texto del dictamen

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TEXTO DEL DICTAMEN
La Comisión Permanente del Consejo de Estado, en sesión celebrada el día 4 de febrero de
2016, , emitió, por unanimidad, el siguiente dictamen:
"En cumplimiento de la Orden de V. E. de 29 de enero de 2016, con registro de entrada el
mismo día, el Consejo de Estado ha examinado el expediente relativo al Acuerdo por el que se
plantea conflicto positivo de competencias al Gobierno de la Generalidad de Cataluña en relación
con la creación, denominación y ámbito de competencia del Departamento de Asuntos Exteriores,
Relaciones Institucionales y Transparencia (en cuanto al inciso relativo a asuntos exteriores) en el
Decreto 2/2016, de 13 de enero, de creación, denominación y determinación del ámbito de
competencia de los departamentos de la Administración de la Generalidad de Cataluña según
disponen los artículos 1.1 y 3.3 ­apartados 1 y 2­; y los artículos 1.1.b) y 20 del Decreto
45/2016, de 19 de enero, de estructuración del Departamento de Asuntos Exteriores, Relaciones
Institucionales y Transparencia.
De antecedentes resulta:
PRIMERO.­ El Decreto 2/2016, de 13 de enero, de creación, denominación y determinación del
ámbito de competencia de los departamentos de la Administración de la Generalidad de Cataluña,
fue publicado el 14 de enero de 2016 en el Diario Oficial de la Generalidad de Cataluña.
Consta de tres artículos, tres disposiciones transitorias, una disposición derogatoria y una
disposición final.
El artículo 1, relativo a la creación y cambio de denominación de departamentos, dispone en su
apartado 1 la creación del Departamento de Asuntos Exteriores, Relaciones Institucionales y
Transparencia.
El artículo 2 versa sobre la organización de la Administración de la Generalidad y contempla,
en su apartado 1, el Departamento de Asuntos Exteriores, Relaciones Institucionales y
Transparencia en la enumeración de departamentos que contiene.
El artículo 3 determina el ámbito de competencia de los departamentos en que se estructura la
Administración de la Generalidad, señalando que "a los departamentos de la Generalidad les
corresponde el ejercicio de las atribuciones propias de la Administración de la Generalidad en los
siguientes ámbitos:
3.3 Al Departamento de Asuntos Exteriores, Relaciones Institucionales y Transparencia:
o 3.3.1 La coordinación de la acción exterior. o 3.3.2 Las relaciones exteriores y actuación de
la Generalidad ante las instituciones de la Unión Europea. o 3.3.3 La cooperación al desarrollo. o
3.3.4 Las relaciones institucionales y con el Parlamento. o 3.3.5 Las políticas de transparencia y
gobierno abierto. o 3.3.6 El establecimiento de criterios, dirección y control de la contratación
pública. o 3.3.7 La memoria democrática. o 3.3.8 Cualquier otra que le atribuyan las leyes y otras
disposiciones".
El Decreto 45/2016, de 19 de enero, de estructuración del Departamento de Asuntos
Exteriores, Relaciones Institucionales y Transparencia, fue publicado en el Diario Oficial de la
Generalidad de Cataluña el 20 de enero de 2016.
Consta de un preámbulo, veintiséis artículos, ocho disposiciones adicionales, tres transitorias,
una derogatoria y dos finales.
El preámbulo invoca el Decreto 2/2016, de 13 de enero, antes referido, el artículo 23 de la Ley
13/2008, de 5 de noviembre, de la Presidencia de la Generalidad y del Gobierno; la Ley 26/2010,
de 3 de agosto, de régimen jurídico y de procedimiento de las administraciones públicas de
Cataluña, y la Ley 13/1989, de 14 de diciembre, de organización, procedimiento y régimen
jurídico de la Administración de la Generalidad de Cataluña.
El artículo 1 define la estructura del Departamento enunciando una serie de órganos entre los
que se encuentra la Secretaría de Asuntos Exteriores y de la Unión Europea.
El artículo 20 se refiere a la Secretaría de Asuntos Exteriores y de la Unión Europea, a la que
atribuye las funciones y la estructura previstas en el Decreto 170/2014, de 23 de diciembre, de
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estructura de la Secretaría de Asuntos Exteriores y de la Unión Europea, y del resto de la
normativa aplicable.
El mismo precepto crea el Servicio de Gestión y Seguimiento de las Relaciones Exteriores,
adscrito a la Dirección General de Relaciones Exteriores, al que se atribuyen funciones de gestión
de la interlocución ordinaria con la Administración General del Estado de los asuntos relacionados
con los asuntos exteriores; efectuar el seguimiento de la acción exterior de los departamentos de
la Generalidad; elaborar propuestas de participación en las asociaciones y redes de cooperación
territorial transfronterizas e interregionales; dar apoyo a los eventos, reuniones y encuentros de
asociaciones y redes de cooperación; mantener la interlocución con las delegaciones de
naturaleza bilateral del Gobierno en el exterior; y cualquier otra función de naturaleza análoga
que le sea encomendada.
SEGUNDO.­ La propuesta de Acuerdo del Consejo de Ministros para plantear a la Generalidad
de Cataluña conflicto positivo de competencias, que figura anexa al Acuerdo a que se hace
referencia en el siguiente apartado de estos antecedentes, concreta el objeto del referido conflicto
en los siguientes aspectos:
­ La creación, denominación y ámbito de competencia del Departamento de Asuntos Exteriores,
Relaciones Institucionales y Transparencia (en cuanto al inciso relativo a Asuntos Exteriores)
según disponen los artículos 1.1 y 3.3 ­apartados 1 y 2­ del Decreto de la Generalidad de
Cataluña 2/2016, de 13 de enero, de creación, denominación y determinación del ámbito de
competencia de los Departamentos de la Administración de la Generalidad de Cataluña; y ­ Los
artículos 1.1.b) y 20 del Decreto de la Generalidad de Cataluña 45/2016, de 19 de enero, de
estructuración del Departamento de Asuntos Exteriores, Relaciones Institucionales y
Transparencia.
La propuesta parte del recurso de inconstitucionalidad que se interpuso contra determinados
preceptos de la Ley de Cataluña 16/2014, de 4 de diciembre, de acción exterior y de relaciones
con la Unión Europea, y expone las consideraciones planteadas en el escrito de demanda relativo
a dicho recurso.
Refiere así los motivos que fundamentaron la impugnación, que concreta en la vulneración
directa del artículo 149.1.3ª de la Constitución en relación con los artículos 63, 93 a 96, y 97,
relativo este último a la competencia del Gobierno para dirigir la política exterior, en la
vulneración de las previsiones de la Ley 2/2014, de 25 de marzo, de la Acción y del Servicio
Exterior del Estado, dictada en el ejercicio de la mencionada competencia exclusiva estatal; y en
la vulneración, "por clara extralimitación", de la propia competencia de la Comunidad Autónoma
de Cataluña en materia de acción exterior.
Cita a continuación la Sentencia del Tribunal Constitucional de 5 de marzo de 2015, dictada en
el recurso de inconstitucionalidad número 2502/2010, interpuesto por el Defensor del Pueblo
contra determinados preceptos de la Ley del Parlamento de Cataluña 24/2009, de 23 diciembre,
del Síndic de Greuges, y afirma que de su contenido se deduce que corresponde al Estado "la
facultad de ordenación de la actuación de los distintos órganos y administraciones para la
ejecución de la política exterior entendida como un conjunto de decisiones y acciones del
Gobierno y para instrumentar y preservar las competencias del Estado en materia de relaciones
internacionales", lo que ha llevado a término mediante la Ley 2/2014, de 25 de marzo, de la
Acción y del Servicio Exterior del Estado, a la que habrá de sujetarse la actuación exterior de las
Comunidades Autónomas y, en especial, a las directrices, fines y objetivos de la política exterior
fijados por el Gobierno de acuerdo con el artículo 97 de la Constitución.
Trae a colación el contenido de los artículos 1.2.b), 3, 5, 11 y 35 de la Ley 2/2014 de la Acción
y del Servicio Exterior del Estado, en los que se fundamentó en gran medida la impugnación de la
Ley de Cataluña 16/2014 ante el Tribunal Constitucional. De su contenido destaca y reitera la
relevancia de la acción exterior del Estado tal y como fue definida en la Ley 2/2014, la necesaria
observancia de los fines y principios rectores de aquélla y en especial los de unidad de acción
exterior, lealtad institucional, coordinación y cooperación; y recuerda la obligación de las
Comunidades Autónomas de informar al Ministerio de Asuntos Exteriores y de Cooperación sobre
las propuestas de viajes, visitas, intercambios y actuaciones con proyección exterior.
La tercera de las consideraciones planteadas en el escrito de demanda, relativo al recurso de
inconstitucionalidad antes referido y que la propuesta expone, es el concerniente a la Ley
25/2014, de 27 de noviembre, de Tratados y otros Acuerdos Internacionales, que califica de
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"complementaria de la Ley de acción exterior" y cuyo preámbulo transcribe en parte en aras de
acreditar el necesario cumplimiento por las Comunidades Autónomas de los requisitos de
coordinación necesarios con el Estado.
Analiza la propuesta, por fin, las competencias estatutarias de la Comunidad Autónoma de
Cataluña, en relación con las que cita el dictamen del Consejo de Estado número 173/2015, de 4
de marzo, relativo a la impugnación de la Ley 16/2014, de 4 de diciembre, de acción exterior y de
relaciones con la Unión Europea de Cataluña, gran parte de cuyos contenidos reproduce,
destacando al respecto dos cuestiones:
­ Un empleo constante de expresiones y vocablos muy amplios con el eventual efecto de eludir
la aplicación de los límites impuestos a la competencia autonómica. ­ La ausencia de cualquier
mención a las competencias de coordinación y a los principios rectores de la Acción Exterior del
Estado, recogidos en el artículo 3 de la Ley 2/2014.
Afirma que estas contravenciones se reiteran en los dos decretos cuestionados y ello por las
siguientes razones:
En primer lugar, porque la propia denominación del Departamento como de Asuntos Exteriores
y no de la acción exterior de la Generalidad de Cataluña, así como las referencias a las
"relaciones exteriores", comportan una ampliación deliberada de las funciones de la Generalidad.
En segundo lugar, porque la remisión que se hace por el artículo 20.1 del Decreto 45/2016 ­
que regula las funciones encomendadas a la Secretaría de Asuntos Exteriores y de la Unión
Europea­ al Decreto 170/2014, de 23 de diciembre, de estructura de la Secretaría de Asuntos
Exteriores y de la Unión Europea, comporta un desplazamiento de la competencia estatal. Señala
la propuesta que a tal conclusión se llega a consecuencia de que el Decreto 2/2016 "configura
como ámbito de competencias de la Generalidad en esta materia el de las relaciones exteriores
(los asuntos exteriores)", previsión que se recoge en el Estatuto de Cataluña como relativa al ius
legationis reservado al Estado. Entiende que lo anterior da lugar a una reinterpretación del marco
competencial en el que ha de aplicarse el Decreto 170/2014 vigente y que en su momento no fue
impugnado por enmarcar la delimitación de sus competencias en la acción exterior del Gobierno
de Cataluña y su representación en el exterior. En definitiva, entiende la propuesta que la
redacción del Decreto 2/2016 reinterpreta el marco en que debe aplicarse, arco que resulta
modificado por la referencia a las "relaciones exteriores" y que por ello resulta contrario al orden
constitucional de distribución de competencias.
Añade que los decretos no contienen ninguna previsión relativa a la necesaria coordinación de
la acción exterior por el Gobierno de la Nación, lo que considera relevante a efectos
constitucionales.
Señala, por último, que no puede perderse de vista la relación existente entre la creación,
denominación y ámbito de competencias del Departamento de Asuntos Exteriores, Relaciones
Institucionales y Transparencia y las prioridades del nuevo gobierno de Cataluña que puso de
relieve el Presidente de la Generalidad en el debate de investidura, entre las que cita de manera
expresa la internacionalización del proceso de construcción y constitución del Estado catalán
independiente.
TERCERO.­ Además de la propuesta constan en el expediente el Acuerdo del Consejo de
Ministros al que aquélla se anexa y una "Nota de presentación".
El Acuerdo del Consejo de Ministros por el que se solicita a la Comisión Permanente del
Consejo de Estado la emisión de dictamen con carácter urgente, antes del día 5 de febrero de
2016, para plantear un conflicto positivo de competencias al Gobierno de la Generalidad de
Cataluña en relación a la creación, denominación y ámbito de competencia del Departamento de
Asuntos Exteriores, Relaciones Institucionales y Transparencia (en cuanto al inciso relativo a
Asuntos Exteriores) en los Decretos 2/2016, de 13 de enero, de creación, denominación y
determinación del ámbito de competencia de los departamentos de la Administración de la
Generalidad de Cataluña, y 45/2016, de 19 de enero, de estructuración del Departamento de
Asuntos Exteriores, Relaciones Institucionales y Transparencia, justifica la urgencia con que se ha
solicitado el dictamen en "el carácter perentorio de los plazos disponibles antes de que se aplique
la decisión que se plantea impugnar" y "las especiales características del conflicto planteado", lo
que "aconseja agilizar al máximo los trámites propios del procedimiento haciendo uso, a tal
efecto, de la posibilidad prevista en el artículo 19 de la Ley Orgánica del Consejo de Estado".
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En tal estado el expediente, V. E. dispuso su remisión al Consejo de Estado para dictamen, por
el procedimiento de urgencia, antes del día 5 de febrero de 2016.
I.­ La consulta se efectúa con invocación y en cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 22.6
de la Ley Orgánica 3/1980, de 22 de abril, del Consejo de Estado, en la redacción dada por la Ley
Orgánica 3/2004, de 28 de diciembre, que establece que la Comisión Permanente del Consejo de
Estado deberá ser consultada en la "impugnación de las disposiciones y resoluciones adoptadas
por los órganos de las Comunidades Autónomas ante el Tribunal Constitucional, con carácter
previo a la interposición del recurso".
No consta que el Gobierno haya hecho uso de la posibilidad de requerimiento previo de
incompetencia a la Comunidad Autónoma que ha dictado el acto (artículos 62 y 63 de la Ley
Orgánica 2/1979, de 3 de octubre, del Tribunal Constitucional); al contrario, de la formulación de
la propuesta de Acuerdo del Consejo de Ministros se desprende la opción por la interposición
directa del conflicto. En tal caso, según dispone el artículo 62 de la LOTC, el Gobierno dispone de
un plazo de dos meses para su formalización, plazo que expira el 14 de marzo de 2016.
II. La cuestión que se suscita en el presente expediente radica en determinar si existen
fundamentos jurídicos suficientes para plantear por parte del Gobierno de la Nación ante el
Tribunal Constitucional un conflicto positivo de competencias al Gobierno de la Generalidad de
Cataluña, en relación con la creación, denominación y ámbito de competencia del Departamento
de Asuntos Exteriores, Relaciones Institucionales y Transparencia (en cuanto al inciso relativo a
Asuntos Exteriores), según disponen los artículos 1.1 y 3.3 ­apartados 1 y 2­ del Decreto de la
Generalidad de Cataluña 2/2016, de 13 de enero, de creación, denominación y determinación del
ámbito de competencia de los departamentos de la Administración de la Generalidad de Cataluña;
y los artículos 1.1.b) y 20 del Decreto de la Generalidad de Cataluña 45/2016, de 19 de enero, de
estructuración del Departamento de Asuntos Exteriores, Relaciones Institucionales y
Transparencia.
Ambos Decretos son normas jurídicas emanadas del Presidente (el Decreto 2/2016) y del
Gobierno (el Decreto 45/2016) de la Generalidad que reúnen todos los requisitos legales para ser
objeto de tal planteamiento.
III.­ En primer lugar y en relación con la idoneidad de la vía procesal del conflicto, el artículo
61 de la LOTC establece que "pueden dar lugar al planteamiento de los conflictos de competencia
las resoluciones y actos emanados de los órganos del Estado o de los órganos de las
Comunidades Autónomas o la omisión de tales disposiciones, resoluciones o actos".
En relación con el alcance de este precepto, el Tribunal Constitucional ha señalado que,
mientras que en el proceso regulado en el título V de la LOTC solo tienen cabida vulneraciones
constitucionales de carácter no competencial, en el procedimiento previsto en el título IV
(conflictos constitucionales) tienen cabida tanto las vulneraciones de carácter competencial como
el planteamiento de vulneraciones de carácter no competencial cuando la resolución impugnada
incurra en los dos tipos de infracción (Auto del TC 135/2004, de 20 de abril).
Por otro lado y en cuanto a esta vía procedimental, el artículo 62 de la LOTC prevé que el
Gobierno pueda invocar el artículo 161.2 de la Constitución, que permite al Gobierno, al impugnar
ante el Tribunal Constitucional las disposiciones y resoluciones adoptadas por los órganos de las
Comunidades Autónomas, solicitar la suspensión de la disposición o resolución recurrida, debiendo
el Tribunal ratificarla o levantarla en un plazo no superior a cinco meses.
La propuesta de Acuerdo no contiene, sin embargo, invocación expresa del artículo 161.2 de la
Constitución a fin de que se suspendan los preceptos objeto de impugnación.
IV.­ Son dos, por tanto, las normas respecto de las cuales se contempla el conflicto de
competencias, el Decreto del Presidente de la Generalidad de Cataluña 2/2016, de 13 de enero,
de creación, denominación y determinación del ámbito de competencia de los departamentos de
la Administración de la Generalidad de Cataluña (en lo concerniente a la creación, denominación y
ámbito de competencia del Departamento de Asuntos Exteriores, Relaciones Institucionales y
Transparencia, en cuanto al inciso relativo a Asuntos Exteriores, según disponen los artículos 1.1
y 3.3), y el Decreto de la Generalidad de Cataluña 45/2016, de 19 de enero, de estructuración del
Departamento de Asuntos Exteriores, Relaciones Institucionales y Transparencia (artículos 1.1.b)
y 20).
Un adecuado análisis de su contenido a los efectos de determinar la existencia o no de
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fundamentos jurídicos suficientes para plantear el conflicto positivo de competencias precisa
exponer, siquiera de manera somera, los antecedentes y el contexto normativo y procesal en el
que se incardina el enjuiciamiento de los Decretos referidos a los fines señalados.
Como señala la propuesta, la Ley del Parlamento de Cataluña 16/2014, de 4 de diciembre, de
acción exterior y de relaciones con la Unión Europea, fue objeto de recurso de
inconstitucionalidad, interpuesto por el Presidente del Gobierno, contra los artículos 1 a 9, 26 y 29
a 38 y admitido a trámite por el Pleno del Tribunal Constitucional por Providencia el 14 de abril de
2015.
Habiéndose invocado el artículo 161.2 de la Constitución por el Presidente del Gobierno, se
produjo la suspensión de la vigencia y aplicación de los preceptos impugnados desde la fecha de
interposición del recurso (11 de marzo de 2015) para las partes en el proceso y desde la
publicación del correspondiente edicto en el "Boletín Oficial del Estado" para los terceros (17 de
abril de 2015) hasta el 7 de julio de 2015, fecha en la que se dictó Auto por el Tribunal
Constitucional por el que se acuerda mantener la suspensión del apartado 1.b) del artículo 1, de
las letras i), j), k) y l) del artículo 2, de la letra a) del artículo 4 y de los artículos 34 a 38, de la
Ley 16/2014 referida.
Por otro lado y como ya ha señalado este Consejo de Estado en los dictámenes números
394/2013, de 30 de mayo, y 173/2015, de 4 de marzo, la acción exterior de las Comunidades
Autónomas se encuentra analizada y delimitada por la jurisprudencia del Tribunal Constitucional
en los términos descritos en los dictámenes referidos. Baste aquí recordar que, aun cuando la
acción exterior de las Comunidades Autónomas es más amplia en el marco específico de la Unión
Europea que en el general de las relaciones internacionales, en todos ellos la competencia
exclusiva del Estado ex artículo 149.1.3ª constituye un límite infranqueable correspondiendo a
éste en todo caso las relaciones de España con otros Estados independientes y soberanos, la
celebración de tratados (ius contrahendi), la representación exterior del Estado (ius legationis), la
creación de obligaciones internacionales y la responsabilidad internacional del Estado, de tal
manera que las Comunidades Autónomas no pueden ni ejercer estas competencias, ni actuar de
manera que las menoscaben.
V.­ Dicho lo anterior, es preciso, en aras de sostener el eventual concurso de fundamentos
jurídicos suficientes para el planteamiento de un conflicto de competencias en los términos
referidos, identificar a tal fin una invasión de competencias del Estado, en conexión causal, al
menos, con la Ley 16/2014, en la medida en que comporte una aplicación de los preceptos de
ésta cuya impugnación ha tenido lugar. En última instancia, corresponde analizar los decretos a la
luz de las actuaciones desarrolladas en relación con el denominado proceso soberanista.
En primer lugar y respecto de la eventual vinculación que pudiera existir entre los Decretos 2 y
45/2016 y la Ley del Parlamento de Cataluña 16/2014, de 4 de diciembre, de acción exterior y de
relaciones con la Unión Europea, que la propuesta de acuerdo sugiere, debe ponerse de relieve
que aquéllos se configuran como disposiciones de carácter autoorganizativo y que en principio no
comportan la adopción de medidas de cumplimiento, ejecución o desarrollo de dicha ley. Este
criterio se infiere del contenido de los Decretos referidos y en especial del hecho de que ninguno
de ellos cite la Ley 16/2014 como fundamento legal en el que amparar la regulación que
contienen. Antes al contrario, refieren como fundamento de la habilitación normativa que a tal fin
corresponde a la Generalidad la Ley 13/2008, de 5 de noviembre, de la Presidencia de la
Generalidad y del Gobierno; la Ley 26/2010, de 3 de agosto, de régimen jurídico y de
procedimiento de las administraciones públicas de Cataluña, y la Ley 13/1989, de 14 de
diciembre, de organización, procedimiento y régimen jurídico de la Administración de la
Generalidad de Cataluña.
Ahora bien, el artículo 8.1.a) de la Ley 16/2014, objeto de impugnación mediante el recurso de
inconstitucionalidad antes citado, se encuentra vigente y despliega toda su eficacia desde el
momento en el que el Auto del Tribunal Constitucional de 7 de julio de 2015 acordó levantar la
suspensión que sobre el mismo pesaba como efecto anudado a la interposición del recurso. El
levantamiento de la suspensión no supone la constitucionalidad del referido precepto ni da por
terminada la situación de litispendencia que sobre dicha ley pesa.
Este artículo 8.1.a) de la Ley 16/2014 establece que corresponden al departamento o
departamentos con competencias en materia de acción exterior y de relaciones con la Unión
Europea las siguientes funciones: a) dirigir e impulsar las políticas y actuaciones del Gobierno en
relación con la Unión Europea y en el ámbito de las relaciones exteriores.
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La vigencia de este precepto y la referencia expresa a la dirección e impulso de las políticas
en materia de relaciones exteriores por parte del departamento competente evidencia la conexión
existente, en términos normativos, entre los Decretos 2 y 45/2016 y la Ley 16/2014. VI.­ Por otro
lado, procede abordar el análisis de la eventual extralimitación competencial en que puedan
incurrir los Decretos 2 y 45/2016, según sugiere la propuesta.
Debe señalarse al respecto que la Generalidad tiene competencia para el dictado de ambos
tanto desde el punto de vista material (Ley Orgánica 6/2006, de 19 de julio, de reforma del
Estatuto de Autonomía de Cataluña, artículos 184 a 192, sobre las relaciones de la Generalidad
con la Unión Europea, y artículos 193 y siguientes, sobre la acción exterior de la Generalidad)
como formal (artículo 23.2 de la Ley 13/2008, de 5 de noviembre, de la Presidencia de la
Generalidad y del Gobierno, que establece que el presidente o presidenta de la Generalidad
determina por decreto el número, la denominación y el ámbito de competencias de los
departamentos en que se organiza el Gobierno).
Ahora bien, el alcance de la competencia material de la Generalidad queda, sin embargo,
delimitado de conformidad con la jurisprudencia del Tribunal Constitucional antes referida y por
tanto circunscrito, fuera de la actuación en el marco de la Unión Europea, al desarrollo de
actividades necesarias para el cumplimiento de las competencias que le hayan sido atribuidas
estatutariamente y con respeto a las competencias del Estado, en especial en materia de
relaciones internacionales y al ejercicio por el Estado de su competencia en materia de Política
Exterior, sin que la actuación autonómica pueda incidir, perjudicar o condicionar aquélla (SSTC
165/1994, FJ 6; 31/2010, FJ 125; y 46/2015, FJ 4).
La propuesta considera que el uso de los términos "asuntos exteriores" en la denominación del
nuevo Departamento y "relaciones exteriores" en la enumeración de las funciones encomendadas
al mismo, por la amplitud del significado que conllevan y por el efecto expansivo que
conjuntamente tienen, sin quedar vinculadas al ámbito de la acción exterior que es propio de la
Generalidad, suponen un menoscabo de las competencias exclusivas del Estado incluidas en el
artículo 149.1.3ª CE.
Es cierto que la denominación "asuntos exteriores" (artículos 1.1 y 3.3 del Decreto 2/2016 y
artículos 1.1.b) y 20.1 del Decreto 45/2016), se corresponde en la práctica, con frecuencia, con la
referencia al ámbito competencial de departamentos ministeriales de Estados dotados de la
condición de sujetos de derecho internacional. Sin embargo, su significado apela a la llevanza de
asuntos con repercusión en ámbitos exteriores al Estado y nace históricamente como dicotomía
respecto de los asuntos relativos al interior.
Esta nomenclatura, en un nivel administrativo inferior en rango al Departamento, existe y está
vigente en Cataluña desde el Decreto 118/2013, de 26 de febrero, modificado después por el
Decreto 80/2014, de 3 de junio, como denominación de la Secretaría de Asuntos Exteriores y de
la Unión Europea, Secretaría que ahora queda integrada en el nuevo Departamento de Asuntos
Exteriores, Relaciones Institucionales y Transparencia.
Por otro lado y con respecto a la función relativa a "las relaciones exteriores" (apartado 3.3.2
del Decreto 2/2016), debe constatarse que venía atribuida al Departamento de Presidencia en el
apartado 3.1.8 del artículo 3 del Decreto 200/2010, de 27 de diciembre, con la sola diferencia de
que en el texto castellano de este Decreto se emplea la voz externas en vez de exteriores,
seguida igualmente de la indicación "y actuación de la Generalitat ante las instituciones de la
Unión Europea".
Al mismo tiempo, esta mención resulta profusamente utilizada en el citado Decreto 80/2014
hasta el punto de emplearse en el nombre mismo de una Dirección General dentro del
Departamento de Presidencia.
En definitiva, que la principal novedad que puede apreciarse al respecto en los Decretos
cuestionados consiste básicamente en emplear la denominación Asuntos Exteriores, junto con
otras, en la identificación de un departamento integrante del Gobierno de la Generalidad al tiempo
que se le asigna la función de relaciones exteriores.
Entiende la propuesta que la acción combinada de estas dos novedades en los Decretos
organizativos tiene una vis expansiva del concepto de asuntos exteriores que conlleva el efecto
de invadir las competencias exclusivas del Estado en materia de relaciones internacionales.
Aunque tal afirmación no puede derivarse solo de la redacción de los preceptos referidos, no
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es menos cierto que no puede descartarse la apreciación de una conexión entre la atribución del
ámbito funcional de las relaciones exteriores a un departamento específico (en lugar de a una
Secretaría de un departamento diverso, como ocurría hasta ahora, ubicado en el de Presidencia) y
el propósito de crear una estructura institucional propia de un sujeto de derecho internacional.
En este sentido, puede traerse a colación el apartado 2.2.2 del Libro Blanco para la transición
Nacional de Cataluña en el que se pone de relieve la necesidad de contar con las estructuras
administrativas necesarias para implementar las políticas de la Unión Europea y en concreto hace
referencia, en el apartado f), relativo a las Relaciones Exteriores, a la necesidad de reforzar las
estructuras administrativas del departamento de asuntos exteriores.
Por otro lado, en el "informe sobre la internacionalización de la consulta y del proceso de
autodeterminación de Cataluña" (elaborado por el Consejo Asesor para la Transición Nacional) se
dice que "el Gobierno de la Generalidad tendría que desplegar un plan ejecutivo para explicar el
proceso de Cataluña, para rebatir posiciones negativas y, si es factible, para crear amigos o
aliados" así como que dicha estrategia posee, entre otras dimensiones, la de "reforzar
institucionalmente la estrategia de internacionalización, dado que la acción exterior se convertirá
en esta fase del proceso en un ámbito prioritario de la acción de gobierno", la "creación de un
grupo de expertos que podrían contribuir a la creación de un futuro servicio de asuntos exteriores"
y "desarrollar la diplomacia estándar entre el Gobierno de Catalunya y los representantes de otros
Estados y organizaciones internacionales".
También resulta de interés citar el punto Noveno de la Resolución del Parlamento de Cataluña
1/XI, anulada por el Tribunal Constitucional, en la Sentencia 259/2015, de 2 de diciembre, que
declaraba la "voluntad de iniciar las negociaciones para hacer efectivo el mandato democrático de
creación de un estado catalán independiente en forma de república y, así mismo, lo pone en
conocimiento del Estado español, de la Unión Europea y del conjunto de la Comunidad
Internacional". La configuración de un departamento de asuntos exteriores puede ser interpretada
como un recurso para la ejecución del referido punto noveno.
En definitiva, no puede negarse que la expresión "relaciones internacionales" sugiere una
bilateralidad que dota a los intervinientes en las mismas de una apariencia de subjetividad
internacional que no concurre en ningún caso en Cataluña y que colisiona con las competencias
del Estado en materia de relaciones exteriores.
Por último, el hecho de haberse procedido a impugnar la Ley 16/2014 y en concreto su artículo
8, en el que se prefiguran las competencias del departamento competente en la materia, requiere
mientras esta situación esté pendiente, preservar la coherencia en el plano procesal mediante la
impugnación de las normas organizativas que guardan concordancia con aquel precepto.
En definitiva, las circunstancias expuestas hacen conveniente el planteamiento de conflicto
positivo de competencias ante el Tribunal Constitucional en relación con los Decretos 2 y 45/2016
de la Generalidad de Cataluña y permiten concluir la existencia de fundamentos jurídicos
suficientes para sostener su impugnación en los términos señalados.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado es de dictamen:
Que existen fundamentos jurídicos suficientes para plantear conflicto positivo de competencias
al Gobierno de la Generalidad de Cataluña en relación con la creación, denominación y ámbito de
competencia del Departamento de Asuntos Exteriores, Relaciones Institucionales y Transparencia
(en cuanto al inciso relativo a asuntos exteriores) en el Decreto 2/2016, de 13 de enero, de
creación, denominación y determinación del ámbito de competencia de los departamentos de la
Administración de la Generalidad de Cataluña, según disponen los artículos 1.1 y 3.3 ­apartados 1
y 2­; y los artículos 1.1.b) y 20 del Decreto 45/2016, de 19 de enero, de estructuración del
Departamento de Asuntos Exteriores, Relaciones Institucionales y Transparencia."
V. E., no obstante, resolverá lo que estime más acertado.
Madrid, 4 de febrero de 2016
LA SECRETARIA GENERAL,
EL PRESIDENTE,
EXCMO. SR. MINISTRO DE HACIENDA Y ADMINISTRACIONES PÚBLICAS.
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