.
333
M" PILAR POZO SERRANO
C o n b a s e en artículo 2 4 del T r a t a d o de L i s b o a de 1864 se c o n s t i t u y ó y
funciona d e s d e e n t o n c e s u n a C o m i s i ó n Internacional de L í m i t e s , q u e c e l e b r a
r e u n i o n e s b i a n u a l e s , c o n c o m p e t e n c i a s en m a t e r i a d e d e l i m i t a c i ó n
demarcación
25
y
así c o m o respecto de otras cuestiones derivadas de las relaciones
d e v e c i n d a d h i s p a n o - p o r t u g u e s a s . Entre esas cuestiones hay q u e hacer refe26
rencia, p o r u n l a d o , a la r e g u l a c i ó n de la p e s c a en los diferentes ríos fronterizos, q u e h a sido objeto d e C o n v e n i o s s e p a r a d o s , c a d a u n o de los c u a l e s
2 7
establece su p r o p i a C o m i s i ó n P e r m a n e n t e . P o r otro lado, hay q u e m e n c i o n a r
2 8
2 5 . Todos los Convenios entre ambos países relativos a la construcción de
puentes internacionales encomiendan a la Comisión Internacional de Límites la
determinación de la frontera internacional sobre el puente. En este sentido, la
Comisión hispano-portuguesa para regular el uso y aprovechamiento de los ríos
internacionales en sus zonas fronterizas remite ordinariamente a la Comisión de
límites los proyectos de regulación y aprovechamientos de los ríos en los tramos
fronterizos, para el estudio de las cuestiones que, en relación con los mismos
pudieran ser de su competencia (Cfr. por ejemplo, el Acta de la V Reunión de la
Comisión Hispano-Portuguesa para regular el uso y aprovechamiento de los ríos
internacinales en sus zonas fronterizas, Lisboa 19-20 de julio de 1971, p. 4).
2 6 . En la actualidad también habría que tener presente, cuando resultara
pertinente, el Tratado de Amistad y Cooperación entre España y Portugal, de 22 de
noviembre de 1977.
2 7 . En el caso del Miño, la regulación convencional se remonta al Reglamento de Pesca en el río Miño, de 17 de Mayo de 1897. En la actualidad rige el
Reglamento de 3 de diciembre de 1980 sobre la pesca fluvial y marítima en el tramo
internacional del río Miño (B.O.E. de 11 de junio de 1981 (n° 139), pp. 21252130, que deroga el anterior, aprobado mediante Canje de notas de 22 de junio de
1968 (B.O.E. de 2 de agosto de 1968, n° 185). A él hay que añadir el Reglamento de
caza en las aguas y márgenes del tramo internacional del rio Miño, aprobado
mediante canje de Notas de 21 de mayo de 1992 y de 24 de febrero de 1995 (B.O.E.
de 16 de junio de 1995, n° 143). Portugal y España también aprobaron un
Reglamento de pesca en los tramos fluviales fronterizos entre España y Portugal a
excepción del tramo internacional de río Miño y de la zona marítimo-fluvial del
Guadiana, en vigor desde el 27 de abril de 1992 (B.O.E. 26 de mayo de 1992,
n° 1 2 6 ) .
2 8 . Estas comisiones y la Comisión de Límites mantienen vínculos que
varían en función del acuerdo. Así, el Reglamento del Miño mencionado supra
(canje de Notas de 21 de mayo de 1992 y de 24 de febrero de 1995) crea la Comisión
Permanente Internacional del Miño, y señala que a sus reuniones asistirán "cuando
se juzgare conveniente, un representante de cada una de las delegaciones de la
Comisión Internacional de Límites" (artículo 54.3). Vínculos más estrechos crea el
Reglamento de 27 de abril de 1992, que crea la "Comisión Permanente Internacional para regular la conservación y aprovechamiento de la pesca continental en
los tramos fluviales fronterizos entre España y Portugal a excepción del tramo
i n t e r n a c i o n a l del río M i ñ o y de la z o n a m a r í t i m o - f l u v i a l del río
Guadiana"(COPEC), haciéndola depender de la Comisión Internacional de Límites
(el artículo 10.1).
334
E L RÉGIMEN JURÍDICO DE LOS CURSOS D E AGUA HISPANO-PORTUGUESES
t a m b i é n la c o o p e r a c i ó n d e a m b o s p a í s e s p a r a la c o n s t r u c c i ó n d e p u e n t e s
internacionales sobre sus ríos f r o n t e r i z o s .
29
2.
Convenio
de Lisboa
delimitando
de 29 de junio
la frontera
Cuneos con el Guadiana
de 1926 entre
entre ambos países
desde
hasta la desembocadura
España
y
Portugal,
la confluencia
del
río
de éste en el mar ®.
3
Tras la C o n v e n c i ó n d e 1864, q u e d a b a por d e t e r m i n a r el sector m e r i d i o n a l
d e la frontera c o n P o r t u g a l , d e s d e el p u n t o en q u e el río C a y a c o n f l u y e c o n el
G u a d i a n a h a s t a la d e s e m b o c a d u r a d e éste e n el A t l á n t i c o . L a d e l i m i t a c i ó n d e
e s t e s e c t o r h a s i d o m á s l a b o r i o s a , r e q u i r i e n d o la c o n c l u s i ó n d e d i v e r s o s
acuerdos internacionales para los diferentes t r a m o s .
El p r i m e r o d e e l l o s , el c o n v e n i o d e M a d r i d d e 2 7 d e m a r z o d e 1 8 9 3 ,
p e r m i t i ó r e s o l v e r la d e l i m i t a c i ó n p e n d i e n t e en el t r a m o c o r r e s p o n d i e n t e a las
tierras d e n o m i n a d a s " L a C o n t i e n d a " , q u e c o m p r e n d e sólo u n p e q u e ñ o t r a m o d e
frontera
fluvial .
31
El C o n v e n i o d e L i s b o a d e 2 9 d e j u n i o d e 1926 d e t e r m i n ó la frontera d e
o t r o d e los t r a m o s , el q u e v a d e s d e la c o n f l u e n c i a d e l r í o C u n e o s c o n el
2 9 . La considerable extensión que tienen los tramos fluviales de la frontera ha
determinado la conclusión de numerosos acuerdos para la construcción de puentes
internacionales entre ambos países. Por ejemplo, por hacer referencia sólo a los
más recientes: el Convenio de 12 de noviembre de 1983 para la construcción de un
puente internacional sobre el río Miño (B.O.E. de 29 de octubre de 1985, n° 259,
Convenio de 3 de julio de 1989 para la construcción de un puente internacional
sobre el río Miño entre las localidades de Salvatierra y Moncao (B.O.E. de 3 de
julio de 1989, n° 15); Convenio de 12 de junio de 1995 para la construcción de un
puente internacional sobre el río Miño entre las localidades de Arbo (España) y
Melgaco (Portugal) (B.O.E. de 27 de julio de 1996, n° 181); Convenio de 18 de
enero de 1996 para la construcción de un puente internacional sobre el río Caya
entre las localidades de Badajoz (España) y Elvas (Portugal) (B.O.E. de 5 de
diciembre de 1996, n° 293). Los tres primeros convenios contienen una disposición relativa a la obligación de que el puente no perjudique las condiciones de
navegabilidad en esos tramos del río (cfr. el artículo 2 de los Convenios).
3 0 . Ministerio de Asuntos Exteriores, Colección de Tratados
Internacionales
suscritos por España. Bilaterales, vol. Ill (1926-1928), Secretaría General Técnica
(Ministerio de Asuntos Exteriores), pp. 89-97; ARANZADI, Nuevo Diccionario de
Legislación, n° 13.684), completado por un Acta de amojonamiento de 18 de julio
de 1894.
3 1. Gaceta de Madrid, 29 de septiembre de 1893, Aranzadi, Nuevo Diccionario
de Legislación, n° 13678.
335
M' PILAR POZO SERRANO
G u a d i a n a h a s t a la d e s e m b o c a d u r a d e éste en el m a r . S e g u í a p e n d i e n t e d e
3 2
d e l i m i t a c i ó n , p o r lo tanto, el sector situado e n t r e el final del t r a m o d e l i m i t a d o
por el C o n v e n i o de 1864 (confluencia del río C a y a con el G u a d i a n a ) y el p u n t o
inicial c o n t e m p l a d o e n el T r a t a d o de 1926 (la d e s e m b o c a d u r a del río C u n e o s en
el G u a d i a n a ) . N o hay un C o n v e n i o d e delimitación específico p a r a ese sector,
p e r o el C o n v e n i o d e 2 9 d e m a y o d e 1968 p a r a el a p r o v e c h a m i e n t o h i d r á u l i c o
d e los t r a m o s i n t e r n a c i o n a l e s d e los r í o s M i ñ o , L i m i a , T a j o , G u a d i a n a y
C h a n z a , e s t a b l e c e la frontera en el c u r s o del r í o G u a d i a n a al señalar, en el
artículo III.E):
"Se reserva a Portugal la utilización de todo el tramo del río Guadiana
entre los puntos de confluencia de éste con los ríos Caya y Cuneos ..."
P o r r e m i s i ó n del artículo 11 del C o n v e n i o d e 1926, resultan aplicables al
sector d e la frontera en él definido los principios del Tratado d e límites d e 29 d e
s e p t i e m b r e d e 1 8 6 4 y sus a n e j o s . P o r lo t a n t o , los c r i t e r i o s en m a t e r i a d e
d e l i m i t a c i ó n fluvial, m o d i f i c a c i ó n del c u r s o del r í o , u s o s d e las a g u a s en tram o s f r o n t e r i z o s , i n c l u i d o el p r i n c i p i o d e l i b e r t a d d e n a v e g a c i ó n , s o n los
e s t a b l e c i d o s en el C o n v e n i o d e 1864. En lo relativo a los criterios en m a t e r i a
de delimitación
fluvial,
n o o b s t a n t e , se i m p o n e u n a p r e c i s i ó n : e n a l g u n o s
t r a m o s fluviales el C o n v e n i o d e 1926 e s t a b l e c e c o m o criterio d e d e l i m i t a c i ó n
el thalweg
del r í o c o n c e r n i d o , en los d e m á s sería a p l i c a b l e , en virtud del
3 3
artículo 1 1 , el criterio la línea m e d i a .
L a C o m i s i ó n d e L í m i t e s c o n s t i t u i d a por el T r a t a d o d e 1864 e x t i e n d e sus
c o m p e t e n c i a s a la totalidad d e la frontera h i s p a n o - p o r t u g u e s a y, c o m o y a se h a
3 2 . Como ya se ha señalado, el Convenio de 1926 incorpora expresamente,
mediante el artículo 7, la delimitación operada en las tierras de "La Contienda" por
el Convenio de 27 de marzo de 1893.
3 3 . Artículos 1°, 3 , 5 , 6 , 10. El thalweg es uno de los criterios para
determinar las fronteras fluviales, utilizado con frecuencia desde principios del
siglo XIX, especialmente en los ríos contiguos navegables. El término no es unívoco, el Instituto de Derecho Internacional adoptó la noción que lo define como "la
línea media del canal principal", en 1887, en el Proyecto de R e g l a m e r t o
internacional de navegación fluvial. Hay que destacar, por otro lado, que es un
criterio que también se adopta para ríos no navegables (cfr. L. CAFLISCH: "Regles
genérales... ", cit., , pp. 62-75; H. DIPLA: "Les regles de droit international en
matiére de delimitación fluviale: Remise en question?", R.G.D.I.P.,
1985, pp.
589-624).
o
336
o
o
E L RÉGIMEN JURÍDICO DE LOS CURSOS DE AGUA HISPANO-PORTUGUESES
s e ñ a l a d o , al conjunto de cuestiones relativas a las relaciones d e v e c i n d a d entre
ambas.
III. L O S A C U E R D O S R E L A T I V O S A L A E X P L O T A C I Ó N
HIDROELÉCTRICA DE LOS RÍOS INTERNACIONALES
El Canje de notas relativo
los ríos limítrofes,
al aprovechamiento
de 29 de agosto
industrial
y 2 de septiembre
de las aguas
de 1912^,
de
es el p r i m e r
tratado c o n c l u i d o en esta materia. Su á m b i t o de aplicación c o m p r e n d í a t o d o el
c o n j u n t o d e los ríos fronterizos. E n él se afirmaban, d e m o d o m u y g e n é r i c o
los p r i n c i p i o s b á s i c o s q u e d e b í a n inspirar las r e l a c i o n e s d e a m b o s E s t a d o s
r e m i t i é n d o s e a un a c u e r d o ulterior p a r a la formulación d e reglas c o m p l e m e n tarias n e c e s a r i a s en c a d a c a s o . A u n q u e su finalidad e r a s a l v a r el o b s t á c u l o
formal q u e el artículo 4 del A n e j o I al T r a t a d o d e 1864 r e p r e s e n t a b a p a r a la
c o n s t r u c c i ó n de c u a l q u i e r a p r o v e c h a m i e n t o e n e r g é t i c o , el C o n v e n i o fue p o c o
operativo en la práctica.
El r é g i m e n establecido por el C o n v e n i o d e 1912 se articula en torno a las
siguientes b a s e s :
—
la igualdad de d e r e c h o s de a m b o s E s t a d o s en los t r a m o s fronterizos,
lo q u e p e r m i t í a d i s p o n e r a c a d a u n o " d e la m i t a d del c a u d a l e x i s t e n t e en las
distintas é p o c a s del año"(Conclusión I del C o n v e n i o )
—
la entidad solicitante de una concesión debía presentar dicha solicitud
ante a m b o s Estados (Conclusión II)
—
c o n c a r á c t e r p r e v i o a la c o n c e s i ó n , u n a C o m i s i ó n i n t e r n a c i o n a l
debía fijar las condiciones a las q u e debía ajustarse la construcción (Conclusión
DI)
—
la i n s p e c c i ó n de las o b r a s tanto en fase d e c o n s t r u c c i ó n c o m o de
explotación corresponde a a m b o s Estados (Conclución V )
—
el o t o r g a m i e n t o d e u n a c o n c e s i ó n p o r u n o de los E s t a d o s n o o b l i g a
al otro a otorgarla t a m b i é n (Conclusión V I )
3 4 . Gaceta de Madrid de 17 de septiembre de 1912, n° 2 6 1 , Colección de
Tratados Internacionales suscritos por España. Bilaterales, vol I (1911-1921),
Ministerio de Asuntos Exteriores, Secretaría Técnica, Madrid, 1977.
337
M* PILAR POZO SERRANO
C o m o se p u e d e observar, n o existía u n a distribución d e t r a m o s
fluviales
entre los E s t a d o s : las atribuciones de los a p r o v e c h a m i e n t o s se d e b í a n realizar
sobre la b a s e de peticiones concretas, lo q u e p o d í a tener c o m o consecuencia, al
m e n o s en teoría, q u e t o d o s los c o n c e s i o n a r i o s pertenecieran al m i s m o E s t a d o .
P o r otro lado, las c o n c e s i o n e s en los t r a m o s i n t e r n a c i o n a l e s d e b í a n recibir el
visto b u e n o de la C o m i s i ó n Internacional y d e c a d a u n o de los g o b i e r n o s , q u e
p r o c e d í a n p o r s e p a r a d o y con total i n d e p e n d e n c i a . L o s p r i m e r o s p r o y e c t o s de
a p r o v e c h a m i e n t o s hidroeléctricos en t r a m o s internacionales se p r o y e c t a r o n en
el D u e r o y fueron solicitados p o r peticionarios e s p a ñ o l e s ; el g o b i e r n o e s p a ñ o l
d e j ó en s u s p e n s o las c o n c e s i o n e s i n i c i a l m e n t e o t o r g a d a s h a s t a q u e fueran
o b j e t o d e a p r o b a c i ó n p o r el g o b i e r n o p o r t u g u é s , p e r o al d e m o r a r s e l a r g a 3 5
m e n t e la respuesta del país v e c i n o el g o b i e r n o o t o r g ó p o r R e a l D e c r e t o - L e y d e
2 3 d e a g o s t o d e 1926 la c o n c e s i ó n d e los S a l t o s de D u e r o , s ó l o p a r a los
a p r o v e c h a m i e n t o s d e los t r a m o s e s p a ñ o l e s en los ríos E s l a , T o r m e s , H u e b r a y
D u e r o , s o l i c i t a n d o u n a r e s e r v a d e los a p r o v e c h a m i e n t o s d e l t r a m o internacional .
36
C o n la finalidad d e p o n e r r e m e d i o a esta situación se c o n c l u y ó un n u e v o
tratado, el Convenio
del tramo
de Lisboa para regular el aprovechamiento
internacional
del río Duero,
de 11 de agosto
hidroeléctrico
de Í 9 2 7 . E n este
3 7
n u e v o C o n v e n i o , p a r a evitar la principal c a u s a de conflicto e i n o p e r a n c i a del
tratado d e 1912, se p r o c e d i ó a la atribución e x p r e s a d e diferentes sectores del
t r a m o internacional del D u e r o a cada país p a r a su a p r o v e c h a m i e n t o e n e r g é t i c o
e x c l u s i v o . En este sentido, en virtud del artículo 2°:
"a) Se reserva a Portugal la utilización de todo el desnivel del río, en la
zona comprendida entre el origen de dicho tramo (internacional) y el punto
de confluencia del Tormes con el Duero.
3 5 . Para una exposición más detallada del problema, cfr. M. MARTÍN SÁEZ,
"El Duero Internacional", Resolución de Conflictos Hídricos, Iberdrola Instituto
Tecnológico, Valencia, 1999, pp. 167-180.
3 6 . El artículo 2 del Real Decreto-Ley de 1926 establecía un plazo de dos años
para alcanzar un acuerdo con Portugal sobre las concesiones solicitadas en el tramo
internacional, y el artículo 4 disponía que, en caso de no alcanzarse ningún acuerdo
finalizado ese plazo se pondría fin al Convenio de 1912.
3 7 . Colección de Tratados Internacionales suscritos por España. Bilaterales,
vol. Ill (1926-1928), Ministerio de asuntos Exteriores. Secretaría General Técnica,
Madrid, 1977; Gaceta de Madrid, 25 de agosto de 1927, n° 237.
338
EL RÉGIMEN JURÍDICO DE LOS CURSOS DE AGUA HISPANO-PORTUGUESES
b)
Se reserva a España la utilización de todo el desnivel del río, en la
zona comprendida entre el punto de confluencia del Tormes con el Duero y el
extremo inferior del mismo tramo internacional.
c)
Para completar el aprovechamiento del salto producido por la presa
que se construya en el Duero portugués, más próximaa la frontera, podrá
Portugal utilizar el desnivel necesario en el extremo inferior del tramo
internacional, sin llegar nunca a la desembocadura del Huebra".
E n ejecución de este C o n v e n i o E s p a ñ a c o n s t r u y ó los a p r o v e c h a m i e n t o s
de Saucelle y Aldeadávila, y Portugal los de M i r a n d a , Picote y B e m p o s t a .
F r e n t e al e s q u e m a t i s m o del C o n v e n i o d e 1 9 1 2 , el n u e v o C o n v e n i o
establece un m o d e l o de cooperación m á s elaborado, y articula detalladamente el
m o d o en q u e se d e b e n aplicar sus principios inspiradores. E n este sentido, se
dispone que cada Estado tendrá derecho a utilizar todo el caudal que discurra p o r
la z o n a d e a p r o v e c h a m i e n t o q u e le h a y a sido atribuida p a r a la p r o d u c c i ó n d e
e n e r g í a eléctrica, con la e x c e p c i ó n del c a u d a l q u e p u d i e r a ser n e c e s a r i o p a r a
u s o s c o m u n e s ; i g u a l m e n t e se c o n s a g r a u n a o b l i g a c i ó n r e c í p r o c a d e n o
3 8
d i s m i n u i r el caudal q u e d e b e llegar a c a d a zona d e a p r o v e c h a m i e n t o m e d i a n t e
d e r i v a c i o n e s e f e c t u a d a s p a r a la o b t e n c i ó n de e n e r g í a e l é c t r i c a s i t u a d a s p o r
debajo del nivel d e d e t e r m i n a d o s e m b a l s e s
3 9
y se e n u n c i a el c o m p r o m i s o d e
c a d a u n a de las Partes de constituir las s e r v i d u m b r e s q u e fueran n e c e s a r i a s y
e f e c t u a r las e x p r o p i a c i o n e s i n d i s p e n s a b l e s p a r a q u e la otra P a r t e p u d i e r a
c o n s t r u i r y e x p l o t a r el a p r o v e c h a m i e n t o c o r r e s p o n d i e n t e . H a y otros d o s
4 0
e l e m e n t o s del r é g i m e n j u r í d i c o del C o n v e n i o de 1927 q u e m e r e c e n destacarse.
P o r u n lado, la prohibición de distraer aguas del t r a m o internacional, salvo p o r
m o t i v o s d e salubridad pública o fines análogos de especial interés, e x i g i é n d o s e
en e s e c a s o el a c u e r d o de a m b o s E s t a d o s y c o r r e s p o n d i e n d o a la C o m i s i ó n la
d e t e r m i n a c i ó n del v o l u m e n m á x i m o q u e p u e d e ser d e s v i a d o y d e l a s
i n d e m n i z a c i o n e s p e r t i n e n t e s . P o r otro l a d o , la p r o h i b i c i ó n d e enajenar o d e
41
c e d e r bajo c u a l q u i e r forma, la e n e r g í a p e r t e n e c i e n t e a c a d a país salvo p a c t o
especial en supuestos e s p e c i a l e s .
42
38.
39.
40.
41.
42.
Cfr. artículo 2. d).
Cfr. artículo 2.c).
Cfr. artículo 5, así como los artículos 4 y 6.
Artículo 8.
Artículo 12.
339
M" PILAR POZO SERRANO
A l i g u a l q u e el C o n v e n i o d e 1 9 1 2 , el C o n v e n i o d e L i s b o a d e 11 d e
a g o s t o d e 1927 p r e v é la c o n s t i t u c i ó n d e u n a C o m i s i ó n I n t e r n a c i o n a l h i s p a n o p o r t u g u e s a , con la finalidad d e regular el ejercicio d e los d e r e c h o s d e las partes
y d e d i r i m i r los conflictos q u e p u d i e r a n surgir e n t r e los m i s m o s (artículo 14).
L a C o m i s i ó n Internacional h i s p a n o - p o r t u g u e s a , c o n u n a triple función c o n s u l tiva, r e s o l u t i v a e i n t e r v e n t o r a , fue u n a p i e z a c l a v e p a r a el eficaz funciona43
m i e n t o del C o n v e n i o . C o m o se verá, los t r a t a d o s p o s t e r i o r e s s e i n s p i r a n
a m p l i a m e n t e en el r é g i m e n j u r í d i c o d e este C o n v e n i o .
1.
Convenio
de 16 de julio
hidroeléctrico
afluentes,
de 1964
de los tramos
y Protocolo
adicional
para
regular
internacionales
de la misma fecha
el
aprovechamiento
del río Duero
y de
sus
4 4
E s t e t r a t a d o c o n t i e n e el r é g i m e n a c t u a l m e n t e v i g e n t e , d e r o g a n d o el
anterior C o n v e n i o d e L i s b o a
4 5
d e 11 d e a g o s t o d e 1927 y a m p l i a n d o el objeto
d e r e g u l a c i ó n , al incluir n o sólo el t r a m o internacional del D u e r o sino t a m b i é n
el d e sus afluentes Á g u e d a , T u r o n e s y M e n t e .
El C o n v e n i o d e 1964 e n u n c i a e n su artículo 1° d o s p r i n c i p i o s f u n d a m e n tales alrededor d e los c u a l e s se articula el r é g i m e n en él e s t a b l e c i d o . En p r i m e r
l u g a r , el p r i n c i p i o d e q u e "el a p r o v e c h a m i e n t o h i d r o e l é c t r i c o d e los t r a m o s
internacionales del río D u e r o y d e sus afluentes se realizará en beneficio d e las
d o s N a c i o n e s f r o n t e r i z a s " , p r i n c i p i o b á s i c o q u e y a a p a r e c í a r e c o g i d o e n el
C o n v e n i o d e 11 d e a g o s t o d e 1927 y en el C o n v e n i o d e 1912.
E n s e g u n d o lugar, el principio q u e c o n t e m p l a la c o m p a t i b i l i z a c i ó n d e los
d i f e r e n t e s a p r o v e c h a m i e n t o s d e l o s r í o s c o n la e x p l o t a c i ó n h i d r o e l é c t r i c a ,
a u n q u e en c a s o d e c o n f l i c t o el C o n v e n i o s u e l e o t o r g a r p r e e m i n e n c i a a é s t a
última. U n a manifestación clara d e ello se e n c u e n t r a en el artículo 6, q u e h a c e
p r e v a l e c e r el a p r o v e c h a m i e n t o h i d r o e l é c t r i c o d e los t r a m o s i n t e r n a c i o n a l e s
o b j e t o del C o n v e n i o s o b r e la n a v e g a c i ó n e n los m i s m o s . P o r las p r o p i a s
características del t r a m o internacional, con un d e s n i v e l m u y a c u s a d o , a s e g u r a r
la n a v e g a b i l i d a d d e c a d a t r a m o resultaría c o m p l i c a d o ; p o r otro l a d o , E s p a ñ a h a
4 3 . Sus competencias y régimen de funcionamiento vienen establecidas en
los artículos 16 a 19.
340
44.
B.O.E. 19 de agosto de 1966, n° 198.
45.
Cfr. artículo 25 del Convenio de 1964.
EL RÉGIMEN JURÍDICO DE LOS CURSOS DE AGUA HISPANO-PORTUGUESES
manifestado en reiteradas ocasiones q u e carece de interés p o r la n a v e g a c i ó n en
el t r a m o internacional del D u e r o .
4 6
T r a s e n u n c i a r los p r i n c i p i o s referidos, el C o n v e n i o d i s t r i b u y e e n t r e los
d o s países el potencial hidroeléctrico del t r a m o internacional del D u e r o y sus
afluentes. C o n este fin se distinguen varios sectores en los t r a m o s fluviales,
a t r i b u y e n d o su utilización, s u c e s i v a m e n t e , a Portugal y E s p a ñ a , d e tal m o d o
q u e a m b o s p a í s e s a l t e r n a n la c o n d i c i ó n d e E s t a d o " a g u a s a r r i b a " y " a g u a s
a b a j o " a lo l a r g o de la frontera, c o m o y a hiciera el C o n v e n i o de L i s b o a d e
192747 c
o m o
s e
h
a
s e ñ a l a d o , el C o n v e n i o d e
1927
d i s t r i b u í a el a p r o v e -
c h a m i e n t o del t r a m o internacional del D u e r o estableciendo d o s g r a n d e s s e c t o res: a Portugal q u e d a b a reservada la utilización de todo el desnivel del p r i m e r o ,
y a E s p a ñ a la utilización de t o d o el d e s n i v e l del e x t r e m o inferior del t r a m o
i n t e r n a c i o n a l , a u n q u e se f a c u l t a b a a P o r t u g a l p a r a q u e , y a en el D u e r o
p o r t u g u é s , utilizara t a m b i é n el desnivel del ú l t i m o sector del t r a m o i n t e r n a cional, p e r o sin rebasar la d e s e m b o c a d u r a del H u e b r a . L a C o n v e n c i ó n de
1964,
a u n q u e varía el m o d o d e e n u n c i a r l a , m a n t i e n e esta m i s m a f o r m a d e distrib u c i ó n del t r a m o internacional del D u e r o . E n c u a n t o a los a p r o v e c h a m i e n t o s
d e los afluentes del D u e r o , el C o n v e n i o adjudica a E s p a ñ a la utilización del
t r a m o internacional del río Á g u e d a c o m p r e n d i d o entre el origen de d i c h o t r a m o
y su c o n f l u e n c i a con el a r r o y o C a r r i z o , la utilización d e los 100 m e t r o s
4 8
inferiores del desnivel del río T u r o n e s
4 9
y t o d o el t r a m o internacional del río
M e n t e s a l v o la r e s e r v a del t r a m o inferior (50 m e t r o s ) h e c h a en f a v o r d e
P o r t u g a l ; en favor d e P o r t u g a l , el C o n v e n i o de 1964 r e s e r v a el final del
5 0
4 6 . De hecho, ninguno de los dos aprovechamientos españoles en el tramo
internacional del Duero (los de Aldeadávila y Saucelle) ha sido dotado de dispositivos para la navegación. Resulta igualmente ilustrativa sobre este particular la
reunión de la Comisión Hispano-Portuguesa para regular el uso y aprovechamiento
hidráulico de los ríos internacionales en sus zonas fronterizas, celebrada en Madrid
del 4 al 6 de noviembre de 1970. En dicha reunión Portugal informó a España que
en el aprovechamiento de Pocinho -último aprovechamiento del tramo portugués
contiguo al tramo internacional y por tanto a Saucelle- no se preveía construir
exclusa de navegación; España estimó que, dadas las caracterísitcas del río aguas
arriba de Pocinho, no interesaba asegurar su navegabilidad. Para Portugal, sin
embargo, la navegación sí reviste una particular importancia (así lo pone de
manifiesto la "Nota sobre o aproveitamento hidráulico do Douro portugués" del
Secretariado Técnico de la Presidencia del Consejo, de 11 de octubre de 1973).
47.
48.
49.
50.
Cfr. artículo 2. a) b) y c).
Artículo 2.d).
Artículo 2.f).
Artículo 2.h) y 2.j).
341
M* PILAR POZO SERRANO
t r a m o internacional del río Á g u e d a (a partir de la d e s e m b o c a d u r a del a r r o y o
C a r r i z o ) , el t r a m o internacional del río T u r o n e s n o atribuido a E s p a ñ a
5 1
5 2
y el
d e r e c h o de utilización enterritorio español de un desnivel d e 5 0 m e t r o s del río
Arzoa, a partir de su d e s e m b o c a d u r a en el tramo internacional del río M e n t e
5 3
E n cuanto al m o d o d e efectuar el aprovechamiento hidroeléctrico p o r parte
de c a d a u n o de los E s t a d o s , el C o n v e n i o sienta varias n o r m a s f u n d a m e n t a l e s .
E n p r i m e r lugar, el d e r e c h o de c a d a E s t a d o a utilizar para la p r o d u c c i ó n d e la
e n e r g í a eléctrica t o d o el caudal q u e discurra p o r las z o n a s q u e le h a y a n reservadas, salvo el q u e p u e d a ser necesario para los usos c o m u n e s .
5 4
E n s e g u n d o lugar, se p r o h i b e distraer a g u a s en las z o n a s d e a p r o v e c h a m i e n t o d e los t r a m o s internacionales " c o m o n o sea p o r m o t i v o s d e s a l u b r i d a d
p ú b l i c a , o p a r a fines a n á l o g o s de especial i n t e r é s " y s i e m p r e p r e v i o a c u e r d o
entre a m b o s E s t a d o s . Estas "utilizaciones de carácter e x c e p c i o n a l " , c o m o las
califica el a r t í c u l o 18 e) g e n e r a n u n a o b l i g a c i ó n d e i n d e m n i z a r al E s t a d o
perjudicado por la m i s m a , c o r r e s p o n d i e n d o a la C o m i s i ó n Internacional c r e a d a
p o r el C o n v e n i o d e t e r m i n a r la c u a n t í a de la i n d e m n i z a c i ó n y el v o l u m e n
m á x i m o d e a g u a q u e se p u e d e distraer (artículo 8 ) . E n c o n e x i ó n c o n e s t a
5 5
n o r m a , el a p a r t a d o m ) del a r t í c u l o 2 c o n t e m p l a u n s u p u e s t o e s p e c i a l . T r a s
reafirmar el principio, s e ñ a l a n d o que a m b o s E s t a d o s tienen la obligación de n o
disminuir "el caudal que debe llegar al origen de c a d a zona de a p r o v e c h a m i e n t o
del t r a m o internacional del D u e r o o del D u e r o p o r t u g u é s , a c o n s e c u e n c i a d e
5 1. Artículo 2.e).
5 2 . Artículo 2. g).
5 3 . Esta atribución tenía como finalidad permitir que Portugal pudiera
completar debidamente el aprovechamiento del río Mente en territorio portugués,
pero estaba sujeto a plazo de caducidad en caso de no utilización, lo que ha
motivado que, transcurrido ese plazo se haya convenido un nuevo Acuerdo entre
ambos países para la rehabilitación del plazo de ejercicio del derecho de utilización
del río Arzoa mediante Canje de notas de 7 y 10 de junio de 1988 (B.O.E. de 19 de
septiembre de 1989, n° 224).
5 4 . Artículo 2. 1. Se trata de una norma presente en el Convenio de 1927,
artículo 2.d). Conforme a la vigente Ley de aguas de 2 de agosto de 1985, n° 29/85
(que sigue en este punto el mismo régimen establecido en las leyes de 1866 y
1879), los usos comunes comprenden "el uso de las aguas superficiales, mientras
discurren por sus cauces naturales, para beber, bañarse y otros usos domésticos, así
como abrevar el ganado" (artículo 4 8 . 1 , usos comunes generales), también
comprenden, aunque con necesidad de previa autorización administrativa, la
navegación y la flotación, el establecimiento de barcas de paso y sus embarcaderos
y "cualquier otro uso, no incluido en el artículo anterior, que no excluya la
utilización del recurso por terceros" (artículo 49, usos comunes especiales).
55.
342
Una disposición similar contenía el artículo 8 del Convenio de 1927.
EL RÉGIMEN JURÍDICO DE LOS CURSOS DE AGUA HISPANO-PORTUGUESES
derivaciones hechas con la finalidad de obtener energía hidroeléctrica [mediante
t o m a s q u e estén situadas p o r debajo d e un d e t e r m i n a d o nivel s e ñ a l a d o en el
C o n v e n i o ] " , formula una e x c e p c i ó n al m i s m o , al admitir las " d e r i v a c i o n e s q u e
se realicen por u n o de los Estados en la zona que tiene atribuida y correspondan
a c a u d a l e s d i s p o n i b l e s q u e se d e s t i n e n a a l i m e n t a r e m b a l s e s l a t e r a l e s d e
regulación q u e d e s a g ü e n en la p r o p i a z o n a en q u e la derivación se lleva a c a b o
o c u a n d o las derivaciones correspondan a caudales sobrantes que no p u e d a n ser
a b s o r b i d o s p o r las centrales del otro E s t a d o , situadas a g u a s abajo del lugar en
q u e se realice la d e r i v a c i ó n " . E n el caso de estas d e r i v a c i o n e s e x c e p c i o n a l e s
56
a d m i t i d a s en el artículo 2. m ) , el C o n v e n i o n o fija u n a o b l i g a c i ó n general d e
i n d e m n i z a r , p e r o señala q u e c o r r e s p o n d e a la C o m i s i ó n Internacional d e t e r m i n a r las c o n d i c i o n e s en q u e p u e d e n ser autorizadas tales d e r i v a c i o n e s , c o n d i 57
c i o n e s q u e p o d r í a n incluir u n a i n d e m n i z a c i ó n o u n a c o m p e n s a c i ó n al E s t a d o
p e r j u d i c a d o . N o obstante, el C o n v e n i o c o n t e m p l a u n r é g i m e n específico p a r a
el río T u a , e x c l u y e n d o toda posibilidad de c o m p e n s a c i ó n " p o r los caudales q u e
se resten a la c u e n c a del río T u a p o r derivaciones q u e E s p a ñ a efectúe dentro de
su t e r r i t o r i o " . H a y q u e subrayar q u e esta prohibición de "distraer a g u a s " o d e
58
realizar d e r i v a c i o n e s q u e d i s m i n u y a n el c a u d a l de los ríos, t i e n e u n a l c a n c e
e s t r i c t a m e n t e l i m i t a d o a los t r a m o s fluviales cubiertos p o r el C o n v e n i o : de las
d i s p o s i c i o n e s a n a l i z a d a s n o se p u e d e d e d u c i r , p o r lo t a n t o , u n a p r o h i b i c i ó n
general que alcance a las utilizaciones que se hagan aguas arriba de los sectores
fronterizos.
E n tercer lugar, c a b e destacar la obligación de a m b o s E s t a d o s d e c o m u nicarse m u t u a m e n t e los proyectos de a p r o v e c h a m i e n t o , antes de su aprobación,
p a r a evitar los perjuicios q u e e v e n t u a l m e n t e pudieran derivarse de los m i s m o s
p a r a los intereses del otro E s t a d o .
5 9
F i n a l m e n t e , la C o n v e n c i ó n r e c o g e el principio de q u e c a d a país utilizará
l i b r e m e n t e la e n e r g í a q u e p r o d u z c a en los t r a m o s q u e le c o r r e s p o n d e n , sin
perjuicio de los acuerdos de exportación a los que pudieran l l e g a r .
60
5 6 . Recogido también en la Convención de 1927, pero con términos
absolutos, sin admitir la salvedad incluida en el Convenio de 1964. El Protocolo
Adicional cuantifica los conceptos de caudales disponibles y sobrantes a los
efectos del Convenio .
5 7 . Artículo 18. d).
5 8.
trasvase
59.
60.
Artículo 2 in fine. En la actualidad se encuentra en fase de estudio el
Tua/Sil.
Artículo 10.
Artículo 11.
343
M" PILAR POZO SERRANO
L a C o n v e n c i ó n de 1964 c r e a u n a C o m i s i ó n p a r a facilitar su a p l i c a c i ó n ,
con la función especial d e regular el ejercicio de los d e r e c h o s b i l a t e r a l m e n t e
r e c o n o c i d o s , y dirimir las c u e s t i o n e s j u r í d i c a s o técnicas q u e se p u d i e r a n suscitar r e s p e c t o d e los m i s m o s . S u e s t a t u t o h a s i d o a p r o b a d o p o r D e c r e t o
1 0 3 0 / 1 9 7 1 , de 6 d e m a y o . A la C o m i s i ó n , d e n o m i n a d a C o m i s i ó n Interna6 1
c i o n a l H i s p a n o - p o r t u g u e s a , se le a t r i b u y e u n a triple f u n c i ó n :
consultiva,
r e s o l u t i v a e i n t e r v e n t o r a . L a función c o n s u l t i v a s u p o n e q u e la C o m i s i ó n
I n t e r n a c i o n a l sea o í d a p o r los g o b i e r n o s antes d e a p r o b a r l o s p r o y e c t o s d e
e j e c u c i ó n d e o b r a s p a r a el a p r o v e c h a m i e n t o h i d r o e l é c t r i c o . D e n t r o d e su
62
función resolutiva, m e r e c e n destacarse las c o m p e t e n c i a s de la C o m i s i ó n p a r a
d e c i d i r s o b r e la f o r m a d e respetar los a p r o v e c h a m i e n t o s c o m u n e s y h a c e r l o s
c o m p a t i b l e s con los hidroeléctricos; resolver los incidentes q u e pudieran surgir
c o n m o t i v o de la existencia d e otros u s o s y a p r o v e c h a m i e n t o s del río i n c o m patibles con los d e r e c h o s r e c o n o c i d o s a a m b o s E s t a d o s en m a t e r i a de a p r o v e c h a m i e n t o hidroeléctrico; determinar las condiciones en q u e podrán autorizarse
las d e r i v a c i o n e s de c a u d a l e s disponibles y sobrantes en los t r a m o s i n t e r n a c i o n a l e s p r e v i s t a s en el a r t í c u l o 2. m ) ; d e t e r m i n a r los c a u d a l e s d e a g u a y la
i n d e m n i z a c i o n e s q u e p r o c e d a n p o r las utilizaciones d e c a r á c t e r e x c e p c i o n a l
c o n t e m p l a d a s en el artículo o c t a v o , etc.
6 3
E n c u a n t o a los m e c a n i s m o s de solución d e controversias d e r i v a d a s de la
a p l i c a c i ó n del t r a t a d o o de la i n t e r p r e t a c i ó n de sus c l á u s u l a s , el C o n v e n i o
estipula el r e c u r s o a la j u r i s d i c c i ó n a r b i t r a l . El r e c u r s o al arbitraje t a m b i é n
64
está p r e v i s t o p a r a a q u e l l o s s u p u e s t o s en los q u e la C o m i s i ó n n o ha p o d i d o
dirimir un asunto p o r n o alcanzar la m a y o r í a necesaria, y han fracasado igualm e n t e las n e g o c i a c i o n e s directas e n t r e los E s t a d o s . E n este ú l t i m o c a s o el
6 5
a s u n t o d e b e ser s o m e t i d o a un tribunal arbitral constituido p o r los V o c a l e s de
la C o m i s i ó n Internacional p r e s i d i d o s por un superárbitro. C u a n d o se trate d e
6 1 . B.O.E. de 13 de mayo de 1971. Hasta la aprobación de su estatuto, en
virtud de artículo 24 del Convenio de 1964, funcionó como Comisión
Internacional Hispano-Portuguesa para regular el aprovechamiento hidroeléctrico
de los tramos internacionales del río Duero y de sus afluentes, la Comisión
establecida por el Convenio de 1926, muy similar en cuanto a competencias y
modo de funcionar.
6 2 . Artículo 17.
6 3 . Artículo 18.
6 4 . Artículo 22. El tribunal arbitral se constituye conforme al mismo
procedimiento previsto en el artículo 21 para aquellos casos en los que la
Comisión no puede dirimir un asunto sometido a su consideración.
65.
344
Artículo 21.
E L RÉGIMEN JURÍDICO DE LOS CURSOS DE AGUA HISPANO-PORTUGUESES
c o n t r o v e r s i a s s o b r e c u e s t i o n e s j u r í d i c a s , el s u p e r á r b i t r o s e r á u n j u r i s t a
d e s i g n a d o p o r el T r i b u n a l I n t e r n a c i o n a l d e Justicia, si se trata d e c u e s t i o n e s
t é c n i c a s , el s u p e r á r b i t r o d e b e ser d e s i g n a d o p o r el Instituto P o l i t é c n i c o d e
Zurich.
L a C o m i s i ó n ha desarrollado una importante labor a lo largo de sus años
de funcionamiento, c o o r d i n a n d o las actuaciones de a m b o s E s t a d o s en el t r a m o
fronterizo, i m p u l s a n d o la elaboración y a d o p c i ó n d e n u e v o s a c u e r d o s y resolv i e n d o las discrepancias surgidas en la aplicación del C o n v e n i o .
2.
El Convenio
de Madrid,
para el aprovechamiento
29 de mayo de 1968 entre España
hidráulico
ríos Miño, Limia, Tajo, Guadiana
La Convención de 1 9 6 8
6 6
y
de los tramos internacionales
y Chanza y sus Protocolos
Portugal
de los
adicionales
s i g u e t e n i e n d o c o m o o b j e t i v o c e n t r a l la
regulación del a p r o v e c h a m i e n t o hidráulico de los t r a m o s internacionales d e los
ríos c o n c e r n i d o s , p e r o sus d i s p o s i c i o n e s d a n c a b i d a a otros u s o s en m a y o r
m e d i d a q u e la C o n v e n c i ó n d e 1964. L a formulación del artículo 1° es signific a t i v a al r e s p e c t o , p u e s j u n t o a la afirmación d e p r i n c i p i o - i d é n t i c a a la del
C o n v e n i o d e 1 9 6 4 - d e q u e el a p r o v e c h a m i e n t o h i d r á u l i c o de los ríos fronterizos se h a r á en beneficio d e las dos N a c i o n e s , se a ñ a d e q u e "se i n t e n t a r á
a r m o n i z a r d i c h o a p r o v e c h a m i e n t o con t o d o s los d e m á s a p r o v e c h a m i e n t o s de
q u e a q u e l l o s t r a m o s sean s u s c e p t i b l e s " , e l e m e n t o a u s e n t e en el C o n v e n i o
anterior.
A lo largo d e los artículos II y III el C o n v e n i o distribuye entre E s p a ñ a y
P o r t u g a l el a p r o v e c h a m i e n t o hidráulico de diferentes t r a m o s , r e m i t i e n d o a la
C o m i s i ó n I n t e r n a c i o n a l la atribución de los a p r o v e c h a m i e n t o s d e los t r a m o s
restantes .
67
66.
B.O.E. de 22 de abril de 1969, n° 96. EL Protocolo adicional I, de la misma
fecha aparece publicado junto con el Convenio, el Protocolo 2°, de 12 de febrero de
1976, relativo al aprovechamiento hidráulico del tramo internacional del Miño,
aparece publicado en el B.O.E. de 13 de junio de 1977, n° 140.
6 7 . Cfr. el artículo 10. b) del Estatuto de funcionamiento de la Comisión
Internacional creada por Convenio (Decreto de 6 de mayo de 1971, n° 1032/71,
B.O.E. 14 de mayo de 1971, n° 115. En el caso del río Miño, objeto de regulación
en un artículo propio, se establece un solo aprovechamiento hidroeléctrico, para
cuya construcción y explotación se concluyó el Protocolo 2 .
o
345
M" PILAR POZO SERRANO
P a r a los t r a m o s internacionales d e los ríos M i ñ o , L i m i a y Tajo, con sus
afluentes r e s p e c t i v o s
6 8
se establece u n a p r o h i b i c i ó n general de d e r i v a r a g u a s
sin p r e v i o a c u e r d o de los E s t a d o s . E n c a s o d e a c u e r d o , c o r r e s p o n d e a la
C o m i s i ó n internacional fijar el v o l u m e n m á x i m o q u e p u e d e ser d e r i v a d o y las
i n d e m n i z a c i o n e s debidas por la derivación efectuada. E n este punto, el r é g i m e n
del C o n v e n i o d e 1968 es m á s simple y claro q u e el d e 1964: n o se e s t a b l e c e
distinción a l g u n a en función de la finalidad de la d e r i v a c i ó n , y se afirma d e
m o d o inequívoco la obligación de indemnizar.
E n el c a s o d e l o s t r a m o s i n t e r n a c i o n a l e s del G u a d i a n a y C h a n z a el
r é g i m e n es distinto, p u e s se r e c o n o c e a c a d a E s t a d o "el d e r e c h o d e derivar los
caudales que corran por los tramos c u y o a p r o v e c h a m i e n t o le ha sido atribuido",
p e r o sólo c u a n d o tal derivación t e n g a p o r finalidad "la ejecución d e los p l a n e s
oficiales de riego o de a b a s t e c i m i e n t o de a g u a a p o b l a c i o n e s " . T a m b i é n en
6 9
este c a s o c o r r e s p o n d e a la C o m i s i ó n internacional d e t e r m i n a r los c a u d a l e s d e
a g u a y las i n d e m n i z a c i o n e s q u e p r o c e d a n p o r estas u t i l i z a c i o n e s de c a r á c t e r
excepcional .
70
H a y q u e d e s t a c a r d o s a s p e c t o s del C o n v e n i o d e 1968 a u s e n t e s en el
C o n v e n i o de 1964. P o r un lado, la inclusión d e la obligación de m a n t e n e r los
c a u d a l e s m í n i m o s naturales de estiaje y los c a u d a l e s m í n i m o s necesarios p a r a
u s o s c o m u n e s . L a e x i g e n c i a d e q u e se g a r a n t i c e la a f l u e n c i a d e u n c a u d a l
m í n i m o d e estiaje p r o b a b l e m e n t e n o o b e d e z c a , en esos m o m e n t o s , a p r e o c u p a c i o n e s e s t r i c t a m e n t e m e d i o a m b i e n t a l e s s i n o m á s b i e n a la n e c e s i d a d d e
garantizar el caudal necesario para aquellos usos de las aguas q u e se consideran
prioritarios c o m o el a b a s t e c i m i e n t o d e las p o b l a c i o n e s . E n la actualidad, sin
71
e m b a r g o , cabría incluir en este caudal m í n i m o de estiaje los c a u d a l e s m e d i o a m b i e n t a l e s n e c e s a r i o s p a r a n o perjudicar el e c o s i s t e m a d e la c u e n c a y p a r a
evitar una concentración e x c e s i v a de agentes c o n t a m i n a n t e s . L a otra previsión
6 8 . Artículo VI, párrafo 1°.
6 9 . Artículo VI del Convenio.
7 0 . Artículo XX. E del Convenio y artículo 10. f) del Estatuto de la Comisión
Internacional.
7 1 . En la legislación española, por ejemplo, el artículo 58.1 de la Ley de
Aguas, remite a los Planes Hidrológicos de Cuenca el establecimiento de un orden
de preferencia entre los diferentes usos privativos, y en su defecto propone el
siguiente: 1°. Abastecimiento de población. 2° Regadíos y usos agrarios. 3° Usos
industriales para la producción de energía eléctrica.4° Otros usos industriales no
incluidos en el apartado anterior
En cualquier caso, se señala, los Planes
Hidrológicos deben respetar la supremacía del uso enunciado en primer lugar, es
decir el abastecimiento a las poblaciones.
346
EL RÉGIMEN JURÍDICO DE LOS CURSOS DE AGUA HISPANO-PORTUGUESES
es la q u e h a c e referencia a la protección de la r i q u e z a p i s c í c o l a en los t r a m o s
i n t e r n a c i o n a l e s , q u e será r e g u l a d a p o r los c o n v e n i o s específicos suscritos al
efecto y, en su defecto, p o r los usos y c o s t u m b r e s establecidos.
A l igual q u e el C o n v e n i o de 1964 (artículo 10. Párrafo 2 ) el C o n v e n i o
o
d e 1968 e n u n c i a la o b l i g a c i ó n de a m b o s g o b i e r n o s d e i n f o r m a r s e r e c í p r o c a m e n t e sobre los p r o y e c t o s de obras para a p r o v e c h a m i e n t o s hidráulicos antes
de su aprobación a fin de evitar que las obras que se efectúen en las respectivas
zonas puedan perjudicar los aprovechamientos e intereses del otro E s t a d o .
7 2
P a r a facilitar la aplicación del C o n v e n i o se crea la " C o m i s i ó n H i s p a n o p o r t u g u e s a p a r a regular el u s o y a p r o v e c h a m i e n t o d e los ríos i n t e r n a c i o n a l e s
e n l a s z o n a s f r o n t e r i z a s " , q u e a s u m e t a m b i é n las a t r i b u c i o n e s d e la
7 3
C o m i s i ó n internacional H i s p a n o - p o r t u g u e s a p a r a regular el a p r o v e c h a m i e n t o
h i d r o e l é c t r i c o d e los t r a m o s i n t e r n a c i o n a l e s del río D u e r o y sus a f l u e n t e s ,
c r e a d a por el C o n v e n i o de 16 de j u l i o d e 1964. Por lo tanto, con la e n t r a d a en
vigor del Estatuto d e f u n c i o n a m i e n t o de la C o m i s i ó n internacional c r e a d a p o r
el C o n v e n i o d e 1 9 6 8 , p a s a a existir u n a sola C o m i s i ó n s o b r e ríos limítrofes
e n c a r g a d a de la aplicación de los C o n v e n i o s de 1964 y 1 9 6 8 .
7 4
El C o n v e n i o atribuye a la C o m i s i ó n un m o d o d e f u n c i o n a r y c o m p e t e n c i a s s i m i l a r e s a las de la C o m i s i ó n p a r a el D u e r o , con tres c a t e g o r í a s d e
funciones: consultiva, decisoria y de inspección.
El m e c a n i s m o de solución de las controversias q u e p u d i e r a n surgir d e la
aplicación e interpretación de la C o n v e n c i ó n de 1968 p r e v é , al igual q u e en la
C o n v e n c i ó n de 1964, el r e c u r s o a un tribunal arbitral. T a m b i é n se c o n s a g r a el
r e c u r s o a u n a j u r i s d i c c i ó n arbitral c u a n d o la C o m i s i ó n n o l o g r a a l c a n z a r u n
a c u e r d o sobre u n tema, p e r o , a diferencia d e lo q u e sucedía en el C o n v e n i o de
1964, la c o m p o s i c i ó n del tribunal arbitral difiere en u n o y otro c a s o . E n el
p r i m e r supuesto, la controversia
"será sometida a un tribunal arbitral de tres miembros, dos de ellos
nombrados por cada uno de los gobiernos de España y Portugal y el tercero,
que será el Presidente, por ambos gobiernos de común acuerdo, o, si éste no
7 2 . Artículo XIV, párrafo 2.
7 3 . Artículo XVII.
7 4 . Decreto 1032/1971, de 6 de mayo (BOE 14 de mayo de 1971, n° 115,
pp. 1149-1155), que aprueba el Estatuto de la Comisión Internacional para el
aprovechamiento hidráulico de los ríos Miño, Limia, Tajo, Guadiana y Chanza y
Reglamentos anejos.
347
M ' PILAR POZO SERRANO
se obtiene, por el Presidente del Tribunal Internacional de Justicia. El
tribunal arbitral decidirá, de forma definitiva, por mayoría de v o t o s " .
75
E n el s e g u n d o caso, c u a n d o los m i e m b r o s de la C o m i s i ó n n o llegan a un
a c u e r d o r e s p e c t o a un asunto s o m e t i d o a su consideración, el p r o c e s o a s e g u i r
es similar al establecido en el C o n v e n i o de 1964, a u n q u e el C o n v e n i o p r e s e n t e
c o n c e d e a las Partes la posibilidad de d e s i g n a r el s u p e r á r b i t r o , d e m o d o q u e
sólo si n o alcanzan un acuerdo, corresponde al Tribunal Internacinal de Justicia
o al Instituto P o l i t é c n i c o de Z u r i c h , según el tipo d e c u e s t i ó n , efectuar d i c h a
designación .
76
C o m o se h a visto, la C o n v e n c i ó n de 1968 d i s e ñ a u n r é g i m e n similar al
d e la C o n v e n c i ó n d e 1964 en c u a n t o a sus principios inspiradores: n u e v a m e n t e
se afirma que el a p r o v e c h a m i e n t o hidráulico se realizará en beneficio de a m b a s
n a c i o n e s y este tipo d e a p r o v e c h a m i e n t o sigue o c u p a n d o u n lugar central en el
C o n v e n i o , a u n q u e a c o m p a ñ a d o d e varias d i s p o s i c i o n e s q u e instan a la a r m o n i z a c i ó n c o n los otros u s o s p o s i b l e s . El a p r o v e c h a m i e n t o h i d r á u l i c o , n o
7 7
o b s t a n t e , n o p a r e c e g o z a r d e la m i s m a p r e e m i n e n c i a q u e en la c u e n c a del
D u e r o : en efecto, varias disposiciones contemplan la necesidad de garantizar un
c a u d a l m í n i m o p a r a los usos c o m u n e s y p a r a otro tipo d e c o n s i d e r a c i o n e s , sin
c o n t e m p l a r l o c o m o un régimen excepcional.
D e los a p r o v e c h a m i e n t o s p r e v i s t o s en el C o n v e n i o están t o d a v í a p e n d i e n t e s d e e j e c u c i ó n el r e l a t i v o al salto de Sela, en el M i ñ o y el e m p r e n d i m i e n t o d e A l q u e v a , en el G u a d i a n a superior. E n el c a s o del M i ñ o se h a
o t o r g a d o la c o n c e s i ó n a E l e c t r i c i d a d d e P o r t u g a l y a U n i ó n F e n o s a p a r a la
construcción del a p r o v e c h a m i e n t o hidroeléctico, pero la ejecución del p r o y e c t o
p u e d e verse afectada p o r el el d i c t a m e n en contra e l a b o r a d o por u n a c o m i s i ó n
t é c n i c a h i s p a n o - l u s a . S e g ú n este informe, el e s c a s o valor q u e el a p r o v e c h a m i e n t o e n e r g é t i c o del M i ñ o p r e s e n t a en e s e p u n t o n o justificaría los g r a v e s
i n c o n v e n i e n t e s q u e se derivarían del p r o y e c t o para la fauna piscícola, el clima,
75.
76.
Artículo XXIV.
Artículo XXIII.
7 7 . En este sentido, la concesión de una autorización para extraer áridos del
Miño aparece supeditada al cumplimiento de la legislación en materia de pesca y
navegación, y a respetar una distancia determinada para no causar perjuicios a
Caldas de Moncao (Cfr. Actas de la V Reunión de la Comisión
Hispano-Portuguesa
para regular el uso y aprovechamiento de los ríos internacionales en sus zonas
fronterizas, Lisboa 19-20 de julio de 1971, p. 3)
348
EL RÉGIMEN JURÍDICO DE LOS CURSOS DE AGUA HISPANO-PORTUGUESES
los c u l t i v o s v i n í c o l a s - d e gran i m p o r t a n c i a e c o n ó m i c a en la z o n a - , alterac i o n e s e n el t r a m o final del M i ñ o , e t c . . . .
7 8
E n c u a n t o a los p o s i b l e s a p r o v e c h a m i e n t o s h i d r o e l é c t r i c o s del t r a m o
inferior del r í o G u a d i a n a , al n o ser objeto d e r e g u l a c i ó n p o r el C o n v e n i o d e
1968, se s o m e t e r í a n al r é g i m e n del T r a t a d o d e 1 9 1 2 .
7 9
E s t a sería, a g r a n d e s r a s g o s , la d e s c r i p c i ó n del r é g i m e n j u r í d i c o v i g e n t e ,
p e r o n o se p u e d e omitir lo q u e constituye el v e r d a d e r o n ú c l e o d e la cuestión en
la a c t u a l i d a d : la r e c i e n t e c o n c l u s i ó n del C o n v e n i o s o b r e c o o p e r a c i ó n p a r a la
p r o t e c c i ó n y el a p r o v e c h a m i e n t o sostenible d e las a g u a s d e las c u e n c a s h i d r o gráficas h i s p a n o - p o r t u g u e s a s , f i r m a d o el 3 0 d e n o v i e m b r e d e 1 9 9 8 , p e n d i e n t e
d e ratificación p o r las Cortes.
IV.
EL CONVENIO SOBRE COOPERACIÓN PARA LA PROTECCIÓN
Y
UTILIZACIÓN
EQUILIBRADA
Y
SOSTENIBLE
DE
LOS
CURSOS DE AGUA HISPANO-PORTUGUESES
El inicio del p r o c e s o d e n e g o c i a c i ó n del C o n v e n i o , en gran m e d i d a , fue
c o n s e c u e n c i a , del a n t e p r o y e c t o Plan H i d r o l ó g i c o N a c i o n a l ( P H N )
que
a r t i c u l a b a a c t u a c i o n e s c o n un p r e v i s i b l e i m p a c t o s o b r e el t r a m o p o r t u g u é s d e
los cursos de a g u a c o m u n e s .
8 0
7 8 . Cfr. La Voz de Galicia, martes 16 de marzo de 1999, p. 7.
7 9 . Sobre los problemas específicos que plantea el caso del Guadiana, cfr.
R. SALAS MARTÍNEZ/J. DÍAZ MORA: "El caso del Guadiana", Resolución
de
Conflictos Hídricos , cit., pp. 181-197. Uno de los aspectos a destacar es la fuerte
expansión de la superficie de regadío en la cuenca del Guadiana, sobre todo de parte
portuguesa, lo que haría necesario un aumento de la superifice regulada en el país
vecino.
8 0 . Una primera versión del anteproyecto de PHN fue presentada en 1993,
ante las abundantes críticas, se presentó en marzo de 1994 una versión modificada.
Su aprobación quedó aplazada , sin embargo, y supeditada a una doble exigencia de
las Cortes Españolas: por un lado, que junto al PHN se aprobase un Plan Nacional
de Regadíos (Cfr. El País, 23 de marzo de 1994) por otro lado, la previa aprobación
de los planes hidrológicos de cuenca, antes de que se presentase a las Cortes el PHN
(Cfr. El País, 2 de noviembre de 1994). La política adoptada en materia de trasvases
guarda una íntima conexión con la política en materia de regadíos, y numerosos
especialistas han señalado los problemas que puede presentar la extensión del
regadío en España: por la necesidad de acomodo a la Política Agraria Común y,
sobre todo por la nueva situación mundial derivada de la Ronda Uruguay
349
M* PILAR POZO SERRANO
L a C u m b r e h i s p a n o - l u s a d e 1993 d e c i d i ó constituir un g r u p o d e trabajo
c o n objeto d e e l a b o r a r un n u e v o c o n v e n i o p a r a la r e g u l a c i ó n d e los c u r s o s de
a g u a c o m u n e s d e s d e u n a perspectiva global y m á s a m p l i a q u e la d e los C o n v e n i o s v i g e n t e s h a s t a el m o m e n t o . El p r o c e s o c o n c l u y ó c o n la f i r m a
del
C o n v e n i o s o b r e c o o p e r a c i ó n p a r a la p r o t e c c i ó n y el a p r o v e c h a m i e n t o s o s t e n i b l e d e las a g u a s d e las c u e n c a s hidrográficas h i s p a n o - p o r t u g u e s a s , el 3 0 d e
n o v i e m b r e d e 1998.
1.
Contexto
E s p a ñ a se c a r a c t e r i z a p o r la irregularidad d e sus r e c u r s o s h í d r i c o s , en el
e s p a c i o y e n el t i e m p o . L o s p r o y e c t o s p a r a c o r r e g i r el d e s e q u i l i b r i o e s p a c i a l ,
m e d i a n t e t r a s v a s e s a los r e g a d í o s deficitarios d e l s u d e s t e se r e m o n t a n , e n
a l g u n o s c a s o s , a la Baja E d a d M e d i a . M á s r e c i e n t e m e n t e , y a e n la p r i m e r a
8 1
m i t a d d e l s i g l o X X , el I P l a n N a c i o n a l d e O b r a s H i d r á u l i c a s ( 1 9 3 3 ) , se
p r o p o n í a c o m o finalidad fundamental la c o r r e c c i ó n del desequilibrio h i d r o g r á fico entre las vertientes atlántica y mediterránea españolas.
E s difícil ofrecer datos ciertos sobre la d e m a n d a actual d e a g u a en E s p a ñ a
y realizar previsiones fiables acerca d e su c r e c i m i e n t o futuro, y a q u e n o existen
e s t a d í s t i c a s oficiales p e r i ó d i c a s . E n c u a l q u i e r c a s o , sí se p u e d e afirmar q u e
8 2
E s p a ñ a dispone de recursos hídricos suficientes, considerados d e m a n e r a global.
N o obstante, existen desequilibrios t e m p o r a l e s (para r e m e d i a r l o s , en E s p a ñ a se
h a n r e a l i z a d o o b r a s d e r e g u l a c i ó n superficial d e e x t e n s i ó n c o n s i d e r a b l e ) y
d e s e q u i l i b r i o s territoriales. V a r i a s c u e n c a s e s p a ñ o l a s son g l o b a l m e n t e deficitarias y a l g u n a s d e las q u e n o lo son t a m b i é n p r e s e n t a n déficits l o c a l e s . El
A n t e p r o y e c t o d e P H N para r e m e d i a r estos déficits, p r o p o n í a q u e se a u m e n t a r a n
los r e c u r s o s d i s p o n i b l e s en las diferentes c u e n c a s ( m e d i a n t e n u e v a s o b r a s d e
r e g u l a c i ó n , m e d i d a s d e reutilización d e a g u a s , desalación, etc.). E n los s u p u e s -
(Cfr. Carlos Tío: "La Política Agraria Común y los nuevos regadíos", Revista
Estudios Agro-Sociales,
1994, pp. 43-59).
de
8 1 . Antonio GIL OLCINA, Universidad de Alicante, "El agua en las regiones del
M e d i t e r r á n e o " , El Mediterráneo
desde esta orilla, Caja de Ahorros del
Mediterráneo, 1997, pp. 182-183 (173-191).
8 2 . Sobre las deficiencias y escasa fiabilidad de los datos ofrecidos por la
Memoria del PHN, cfr. Josu MEZO: Política del agua en España en los años ochenta
y noventa: la discusión del Plan Hidrológico Nacional, ASP Research Paper 9
(a)/1995, pp. 1-2, 6-11.
350
E L RÉGIMEN JURÍDICO DE LOS CURSOS DE AGUA HISPANO-PORTUGUESES
tos en q u e este a u m e n t o fuera insuficiente, se e s t u d i a b a u n a p o s i b l e i m p o r t a ción de r e c u r s o s d e s d e otras c u e n c a s ( e s p e c i a l m e n t e de las c u e n c a s del N o r t e ,
del D u e r o y E b r o ) mediante trasvases.
S e g ú n la L e y de a g u a s e s p a ñ o l a , en aplicación de la cual se e l a b o r a b a el
P H N , la planificación h i d r o l ó g i c a tiene c o m o objetivos g e n e r a l e s : m e j o r a r la
"satisfacción d e las d e m a n d a s d e a g u a y equilibrar y a r m o n i z a r el d e s a r r o l l o
r e g i o n a l y sectorial, i n c r e m e n t a n d o las d i s p o n i b i l i d a d e s del r e c u r s o , p r o t e g i e n d o su c a l i d a d , e c o n o m i z a n d o su e m p l e o y r a c i o n a l i z a n d o sus u s o s en
a r m o n í a con el m e d i o a m b i e n t e y los d e m á s recursos naturales"(artículo 38.1).
P a r t i e n d o d e e s t o s p r i n c i p i o s g e n e r a l e s , el A n t e p r o y e c t o de P H N p r o p o n í a
c o m o principal objetivo la satisfacción de las d e m a n d a s de agua, p r e s e n t e s y
futuras
8 3
y presentaba los trasvases entre cuencas hidrográficas c o m o una
e x i g e n c i a legal, c o n s i d e r a n d o u n a d i s c r i m i n a c i ó n la e x i s t e n c i a de diferencias
sustanciales d e disponibilidad de a g u a entre las diferentes zonas del p a í s . N o
8 4
se trataba d e a c t u a c i o n e s aisladas y locales: el P H N p r e v e í a la c r e a c i ó n d e un
S i s t e m a I n t e g r a d o de Equilibrio H í d r i c o N a c i o n a l ( S I E H N A ) , a m e d i o y largo
p l a z o , q u e c o m u n i c a r í a la p r á c t i c a t o t a l i d a d d e las c u e n c a s h i d r o g r á f i c a s
p e n i n s u l a r e s p a r a desplazar a g u a hasta las c u e n c a s deficitarias del arco sur del
litoral m e d i t e r r á n e o .
85
E s t e p r o y e c t o s u s c i t ó la p r o t e s t a p o r t u g u e s a , p o r sus c o n s e c u e n c i a s
previsibles en territorio p o r t u g u é s : la d i s m i n u c i ó n de la afluencia de c a u d a l e s a
su territorio, en perjuicio del m e d i o a m b i e n t e y de los diferentes u s o s (explo-
8 3 . Para el cumplimiento de este objetivo, otorgaba mayor relevancia a las
medidas encaminadas a incrementar los recursos que las tendentes al ahorro y la
moderación de la demanda, lo que provocó fuertes críticas.
8 4 . Hay que tener presente diferentes artículos de la Constitución española
referentes al objetivo de "equiparar el nivel de vida de todos los españoles"
(artículo 130), "armonizar el desarrollo regional" (artículo 131.1), "velar por el
establecimiento de un equilibrio económico, adecuado y justo entre las diversas
partes del territorio español"(artículo 138.1) y garantizar un nivel mínimo en la
prestación de los servicios públicos fundamentales en todo el territorio español"
(artículo 158.1). Sobre las diferentes opciones que debe instrumentar la planificación hidrológica, cfr. S. MARTÍN-RETORTILLO: Derecho de Aguas, C i v i t a s ,
Madrid, 1997, pp. 38-43.
8 5 . Según las previsiones del PHN, la puesta en marcha de la totalidad del
SIEHNA pondría en circulación unos 3.700 Hm.3 de agua, aunque el volumen neto
de los trasvases sería menor (unos 2.800 Hm.3) porque algunas cuencas funcionarían tanto como receptoras como donantes (por ejemplo, el Tajo). En la
actualidad, los trasvases entre cuencas distintas alcanzan poco más de 500 h m
(300 en el travase Tajo-Segura y 200 del Ebro a la cuenca Norte y a la de los
Pirineos Orientales).
3
351
M" PILAR POZO SERRANO
tación hidroeléctrica fundamentalmente, pero también de la a g r i c u l t u r a ) . Pero
86
la política d e trasvases t a m b i é n se enfrenta a p r o b l e m a s políticos i m p o r t a n t e s
en E s p a ñ a , i n c l u s o p a r a los t r a s v a s e s ya e x i s t e n t e s , c o m o el T a j o - S e g u r a :
8 7
p o r un lado, la oposición de las C o m u n i d a d e s A u t ó n o m a s en q u e se hallan las
c u e n c a s hidrográficas cedentes de los r e c u r s o s , por otro lado, la oposición de
88
a m p l i o s sectores d o c t r i n a l e s
89
y de organizaciones ecologistas.
D e s d e la c o n c l u s i ó n de los diferentes C o n v e n i o s h i s p a n o - p o r t u g u e s e s el
c o n t e x t o internacional h a v a r i a d o n o t a b l e m e n t e , y d e b e ser t e n i d o en c u e n t a
p a r a analizar el C o n v e n i o de 1998. En el c a s o h i s p a n o - p o r t u g u é s , la c u e s t i ó n
de la d e m a n d a y de la oferta del a g u a está c o n d i c i o n a d a p o r factores c o m o los
A c u e r d o s del G A T T y la O M C , así c o m o p o r la Política A g r a r i a C o m ú n . E n
m a t e r i a de recursos hídricos, E s p a ñ a y Portugal c o m o Estados m i e m b r o s d e la
C o m u n i d a d E u r o p e a , c o m p a r t e n c o m p e t e n c i a s con la C E y d e b e n c u m p l i r las
D i r e c t i v a s c o m u n i t a r i a s e x i s t e n t e s en la m a t e r i a . E l T r a t a d o d e a m i s t a d y
8 6 . Cfr. el estudio de M. DE ANDRADE NEVES: Le détournement des cours d'eau
internationaux et la protection de l'environnement -Etude d'un cas
pratique-,
Mémoire realise dans le cadre du D.E.S.S. Droit de l'Environnement et de
l'Amménagement du Territoire á l'Université Robert Schuman de Strasbourg, 1994
-1995. En este trabajo se recoge informes de diferentes entidades portuguesas,
públicas y privadas, sobre las consecuencias que el plan de trasvases diseñado
tendrían en territorio portugués. No obstante, hay que señalar que las consideraciones referentes a la cualidad de las aguas varían considerablemente en función de
las fuentes utilizadas. Por ejemplo, según el Libro Blanco del agua en España las
aguas que fluyen de España a Portugal poseen "un nivel de calidad adecuado", salvo
en la cuenca del Guadiana, aunque se admite que existen problemas específicos,
como el insuficiente grado de depuración de los vertidos urbanos. La valoración que
ofrecen los informes portugueses antes aludidos es considerablemente diferente
(Libro Blanco del agua en España , p. 689).
8 7 . En 1995, la aprobación por el Gobierno de un trasvase de caudales del
Tajo al Segura se enfrentó con la oposición del Parlamento de la Comunidad
Autónoma Castilla-La Mancha (cfr. Le Monde, 16 aoüt 1995)
8 8 . Por ejemplo, el Pacto del Agua de Aragón, que condiciona la cesión de
agua del Ebro a la garantía de unas reservas mínimas, por debajo de las cuales no se
podrían realizar trasvases a otras cuencas (Cfr. Anuario El País 1995, p. 177).
8 9 . Pese al pronunciamiento del Parlamento Europeo favorable a una política
de trasvases (Tribuna del Parlamento Europeo, febrero de 1998, año XI, n° 2, pp. 1
y 3) son muchos los que acogen las medidas de este tipo con gran cautela por sus
eventuales repercusiones sobre el medio ambiente (entre ellos la propia Ministra
del Medio Ambiente española, cfr. ABC, 20-3-98, p.64). Un rechazo radical ha
experimentado también el Anteproyecto de PHN por parte por un amplísimo sector
doctrinal, por ejemplo -limitándonos a los autores ya citados-, S. MARTÍNRETORTILLO, Derecho de aguas, cit., Josu Mezo, Política del agua en España en los
años ochenta y noventa: la discusión del Plan Hidrológico Nacional, ASP Research
Paper 9 (a)/1995.
352
EL RÉGIMEN JURÍDICO D E LOS CURSOS D E AGUA HISPANO-PORTUGUESES
c o o p e r a c i ó n e n t r e E s p a ñ a y P o r t u g a l , d e 1977, i n c l u y e e n su artículo V I I un
criterio g e n é r i c o aplicable en el á m b i t o d e la gestión d e los c u r s o s c o m p a r t i d o s
al establecer q u e "las d o s naciones procederán al a p r o v e c h a m i e n t o racional y la
protección d e los recursos naturales de u s o c o m ú n . "
E n c u a n t o al d e r e c h o i n t e r n a c i o n a l , al q u e se r e m i t e n d i v e r s a s d i s p o s i c i o n e s d e los C o n v e n i o s h i s p a n o - p o r t u g u e s a s y t a m b i é n el C o n v e n i o d e 1 9 9 8 ,
e n t r e las n o r m a s d e d e r e c h o c o n s u e t u d i n a r i o r e l a t i v a s a los c u r s o s d e a g u a
i n t e r n a c i o n a l e s , c a b e citar la o b l i g a c i ó n d e c o o p e r a r y negociar, la p r o h i b i c i ó n
d e usos q u e p u e d a n tener consecuencias perjudiciales apreciables y duraderas en
d e t r i m e n t o d e o t r o s E s t a d o s , la o b l i g a c i ó n d e c o n s u l t a p r e v i a , la u t i l i z a c i ó n
equitativa d e los recursos c o m p a r t i d o s , incluidas las a g u a s subterráneas . . . .
9 0
E x i s t e n varias C o n v e n c i o n e s g e n e r a l e s d e i n t e r é s . L a C o n v e n c i ó n d e
9 1
H e l s i n k i d e 17 d e m a r z o d e 1992 s o b r e la p r o t e c c i ó n y u t i l i z a c i ó n d e los
c u r s o s d e a g u a transfronterizos y d e los l a g o s internacionales. E s u n a C o n v e n ción m a r c o d e á m b i t o e u r o p e o , c o n c l u i d a en el s e n o d e la C o m i s i ó n E c o n ó m i c a d e las N a c i o n e s U n i d a s p a r a E u r o p a . E n ella se e n u n c i a n los g r a n d e s
p r i n c i p i o s q u e d e b e r í a n i n s p i r a r los T r a t a d o s c o n c l u i d o s e n t r e E s t a d o s r i b e r e ñ o s , tales c o m o el principio d e precaución, quien c o n t a m i n a p a g a , el d e r e c h o
d e las g e n e r a c i o n e s futuras. O t r o s a s p e c t o s c l a v e d e la C o n v e n c i ó n serían el
referente a la o b l i g a t o r i e d a d d e los estudios d e i m p a c t o a m b i e n t a l , la articulac i ó n d e la c o o p e r a c i ó n e n t r e las P a r t e s e n el á m b i t o del m e d i o a m b i e n t e
(vigilancia, investigación, consulta, sistemas de alerta y asistencia
en
s i t u a c i o n e s c r í t i c a s ) , i n f o r m a c i ó n al p ú b l i c o ( a r t í c u l o 1 6 ) . O t r o t r a t a d o
9 2
m a r c o p a r a ser t e n i d o en c u e n t a es la C o n v e n c i ó n d e N u e v a Y o r k , s o b r e el
d e r e c h o d e los usos d e los cursos d e a g u a internacionales para fines distintos d e
la n a v e g a c i ó n , d e 21 d e m a y o d e 1997, en la m e d i d a en q u e a l g u n a s d e sus
d i s p o s i c i o n e s p u e d e n ser d e c l a r a t i v a s d e n o r m a s d e d e r e c h o i n t e r n a c i o n a l
general .
93
9 0 . S. C. MCCAFFREY: "The Evolution of the Law of International Watercourses", Austrian Journal of Public International Law, n° 45, 1993, pp. 87-111.
91.
Aunque se trata de Convenios que no están vigentes entre las Partes.
9 2 . Sobre la aplicación provisional de la Convención y la elaboración de
directrices, con carácter de soft law para asegurar otras medidas específicas de
protección de los cursos de agua transfronterizos, cfr. Economic Commission for
Europe, Ginebra, Water Series n° 3, Protection of Transboundary Waters. Guidance
for policy- and decision making, United Nations, Nueva York y Ginebra, 1996.
La Convención entró en vigor el 6 de octubre de 1996.
9 3 . L. CAFLISCH: "La Convention du 21 mai 1997 sur l'utilisation des cours
d'eau internationaux á des fins autres que la navigation", Annuaire Francais de
353
M" PILAR POZO SERRANO
El D e r e c h o c o m u n i t a r i o e n la m a t e r i a se c e n t r a f u n d a m e n t a l m e n t e en
c u e s t i o n e s d e p r o t e c c i ó n del m e d i o a m b i e n t e , d e la calidad d e las a g u a s y se
c o n t i e n e e n u n a serie d e D i r e c t i v a s , p o r e j e m p l o , la D i r e c t i v a n° 7 6 / 4 6 4 d e 4
d e m a y o d e 1 9 7 6 , r e f e r e n t e a la c o n t a m i n a c i ó n c a u s a d a p o r d e t e r m i n a d o s
v e r t i d o s r e a l i z a d o s e n el m e d i o a c u á t i c o ( D O C E n° L 1 2 9 , 18 d e m a y o d e
1976); la d i r e c t i v a n° 8 0 / 6 8 d e 17 d e d i c i e m b r e d e 1979, s o b r e p r o t e c c i ó n d e
a g u a s s u b t e r r á n e a s c o n t r a la c o n t a m i n a c i ó n p r o v o c a d a p o r ciertas s u s t a n c i a s
p e l i g r o s a s ( D O C E n° L 2 0 , 2 6 d e e n e r o d e 1980), la d i r e c t i v a n° 8 6 / 2 8 0 d e 12
d e j u n i o d e 1986 ( D O C E n° L 1 8 1 , d e 4 d e j u l i o d e 1986) s o b r e límites en las
e m i s i o n e s d e d e t e r m i n a d a s sustancias. O t r o g r u p o d e Directivas establecen u n a
serie d e n o r m a s d e c a l i d a d d e las a g u a s c o n la finalidad d e p r o t e g e r la s a l u d
h u m a n a : e n t r e ellas, c a b e citar la D i r e c t i v a 7 5 / 4 4 0 d e 16 d e j u n i o d e 1 9 7 5 ,
D O C E n° L 1 9 4 , d e 2 5 d e j u l i o d e 1 9 7 5 , s o b r e la c a l i d a d d e las a g u a s
s u p e r f i c i a l e s d e s t i n a d a s a un u s o a l i m e n t a r i o e n los e s t a d o s m i e m b r o s , o la
directiva n° 8 0 / 7 7 8 d e 15 d e j u l i o d e 1980, D O C E n° L 2 2 9 d e 3 0 d e a g o s t o d e
1980, sobre calidad d e a g u a s para el c o n s u m o h u m a n o , la directiva 7 6 / 1 6 0 d e 8
de d i c i e m b r e d e 1 9 7 5 , D O C E n° L 3 1 d e 5 d e febrero d e 1976, s o b r e las a g u a s
p a r a b a ñ o , la d i r e c t i v a n° 7 8 / 6 5 9 , d e 18 d e j u l i o d e 1 9 7 8 , D O C E n° L 2 2 2 , d e
4 d e a g o s t o d e 1 9 7 8 , s o b r e la m e j o r a y p r o t e c c i ó n d e la c a l i d a d d e las a g u a s
d u l c e s p a r a las e s p e c i e s p e s q u e r a s . F i n a l m e n t e , q u e d a un a m p l i o n ú m e r o d e
d i r e c t i v a s q u e fijan los l í m i t e s d e e m i s i ó n d e d e t e r m i n a d a s s u s t a n c i a s , p o r
e j e m p l o , p a r a el m e r c u r i o , la d i r e c t i v a s n° 8 2 / 7 6 d e 2 2 d e m a r z o d e 1 9 8 2 ,
D O C E n° L 81 d e 2 7 d e m a r z o d e 1982, y la directiva 8 4 / 1 5 6 d e 8 d e m a r z o d e
1984, D O C E n° L 7 4 , d e 17 d e m a r z o d e 1984 , e t c . .
9 4
D e f i n i d o a s í el c o n t e x t o j u r í d i c o i n t e r n a c i o n a l en el q u e se i n s c r i b e el
Convenio de 1998, podrá comprobarse que algunas de sus disposiciones
r e s p o n d e n , en definitiva, a la o b l i g a c i ó n d e E s p a ñ a y Portugal d e c o o r d i n a r las
a c c i o n e s a a c o m e t e r en la gestión conjunta d e la calidad d e las a g u a s así c o m o
Droit International
1997, pp. 751-798 (en p. 767); S . C . MCCAFFREY/M. SINJELA,
"The 1997 United Nations Convention on International Watercourses", American
Journal of International Law, vol. 92, 1998, pp. 97-107.
9 4 . Para mayor detalle, cfr. P. EL FADL: "Les Conventions internationales sur
l'eau", Congrés international de Kaslik, 1998 (en prensa), y la interesante reflexión de C. HUGLO: "La legislation communautaire de l'eau: un modele trasposable?", ibidem. Junto a las Directivas citadas hay que tener en cuenta, a la espera
de su aprobación, la Propuesta de Directiva del Consejo por la que se establece un
marco comunitario de actuación en el ámbito de la política de aguas (Documento
9265/98 E N V 258 PRO.COOP 9 1 ) .
354
EL RÉGIMEN JURÍDICO DE LOS CURSOS DE AGUA HISPANO-PORTUGUESES
en fijar d e c o m ú n a c u e r d o o b j e t i v o s de c a l i d a d en los t r a m o s
fluviales
y
acuíferos compartidos, obligación establecida p o r las Directivas comunitarias.
2.
Contenido
del
Convenio
El C o n v e n i o sobre c o o p e r a c i ó n p a r a la p r o t e c c i ó n y el a p r o v e c h a m i e n t o
sostenible de las aguas de las c u e n c a s hidrográficas h i s p a n o - p o r t u g u e s a s d e 3 0
d e n o v i e m b r e de 1998 se separa c o n s i d e r a b l e m e n t e del e s q u e m a seguido en los
t r a t a d o s anteriores. E n efecto, los a c u e r d o s c o n c l u i d o s h a s t a e s e m o m e n t o se
caracterizan p o r lo r e d u c i d o d e su á m b i t o de aplicación (el t r a m o fronterizo d e
los ríos c o m u n e s ) y d e su objeto (centrado, al m e n o s d e m a n e r a prioritaria, en
u n s o l o tipo d e a p r o v e c h a m i e n t o ) . El C o n v e n i o de 1 9 9 8 , p o r el c o n t r a r i o ,
e s t a b l e c e u n r é g i m e n g l o b a l c u y o s e l e m e n t o s p r i n c i p a l e s se a n a l i z a n s e g u i d a m e n t e . El C o n v e n i o se estructura en seis P a r t e s y f o r m a n p a r t e i n t e g r a n t e
del m i s m o dos A n e x o s
9 5
y un Protocolo Adicional, sobre régimen de
caudales .
96
Objeto
del Convenio
y ámbito
de aplicación.
El Convenio articula un
r é g i m e n d e c o o p e r a c i ó n entre las Partes con u n d o b l e objeto: "la protección de
las a g u a s superficiales y s u b t e r r á n e a s y de los e c o s i s t e m a s acuáticos y terrestres d i r e c t a m e n t e d e p e n d i e n t e s d e e l l o s " p o r u n l a d o , y , p o r otro, l o g r a r "el
a p r o v e c h a m i e n t o s o s t e n i b l e d e l o s r e c u r s o s h í d r i c o s " c u b i e r t o s p o r el
C o n v e n i o . E s t a c o o p e r a c i ó n , según a ñ a d e el p r o p i o artículo, d e b e r á r e s p e t a r
9 7
t a m b i é n las n o r m a s d e D e r e c h o Internacional y d e D e r e c h o C o m u n i t a r i o q u e
r e s u l t a r a n a p l i c a b l e s . C a b e destacar, c o m o p r i m e r e l e m e n t o n o v e d o s o , la
9 8
9 5 . El Anexo I, sobre intercambio de información, y el Anexo II, sobre
impacto transfronterizo.
9 6 . El Protocolo adicional va acompañado asimismo, de un Anexo que
establece las bases del régimen de caudales.
9 7 . Artículo 2.1. El artículo 1 establece una serie de definiciones, entre ellas
la de "aprovechamiento sostenible" que, siguiendo el sentido adoptado en su día
por el Informe Brutland, aparece como "aquel que permite satisfacer las necesidades
de las generaciones presentes son comprometer la capacidad de las generaciones
futuras de satisfacer las suyas propias" (cfr. art. 1. e.)
9 8 . Esta precisión no hace sino explicitar una obligación que ya existía para
las Partes con independencia del Convenio aunque éste en varios momentos haga
referencia expresa a la sujeción de las Partes a las normas de Derecho Internacional
y, sobre todo, de Derecho Comunitario (cfr. Preámbulo, artículo 10.3, artículo
13.3, etc.).
355
M* PILAR POZO SERRANO
i n c l u s i ó n d e las a g u a s s u b t e r r á n e a s p o n i e n d o a s í r e m e d i o a u n a i m p o r t a n t e
c a r e n c i a d e l o s t r a t a d o s a n t e r i o r e s . L a i n c l u s i ó n es c o n s e c u e n c i a l ó g i c a del
c o n c e p t o d e " c u e n c a hidrográfica" a d o p t a d o p o r el C o n v e n i o c o m o u n i d a d d e
gestión d e los r e c u r s o s hídricos y definida c o m o " z o n a terrestre a partir d e la
cual t o d a la escorrentía superficial fluye a través d e u n a serie d e corrientes, ríos
y, e v e n t u a l m e n t e l a g o s , hacia el m a r p o r u n a ú n i c a d e s e m b o c a d u r a , estuario o
delta, a s í c o m o las a g u a s s u b t e r r á n e a s a s o c i a d a s " . J u n t o a l o s d o s objetivos
9 9
principales y a e n u n c i a d o s , p r o c l a m a d o s en el artículo 2, el artículo 4 a ñ a d e u n
t e r c e r o , r e f e r e n t e a la c o o p e r a c i ó n e n t r e l a s P a r t e s e n s i t u a c i o n e s e x c e p cionales
1 0 0
para "mitigar los efectos d e las inundaciones y d e las situaciones d e
sequía o e s c a s e z "
1 0 1
.
E n c u a n t o al á m b i t o d e aplicación, c o m p r e n d e las c u e n c a s hidrográficas
d e l o s ríos M i ñ o , L i m i a , D u e r o , Tajo y G u a d i a n a : la totalidad d e las c u e n c a s ,
p o r l o t a n t o , y n o s ó l o l o s t r a m o s fronterizos d e l o s r í o s q u e l a s i n t e g r a n
c o m o sucedía e n los C o n v e n i o s anteriores. L a s r e p e r c u s i o n e s son i m p o r t a n t e s ,
especialmente para E s p a ñ a en cuanto Estado "aguas arriba", ya q u e las
disposiciones del Convenio resultarán aplicables a cualquier actividad de
a p r o v e c h a m i e n t o d e los recursos hídricos en las m e n c i o n a d a s c u e n c a s .
Cooperación de las Partes. L a Parte II del C o n v e n i o regula las m e d i d a s d e
c o o p e r a c i ó n d e las P a r t e s . U n p r i m e r g r u p o h a c e referencia a l a s m e d i d a s d e
i n f o r m a c i ó n : i n t e r c a m b i o d e i n f o r m a c i ó n e n t r e l a s P a r t e s , a t r a v é s d e la
Comisión
1 0 2
; información a l o s particulares, d e a c u e r d o c o n las e x i g e n c i a s d e
9 9 . Cfr. artículo l.b. No presenta grandes diferencias con la definición de
"cuenca de drenaje" contenida en el artículo II de las Reglas de Helsinki elaboradas
por la International Law Association (ILA, Report of the % " Conference, Helsinki,
1966, Londres, 1967, p. 484).
1 0 0 . En realidad, la cooperación entre las Partes en "situaciones excepcionales" (término que incluye no sólo las inundaciones y situaciones de sequía
o escasez mencionadas en el artículo 4 . 1 , sino también las situaciones de
contaminación accidental contempladas en el artículo 17) es objeto de regulación
específica en la Parte IV del Convenio (artículos 17 a 19) y completada por el
Protocolo Adicional y su Anexo (cfr. artículo 19.6).
1 0 1 . Artículo 4 . 1 . En cuanto a los mecanismos de cooperación para realizar
los objetivos fijados, revestirán tres formas fundamentales: a) Intercambio, regular
y sistemático, de información entre las Partes sobre las materias cubiertas por el
Convenio y sobre las iniciativas con ellas relacionadas, b) Consultas y actividades
en el marco de los órganos creados por el Convenio, c) Adopción, individual
o conjunta, de las medidas de cualquier índole requeridas para la aplicación del
Convenio (Cfr. art.4.2, estos mecanismos de cooperación son desarrollados en la
Parte II del Convenio).
102.
356
Artículo 5.
E L RÉGIMEN JURÍDICO D E LOS CURSOS D E AGUA HISPANO-PORTUGUESES
la n o r m a t i v a c o m u n i t a r i a
1 0 3
desarrollo del C o n v e n i o
1 0 4
e información a la C o m i s i ó n p a r a la aplicación y
. U n a s e g u n d a c a t e g o r í a d e m e d i d a s e s la q u e
c o n c i e r n e a los i m p a c t o s transfronterizos. E l C o n v e n i o articula d o s r e g í m e n e s
diferentes: p o r un lado, el aplicable a los p r o y e c t o s y actividades q u e c a u s e n o
sean susceptibles de causar un impacto transfronterizo, estableciendo un
s i s t e m a d e consultas e n el s e n o d e la C o m i s i ó n
1 0 5
; p o r otro lado, el aplicable
a l o s p r o y e c t o s y a c t i v i d a d e s q u e , p o r su naturaleza, d i m e n s i o n e s y localizac i ó n d e b e n ser s o m e t i d o s e n t o d o c a s o a u n a e v a l u a c i ó n d e i m p a c t o t r a n s fronterizo antes d e su a p r o b a c i ó n
1 0 6
. L a s Partes d e b e n p o n e r s e d e a c u e r d o , en
el seno d e la C o m i s i ó n , para identificar q u é proyectos y actividades integrarían
esta s e g u n d a categoría. P a r a p a r a q u e la o p e r a t i v i d a d d e esta d i s p o s i c i ó n del
C o n v e n i o n o se viera c o m p r o m e t i d a hasta la adopción del a c u e r d o , el A n e x o II
del C o n v e n i o e s t a b l e c e las actividades q u e d e b e n ser objeto d e e v a l u a c i ó n d e
impacto transfronterizo. Finalmente hay un tercer grupo de medidas, q u e
abarcaría la cooperación en ámbitos heterogéneos, d e s d e la p r o m o c i ó n d e acciones conjuntas d e investigación y desarrollo t e c n o l ó g i c o h a s t a la institución d e
p r o g r a m a s conjuntos o coordinados de comunicación de alerta o de seguridad d e
las infraestructuras h i d r á u l i c a s
107
.
Protección y aprovechamiento
sostenible. L a Parte III del C o n v e n i o lleva
p o r título " P r o t e c c i ó n y a p r o v e c h a m i e n t o s o s t e n i b l e " y tiene d o s g r a n d e s ejes:
1 0 3 . Artículo 6. No obstante, el mismo artículo 6 contempla excepciones
a esta obligación de facilitar información a los particulares que lo soliciten,
excepciones justificadas también desde el punto de vista del Derecho Internacional
y Comunitario, como en los casos en que la información afecte a la seguridad
nacional, a las relaciones internacionales del Estado, al secreto de las actuaciones
judiciales, etc. (art. 6.2).
1 0 4 . Artículo 7.1. Junto a esta obligación de información, el artículo 7.2
enuncia una obligación de remitir un informe anual sobre las medidas nacionales de
ejecución del Convenio instituyendo así un mecanismo de control de la aplicación
del Convenio.
1 0 5 . Artículo 8.
1 0 6 . Artículo 9.
1 0 7 . Artículos 10-12. Dentro de este conjunto de medidas se incluyen algunas
para las que hubieran sido más adecuado otro emplazamiento. Por ejemplo, la
disposición de que la aplicación del Convenio no puede suponer una rebaja de los
niveles actuales de protección de las aguas transfronterizas (art- 10.3), que sienta
un principio general cuya ubicación en la Parte I (Disposiciones Generales) o III
(Protección y aprovechamiento sostenible) parecería más adecuada. Lo mismo
sucede con la obligación de notificar a la otra Parte toda información facilitada a la
Comisión Europea o a otro organismo internacional sobre materias concernientes
al Convenio (art. 10.4) que hubiera sido más lógico incluir en el artículo 5,
relativo al intercambio de información entre las Partes.
357
M" PILAR POZO SERRANO
la calidad d e las a g u a s y el r é g i m e n d e caudales. E n lo relativo al p r i m e r o , q u e
se c o m p l e t a c o n d i s p o s i c i o n e s referentes a la p r e v e n c i ó n y c o n t r o l d e la
c o n t a m i n a c i ó n , el C o n v e n i o se r e m i t e a l a s n o r m a t i v a c o m u n i t a r i a v i g e n t e .
E n c u a n t o al r é g i m e n d e c a u d a l e s , el C o n v e n i o e n u n c i a u n a o b l i g a c i ó n d e
r e s p e t a r los c a u d a l e s m í n i m o s en c a d a c u e n c a n e c e s a r i o s p a r a " g a r a n t i z a r el
b u e n e s t a d o d e l a s a g u a s y l o s u s o s a c t u a l e s y p r e v i s i b l e s y el r e s p e t o al
régimen vigente en los Convenios de 1964 y 1 9 6 8 "
1 0 8
. L a fijación d e e s e
nivel m í n i m o d e b e ser realizada p o r las Partes, e n la C o m i s i ó n , p e r o m i e n t r a s
tal d e t e r m i n a c i ó n se realiza, el nivel a respetar será el fijado e n el P r o t o c o l o
A d i c i o n a l al C o n v e n i o .
Instituciones para la aplicación del Convenio. L a b u e n a e x p e r i e n c i a q u e
h a n r e p r e s e n t a d o la C o m i s i ó n H i s p a n o - p o r t u g u e s a p a r a r e g u l a r el u s o y
a p r o v e c h a m i e n t o de los ríos internacionales en las z o n a s i n t e r n a c i o n a l e s y s u
p r e d e c e s o r a , a s í c o m o , en g e n e r a l , las otras C o m i s i o n e s m i x t a s c r e a d a s e n
virtud d e l o s diferentes tratados, hacía altamente r e c o m e n d a b l e la a d o p c i ó n d e
un e s q u e m a o r g á n i c o similar al d e los C o n v e n i o s d e 1964 y 1 9 6 8 . E l p r e s e n t e
C o n v e n i o , e f e c t i v a m e n t e sigue la m i s m a tradición e instituye u n a C o m i s i ó n
p a r a la A p l i c a c i ó n y D e s a r r o l l o del C o n v e n i o q u e , a d e m á s d e ejercer l a s func i o n e s d e r i v a d a s del C o n v e n i o d e 1 9 9 8 , s u c e d e en s u s atribuciones y c o m p e t e n c i a s a la C o m i s i ó n H i s p a n o - p o r t u g u e s a p a r a r e g u l a r el u s o y a p r o v e c h a m i e n t o d e los ríos internacionales en las zonas internacionales e n c a r g a d a d e
los C o n v e n i o s d e 1 9 6 4 y 1 9 6 8 , q u e se e x t i n g u i r á c u a n d o e n t r e e n v i g o r el
Convenio
1 0 9
.
J u n t o a la C o m i s i ó n , el C o n v e n i o instituye la C o n f e r e n c i a d e las P a r t e s
q u e , a diferencia d e la C o m i s i ó n , n o se r e ú n e p e r i ó d i c a m e n t e sino c u a n d o las
Partes lo d e c i d a n . P o c o m á s dice el C o n v e n i o sobre esta n u e v a institución, d e
naturaleza m a r c a d a m e n t e política, q u e parece prevista, fundamentalmente, p a r a
tratar aquellas c u e s t i o n e s sobre las q u e la C o m i s i ó n n o h a y a p o d i d o alcanzar
un a c u e r d o
1 1 0
.
1 0 8 . Artículo 16.1.
1 0 9 . Artículo 22 y artículo 29. El artículo 23 enuncia una serie de normas
básicas sobre composición y funcionamiento de la Comisión pero, como en el
caso de las Comisiones precedentes, ésta también debe tener sus propios Reglamentos. En cuanto al valor de las decisiones de la Comisión, el artículo 23 enuncia
una norma sin precedente en los anteriores Convenios, al establecer un mecanismo
de aceptación tácita en virtud del cual dichas decisiones adquieren valor vinculante
si, transcurridos dos meses desde su adopción, ninguna de las Partes solicita
formalmente su revisión o su remisión a la conferencia de las Partes (art. 23.5).
110.
358
Artículo 21.3
EL RÉGIMEN JURÍDICO D E LOS CURSOS D E AGUA HISPANO-PORTUGUESES
Mecanismo
de solución
de controversias.
Las Partes deben intentar
r e s o l v e r l a s c o n t r o v e r s i a s s o b r e i n t e r p r e t a c i ó n y a p l i c a c i ó n del C o n v e n i o
m e d i a n t e la n e g o c i a c i ó n o c u a l q u i e r otro m e d i o d i p l o m á t i c o a c o r d a d o p o r
ambas
1 1 1
. Si la controversia n o s e resuelve e n el p l a z o d e un a ñ o , se r e c u r r i r á
a u n tribunal arbitral formado p o r tres j u e c e s , d e ellos d o s d e b e n ser d e s i g n a d o s
p o r c a d a u n a d e las Partes, y el tercero p o r los d o s arbitros d e s i g n a d o s . E n c a s o
de q u e dichos n o m b r a m i e n t o s n o se hubieran realizado en los plazos s e ñ a l a d o s
a tal efecto - y a s e a p o r c u a l q u i e r a d e las Partes, y a s e a p o r falta d e a c u e r d o
e n t r e l o s d o s a r b i t r o s - c o r r e s p o n d e r á el n o m b r a m i e n t o al P r e s i d e n t e d e l
Tribunal Internacional d e J u s t i c i a
1 1 2
.
E n c u a n t o a las relaciones entre el presente C o n v e n i o y los C o n v e n i o s d e
1 9 6 4 y 1 9 6 8 s o b r e l o s a p r o v e c h a m i e n t o s d e l o s ríos i n t e r n a c i o n a l e s , el
r é g i m e n d e é s t o s ú l t i m o s " c o n t i n ú a e n v i g o r e n la m e d i d a en q u e n o s e
o p o n g a n a la aplicación d e las n o r m a s " c o n t e n i d a s en el C o n v e n i o d e 1 9 9 8
1 1 3
.
R e s p e c t o a los t r a m o s fronterizos c u y o a p r o v e c h a m i e n t o n o h a b í a sido objeto
de r e p a r t o en l o s C o n v e n i o s d e 1 9 6 4 y 1 9 6 8 , se insta a l a s P a r t e s p a r a q u e
realicen los estudios pertinentes.
V.
CONCLUSIONES
L o s tratados bilaterales v i g e n t e s hasta el m o m e n t o h a n e s t a b l e c i d o u n o s
m e c a n i s m o s de cooperación y de gestión de los cursos de agua que h a n
f u n c i o n a d o satisfactoriamente, p e r o d e b i d o a su antigüedad y a lo l i m i t a d o d e
su objeto, resultan insuficientes p a r a hacer frente a los p r o b l e m a s q u e p l a n t e a
en la a c t u a l i d a d la gestión d e l o s ríos c o m u n e s . P r o b l e m a s s u s c i t a d o s p o r el
i n c r e m e n t o d e l a s d e m a n d a s d e a g u a p a r a a t e n d e r el a b a s t e c i m i e n t o d e l o s
núcleos urbanos, los aprovechamientos industriales y las necesidades de
regadío (es en la agricultura d o n d e el porcentaje del incremento de las d e m a n d a s
es m á s e l e v a d o ) . A ello se u n e n las n e c e s i d a d e s d e p r o t e c c i ó n d e l m e d i o
a m b i e n t e , en un d o b l e sentido: p o r un l a d o , la l u c h a c o n t r a la c o n t a m i n a c i ó n
1 1 1 . Artículo 26. Aunque sin establecer una obligación en este sentido, el
artículo 26.2 señala que, en caso de controversias de carácter predominantemente
técnico, se debe recurrir preferentemente a una Comisión de Investigación.
1 1 2 . Artículo 26.3
113.
Artículo 27.
359
M" PILAR POZO SERRANO
q u e afecta a los c u r s o s d e a g u a ; p o r otro l a d o , la g a r a n t í a d e los e c o s i s t e m a s
p r o p i o s d e c a d a t r a m o , lo q u e e x i g e q u e se g a r a n t i c e n l o s d e n o m i n a d o s
"caudales e c o l ó g i c o s "
1 1 4
.
C o n el p r o p ó s i t o d e r e m e d i a r las insuficiencias s e ñ a l a d a s se h a a d o p t a d o
e n 1 9 9 8 el C o n v e n i o s o b r e C o o p e r a c i ó n p a r a la p r o t e c c i ó n y u t i l i z a c i ó n
e q u i l i b r a d a y sostenible d e los cursos d e a g u a h i s p a n o - p o r t u g u e s e s , tras largas
y c o m p l e j a s n e g o c i a c i o n e s . E n él se r e c o g e n las p r i n c i p a l e s p r e o c u p a c i o n e s
p o r t u g u e s a s : b á s i c a m e n t e el c o m p r o m i s o d e g a r a n t i z a r la a f l u e n c i a d e los
c a u d a l e s m í n i m o s n e c e s a r i o s p a r a los a p r o v e c h a m i e n t o s h i d r o e l é c t r i c o s , p a r a
m a n t e n e r los caudales m e d i o a m b i e n t a l e s y para atender las necesidades u r b a n a s
y agrícolas
1 1 5
. P a r a ello se institucionaliza la c o o p e r a c i ó n d e a m b o s p a í s e s e n
la g e s t i ó n d e los r í o s c o m u n e s p e r o p r o p o n i e n d o u n á m b i t o d e c o o p e r a c i ó n
m u c h o m á s a m p l i o q u e el c o n f i g u r a d o en los C o n v e n i o s e x i s t e n t e s : la c o o p e ración comprendería todas aquellas actividades, estructuras o sustancias que
puedan causar impactos transfronterizos (como los trasvases, vertidos de
r e s i d u o s , a c t i v i d a d e s d e regularización de los c u r s o s d e agua, etc.), y a b a r c a r í a
t a n t o las a g u a s superficiales c o m o las s u b t e r r á n e a s . P o r otro l a d o , el n u e v o
C o n v e n i o n o afectaría a la v i g e n c i a d e las C o n v e n c i o n e s a c t u a l m e n t e e x i s t e n t e s , p o r el c o n t r a r i o , r e a f i r m a la n e c e s i d a d d e g a r a n t i z a r las a f l u e n c i a s
previstas en dichos c o n v e n i o s , cuya c o m i s i ó n será sustituida p o r
una
" c o m i s i ó n p a r a la g e s t i ó n d e los c u r s o s d e a g u a h i s p a n o - p o r t u g u e s e s " c o n
c o m p e t e n c i a s m u c h o m á s a m p l i a s q u e la existente.
El análisis r e a l i z a d o p e r m i t e c o n c l u i r q u e los C o n v e n i o s v i g e n t e s , y las
i n s t i t u c i o n e s d e c o o p e r a c i ó n p o r ellos c r e a d a s , c o n s t i t u y e n un p o s i t i v a e x p e r i e n c i a d e c o o p e r a c i ó n i n t e r n a c i o n a l p a r a la g e s t i ó n d e c u r s o s d e a g u a
transfronterizos, q u e h a n r e p o r t a d o i n d u d a b l e s beneficios p a r a los d o s E s t a d o s
r i b e r e ñ o s y q u e p o d r í a servir c o m o m o d e l o v á l i d o p a r a otras z o n a s . E n c u a l q u i e r c a s o , la e n o r m e i m p o r t a n c i a q u e han a d q u i r i d o en la actualidad c o n s i d e 1 1 4 . Son consideraciones ya presentes en los diferentes Planes hidrológicos
de cuenca aprobados en España. El Plan Hidrológico propuesto para la cuenca del
Júcar, por ejemplo, define la noción de caudal ecológico o medioambiental y
señala que el "mantenimiento de los caudales ecológicos y de los caudales
necesarios para la conservación de humedales y protección frente a la intrusión
marina constituyen restricciones a las disponibilidades del Sistema" (artículo
22.1).
1 1 5 . Sobre la necesidad de un enfoque integrado en la regulación de los cursos
de agua internacionales, vide J. SIRONNEAU, "Le droit international de l'eau existet-il? Evolution et perspectives pour la resolution des conflits d'usages", Droit
International et Droit Comparé des cours d'eau internationaux, Congrés international de Kaslik 1998 (en prensa).
360
E L RÉGIMEN JURÍDICO DE LOS CURSOS DE AGUA HISPANO-PORTUGUESES
r a c i o n e s m e d i o a m b i e n t a l e s de orden diverso, el i n c r e m e n t o de la d e m a n d a d e
agua para satisfacer los diferentes usos y el propio d e r e c h o c o m u n i t a r i o , e x i g e n
q u e se e x t i e n d a n t a m b i é n a estos n u e v o s á m b i t o s las a c c i o n e s e instituciones
de c o o p e r a c i ó n . A estas e x i g e n c i a s p r e t e n d e r e s p o n d e r el n u e v o C o n v e n i o
sobre c o o p e r a c i ó n p a r a la protección y utilización e q u i l i b r a d a y sostenible d e
los cursos de a g u a hispano-portugueses.
361