TEMA 1. INTRODUCCIÓN A LA TEORÍA DEL ESTADO .
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TEMA 1. INTRODUCCIÓN A LA TEORÍA DEL ESTADO Sumario. 1.1. Poder, derecho, estado. El derecho constitucional. 1.2. El Estado: concepto y elementos constitutivos. La soberanía. 1.3. El Estado constitucional. Características. 1.4. El Estado Social y Democrático de Derecho. 1.5. Formas de Estado y Formas de Gobierno. 1.1 PODER, DERECHO, ESTADO. EL DERECHO CONSTITUCIONAL. Poder, derecho, estado Todo hombre ama su libertad, pero necesita a la vez vivir en sociedad, necesita a otros para alcanzar su perfección y su felicidad. Y esa sociedad en la que ha de vivir necesita algún orden, unas reglas para no convertirse en una lucha constante en la que sólo sobrevivan los más fuertes. Y ese orden ha de ser mantenido mediante el ejercicio de algún poder. Los hombres quieren ser libres pero necesitan a otros. Quieren decidir por sí mismos pero necesitan obedecer a unas leyes que hagan posible la convivencia. En las primeras páginas de “La Política” de Aristóteles aparece reflejada esa tensión: “El Estado es un hecho natural, el hombre es un ser naturalmente sociable, y el que vive fuera de la sociedad por organización y no por efecto del azar es, ciertamente, o un ser degradado, o un ser superior a la especie humana; y a él pueden aplicarse aquellas palabras de Homero: «Sin familia, sin leyes, sin hogar...» El hombre que fuese por naturaleza tal como lo pinta el poeta, sólo respiraría guerra, porque sería incapaz de unirse con nadie, como sucede a las aves de rapiña. (…) Lo que prueba claramente la necesidad natural del Estado y su superioridad sobre el individuo es que, si no se admitiera, resultaría que puede el individuo entonces bastarse a sí mismo aislado así del todo como del resto de las partes; pero aquel que no puede vivir en sociedad y que en medio de su independencia no tiene necesidades, no puede ser nunca miembro del Estado; es un bruto o un dios. La naturaleza arrastra, pues, instintivamente a todos los hombres a la asociación política. El primero que la instituyó hizo un inmenso servicio, porque el hombre, que cuando ha alcanzado toda la perfección posible es el primero de los animales, es el último cuando vive sin leyes y sin justicia”. El texto de Aristóteles plantea algo esencial. El hombre necesita vivir en sociedad para ser feliz, pero en esa sociedad no puede vivir “sin leyes y sin justicia”. No basta con que un poder imponga el orden. Es necesario que ese orden sea conforme al derecho y a la justicia. El significado profundo de estas expresiones es muy complejo, y excede el ámbito de estas páginas. Pero es importante señalar que la reflexión sobre el ejercicio del poder siempre ha ido acompañada de la discusión sobre la justicia y el fundamento del derecho. Rousseau planteó esa misma paradoja al principio de su “Contrato Social” con una expresión brillante que se haría célebre: “El hombre ha nacido libre y en todas partes se halla entre cadenas. Créese alguno señor de los demás, sin dejar por ello de ser más esclavo que éstos. ¿Cómo ha tenido efecto esta mudanza? Lo ignoro. ¿Qué cosas pueden legitimarla? Me parece que podré resolver esta cuestión”. Buena parte del pensamiento político, que es fundamento del derecho constitucional, se ha dedicado también a intentar “resolver esta cuestión”, la de la relación entre el poder y la libertad. No es posible realizar aquí un recorrido extenso por la historia de las teorías políticas que los hombres han utilizado en cada época para resolver la cuestión de la legitimidad del poder. En la edad moderna, podríamos señalar el contractualismo como origen más próximo de nuestras ideas actuales sobre los fundamentos del poder. Así, hablando del poder de cada hombre y de su libre voluntad, y de los pactos entre los hombres como origen del poder político. Hobbes decía que: “El poder de un hombre, en sentido universal, son sus medios actuales para obtener algún bien aparente en el futuro, y puede ser natural o instrumental. Poder natural es una eminencia de facultades del cuerpo o de la mente, como una fuerza extraordinaria, la apariencia, la prudencia, el arte, la elocuencia, la liberalidad o la nobleza. Poderes instrumentales son los que, adquiridos mediante los naturales, o por azar, son medios o instrumentos para adquirir a su vez más poderes, como la riqueza, la reputación, los amigos o el secreto trabajo de Dios al que los hombres llaman buena suerte”. Y de ahí se pasa al poder del estado (el estado absoluto, el “Leviathan” de Hobbes): “El más grande de los poderes de la tierra es aquél que procede del poder de la mayoría de los hombres, unidos por sus consentimientos, y que es detentado por una persona civil o natural que lo ejerce con el único límite de su voluntad”. Finalmente, la reflexión teórica se mezcla con la historia política y constitucional y produce, a veces, brillantes definiciones del poder y de sus orígenes y límites, como la que se lee en el primer párrafo de la Declaración de Independencia de los EEUU, firmada el 4 de julio de 1776, y que sirve aún hoy como una referencia indispensable: “Sostenemos como evidentes estas verdades: que todos los hombres son creados iguales; que son dotados por su Creador de ciertos derechos inalienables; que entre éstos están la vida, la libertad y la búsqueda de la felicidad; que para garantizar estos derechos se instituyen entre los hombres los gobiernos, que derivan sus poderes legítimos del consentimiento de los gobernados; que cuando quiera que una forma de gobierno se haga destructora de estos principios, el pueblo tiene el derecho a reformarla o abolirla e instituir un nuevo gobierno que se funde en dichos principios, y a organizar sus poderes en la forma que a su juicio ofrecerá las mayores probabilidades de alcanzar su seguridad y felicidad”. El poder siempre es un elemento esencial de la convivencia política. Para muchos autores, el estado mismo consiste en la centralización de ese poder dentro de una comunidad de hombres que viven juntos en un territorio. Se puede discutir sobre el fundamento y legitimidad de ese poder, y sobre sus límites, pero no es posible organizar la sociedad sin él. De hecho, la doctrina alemana de mediados del s. XIX desarrollará la llamada “Teoría General del Estado” considerando el poder uno de los tres elementos constitutivos del Estado (junto al territorio y la población) Más adelante, el estado mismo será identificado con el derecho (Kelsen) Así pues, el estado es considerado en la actualidad algo así como una personificación del poder que ordena jurídicamente la convivencia en una sociedad. Hablamos de “los poderes del estado” o “el patrimonio del estado” haciendo referencia a una entidad impersonal que no tiene rasgos históricos o culturales (como la nación) sino sólo características jurídicas. Conviene notar que esta última reflexión sólo tiene validez en los países de la Europa continental, que heredaron la elaboración intelectual alemana del s.XIX de la teoría del estado. En el Reino Unido no existe en realidad un concepto de estado abstracto y jurídico. La personificación del poder se realiza en la Corona, una institución más amplia que el propio Monarca pero claramente referida a una persona, unos lugares y una historia. El derecho constitucional La disciplina a la que se dedican estas páginas sólo se denomina “derecho constitucional” desde época reciente. Las expresiones “Teoría del Estado” o “Teoría Política” fueron más frecuentes hasta la época anterior a la Segunda Guerra Mundial. Tras la derrota de las dictaduras, las democracias buscan en las nuevas constituciones nuevos sistemas de control y de equilibrio del poder que permitan evitar abusos y sirvan de garantía real para los derechos fundamentales. Y una parte esencial de esas garantías es el llamado control de constitucionalidad, desarrollado en EEUU desde principios del s. XIX y apenas implantado -más en la teoría que en la práctica- en la Europa continental. La creación de Tribunales Constitucionales con poder para realizar una interpretación vinculante -y conforme a métodos jurídicos- de las constituciones hizo necesario ajustar la teoría política clásica al método del derecho. En España, esa distinción no será clara hasta la aprobación de la Constitución de 1978. Hasta entonces, la denominación más frecuente era la de “Derecho Político”, considerada más adecuada por su amplitud y porque la descripción del régimen político de un país no puede hacerse sólo limitándose al estudio de su constitución. Obviamente, también las circunstancias específicas del régimen franquista (frontalmente contrario a la idea de Constitución) influyeron en la elección de los términos. 1.2. El estado: concepto y elementos constitutivos. La soberanía El concepto de estado La palabra “estado” es relativamente reciente. Los griegos hablaban de la “polis” para referirse a sus unidades políticas. Y para comunidades más amplias hacían referencia al elemento personal: los persas, los egipcios o los griegos. Los romanos se comportaban de modo parecido. Roma era la ciudad. Y sus instituciones de gobierno fueron durante muchos siglos las propias de un gobierno municipal. Cuando las conquistas hicieron necesaria una nueva denominación se utilizó una expresión que hacía referencia al poder: “imperium”. En la Edad Media se utilizaron más frecuentemente los nombres que hacían referencia a los territorios, siguiendo el esquema de las provincias romanas. Así se habla de “Hispania” o “Italia” aunque no exista un estado propiamente dicho en ninguna de las dos penínsulas. Pérez Serrano resume la cuestión afirmando que podría decirse que en la época de dominio griego predominaba el elemento personal, en la era romana el del poder y en la Edad Media el territorial. Estos serán los tres elementos del estado tal y como serán reelaborados en la teoría moderna. Uno de los primeros en emplear la expresión “estado” es Maquiavelo. El florentino la utiliza para poder referirse a una comunidad política sin describirla como una república o una monarquía, para poder hablar de ella en abstracto. Y no utiliza el término “ciudad” porque algunas de las ciudades-estado de la Italia del Renacimiento eran entidades políticas mucho más amplias y complejas (como Venecia o Florencia, que abarcaban muchas otras ciudades y territorios) Pero además de la evolución terminológica, es en la época del Renacimiento cuando se crean los estados modernos como consecuencia de la desintegración de la relativa unidad política y moral que el Imperio y el Papado habían proporcionado hasta entonces. Ese proceso de desintegración del mundo antiguo y el surgimiento de los Estados modernos en Europa concluye de un modo prácticamente definitivo con la Paz de Westfalia de 1648. Desde entonces, y hasta ahora, los estados son la figura central del orden político en Occidente. Pero además de ser una consecuencia de la historia, la creación de los estados modernos es también resultado de algunos nuevos principios teóricos. Quizá los más importantes sean tres: A) Como parte del redescubrimiento del derecho romano que se inicia en Bolonia en el siglo XII, los funcionarios al servicio de los nuevos reyes interpretan esas prestigiosas normas escogiendo siempre el sentido más favorable a la extensión del poder de sus soberanos. B) La elaboración, especialmente en la obra de Maquiavelo, de la idea de la razón de estado, que implica que la política es una realidad distinta de la moral y tiene unas leyes propias cuyo fin es la creación y la conservación del estado. C) Y el tercer puntal será el desarrollo del concepto de soberanía, que se desarrollará en el siguiente epígrafe. Elementos del estado La teoría de los elementos del estado forma parte de la ya mencionada “Teoría General del Estado” elaborada durante buena parte del s. XIX por un grupo de autores alemanes (Gerber, Laband, Jellinek) y desarrollada después en Francia, Italia y España. En general, pretenden realizar algo parecido a lo que sus colegas privatistas están haciendo en esa misma época con el derecho civil romano y germánico, sometiéndolo a una férrea categorización lógica y depurándolo de todo lo que no les parece estrictamente científico (jurídico) de forma que las consideraciones históricas, políticas o filosóficas quedan apartadas. El principal crítico de esta corriente será también un alemán, Carl Schmitt. Por lo que se refiere al derecho público, la culminación de esta corriente será la Teoría General del Estado publicada por Hans Kelsen en 1925. Y en su obra, el Estado se identifica con el Derecho, con el poder jurídico de coacción que sanciona las normas. Así pues, para Kelsen el Estado no tiene, propiamente, elementos constitutivos. Pero la mayoría de los autores adoptan un enfoque menos radical y consideran que vale la pena fijarse no sólo en lo jurídico sino también en lo sociológico para poder comprender del todo en qué consiste el Estado. Así se acaba imponiendo la definición de estado más clásica, la que lo considera una comunidad humana asentada en un territorio determinado y organizada por un poder de mando que regula sus relaciones. De esta forma aparecen los tres elementos: poder, población y territorio. Ahora bien, ¿cómo saber cuándo estamos en presencia de un estado? Porque también hay poder, población y territorio en una comunidad de vecinos que tiene un presidente o en un pueblo que tiene un alcalde. Y esto lleva directamente a la cuestión de la soberanía. La soberanía El de soberanía es un concepto difícil. Bryce decía, en palabras que suelen citarse con frecuencia al referirse a este punto, que de igual modo que en los límites entre dos provincias suelen esconderse quienes huyen de la justicia, también las fronteras entre el derecho, la ética y la ciencia política suelen estar infestadas por un cierto número de conceptos vagos y ambiguos que perturban siempre la paz y causan problemas innecesarios a los estudiantes. Y el más peligroso de estos delincuentes, en opinión de Bryce, es la llamada “doctrina de la soberanía”. Se admite por lo general que la primera formulación de este concepto es la realizada por el francés Jean Bodin en el siglo XVI. Su exposición parece plantearse como una alternativa a la teoría del derecho divino de los reyes a gobernar. Su obra política principal, “Los seis libros de la República”, fue escrita en 1576, en el contexto de las guerras de religión entre católicos y calvinistas. En 1572 se había producido la célebre “noche de San Bartolomé”, en la que murieron asesinados varios miles de calvinistas en París y en toda Francia, originándose así la cuarta guerra en una década entre católicos y protestantes. Es probable que Bodin quisiera dejar claro que los súbditos deben obediencia absoluta a su monarca aunque no estén de acuerdo con las creencias religiosas de éste y no lo consideren válidamente elegido por Dios para desempeñar su cometido. De otro modo, si el poder del monarca depende del acuerdo doctrinal con sus ciudadanos entonces no es absoluto y no puede sostener un verdadero estado. Bodin distingue el poder soberano como un principio que caracteriza al Estado y lo diferencia de los demás grupos políticos. Así, la “souverainité” o “maiestas” es el poder supremo sobre los ciudadanos y súbditos no sometido a las leyes. Así, para Bodino hay estado cuando todos están sujetos a un poder soberano y éste es perpetuo, absoluto e indivisible. Ahora bien, el autor francés no explica cuál es el fundamento de tal poder o cómo se articula, aunque considera que debe ser detentado por el monarca. Hobbes reforzará esta idea casi un siglo después al afirmar que la paz y el orden sólo son posibles cuando todos acuerdan ceder su libertad a un soberano, al que conceden todo el poder para que pueda imponer las leyes. Pero la doctrina de la soberanía dará un vuelco con la Revolución Francesa. En los prolegómenos de la misma se publica “El Contrato Social” de Rousseau, obra apasionante y paradójica llena de brillantes y a menudo contradictorias afirmaciones sobre el origen del poder político y sobre la soberanía. En esencia, Rousseau afirma que la soberanía, ese poder absoluto e indivisible, sólo puede pertenecer al pueblo. Y su ejercicio por el estado sólo puede derivarse del consentimiento de los ciudadanos otorgado en el pacto original (“contrato social”) que da principio a la sociedad civil. El problema de esta soberanía ilimitada, como la propia Revolución se encargó de demostrar, es que tiende con gran facilidad a la tiranía, aunque ésta venga revestida con el manto de la ley. Otros pensadores como Locke o Montesquieu, poco partidarios de las abstracciones teóricas, expresaron la necesidad de dividir el poder político para garantizar la libertad de los gobernados. Con el constitucionalismo moderno, la idea del poder absoluto del soberano -aunque éste sea el pueblo- pierde peso a medida que los derechos fundamentales individuales se alzan como un límite que ni siquiera el legislador puede traspasar. Pero aún existe un campo en el que la idea de soberanía sigue siendo decisiva: el derecho internacional público. Al hablar de los elementos del estado decíamos que la población y el territorio, aún cuando están claramente determinados, no son decisivos a la hora de saber cuándo existe un verdadero estado. Dentro de un estado como España, Italia o el Reino Unido pueden existir -y de hecho existen- grupos de población claramente determinados y unidos por vínculos históricos o de idioma y que están asentados en un territorio que también está claramente definido. Así sucede con Cataluña, Gales o Sicilia. Pero ninguno de esos territorios es un estado. Porque aunque exista una población que ocupa un territorio, el poder político que ejercen en él sus representantes no es absoluto. Hay otro de rango superior que afecta a esas personas en esos territorios y que no procede sólo de ellos. De esta forma, el ejercicio de un poder absoluto no sometido a ningún otro sigue siendo considerado el rasgo más característico de la organización estatal. Y los estados, en el orden internacional, son muy celosos de lo que siempre llaman “su soberanía”. Por ese mismo motivo, cuando se integran en una organización supra estatal (como la Unión Europea) y ceden parte de sus poderes -parte de su soberanía- es frecuente que se produzcan fuertes tensiones y resistencias provocadas por el miedo a que esa cesión de soberanía sea excesiva o irrecuperable. En última instancia, es el temor a que el estado pierda su independencia y termine por disolverse en una unidad superior. Así pues, y como resumen final, puede afirmarse que el Estado sigue siendo hoy el elemento fundamental de organización de la comunidad política. Todo el régimen jurídico que afecta a una persona, sus derechos y deberes, dependen de su pertenencia a uno u otro estado. Y esos derechos y deberes se ejercitan según las reglas -leyes- aprobadas por éste. 1. 3. El Estado Constitucional. Características. Constitución formal o material La expresión “Estado Constitucional” suele utilizarse para referirse a una organización estatal que tiene una serie de características que vienen exigidas por su constitución (pudiendo ésta ser o no escrita) Se habla en este caso de Constitución en el llamado “sentido material”, es decir, un modo específico y estable de organización de la convivencia política que incluye algunas características concretas a las que nos referiremos a continuación. Esto se opone a lo que tradicionalmente se ha llamado constitución en “sentido formal”, con lo que se hace referencia a que existe una norma escrita denominada “constitución”, situada en lo más algo de la pirámide normativa y que contiene las normas sobre producción de fuentes. Más confuso es el concepto de constitución en sentido material desarrollado por Mortati. El autor italiano incluye en esa constitución todo el conjunto de fuerzas políticas, económicas, ideológicas, etc. que condicionan efectivamente la modo de ser político del estado. Rasgos característicos del estado constitucional Tradicionalmente se ha considerado que las características más esenciales del estado constitucional son las que figuran en el célebre artículo 16 de la Declaración de Derechos del Hombre y del Ciudadano de agosto de 1789: “Una sociedad en la que la garantía de los derechos no está asegurada, ni la separación de poderes definida, no tiene Constitución”. Así pues: separación de poderes y los derechos fundamentales. Esos son los rasgos distintivos del estado constitucional. De hecho, el programa de una asignatura de derecho constitucional suele dividirse en dos partes: primero se estudia la organización de los poderes del estado, sus equilibrios y controles, y luego se estudian los derechos fundamentales de los ciudadanos. El estado de derecho En estrecha relación con el concepto de estado constitucional, con el que a veces se confunde, está el de “estado de derecho”, cercano a la idea del “rule of law” del derecho anglosajón. Se trata de subrayar la primacía del gobierno de las leyes sobre el gobierno de los hombres. Las célebres palabras de Bracton, “non sub homine sed sub deo et lege” son una manera clásica de expresar este principio político fundamental. El problema es que en la Europa continental, el llamado “estado de derecho” surge de modo fundamental como consecuencia del rechazo que siente la mayor parte de la doctrina alemana del s. XIX ante la teoría de la separación de poderes1, por entender que ésta atenta contra el principio fundamental de la unidad del Estado. De hecho, esa unidad estatal, con una preeminencia del Ejecutivo derivada del principio monárquico, será la característica esencial de la política alemana hasta la Constitución de Weimar de 1919. El sentido de referirse aquí a esta cuestión es que nuestra evolución jurídica ha incorporado ese “estado de derecho” a nuestro sistema, haciéndolo perfectamente compatible con la separación de poderes, de la que resulta un complemento técnico esencial en las democracias modernas. 1 GARCÍA COTARELO (1988) Los formuladores de esta teoría no buscaron, como la Revolución Francesa, emancipar a las masas, sino hacer ordenado y previsible el ejercicio del poder. Es una revolución más ordenada y que puede hacerse desde arriba, y que parece cuadrar más con el carácter alemán. Cotarelo cita una frase de Heller2 que refleja perfectamente la diferencia: “El sentido alemán del orden carece de la confianza rousseauniana en la fuerza generadora del caos”. El estado de derecho vendría a ser “la separación de la estructura política respecto de la organización jurídica, la cual pretende, independientemente de la estructura política, garantizar la libertad y la seguridad”. 3 Dicho de otro modo, se trata de asegurar el máximo de libertad y orden posibles incluso en un sistema con una escasa o nula separación de poderes y una muy reducida libertad política. Este fue en parte el ideal jurídico del régimen franquista, que rechazó de modo explícito la separación de poderes en sus Leyes Fundamentales4. El desarrollo de este principio presenta diferencias según cada tradición jurídica. La teorización sobre el “estado de derecho” en el continente es, como se ha dicho, esencialmente alemana y se refiere con detalle al modo en que la Administración Pública ha de actuar sometida siempre al principio de legalidad para que su intervención en las esfera de libertad de los ciudadanos sólo pueda producirse cuando haya sido habilitada expresamente por la ley. Y para que este sometimiento de la Administración a la ley sea posible es necesario garantizar la independencia de la judicatura, que será a quien corresponda controlar que la actuación de los poderes públicos se produce dentro de los límites marcados por la legislación. De este concepto de “estado de Derecho” proceden algunos de los importantes principios enunciados en el art. 9 de la Constitución, como el sometimiento a la legalidad de la Administración, la jerarquía normativa, la responsabilidad o la interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos. 1. 4. El Estado Social y Democrático de Derecho. Algunas constituciones modernas, como la española de 1978 contienen referencias al “estado social y democrático de derecho”. En la doctrina alemana se produjo una cierta polémica en torno a si era posible que un estado de derecho, en el sentido ya explicado en epígrafes anteriores, podía ser también “social”. La contradicción podría estar en que algunos de los estados que han formulado ese carácter “social” han utilizado 2 GARCÍA COTARELO (1988) NEUMANN (1986) 4 El art. 2.2 de la Ley Orgánica del Estado de 1967 establecía que: “El sistema institucional del Estado español responde a los principios de unidad de poder y coordinación de funciones”. 3 mecanismos de redistribución e igualación de la riqueza que han acabado vulnerando las garantías individuales del estado de derecho clásico. En cualquier caso, este calificativo hace referencia a los llamados “derechos sociales” o de segunda generación, incorporados al constitucionalismo en el siglo XX como un complemento de los derechos individuales clásicos, que funcionaban sólo como un límite negativo a las posibilidades de actuación del estado en la esfera de libertad de cada ciudadano. Los derechos sociales, en cambio, implican un derecho a recibir una prestación positiva por parte del estado, que actúa como redistribuidor de la riqueza a través del sistema impositivo y de las políticas sociales. Y que ese estado social sea “democrático” es según García Pelayo una necesidad para evitar el proceso de progresiva estatización de la sociedad a la que puede llevar esa finalidad “social” incluida en las constituciones modernas. En efecto, los mecanismos de participación democrática, junto a los del estado de derecho, actúan como un elemento de equilibrio y control. 1. 5. Formas de Estado y Formas de Gobierno. Formas de Estado Con la expresión “formas de Estado” se suele hacer referencia al modo en que los estados se articulan territorialmente. En ese sentido el modelo más simple es el del estado unitario. En el otro extremo están las diversas formas de organizar las uniones de estados. A) El Estado unitario Es la forma más sencilla de organización territorial. Desde el punto de vista de los elementos del estado, podría decirse que hay un solo pueblo, en un solo territorio sometido únicamente a un poder soberano. A veces se denomina también a este modelo el de “estado simple”, en el sentido de que no hay en él composición alguna entre partes. El ejemplo más clásico de este tipo de estado es Francia. B) Las uniones de estados García Pelayo distingue tres tipos de uniones: 1. La unión personal: es la que existe cuando las coronas de dos reinos coinciden en la persona de un mismo titular, pero cada uno de los territorios conserva su independencia jurídica. Este tipo de uniones han sido muy importantes en la formación de los estados modernos. Los casos de Castilla y Aragón o Inglaterra y Escocia son ejemplos de uniones de esa clase que han perdurado. En la actualidad, tras la transformación que han experimentado las monarquías, es prácticamente imposible que puedan repetirse situaciones parecidas. 2. La unión real: también se produce por la unión en una sola persona de la corona de dos reinos, pero esta unión se produce con un carácter más sustancial (en lo jurídico) que en el caso anterior. Se produce por un acto intencional y deliberado y no por el mero automatismo de las leyes sucesorias. Y se asegura su carácter permanente por medio de las adecuadas previsiones constitucionales. El ejemplo clásico es el de la monarquía austrohúngara que sale del Compromiso de 1867 y permanece con esa estructura hasta el final de la Primera Guerra Mundial. 3. La Confederación es una unión de estados creada por un pacto internacional por el que se crea un poder superior que tiene jurisdicción sobre los estados miembros, pero no sobre los ciudadanos de esos estados. Se entiende que la comunidad de estados tiene algunos objetivos comunes y por eso se crea algún tipo de órgano u órganos permanentes. Pero la diferencia esencial con respecto a las Federaciones -aunque este punto fue muy discutido por la doctrina- sería que en estas últimas el poder que se crea sí tiene una jurisdicción directa sobre los ciudadanos de los estados que han creado la Federación. C) El estado federal El estado federal entró en la historia con la creación de los EEUU de América, aunque la expresión “federal” o “federación” no aparecen en ningún lugar del texto constitucional de 1787. Dicha expresión aparece en los textos alemanes que intentan distinguir a las Confederaciones de los nuevos modelos que están surgiendo, primero en Norteamérica y después en Alemania. El estado federal puede crearse por varias razones, como pueden ser la organización política de grandes territorios o la necesidad de unir entidades autónomas previamente existentes en un estado de potencia superior (ésta fue la razón de la creación de los EEUU, que necesitaban pelear unidos contra Inglaterra) Como es lógico, la principal complicación de este modo de organización política es el reparto de competencias entre el estado federal y los estados que lo componen. D) El estado regional Entre los estados unitarios y las uniones de estados (incluyendo en ellas las federaciones) es difícil saber si puede existir un modelo intermedio en el que sólo hay un estado central pero algunos o todos los territorios tienen una personalidad política establecida en la Constitución que les permite ejercer importantes competencias que en algunos casos parecen casi propias de la soberanía estatal. El primer ejemplo de este tipo de estado fue probablemente el esquema regional de la II República Española de 1931. La Constitución Italiana de 1948 se inspiró en el texto constitucional español de 1931 al diseñar sus regiones. Pero no existe un acuerdo doctrinal sobre si esas regiones suponen una mera descentralización de algunas funciones administrativas o si representan la creación de entidades políticas territoriales con algún tipo de poder propio y no derivado del estatal. El siguiente paso en esa evolución es el estado autonómico creado en el texto constitucional español de 1978, en el que se incorpora la posibilidad de creación de una nueva entidad territorial denominada “Comunidad Autónoma”, con importantes competencias de gobierno y capacidad para darse leyes propias. Formas de gobierno La expresión “forma de gobierno” es a menudo utilizada de manera parecida a la de “forma política” o incluso a la de “forma de estado” analizada anteriormente. En general, se suelen hablar de “forma de gobierno” para referirse a dos realidades diferentes: I) La forma de organizar la suprema magistratura: Monarquía o República. II) La relación entre los distintos poderes, especialmente la que existe entre el legislativo y el ejecutivo. A) Teorías clásicas La teoría más clásica de las formas de gobierno es la de Aristóteles, que toma como referencia a los detentadores del poder. La Monarquía es el gobierno de uno solo, la aristocracia el gobierno de los mejores y la democracia el gobierno de todos. La corrupción respectiva de cada uno de esos sistemas sería la tiranía, la oligarquía y la demagogia. Aristóteles consideró que la mejor forma de gobierno sería un adecuado equilibrio de esos tres sistemas. Polibio, al describir la organización de los romanos, afirmó que su acierto consistió en haber mezclado adecuadamente esos elementos: los magistrados incluían el elemento monárquico, el senado el aristocrático y las asambleas el democrático. B) Evolución moderna En la Edad Media los autores suelen comentar los esquemas clásicos añadiendo algunas aportaciones propias. Así un ciudadano libre y de espíritu republicano como Dante se pronuncia a favor de una monarquía que pueda unir la península italiana. Y Tomás de Aquino defiende también una monarquía con argumentos diferentes, y aconsejando que ésta sea suavizada con elementos democráticos y aristocráticos. Maquiavelo simplificó la distinción poniendo frente a frente a la Monarquía, en la que gobierna el Príncipe, y la República en la que gobierna una colectividad. Los pensadores políticos de épocas posteriores, como Hobbes, Locke, Rousseau o Burke se pronunciarán en torno a esta distinción, manifestándose partidarios de la República o de la Monarquía. El cambio más importante se producirá con Montesquieu, que consideró que las distinciones anteriores se habían fijado en exceso en la estructura externa del poder y no en su dinámica interna. Afirmó que la monarquía y el despotismo eran cosas diferentes, y que la libertad de los súbditos dependía de la separación o equilibrio de poderes y no de que la principal magistratura fuera monárquica o republicana. Por eso, desde Montesquieu, la teoría moderna de las formas de gobierno se centra en las relaciones entre los detentadores del poder. C) Las formas de gobierno contemporáneas Sólo haremos aquí una breve referencia a las dos más importantes: la presidencialista y la parlamentaria. 1. El presidencialismo La forma de gobierno presidencialista es la típica de la constitución norteamericana, y por su influencia se ha extendido en muchos otros países del continente americano. Lo característico del sistema norteamericano es que los tres poderes clásicos, legislativo, ejecutivo y judicial están estrictamente separados. El poder legislativo y el ejecutivo provienen directamente del pueblo, pero en elecciones distintas. El sistema puede funcionar por medio de un complejo sistema de “checks and balances” que no siempre están expresamente contemplados en la Constitución. De hecho, el Presidente es quien ocupa la posición de mayor preeminencia política. Su elección directa por todo el pueblo norteamericano le otorga una legitimidad especial y la historia del país, especialmente la de las relaciones entre la Federación y los Estados, le ha ido otorgando poderes cada vez más importantes. 2. La forma de gobierno parlamentaria A) Orígenes La forma de gobierno parlamentaria se origina en la Inglaterra del s. XVIII. Por ser el sistema de gobierno tradicional en España desde entonces y el recogido en la Constitución Española de 1978, nos detendremos con algo de detalle en su historia. Podría decirse que la característica más importante de esta forma de gobierno es que el Parlamento es el centro real de la vida política del país -aunque no del poder, como se verá. Debido a las circunstancias históricas inglesas, la posición del Rey a principios del XVIII era muy peculiar. El Parlamento se había rebelado en la década de 1640 contra las pretensiones absolutistas de Carlos I Estuardo y su excesiva tolerancia con el catolicismo. Esta rebelión terminó con la derrota del Rey y con su ejecución. Tras la dictadura republicana de Cromwell los Estuardo volvieron al poder pero las veleidades absolutistas de Jacobo II provocaron una nueva guerra con el Parlamento y la caída definitiva de los Estuardo. El Parlamento llamó al Trono a Guillermo de Orange, Estatúder de Holanda . A éste le sucedió Ana de Orange, que murió sin sucesión. Ante la posibilidad de que el hijo de Jacobo II reclamara de nuevo el trono para los Estuardo, el Parlamento se apresuró a buscar un pretendiente de confianza: un fiel protestante que estuviera dispuesto a respetar los derechos del Parlamento. Y la persona escogida fue Jorge de Hannover, príncipe de este importante estado del norte de Alemania. Inglaterra tenía, por tanto, un Rey que le debía su puesto al Parlamento, y había jurado respetar sus privilegios. Pero Jorge I no dejó nunca de interesarse por los problemas alemanes y llegó a prestar más atención a los intereses de Hannover (donde seguía siendo el Jefe del Estado) que a los británicos. Por estas razones, el peso del gobierno de los asuntos ingleses comenzó a recaer sobre el Gabinete (Cabinet) que el Rey nombraba para el despacho de los asuntos diarios. Y el hecho de que el soberano no hablara bien la lengua inglesa hizo que prefiriera comunicarse de modo preferente con una solo de los miembros de ese Gabinete, el más destacado políticamente. A éste confiaba el Rey su sello personal, para que se empleara en los documentos oficiales durante sus frecuentes ausencias para atender asuntos alemanes. De ese modo fue surgiendo la figura del Primer Ministro, que pasaría después a otros sistemas políticos. El hombre de confianza de Jorge I fue Walpole, al que se suele recordar como responsable del sistema del "government by corruption", caracterizado porque Walpole solía asegurarse de que los planes del Rey fueran aprobados en los Comunes por medio de generosos sobornos. De hecho, fueron sus rivales políticos los que comenzaron a llamarle, en tono de burla, Primer Ministro, ante el predominio que comenzaba a mostrar dentro del Gobierno de Su Majestad. Pero lo más importante es que el Parlamento cobraba cada vez más importancia como centro del debate político inglés. Aunque el poder era efectivamente ejercido por el Gabinete, resultaba claro que el Primer Ministro no podía oponerse frontalmente a la opinión predominante en el Parlamento. Posteriormente se diría que era un sistema de doble confianza: el Gobierno debía sostenerse en el apoyo del Rey y del Parlamento. Pero con el paso del tiempo, cada vez resultaron más frecuentes las ocasiones en las que los Comunes forzaban la dimisión de algún Ministro que aún contaba con la confianza del Rey. El cambio decisivo se produjo en 1782, en el reinado de Jorge III. A diferencia de los dos primeros Hannover, Jorge III -que padecía una extraña locura que le incapacitaba durante largos períodos- trató de dirigir en algunos momentos la política del país. Esto provocó fuertes tensiones con los Comunes, que culminarían con la dimisión de Lord North en 1782. El Parlamento votó consecutivamente en contra de varios ministros del Gobierno a causa de los reveses militares en la Guerra de Independencia norteamericana. Lord North trató de dimitir en varias ocasiones pero el Rey le sostuvo en contra del Parlamento. Finalmente, antes de que se produjera una moción de censura que ya estaba preparada en los Comunes el Primer Ministro -en contra del parecer del Rey- decidió dimitir, y con él todo su Gobierno. Desde entonces comenzó a asentarse la importantísima convención constitucional de que el Gobierno debía contar con la confianza del Parlamento para poder mantenerse en el poder. Si no tenía la mayoría en los Comunes -aunque el Rey pretendiera mantenerlo- debía dimitir. A partir de ese momento, el Parlamento, que no gobernaba, se convertía en el órgano principal del control de poder en Inglaterra: el Rey sólo podría encargar gobernar a quien tuviera mayoría en los Comunes. Otra consecuencia política decisiva sería la creación de los modernos partidos políticos. Puesto que el Gobierno necesita el apoyo de la Cámara tendrá que construir una organización electoral que le permita conseguirlo. Ese nuevo sistema de confianza parlamentaria se encuentra ya totalmente asentado hacia 1840, época en la que el Rey deja de tomar partido por unos u otros gobernantes y se desliga por completo de las luchas políticas. Y el Monarca se iría convirtiendo desde entonces en un mero símbolo de todos los poderes y en una encarnación de la tradición y las leyes británicas, que ejerce un papel arbitral y moderador en la vida política pero que no interviene realmente en las funciones de gobierno. B) Características Así pues, lo esencial de esta forma de gobierno es que la titularidad del Poder Ejecutivo es concedida siempre por el Parlamento, representante de la soberanía del pueblo. Y el equilibrio del sistema se basa en la llamada “relación de confianza” entre las cámaras y el ejecutivo, cuyos elementos esenciales son: 1. El Gobierno es elegido por las cámaras y no directamente por el pueblo. 2. El Gobierno puede disolver las cámaras y convocar nuevas elecciones. 3. El Gobierno puede ser destituido por las cámaras si pierde la mayoría en éstas. 4. El Jefe del Estado y el Jefe de Gobierno son personas distintas. La Jefatura del Estado (monárquica o republicana) es una figura simbólica y representativa sin verdadero poder político. El Jefe del Gobierno (llamado Primer Ministro o Presidente del Gobierno) es la persona que realmente detenta el poder ejecutivo. 5. Los ministros (incluido el Primer Ministro o Presidente) forman parte de las cámaras. C) El sistema de partidos Para poder conocer la realidad del funcionamiento de un sistema de gobierno parlamentario es necesario conocer su estructura de partidos políticos. Y ésta suele depender, en buena medida, del sistema electoral elegido. En otro punto del programa se estudian con más extensión los sistemas electorales y el papel de los partidos políticos. Pero conviene mencionar ahora que hay dos estructuras de partidos típicas que condicionan mucho la forma de gobierno parlamentaria: I) Bipartidismo: el sistema electoral mayoritario suele concentrar la representación en dos grandes partidos, como sucede tradicionalmente en el Reino Unido. Esto refuerza mucho la figura del Primer Ministro, que habitualmente gobierna apoyado en un grupo parlamentario mayoritario y sólido al que se opone una oposición también unida y fuerte. II) Multipartidismo: los sistemas electorales proporcionales tienden a fragmentar la representación, lo que obliga a que los gobiernos tengan que formarse con frecuencia por medio de la coalición de varios partidos políticos. En función de la sociología del país y de los resultados electorales los escenarios políticos de un sistema multipartidista pueden ser muy variados, pero en general suele debilitar la posición del Presidente así como la unidad de la oposición que se presenta más difícilmente como una alternativa real ya que tiene varios líderes con importantes diferencias en sus propuestas políticas.
