Unidad 10

Unidad 10
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Distribución, destino y expansión del gasto publico
Distribución, destino y expansión del gasto publico
Distribución y aplicación del gasto público
A. C. PIGOU distribuye los gastos públicos en “gastos por rendimiento”, que son
las adquisiciones estatales de bienes y servicios, y el traslado gratuito de ingresos o
“pagos de transferencias” (como son las prestaciones sociales en el sector de los
presupuestos privados y las subvenciones en el sector de las empresas). El
planteamiento que hace este autor de las obligaciones del Estado se aparta de los
principios del liberalismo financiero clásico, pues se apoya en que el Estado no sólo
efectúa los pagos necesarios para el mantenimiento de sus actividades, sino que
también interviene en la economía mediante ciertos mecanismos para ordenarla y
regularla.
Durante largo tiempo las adquisiciones estatales se han destinado a cubrir las
necesidades del Estado y de la Hacienda Pública, adaptándose a las políticas del
mercado dentro de un marco de libre competencia. En cambio, las erogaciones que
realiza el Estado por concepto de transferencias están destinadas a influir de manera
decisiva en el proceso de producción, distribución y consumo de la economía de
mercado, sin ningún propósito de neutralidad, es decir, las erogaciones por
transferencias persiguen fines muy concretos para la regulación y el orden de la
economía de un país. Economistas muy prestigiados piensan que al llegar realmente
las prestaciones sociales a sus destinatarios en el sector privado, aumenta de manera
efectiva su poder adquisitivo, propiciando con ello un incremento en el consumo;
también opinan que las subvenciones que el Estado hace a las empresas no tienen la
misma efectividad en la regulación del orden de la economía, en virtud de que
contribuyen a mantener por largo tiempo las improductividades existentes.
La centralización de la toma de decisiones, por parte del Estado, en relación a la
aplicación de los Gastos Públicos es lo más común en muchos países. Los habitantes
de una nación —bajo ciertas condiciones— están obligados a pagar determinados
impuestos, a cambio de los cuales no podrán exigir una contraprestación directa de
parte del Estado, ni decidir en que se debe gastar. Las erogaciones públicas son el
resultado de decisiones políticas y técnicas que responden a necesidades objetivas y a
un principio de solidaridad nacional. No se trata que quienes paguen más en impuestos
reciban más de parte del Estado; éste tiene la obligación política de atender las
necesidades de los más pobres.
Existe una serie de erogaciones estatales que constituyen auténticos “gastos
efectivos”. Todos los gastos de administración del Estado, que incluyen aquellos por
compra o renta de materiales y equipo, pago de energía eléctrica, otros servicios, etc.,
así como el pago de sueldos a su personal, son auténticas deducciones a la gran masa
de bienes, servicios y personal del circuito económico. La energía que consume, los
servicios que contrata con los particulares, los empleados públicos que se encuentran a
su servicio, y los recursos que emplea en proyectos y obras públicas no pueden ser
utilizados por los particulares.
Los “gastos efectivos” difieren, en cuanto a su naturaleza y destino, de los
“gastos públicos de transferencia”. Los gastos de transferencia no re-presentan algún
consumo definitivo por parte del Estado, puesto que en el momento en que se realizan
no se disminuye la masa de bienes y servicios; no se altera cuantitativamente el circuito
económico, ya que la cantidad de bienes y servicios permanece igual. En todo caso, se
“hacen las cosas de manera diferente”: parte de los bienes y servicios es utilizada por el
Estado de una manera distinta a como posiblemente sería empleada por los
particulares.
Expansión de los gastos públicos
Uno de los rasgos más singulares de los gastos públicos es su constante
crecimiento. Este fenómeno no es privativo de algunos países, ni tampoco podemos
afirmar que sea propio de las democracias occidentales, o de los países con estructura
socialista. Este se da en todos los países del mundo, siendo más en unos que en otros,
según influya para ello la existencia, en cada país, de diversos factores, como el
crecimiento demográfico, tamaño del aparato industrial, participación en la división
internacional del trabajo, aceptación y necesidad en los mercados internacionales de
los productos destinados a la exportación, tasa inflacionaria, niveles de ocupación,
crisis recesivas, guerra, etc.
Por lo general, todos los países experimentan algún grado de inflación. Este solo
hecho es causa suficiente, pero no la única, para aumentar el volumen de los gastos
públicos. También inciden en dicho aumento elementos de orden económico y social
que son definitivos: las políticas de incorporación poblacional a la seguridad social, los
programas educacionales para la población de bajos recursos, etc.
A pesar de que existen principios que norman la formulación y ejecución de los
presupuestos gubernamentales, no ha sido posible contener con efectividad el
extraordinario número de tareas y gastos del Estado, que en los últimos 40 años ha
crecido como probablemente nunca se imaginó. Al desarrollo cada vez más creciente
de las tareas y gastos del Estado A. WAGNER lo denominó “ley de la creciente
actividad estatal”, que se presenta no sólo en un incremento rápido y absoluto de los
gastos, sino también en el continuo aumento de su porcentaje en el producto social.
Para el caso de Alemania Federal, GUNTER SCHMÖLDERS y GERTRAUD
SEIDENSTECHER exponen que los gastos directos llegaban en 1913 solamente al
15% de la renta nacional, habiendo aumentado al 41% hasta 1961. Las causas de este
gran aumento de la actividad estatal fueron principalmente las contribuciones de guerra,
pero también la rápida tecnificación y urbanización y sus consiguientes costos: E.
SALIN ha llamado a este estado de cosas la nueva etapa de la revolución industrial.
SCHMÖLDERS y SEIDENSTECHER señalan que ni este estado de cosas ni el
conocimiento de que los gastos públicos suelen aumentar a saltos retardados y no de
manera continua, han permitido hasta ahora elaborar un pronóstico certero del
desarrollo futuro. Dicen: “Lo mismo rige para la hipótesis de una transformación secular
del concepto estatal y social en las democracias occidentales en dirección a una
creciente declinación de los riesgos del suministro, hasta la fecha de la economía
privada, en la comunidad. Con seguridad, un análisis empírico-sociológico y politológico
de las causas del fenómeno proporcionaría conocimientos interesantes, sobre todo
porque —en algunos países industrializados es fácil— reconocer claramente un
aumento desproporcional de los pagos de transferencias en comparación con las
remuneraciones por rendimiento.”
Las cifras de los gastos públicos son insuficientes por sí mismas para que
podamos darnos cuenta de las causas de su verdadero crecimiento. Estas cifras deben
interrelacionarse con factores políticos y económicos si deseamos tener una idea más
completa del volumen real de los gastos. El valor adquisitivo de la moneda puede servir
de parámetro para estudiar el crecimiento real de los gastos públicos. En términos
absolutos pudiera parecer que los gastos han crecido desproporcionadamente, pero
una vez que se han comparado con el valor de la moneda, las cosas se ven de distinta
forma. Por ello, no es conveniente atenerse a las grandes cifras si previamente no se
tienen datos exactos de primera importancia sobre los precios, el crecimiento
económico, y el crecimiento demográfico.
Para lograr una visión acertada del crecimiento de los gastos públicos y de la
influencia de éstos en la vida de un país, siempre deberán compararse con el
crecimiento de la economía en su conjunto. No es posible emitir un juicio objetivo sobre
el crecimiento de las erogaciones estatales si antes no se ha estudiado el crecimiento
de la renta nacional. Ya sabemos que ésta se forma por el conjunto de todas las rentas
producidas en el país durante el periodo de un año, y que se obtiene sumando los
salarios, los intereses, y los beneficios económicos distribuidos o no. La renta nacional
no es lo mismo que el producto nacional. El producto nacional bruto comprende la
totalidad de la producción de un país en bienes y servicios, mientras que el producto
nacional neto se obtiene deduciendo las cantidades económicas destinadas a la
amortización.
Tres causas principales del crecimiento del gasto público, según Duverger
Según DUVERGER, el crecimiento de los gastos públicos tiene tres causas
principales: “el desarrollo de las funciones del Estado; el progreso técnico,
especialmente en materia militar, y la evolución en la concepción de la hacienda
pública”.
El aumento de las funciones del Estado se debe, fundamentalmente, a la
transferencia del sector privado al sector público de una actividad ya existente, y al
manejo directo, por parte de este último, de actividades nuevas.
DUVERGER indica que otro factor de gran influencia en el aumento de los
gastos públicos, aunque menos importante que el anterior, es el que está ligado al del
“aumento de las funciones del Estado”; y ello, en virtud de que la evolución de la
concepción de la Hacienda Pública es parcialmente consecuencia del desarrollo
conceptual del Estado y de sus funciones.
En el primer caso, diversas actividades privadas tendientes a satisfacer
necesidades sociales pasaron al encargo del Estado cuando se empezó a considerar
que eran actividades propias de la gestión pública. Podemos citar la sustitución de las
milicias privadas por la policía del Estado; la aparición de escuelas públicas cuando las
que existían estaban solamente en manos de particulares; la absorción de numerosas
negociaciones privadas por el Estado, que pasaron a su patrimonio.
El aumento de los gastos públicos por las actividades militares del Estado no se
ha debido a que éste se haya encargado de una función nueva, sino a la transformación
de las condiciones militares, sobre todo por el progreso técnico.
Es un hecho reconocido por todos que ni las guerras ni el mantenimiento del
ejército por el Estado es algo nuevo. En realidad, la guerra o la amenaza de ellas, se ha
mantenido a través de todos los tiempos. La posibilidad de un conflicto armado obliga al
Estado a establecer el servicio militar obligatorio y el adiestramiento, a comprar equipo
bélico y a invertir en artefactos cada vez más avanzados. El progreso técnico ha
contribuido al perfeccionamiento de las armas de guerra, que cada vez son más
costosas y complicadas. Además, el Estado tiene que sufragar el pago al personal
militar, y que canalizar recursos para la asistencia médica de los heridos, y para las
pensiones de invalidez o de viudez. Si aunamos a todo esto las erogaciones empleadas
en la reconstrucción de las ciudades al terminar una guerra, nos damos cuenta que los
gastos públicos se incrementan en gran cantidad desde mucho antes, durante, y
después de los conflictos armados.
Actualmente, según datos revelados por la Organización de las Naciones Unidas,
el mundo destina más recursos para la guerra y la investigación de mas bélicas, que
para la educación, salud pública e investigación para la alimentación. Basta
simplemente examinar el renglón de “defensa nacional” en los presupuestos de los
países industrializados para detectar lo desproporcionado de éste en relación con otras
actividades del Estado. Los gastos que un país desarrollado aplica para fines de
defensa exceden en muchísimo a los gastos públicos totales de varios países juntos de
los llamados del Tercer Mundo o subdesarrollados.
Los gobiernos de muchas naciones han pensado que si se rezagan en la
investigación o fabricación de armas más poderosas o en la compra de ellas cuando no
las producen, se originaría necesariamente un grave desequilibrio de fuerzas con otros
países, lo que vendría a poner en un riesgo serio su seguridad. Estas ideas han
impulsado la excesiva investigación tecnológica de armas nuevas y la compra masiva
de equipo bélico a los países productores. Desafortunadamente esta situación ha
causado el desequilibrio financiero de muchos países pobres que dedican gran parte de
sus gastos a la compra de material de guerra extranjero, así como un clima de tensión
permanente, de inestabilidad emocional y de inseguridad personal de millones de
habitantes. La amenaza de la guerra ha trastocado las políticas de gasto de muchos
países y el propio orden económico de los menos desarrollados.
DUVERGER ha apuntado que el cambio de actitud hacia la intervención del
Estado en ciertos campos de la actividad económica ha causado una importante
transformación de los hábitos que se llama “socialización del riesgo”. En lugar de que
cada uno se esfuerce, como en otro tiempo, en evitar las consecuencias del azar
mediante su prevención individual, hoy se transfiere a la representación de la
colectividad la función y cuidado de prever, encargándosele al Estado pagar las
indemnizaciones, los subsidios, las pensiones de retiro, y además repartir la carga entre
los súbditos.
Las nuevas tesis políticas y económicas de la actividad del Estado trajeron como
consecuencia natural un incremento considerable de los gastos públicos. Desde el
momento en que el Estado dejó de ser el simple guardián del orden público y se le
atribuyeron otras importantes funciones ligadas a la regulación y desarrollo de la
economía, fue necesario un volumen mayor de los gastos. En una primera etapa se
experimentó un incremento por el simple hecho de que el Estado empozó a atender
más servicios públicos. En una etapa posterior los gastos se elevaron de manera
sustancial cuando se aceptó que el Estado debía tener las atribuciones necesarias para
orientar las actividades económicas-sociales y para modificar la propia estructura
económica de su nación. Entonces desapareció el límite de los gastos que
anteriormente se le fijaba al Estado para cubrir únicamente los servicios públicos
indispensables.
“Por otra parte —afirma DUVERGER- la nueva concepción de los gastos
públicos y la utilidad que se les reconoce han removido un obstáculo psicológico
esencial que se oponía a su desarrollo. La concepción clásica hacía de la avaricia
sistemática el principio fundamental de la hacienda pública; tal actitud es ya insostenible
en nuestros días. Ciertamente el derroche y la dilapidación no han dejado de ser
perjudiciales, pero también puede serlo la sobriedad sistemática. El aumento de los
gastos públicos puede ser necesario para asegurar el futuro de la nación: por ejemplo,
desarrollar grandes obra de interés general, financiándolas mediante el establecimiento
de nuevos impuestos que limiten el consumo de los particulares en cosas superfluas, es
una política que puede ser más provechosa para el bien público y más estimulante, en
ciertas circunstancias, que la avaricia sistemática defendida por los teóricos clásicos.
Aumentar el consumo y la demanda total de bienes mediante el juego de los gastos
públicos puede permitir, en otras circunstancias, reanimar una economía en estado de
estancamiento, fenómeno que ha sido claramente explicado por las teorías de
KEYNES.”
Pensamos que la nueva concepción de los gastos públicos es más sana y que
se adenia a las crecientes necesidades sociales de casi todos los países del mundo.
Ciertamente que siempre va a ser necesario vigilar que las erogaciones estatales no
aumenten injustificadamente, pero esto no significa que debemos voltear atrás y
adoptar las prácticas de la Hacienda Clásica. La estructura política, económica y social
de los Estados contemporáneos responde mejor a la Hacienda Moderna que justifica
las facultades cada vez más crecientes del poder público para intervenir y regular la
economía. Los propio países occidentales están muy conscientes del papel rector del
Estado en la economía y en la sociedad. Por lo expuesto anteriormente, creemos que e
aumento de los gastos públicos se justifica política, económica y socialmente.
Los gastos públicos en los países desarrollados y subdesarrollados
JESSE BURKHEAD ha observado que el crecimiento de la organización estatal
en los países desarrollados y subdesarrollados es un fenómeno administrativo, político
y económico que ha modificado las estructuras económicas y administrativas y,
naturalmente, la distribución del poder económico.
La experiencia ha demostrado que en los países subdesarrollados la iniciativa
privada no es suficiente para cambiar la organización económica y encauzar al país
hacia mejores niveles de vida. Ante esta deficiencia de los particulares el gobierno ha
tomado la iniciativa mediante la creación de empresas públicas, orientando el conjunto
de la economía. En estos países, el gobierno, además de tener la responsabilidad de
los programas a su cargo, derivada del ejercicio del presupuesto, se encarga de la
planeación y la asignación recursos de la nación, con el propósito de incrementar el
crecimiento económico y lograr una distribución más justa del ingreso. Esto trae como
consecuencia un considerable crecimiento en la organización administrativa, y cambios
muy drásticos en el manejo del presupuesto y de la economía.
Salvadas las naturales diferencias, algo similar ocurre en los países
desarrollados, donde también el sector público sigue aumentando en términos relativos
y absolutos. Los procesos de urbanización en estos países, la especialización cada vez
más creciente en el trabajo, y la concentración industrial en las áreas urbanas,
requieren de un sector público vigoroso que pueda ofrecer servicios públicos suficientes
y complementar la gestión económica privada mediante las empresas públicas.
En las naciones altamente desarrolladas, como los Estados Unidos, la Unión
Soviética, Alemania Occidental y Francia, la composición del presupuesto y el
crecimiento de su aparato burocrático se deben muchas veces a causas distintas a las
de otros países desarrollados. En los primeros, los cuantiosos gastos de defensa
nacional son prioritarios, siendo justificado por los políticos de esos países como gastos
imprescindibles para la seguridad nacional y la paz mundial. En el segundo grupo de
países desarrollados, los gastos de defensa son muy elevados, pero la composición de
sus presupuestos es distinta. De cualquier manera, por diversas causas, todos estos
países alteran su organización gubernamental al expandir el sector público y al impactar
las estructuras económicas con el aumento de sus presupuestos. El manejo y el control
de los gastos es un problema muy debatido y muy difícil que se presenta en todos los
países.
En los países occidentales, ya sea que se trate de países desarrollados o
subdesarrollados, una constante social es la oposición sistemática de los grupos
privados al crecimiento de los gastos públicos, no siendo conscientes de que cualquier
gasto público destinado a la infraestructura industrial, de comunicaciones, o a los
programas de salud y educación, siempre repercutirá favorablemente en las actividades
económicas de los particulares.
El crecimiento del sector público y el aumento real de las actividades
gubernamentales, ha propiciado una serie de teorizaciones por parte de los
especialistas de las ciencias sociales en torno a la composición de los gastos públicos,
y a los propios procesos de la toma de decisiones gubernamentales en materia de
presupuestos. BURKHEAD afirma que una serie de conceptos, tales como “interés
público”, están siendo reexaminados, y que la teoría de la organización ha pasado a un
primer plano, como un esfuerzo por conceptualizar arreglos complejos. Sostiene este
autor, que la participación de las universidades en las cuestiones públicas, la creciente
contratación de agencias privadas en contratos gubernamentales, y la interacción del
gobierno con compañías de negocios en la investigación y el desarrollo, y en los
sistemas de comunicación e información, han dado como resultado que la dicotomía de
los conceptos “público” y “privado” resulte cada vez menos clara. A pesar de esto, dicha
distinción debe preservarse para muchos propósitos analíticos y operativos, pues, por
muy vaga que pueda ser la línea de demarcación entre estos dos conceptos, aún
existen diferencias importantes entre “sector público” y “sector privado”.