ambientes libres de humo

CUADERNOS DE PROMOCIÓN
DE LA SALUD Nº 9
Ambientes libres de humo de tabaco en
municipios saludables
Red de Municipios y Comunidades Saludables - Perú
Ministerio de Salud
Organización Panamericana de la Salud
Catalogación hecha por el Centro de Documentación OPS/OMS en el Perú
Ambientes libres de humo de tabaco en municipios saludables / Organización
Panamericana de la Salud; Ministerio de Salud; Red de Municipios y Comunidades
Saludables. -- Lima: Organización Panamericana de la Salud, 2006.
58p-; ilus. (Cuadernos de Promoción de la Salud, 9)
CIUDAD SALUDABLE / TABAQUISMO, legislación y jurisprudencia /
CONTAMINACIÓN POR HUMO DE TABACO / PERÚ
(OPS/PER/06.21)
Hecho el Depósito Legal Nº 2006-5655
ISBN: 9972-222-04-7
© Organización Panamericana de la Salud
Elaboración: Alicia Castro
Revisión:
Ministerio de Salud
Ricardo Bustamante, Roger Torres, Elvia Campos
Red de Municipios y Comunidades Saludables-Perú/Municipio de Miraflores
Carlos Contreras
Organización Panamericana de la Salud
Fernando Rocabado y María Edith Baca
Edición:
Diana Cornejo
CONTENIDO
Introducción
Primera parte: antecedentes
1. Lucha contra el tabaco
2. Ambientes libres de tabaco
Segunda parte: sistematización del proceso
1. Marco referencial
1.1 Situación del tabaquismo en el mundo
1.2 La promoción de la salud: Entornos y estilos de vida
saludables
1.3 Aspectos legislativos en el control del tabaco
1.3.1 Convenio marco para el control del tabaco
1.3.2 Legislación nacional para la prevención y control de tabaco
2. Áreas temáticas
2.1 Fumador pasivo
2.2 Publicidad y comercialización del tabaco
2.3 Políticas locales para entornos libres de humo
3. Experiencias municipales
3.1 Municipalidades demostrativos
3.1.1 Municipalidad de Miraflores
3.1.2 Municipalidad de San Borja
3.2 Municipios participantes
3.2.1 Problemática identificada
3.2.2 Propuestas
4. Conclusiones
5
7
7
9
12
12
12
16
19
19
23
31
31
34
37
42
42
43
45
47
47
48
49
Tercera parte: orientaciones para ambientes libres de humo de tabaco
en municipios saludables
1. Orientaciones generales
2. Líneas estratégicas
51
51
52
Glosario
Referencias bibliográficas
55
57
Cuaderno de promoción de la salud
4
Ambientes libres de humo de
tabaco en municipios saludables
INTRODUCCIÓN
La industria tabacalera ha logrado posicionar el consumo del cigarrillo en el mundo como
parte de la «cultura social», con estrategias agresivas de marketing, comercio, influencia y
alianzas estratégicas, involucrando en la producción de tabaco, venta y consumo a hombres,
mujeres, adultos, jóvenes, e incluso niños. Las extraordinarias ganancias que obtienen con la
adicción que provoca aplacan su sentido de conciencia y responsabilidad con la salud de las
personas, el medio ambiente y la economía de los países.
Una de las aristas de esta problemática se refiere al alto grado de daños que provoca el humo
del tabaco en las personas que no fuman. En el año 2001, la Organización Panamericana de la
Salud lanzó la iniciativa América Libre de Humo, con el objetivo de reducir la exposición al humo
de tabaco de las personas que no fuman.
En el Perú, datos del año 2002 revelaron que más de 8 285 500 peruanos han consumido tabaco
alguna vez en su vida, y que cerca de medio millón de personas han desarrollado dependencia1.
Tomando en consideración a las personas expuestas al humo de tabaco que rodean a los
fumadores: las parejas e hijos(as), familiares, amigos(as) y compañeros(as), el problema es más
grave. El Perú tiene la Ley 25357 que prohíbe fumar en espacios cerrados, sin embargo su
aplicación y vigilancia aún es deficiente.
En el año 2003, para frenar la creciente epidemia del tabaco —que es la primera causa de
enfermedad evitable y muerte prematura—, 192 países suscribieron el Convenio Marco para el
control del tabaco, instrumento jurídico internacional. En su artículo 8, reconoce la relación
entre la exposición al humo de tabaco y las enfermedades y obliga a los estados a asegurar
protección contra la exposición al humo de tabaco en lugares públicos y de trabajo.
Justamente por esto, la Red de Municipios y Comunidades Saludables de Perú, con el Ministerio
de Salud en la secretaría técnica y el apoyo de la Organización Panamericana de la Salud,
realizó el seminario taller: Políticas municipales en la promoción de ambientes libres de humo de
tabaco los días 22 y 23 de noviembre del año 2005, en la Municipalidad de Independencia. El
propósito era sensibilizar, informando y llevando a procesos reflexivos a los participantes, sobre
los daños a la salud por la exposición al humo de tabaco de los demás y la función que los
gobiernos locales deben cumplir.
Esta actividad contó con la presencia del alcalde de la Municipalidad de Independencia, quien
al finalizar las jornadas de trabajo firmó la Declaración de la Municipalidad de Independencia
1
II Encuesta Nacional sobre Prevención y Consumo de Drogas. Comisión Nacional para el Desarrollo y Vida
sin Drogas – DEVIDA. Lima, 2003.
Ambientes libres de humo de
tabaco en municipios saludables
5
Cuaderno de promoción de la salud
como Ambiente Libre de Humo de Tabaco. El programa contó con expertos(as) internacionales
y nacionales y con representantes de instituciones que articulan el trabajo intersectorial en el
país, y se presentaron diversas experiencias municipales. Participaron funcionarios de las
municipalidades del Callao, Ventanilla, Los Olivos, Comas, Independencia, Santa Anita, Lima,
Miraflores, San Borja, Huanta y Huamanga - Ayacucho, así como funcionarios de las cinco
direcciones de Salud de Lima.
Este documento se desarrolla en tres apartados. El primero refiere hechos claves en la lucha
contra el tabaco, como antecedentes. En el segundo se presenta la sistematización de la
información producida en el seminario. Finalmente, el tercer apartado brinda orientaciones
para la implementación de ambientes libres de humo de tabaco en municipios saludables.
Es preciso anotar que, luego del evento y su sistematización, ha habido un avance importante
en la legislación peruana respecto del tema del tabaco. En marzo del 2006, el Congreso de la
República del Perú promulgó el Texto Sustitutorio de la Ley General para la Prevención y
Control de los Riesgos del Consumo del Tabaco.
6
Ambientes libres de humo de
tabaco en municipios saludables
1
ANTECEDENTES
«… el tabaco contribuye a la pobreza a través de la pérdida de ingresos, pérdida de productividad,
enfermedad y muerte. Juntos, tabaco y pobreza conforman un círculo vicioso
del que a menudo es difícil escapar»2.
1. La lucha contra el tabaco
En las últimas décadas, la lucha contra el tabaco ha sido intensa. En todo el mundo hay
importantes avances que la industria tabacalera, con sus influencias y poder económico, no ha
sabido detener. No obstante, los costos sociales, sanitarios y económicos que viene dejando la
epidemia del tabaco son cuantiosos, mientras que la industria tabacalera se enriquece.
No se trata sólo de los costos de salud: es la agresión al medio ambiente que genera la industria
tabacalera por la proliferación de desechos de residuos químicos de los plaguicidas empleados
en el cultivo del tabaco, los cuales afectan las aguas subterráneas y el agua potable. Además,
está la tala de árboles, por la madera que se emplea como combustible para curar las hojas de
tabaco y la construcción de graneros donde se cura. Anualmente se talan unas 200 mil hectáreas
de bosques y de áreas boscosas; 37 mil se hallan en América Latina3.
Debido a esta dramática situación, en 1987 los Estados Miembros de la Organización Mundial
de la Salud (OMS) instauraron el 31 de mayo como Día Mundial sin Tabaco (DMST), con el
propósito de sensibilizar a los gobiernos locales, comunidades, grupos e individuos sobre los
problemas de salud que provoca el tabaquismo y las acciones para combatir este hábito.
Una década más tarde, en 1997, en la 10ª Conferencia Mundial sobre el Tabaco realizada en
Pekín, China, el Banco Mundial convocó a una sesión de consulta para revisar los aspectos
económicos del tabaquismo. Los países reconocieron que era insuficiente la atención prestada a
este aspecto. Al año siguiente, en 1998, se celebró una conferencia independiente en Ciudad del
Cabo, en la cual se realizó un análisis extenso sobre la economía del control del tabaquismo. El
Banco Mundial y la OMS se vieron entonces impulsados a articular sus esfuerzos.
En marzo del año 1999, líderes mundiales de la salud de más de treinta países se reunieron en
la Organización de Estados Americanos (OEA), en la Conferencia Internacional sobre la Niñez
y el Tabaco, en Washington D.C. Se revisaron las distintas políticas que las naciones de todo el
2
3
Informe Tabaco y pobreza: Un círculo vicioso, producido por la Organización Mundial de la Salud. http://
www.paho.org/Spanish/DD/PIN/ps040527.htm.
La epidemia de tabasquismo. Washington D.C.: Banco Mundial /OMS, 2000.
Ambientes libres de humo de
tabaco en municipios saludables
7
Cuaderno de promoción de la salud
mundo pueden implementar para enfrentar el problema. Ese año, la OMS inició la Encuesta
Mundial de Tabaquismo en Jóvenes (EMTJ).
En el año 2000, se publicó la Epidemia de tabaquismo, el primer informe de trabajo colaborativo entre
el Banco Mundial y la Organización Panamericana de la Salud (OPS). El informe reveló que, cualquiera
fuese el país estudiado, los pobres tienden a fumar más que los ricos. Sus recomendaciones son
claras: se debe elevar los impuestos sobre el tabaco y aumentar, al mismo tiempo, los ingresos
estatales a mediano plazo. Otras medidas no relacionadas con el precio —como la prohibición completa
de la publicidad y promoción de cigarrillos— también reducirían de forma significativa el consumo
de tabaco.
En el año 2001, la OPS puso en marcha la iniciativa América libre de humo, con el propósito de
crear conciencia acerca de los efectos perjudiciales de la exposición involuntaria al tabaco ajeno
y apoyar los esfuerzos para lograr entornos libres de humo de tabaco en todos los lugares
públicos y los lugares de trabajo. Con esta iniciativa, la OPS brinda cooperación técnica a los
gobiernos de los países de las Américas que se unen a ella en la implementación de ambientes
libres de humo de tabaco, y apoya con diversos recursos el trabajo de las organizaciones de la
sociedad civil y el público en general4.
En la 56ª. Asamblea Mundial de la Salud, en el año 2003, se produjo un hito en la historia de la
salud pública: 192 Estados Miembros de la OMS adoptaron por unanimidad el primer tratado
mundial de salud pública: el Convenio Marco de la OMS para el Control del Tabaco (CMCT).
Este es el primer instrumento jurídico diseñado para reducir las defunciones y enfermedades
relacionadas con el tabaco en todo el mundo.
A finales del 2004, la EMJT había recogido más de un millón de encuestas en 141 países. Los
resultados de la muestra de jóvenes en las Américas mostraron que la mitad de ellos, con
edades entre 13 a 15 años, ya ha fumado. Este porcentaje es prácticamente el doble del que se ha
encontrado en todo el mundo (26%). La cifra de los que habitualmente fuman alcanza 18%, que
supera al 10% en el mundo. Otro dato alarmante es el de los jóvenes que fuman involuntariamente:
59% de los encuestados está expuesto al humo de tabaco ajeno, 43% en sus propios hogares y el
resto en lugares públicos.
En el Perú, el tabaco es la segunda droga más consumida. La labor desplegada para controlar el
tabaco en el país data de hace un poco más de dos décadas, en 1985, cuando se creó la Comisión
Nacional Permanente de Lucha Antitabáquica (COLAT). Se trata de una entidad interlocutora en
los aspectos relativos al tabaco y el tabaquismo en el país, que realiza un trabajo conjunto entre
instituciones de los diferentes sectores públicos y de la sociedad civil. Además, coordina, unifica,
dirige y evalúa la ejecución de acciones orientadas a la prevención y control del tabaquismo.
Desde esta instancia se impulsó la constitución de la Comisión Multisectorial Permanente de Lucha
Antitabáquica5. Para el año 1991, el Perú tenía un Ley para el Control del Tabaco; fue uno de los
primeros países de la región en contar con una ley de este tipo.
4
5
8
América Libre de Humo. http://www.americalibredehumo.org/about_s.htm.
Plan nacional para la prevención y control del tabaquismo en el Perú. Lima: COLAT, 2001.
Ambientes libres de humo de
tabaco en municipios saludables
Primera parte: Antecedentes
En el año 2000, la COLAT impulsó la elaboración concertada del Plan Nacional de Prevención y
Control del Tabaquismo 2001-2005, con el apoyo de la OPS. Participaron en el proceso instituciones
y organismos públicos, municipalidades, asociaciones y colegios profesionales, organizaciones
no gubernamentales, universidades e instituciones de las fuerzas armadas y policiales. El plan
se estructuró en cuatro áreas de acción: (i) promoción y prevención; (ii) tratamiento y
rehabilitación; (iii) investigación, y (iv) legislación. Además, se acompañó de planes de acción
específicos según el sector. El plan de las municipalidades trazó los siguientes objetivos:
ƒ Propiciar el desarrollo de municipalidades libres de humo de tabaco.
ƒ Hacer efectivo el cumplimiento de las leyes vigentes.
ƒ Propiciar y hacer cumplir nuevas disposiciones que aseguren mayores beneficios al
bienestar de la comunidad.
2. Ambientes libres de humo de tabaco
Las evidencias científicas muestran que, cuando en un mismo lugar hay áreas de no fumadores
y otras donde se permite el consumo de tabaco, algunas áreas de no fumadores presentan
concentraciones de humo más altas que aquellas donde se puede fumar6. Según expertos de la
OPS, no existe ningún sistema efectivo de ventilación ni separación física que impida el paso
del humo de tabaco de la llamada «zona de fumadores» a la de «no fumadores»; de modo que las
personas no fumadoras, tan sólo por el hecho de permanecer en un ambiente cercano al de los
fumadores, inhalarían humo de tabaco como si estuvieran fumando cigarrillos7.
Las personas que no fuman y que se exponen al humo de los fumadores tienen en sus fluidos
corporales cantidades significativas de nicotina, monóxido de carbono y otras evidencias de
contaminación por el humo de tabaco8.
Los países que han logrado mayores avances en la reducción del consumo de tabaco son los que
han logrado crear una amplia conciencia pública acerca de los riesgos del humo de tabaco de
los demás. Finlandia es un país precursor en el control del tabaco. En la década de 1970 implantó
el «Acta del Tabaco», que prohibía el consumo y publicidad del tabaco en los lugares públicos.
El resultado es que los finlandeses son los que menos fuman en la Unión Europea y actualmente
se observa una reducción de las enfermedades ligadas al tabaco, entre ellas el cáncer de pulmón.
Los años 2003 y 2004 han marcado un avance significativo en la lucha contra el tabaco. A
continuación presentamos algunos casos9:
6
7
8
9
Hacia entornos totalmente libres de humo de tabaco en las Américas. OPS: América Libre de Tabaco, julio 2004.
Sala de prensa virtual. Ministerio de Salud. http://www.minsa.gob.pe/portal/ogcminsa/Notasprensa /
(consulta, enero de 2006).
No sea víctima pasiva del humo de segunda mano. US Departament of Health & Human Services - Centers for
Desease Control and Prevention (CDC).
El mundo es salud. Tabaquismo/especiales. http://www.elmundo.es/elmundosalud/2005/07/21/
tabacodossiers/1121955664.html.
Ambientes libres de humo de
tabaco en municipios saludables
9
Cuaderno de promoción de la salud
ƒ En el año 2003:
•
El reino de Bután, país vecino de la India, concitó la atención mundial al convertirse en
el primer país del mundo en prohibir totalmente la venta de tabaco y la posibilidad de
fumar en público.
•
En Uruguay se prohibió fumar en bares, restaurantes y centros comerciales.
ƒ En el año 2004:
•
Irlanda promulgó una ley antitabáquica que prohibía fumar en los lugares de trabajo,
incluyendo bares y restaurantes. Con esta medida se colocó como la primera nación del
mundo en poner en vigor una legislación integral.
•
En Noruega se prohibió fumar en bares, restaurantes y lugares de trabajo. De esta
manera, fue la segunda nación en prohibir el tabaco en bares y restaurantes.
•
En EEUU, siete estados promulgaron legislaciones en las cuales se prohíbe fumar en
los centros laborales, incluidos los trabajadores de bares y restaurantes.
•
En Canadá, diez provincias prohibieron fumar en los centros laborales, incluidos bares
y restaurantes.
•
En los Países Bajos se prohíbe fumar en los trenes, estaciones, cuartos de baño, oficinas
y otros lugares públicos.
•
En Italia se prohibió fumar en tiendas, hoteles, bares, restaurantes y teatros que no
tuviesen salas para fumadores correctamente aisladas, y se establecieron sanciones para
los trabajadores que no avisaran a la policía sobre los clientes que se negaran a apagar
sus cigarrillos.
En el Perú, en 1991 se promulgó la Ley 25357 que estableció la prohibición de fumar en espacios
cerrados de uso público; el reglamento se publicó en el año 1993.
Una década más tarde, los resultados de la Encuesta Mundial de Tabaco en la Juventud, en
Perú desde el Estudio nacional GYTS/EMTJ, mostraron que la prevalencia del tabaco en el
país es de 56,7% —es decir, aproximadamente seis de cada diez jóvenes alguna vez han fumado
o fuman—, y que 21,4% está expuesto al humo de tabaco en el hogar y 31,2% en lugares
públicos10.
La investigación Inventario de ambientes libres de humo de tabaco11 amplía el conocimiento sobre el
tema en el país. El objetivo del estudio fue identificar espacios cerrados considerados 100%
libres de humo de tabaco, en los cuales no se permite fumar en ninguna parte. Se realizó en
Arequipa, Cusco, Lima, Tarapoto y Trujillo, e incluyó instituciones de educación, salud, gobierno,
entretenimiento cultural y deportivo, transporte, comidas y lugares de trabajo. Fueron 228
instituciones analizadas; de este total, veinticinco fueron oficinas municipales.
10
11
10
Tabaquismo en escolares de secundaria (GYTS/EMTJ- Perú 2003). Cuadernos de promoción de la Salud Nº 15..
Lima: Ministerio de Salud/Cedro, 2005.
Realizada en los meses de agosto a noviembre del 2004 por la doctora Carmen Barco, de Cedro, por encargo de
la Organización Panamericana de la Salud.
Ambientes libres de humo de
tabaco en municipios saludables
Primera parte: Antecedentes
Un aspecto crítico encontrado es que los vacíos e incongruencias entre la Ley y su reglamento
favorecen el incumplimiento de la prohibición. Otros aspectos específicos, con relación al rol de
las municipalidades, es que ninguna de ellas ha reportado sanciones por infracción a la prohibición
de fumar en más de diez años. El reglamento de la ley señala que la Policía Nacional debe
remitir a la municipalidad del establecimiento donde se hubiera levantado la infracción, la
fotocopia autenticada o la transcripción de las actas de infracción en un plazo de 24 horas, para
que se pueda proceder al cobro coactivo de la misma. Los miembros de la Policía entrevistados
mostraron desconocimiento de este procedimiento.
En la Ley también se señala que las municipalidades, a solicitud de parte y por excepción,
otorgarán licencias a aquellos lugares públicos y privados que quieran habilitar espacios para
fumadores. El reglamento de la Ley especifica que necesariamente deberá reservarse un área
para fumadores. El resultado ha sido que los establecimientos, sin cumplir con ningún criterio,
establecen zonas para fumadores y no fumadores. Según el estudio, estos son los lugares con
mayor exposición a humo de tabaco en el ambiente.
Otros vacíos se refieren a la poca especificación de las zonas a las que se refiere la Ley para
algunos sectores, por lo que las zonas quedan a la interpretación del alcance de la Ley. Un
ejemplo de ello son los colegios y universidades, donde según el reglamento la prohibición
absoluta se limita a las aulas y no abarca otros espacios. En el reglamento, las instituciones
afectas por la Ley deben contar con señalización, pero no se mencionan los lugares específicos
donde esta señalización debe ser colocada ni el número de señales requerido en cada lugar.
Por todo esto, resulta alentador que algunos gobiernos regionales, municipalidades provinciales
y locales hayan emprendido el proceso de implementar ambientes libres de humo de tabaco en
su agenda edil. Uno de estos casos es el gobierno regional del Cusco. En el año 2005, declaró a
sus dependencias «ambientes libres de humo de tabaco», convirtiéndose en el primer gobierno
regional del país en esta condición. Lo mismo ha ocurrido con gobiernos provinciales y locales,
como Tumbes, Trujillo, Huaral, Lima Metropolitana, Provincial del Callao, San Borja, Miraflores,
y recientemente la Municipalidad de Independencia y Lamas en San Martín. Esta labor se
articula entre los gobiernos, el sector Salud y las instituciones dedicadas a la prevención y
control del tabaco.
Ambientes libres de humo de
tabaco en municipios saludables
11
Cuaderno de promoción de la salud
2
SISTEMATIZACIÓN DEL PROCESO
«El tabaco es la única arma de destrucción masiva que está siendo utilizada contra la
gente en todas las regiones del mundo»
(John Seffrin, directivo de la Sociedad Americana del Cáncer)
1. Marco referencial
No hay ninguna duda de que el tabaco enferma y mata; también lo hace el humo del cigarrillo
de los fumadores en las personas que se encuentran en el ambiente. Hay suficientes evidencias
científicas de que este humo, llamado de segunda mano o humo de tabaco ambiental, contiene
sustancias identificadas como «carcinógenos humanos», agentes causantes de cáncer. Este ha
sido el tema principal que convocó en el seminario - taller Políticas municipales para ambientes
libres de humo de tabaco a expertos y representantes municipales y del sector Salud.
A continuación se presentan los resúmenes de las ponencias magistrales, las cuales constituyen
el marco referencial de este proceso.
1.1 Situación del tabaco en el mundo12
El consumo del tabaco es un tema que data de miles de años atrás; la diferencia se encuentra
en el uso que se le da. En las culturas antiguas, como los grupos de indígenas de las Américas,
se hacía un consumo ligado a aspectos rituales, empleado por determinadas personas en
circunstancias religiosas. Con el descubrimiento de América, el tabaco se lleva a Europa.
Su retorno a América se da en otras circunstancias: se amplía su cultivo y su producción es
masiva, fomentado por el descubrimiento de la máquina de enrollar cigarrillos y de los
palillos de fósforo, entre otros.
Los primeros esfuerzos conocidos por tratar de controlar el consumo de tabaco se dieron a
partir del siglo XVII. En el año 1604, el rey James señaló que el consumo de cigarrillos era
una costumbre repulsiva a la vista, odiosa al olfato, dañina para el cerebro y peligrosa para
los pulmones. En Japón, el consumo de tabaco se prohibió en 1620; le siguió China, en
1638, que castigaba el consumo o distribución de tabaco con la decapitación; en Bután, en
1729 se promulgó la primera legislación conocida que prohíbe el consumo de tabaco en
todos los lugares religiosos. Para 1868, el Parlamento en Inglaterra promovió la ley de
ferrocarriles, que obliga a tener carros libres de humo para prevenir el daño a los no
fumadores, y en 1890, en EEUU, veintiséis estados prohibieron la venta de tabaco a menores.
12
12
Resumen de la ponencia de la doctora Adriana Blanco. Organización Panamericana de la Salud – Uruguay.
Ambientes libres de humo de
tabaco en municipios saludables
Segunda parte: Sistematización del proceso
Las primeras evidencias de los efectos del tabaco sobre la salud se revelaron en
investigaciones alemanas del año 1929. Una década más tarde, Fritz Lickint publicó Tabak
und Organismus (El tabaco y el organismo), considerado por los expertos como la acusación
académica más completa contra el tabaco jamás publicada. Ese mismo año, Muller presentó
el primer estudio epidemiológico controlado sobre la relación entre el tabaco y el cáncer de
pulmón. Un estudio de Wynder, en 1953, demostró que el tabaco pintado sobre la espalda
de los ratones producía tumores. En el año 1964 se presentó el primer informe del Cirujano
General acerca del tabaco y su efecto en la salud, y en 1981 Takeshi Hirayama produjo en
Japón el primer estudio importante sobre el consumo pasivo de cigarrillos y el cáncer de
pulmón.
No obstante los estudios acerca los efectos nocivos de los cigarrillos, su aumento en el
mundo es alarmante. El consumo de cigarrillos como fenómeno del siglo XX ha variado:
pasó de ser un consumo exclusivo de hombres a la población de mujeres. Además, su
expansión ha llegado a los países de bajos ingresos. Actualmente, en la mayoría de los
países, la tendencia es a que fumen más los pobres que los ricos. Esta tendencia no es
casual: tiene relación con el despliegue de publicidad y comercialización en países en vías
de desarrollo, que no tienen medidas de control contra el tabaquismo como las naciones
desarrolladas.
Concita la atención ver que, en los últimos años, la industria tabacalera ha concentrado su
interés en la mujer como blanco de sus mensajes, que liga el fumar como signo de liberación
y de mayor poder. Hoy son las mujeres y los adolescentes de países de bajos ingresos los
grupos de población que engrosan las filas de consumidores.
La epidemia del consumo de cigarrillos ya se ha extendido de los países en desarrollo a las
naciones en vías de desarrollo, actuando como factor contra el desarrollo humano. La
siguiente matriz muestra la morbilidad causada por el tabaco.
Ambientes libres de humo de
tabaco en municipios saludables
13
Cuaderno de promoción de la salud
ENFERMEDADES TABACODEPENDIENTES
Daños reproductivos
• Rotura prematura de
membranas
• Placenta previa
Desprendimiento de
placenta
• Restricción del
crecimiento fetal
• Parto prematuro
• Bajo peso al nacer
• Sindrome de muerte
súbita del lactante
Enfermedades
Cánceres
•
•
•
•
•
•
•
•
•
Faringe
Laringe
Esófago
Pulmón
Estómago
Páncreas
Riñón
Vegija
Cuello uterino
Vasculares
• Accidente
cerebrovascular
• Enfermedad coronaria
• Enfermedad vascular
periférica
Respiratorias
• EPOC
• Infecciones
• Asma en niños
Otras
•
•
•
•
•
•
Gastritis y úlcera
Impotencia – Infertilidad
Baja densidad de hueso en mujeres posmenopáusicas
Mayor riesgo fracturas
Enfermedad de las encías
Cataratas
Fuente: Instituto para el control Mundial del Tabaco de la Univ. Johns Hopkins
Según la OMS, actualmente se producen cinco millones de muertes al año en el mundo por
aspectos ligados al tabaco y se estima que, para el año 2025, serán diez millones de muertes
por año, de las cuales el 70% ocurrirá en países no desarrollados. Sólo en las Américas
morirá un millón de personas por año. Esta situación se agrava considerando en muchos
países de la región los sistemas de salud son frágiles.
Los estudios estiman que, de cada cien fumadores que mueren, cincuenta lo harán por
causas relacionadas al tabaco y veinticinco perderán entre veinte a veinticinco años de vida
potencial. Las muertes atribuibles al tabaco, además, son mayores que la sumatoria de las
muertes relacionadas con el alcohol, las drogas ilegales, los accidentes de tránsito, los
suicidios, los homicidios y el VIH/Sida.
Un aspecto dramático de esta situación es el concerniente al tabaquismo pasivo; es decir, el
humo de tabaco aspirado por personas no fumadoras en ambientes en los cuales los
fumadores contaminan el ambiente. En las Américas, entre 100 mil y 150 mil no fumadores
mueren anualmente por esta causa. Se estima que, en EEUU, muere un no fumador por
cada ocho fumadores que el tabaco mata.
Actualmente hay evidencias de los efectos que causa el humo de los demás en las personas
no fumadoras. En la siguiente matriz, se presenta un resumen según grupos de población.
14
Ambientes libres de humo de
tabaco en municipios saludables
Segunda parte: Sistematización del proceso
EFECTOS DEL HUMO DE TABACO DE SGUNDO MANO
Adultos
• Cáncer de pulmón
• Síntomas y enfermedades del
aparato respiratorio
• Enfermedades cardiovasculares
• Exacerbación del asma
Potencialmente:
• Reducción de la función
pulmonar
• Otros cánceres
Niños
• Enfermedades respiratorias
agudas
• Síntomas respiratorios crónicos
• Menor desarrollo de la función
pulmonar
• Asma y exacerbación de
síntomas
• Enfermedades del oído medio,
agudas y crónicas
Mujeres embarazadas
• Aborto y parto prematuro
• Hijo de bajo peso
Recién nacidos
• Bajo peso
• Sindrome de muerte súbita del
recién nacido
La encuesta mundial de tabaquismo en jóvenes muestra que la prevalencia de consumo es
alta. De 33 zonas estudiadas, se encontró que en diecinueve la prevalencia supera el 20% en
jóvenes menores de 15 años. Se descubrió que uno de cada seis jóvenes encuestados ha
señalado que, aunque no fuma actualmente, piensa hacerlo durante el próximo año. Por
otra parte, más de la mitad de los adolescentes fumadores ha intentado dejar de fumar y no
lo ha logrado.
En esta situación, lo más dramático es el alto porcentaje de exposición pasiva al humo del
tabaco. Más de 50% de los jóvenes está expuesto, debido al incumplimiento de las
legislaciones en los países que, por ejemplo, permiten el acceso a la compra a menores de
edad y la masiva exposición a la publicidad, sin ningún tipo de vigilancia para difundir los
mensajes de protección del derecho a la salud. Por otra parte, se fomenta el consumo con la
entrega de productos gratuitos: uno de cada siete jóvenes posee un artículo publicitario
con el nombre o el logo de un producto de tabaco.
En los países desarrollados, de altos ingresos económicos, el inicio del consumo de cigarrillos
cada día muestra entre 14 mil y 15 mil jóvenes que comienzan a fumar, mientras que la
proporción de jóvenes de los países de bajos y medianos ingresos asciende estrepitosamente
de 68 mil a 84 mil jóvenes.
En la problemática del tabaco se encuentra no sólo el impacto en la salud de las personas y
el ambiente, sino también los mecanismos que juegan en contra del desarrollo de la economía,
como factor de empobrecimiento. Las industrias tabacaleras tienen el control sobre los
precios del producto. Existe una producción masiva y un excedente que bajan drásticamente
los precios, perjudicando a los trabajadores involucrados en ese sector.
Las consecuencias en el medio ambiente van desde la deforestación —madera para secado y
curado de hoja que no se compensa por los programas de reforestación de la industria tabacalera—
, erosión y empobrecimiento del suelo —alta expoliación de potasio, fósforo y nitrógeno—, uso
de pesticidas y fertilizantes —aldicarb, chlorpyrifos y bromuro de metil—, e incendios.
En relación con aspectos económicos, según datos del Banco Mundial el consumo de tabaco
da como resultado una pérdida global neta de US$ 200 mil millones al año. En países de
Ambientes libres de humo de
tabaco en municipios saludables
15
Cuaderno de promoción de la salud
ingresos altos, se ha calculado que el costo anual general de la atención a la salud asociado
con el consumo de tabaco oscila entre 6 y 15 por ciento del costo total de la atención a la
salud.
A escala mundial, el aumento masivo del cultivo del tabaco generó un excedente, con la
disminución correspondiente en los precios. Entre 1985 y 2000, el precio real por tonelada
bajó en 37%. Muchos países son importadores netos de hojas y productos de tabaco, y en
consecuencia, cada año vienen perdiendo millones de dólares en divisas. Sólo 125 países
exportan hoja de tabaco; de estos, diecisiete obtienen más del 1% de sus ingresos totales de
exportación del tabaco, cinco obtienen más del 5%, y tan solo dos países: Malawi y Zimbabwe,
dependen considerablemente del tabaco (63% y 16%, respectivamente).
La industria tabacalera es una fuente pequeña de empleo, no obstante en el mundo la industria
tabacalera ha magnificado la importancia que tiene esta industria en el sector del empleo.
Con excepción de unos pocos países muy dependientes, el cultivo de tabaco constituye una
proporción muy pequeña del empleo en el sector agrícola (China 3% y Brasil 1,9%). La
industria afirma que emplea 33 millones de personas en el mundo, incluyendo a todo aquel
que tenga alguna participación en el ciclo de la producción y/o comercialización del tabaco.
Realmente, menos del 1% trabaja en la industria manufacturera; los demás empleos no son
exclusivos en este rubro. Por ejemplo, la venta de productos es amplia, y en esta también se
encuentran los cigarrillos. Todo este grupo de trabajadores no forman parte de la industria
tabacalera.
Adicionalmente, se debe agregar que, como consecuencia de los cambios tecnológicos
producidos en la industria tabacalera, se ha reducido el porcentaje de mano de obra utilizada,
a pesar de las mayores ganancias que se están obteniendo. Si las personas dejan de fumar, el
dinero destinado a la compra de tabaco se derivará a otros bienes de consumo, muchos de
los cuales emplean más mano de obra que la industria del tabaco.
El principal problema del tabaco que se enfrenta es el referido al interés económico
de la industria tabacalera en el mundo. Una muestra de ello es que en al año 2002 el
ingreso combinado de las tres mayores tabacaleras (Japan Tobacco, Philips Morris y
Altria. BAT) fue mayor que el producto bruto interno - combinado del total de 26
países del mundo.
1.2 La promoción de la salud: Entornos y estilos de vida saludables13
Para avanzar hacia un mundo más sano, se requieren medidas políticas enérgicas, una amplia
participación y actividades permanentes de promoción de la salud. Así lo manifiesta la
Carta de Bangkok, como resultado de la sexta Conferencia Internacional sobre Promoción
de la Salud, celebrada en agosto del año 2005 en Bangkok, Tailandia.
13
16
Resumen de la ponencia del doctor Richard Ruiz. Director Ejecutivo de Participación Comunitaria - Dirección
General de Promoción de la Salud. Ministerio de Salud.
Ambientes libres de humo de
tabaco en municipios saludables
Segunda parte: Sistematización del proceso
La Carta de Bangkok contribuye al avance de la promoción de la salud, y establece las
medidas y compromisos necesarios para abordar los factores determinantes de la salud en
un mundo globalizado, mediante la promoción.
La promoción de la salud se basa en los derechos humanos fundamentales y refleja un
concepto positivo e incluyente de la salud como factor determinante de la calidad de
vida, que abarca el bienestar mental y espiritual.
Desde esta concepción, los compromisos en favor de la Salud para Todos son lograr que la
promoción de la salud sea:
1) Un componente primordial en la agenda de desarrollo mundial.
2) Una responsabilidad esencial de todo el gobierno.
3) Un objetivo fundamental de las comunidades y la sociedad civil.
4) Un requisito de las buenas prácticas empresariales.
La salud es producto de determinantes sociales tales como la seguridad social, la
alimentación, los servicios, el ambiente, el empleo y la educación.
Alimentación
Servicios
básicos
Seguridad
social
SALUD
Producto de los
determinantes sociales
Ambiente
Educación
Empleo
La ciudad es el escenario ideal de intervención a través de programas focalizados de
promoción de la salud para mejorar los entornos y hacerlos saludables. Estos entornos son
el hogar, el barrio la escuela, y el lugar de trabajo.
Ciudad
El hogar
El barrio
La escuela
El trabajo
Entornos para la promoción de la salud
Ambientes libres de humo de
tabaco en municipios saludables
17
Cuaderno de promoción de la salud
Las estrategias que desarrolla la promoción de la salud son la comunicación y educación; la
abogacía y la participación comunitaria, y el empoderamiento social. Entre los principales
ejes temáticos se encuentran: higiene y ambiente, alimentación, actividad física, salud sexual
y reproductiva, habilidades para la vida, seguridad vial y cultura de tránsito, salud mental,
buen trato y cultura de paz.
El énfasis en la promoción de la salud se coloca tanto en los entornos como en los estilos de
vida. Estos comprenden los comportamientos y prácticas orientados a mantener y conservar
la salud, y son determinantes decisivos que tienen un impacto positivo o negativo sobre la
salud física, mental social.
Los comportamientos que más influyen en el estado de salud son la actividad física, las
pautas de alimentación, el hábito de fumar, la higiene personal, la actividad sexual y el abuso
de sustancias, entre otros.
El Programa de municipios y comunidades saludables, que el Ministerio de Salud (Minsa)
desarrolla en el país, tiene el objetivo de crear entornos y comportamientos saludables en
los escenarios del municipio y la comunidad, propiciando la participación, el compromiso y
la decisión de las autoridades municipales, la comunidad organizada y otros actores que
conduzcan a la generación de políticas públicas saludables en concordancia con el proceso
de descentralización.
Los siguientes son los actores involucrados y sus funciones:
•
El municipio: Lidera y norma
•
Comunidad: Da soporte y participa activamente
•
Sector Salud: Facilita el proceso
Otros sectores públicos y privados en el proceso de participación social.
Desde el Programa de municipios y comunidades saludables, el Minsa facilita la implementación
de ambientes libres de humo de tabaco, desplegando acciones de abogacía en la elaboración
y ajuste de la propuesta legislativa y la inclusión del tema en las agendas de trabajo.
Al interior del propio sector Salud, en el 1986, por Resolución Ministerial 570-86 SA/
DM-03, se emitió el pronunciamiento «Protección de los no fumadores contra la exposición
al humo de tabaco en sus centros de trabajo» que impedía fumar en los locales, dependencias
y establecimientos administrativos y asistenciales del Ministerio de Salud y en sus
organismos públicos descentralizados.
En 1991, se reiteró la prohibición de fumar en las dependencias, establecimientos
administrativos y asistenciales del Ministerio de Salud y de sus Organismos Públicos
Descentralizados, mediante Resolución Ministerial 451-91 SA/DM-29.
En el año 2004, la Sede Central del Ministerio de Salud fue declarada como Ambiente
Libre de Humo de Tabaco por Resolución Ministerial 073-2004 SA/DM.
Para lograr que se cumplieran estas declaraciones, al interior del Minsa se desarrollaron
acciones de abogacía con las direcciones regionales de salud, organismos públicos
18
Ambientes libres de humo de
tabaco en municipios saludables
Segunda parte: Sistematización del proceso
descentralizados, direcciones y oficinas generales de la sede centrales e institutos
especializados. Aproximadamente 3 500 establecimientos de salud en el país,
correspondientes a veintitrés direcciones de Salud y un organismo público descentralizado,
han sido declarados como Ambientes Libres de Humo de Tabaco.
En el año 2005, el Minsa ha realizado acciones de abogacía en las 49 municipalidades
distritales de Lima Metropolitana, y en las municipalidades de Jaén y de Trujillo. En estas
se desarrollaron foros que analizaron la situación del tabaco y la promoción de ambientes
libres de humo de tabaco. Además, es actor clave del proceso de elaboración y alcance de la
propuesta legislativa de la Ley de Prevención y Control de Consumo y Riesgos de Productos
que contengan Tabaco.
1.3 Aspectos legislativos en el control del tabaco
La industria tabacalera se ha expandido con estrategias de publicidad transfronteriza, hasta
llegar a ser una de las principales industrias mundiales. Lo contradictorio es que la globalización
permite que esto ocurra y, a su vez, restringe la capacidad de los países para regular el tabaco
por medio de legislación nacional.
En el ámbito internacional, existe el CMCT, y en el país se tiene una ley y su reglamento. A la
fecha, se despliegan esfuerzos para que sean reformuladas y estén acordes a los contenidos del
CMCT.
1.3.1. Convenio Marco para el Control del Tabaco14
En el año 2003, la OMS, reconociendo las graves consecuencias sanitarias, sociales,
económicas y ambientales debidas al consumo de tabaco y a la exposición al humo de
tabaco ambiental, asumió el reto de enfrentarlas elaborando el Convenio Marco para el
Control del Tabaco. Este aborda el tratamiento y la prevención, la publicidad y promoción,
el contrabando, la reglamentación y el comercio de productos de tabaco.
El Derecho es la ciencia que regula las relaciones y la dinámica social en todos sus
niveles, y tiene como objetivo cautelar los derechos colectivos e individuales, en base
a la equidad y la justicia. En el caso del tabaquismo, la ley se constituye en una pauta
que orienta o reorienta un comportamiento a gran escala que implica cambios en las
políticas gubernamentales, que involucran a la producción, promoción y uso del
tabaco (Flavia Radovic – 2002).
El CMCT es un instrumento jurídico internacional que surgió como resultado de un acuerdo
multilateral, vinculante y negociado por los países miembros de la OMS. Los países que
forman parte del convenio están obligados a seguir sus recomendaciones. Cada país debe
tener una legislación que lo avale, para pasar de la voluntad y el compromiso a la acción y
vigilancia de su cumplimiento.
14
Resumen de la ponencia de la doctora Adriana Blanco. Organización Panamericana de la Salud – Uruguay.
Ambientes libres de humo de
tabaco en municipios saludables
19
Cuaderno de promoción de la salud
El convenio surgió como una forma de enfrentar la problemática asociada al tabaco, pues el
tabaquismo es la primera causa evitable de enfermedad y muerte prematura y está
considerado como una epidemia mundial: es un problema de salud pública.
El objetivo del Convenio Marco para el Control del Tabaco es proteger a las generaciones
presentes y futuras de las devastadoras consecuencias del tabaco, proporcionando un marco
para las medidas de control que se aplican, con el fin de reducir de manera sustancial la
prevalencia del consumo de tabaco y la exposición humo de tabaco ambiental. Los principios
básicos están orientados a la prevención, protección y cesación.
El CMCT es el resultado de un proceso de cuatro años, en el cual las representaciones
oficiales negociaron estableciendo acuerdos y asumiendo el compromiso de cumplirlos
mediante legislaciones nacionales.
El proceso se inició en 1995, en la 48ª Asamblea Mundial de la Salud, pero fue apenas en el
año 1999, en la 52ª Asamblea Mundial de la Salud y a instancias de la doctora Gro Harlem
Brundtland —entonces directora de la OMS—, cuando se estableció el proceso para elaborar
el CMCT y sus protocolos conexos. Se realizaron seis reuniones del Órgano de Negociación
Intergubernamental durante cuatro años, y el texto definitivo se aprobó en la 56ª Asamblea
Mundial de la Salud, en mayo del 2003, por voto unánime de todos los estados miembros.
Los siguientes son hitos importantes en este proceso:
1º Mayo 2003, aprobación del texto definitivo en la asamblea de la salud.
2º Junio 2003-junio 2004, firma, ratificación y acceso.
3º Febrero 2005, entrada en vigencia.
4º Noviembre 2005, 113 ratificaciones de las 168 firmas.
Se espera que en febrero del 2006, en la 5ª Asamblea Mundial de Salud, ocurra la primera
sesión de la conferencia de las partes.
El CMCT orienta sobre las mejores intervenciones en lo que respecta a costo-efectividad;
a partir de las evidencias que se tienen, se han propuesto las medidas que se consideran
efectivas, como el aumento de los impuestos y el precio de los productos de tabaco
contemplado en el artículo 6, así como los ambientes libres de humo de tabaco (artículo 8),
las advertencias sanitarias en los paquetes del tabaco (artículo 11) y las prohibiciones de la
publicidad, la promoción y el patrocinio del tabaco (artículo 13).
El artículo 6, sobre los impuestos al tabaco, reconoce que los impuestos son un medio
importante para reducir el consumo de tabaco, e incita a los estados partes a emplear políticas
para incrementar los precios y sus impuestos. Un aumento real en los precios de un 10%
reduce el consumo per cápita en un 8% en los países de ingresos bajos y medianos. El efecto
de esta medida impacta en los jóvenes y en los pobres. Por el contrario una disminución en
el precio real del tabaco puede minar enormemente la repercusión de la mayoría de las
restantes medidas de control del tabaco. En Brasil, el mayor precio del tabaco ha tenido un
efecto directo sobre su menor consumo.
20
Ambientes libres de humo de
tabaco en municipios saludables
Segunda parte: Sistematización del proceso
Otro tema importante es el del contrabando, que tiene más que ver con la transparencia de
los negocios y comercialización que con el precio del producto en los países.
El artículo 8, referido a la protección a los no fumadores de tabaco, reconoce la relación
clara entre la exposición al humo de tabaco y las enfermedades y obliga los estados partes
a asegurar protección de la exposición del humo de tabaco en todos de los lugares públicos
y lugares de trabajo cerrados. La protección a los no fumadores reduce la muerte y
enfermedades causadas por la exposición pasiva al humo del cigarrillo y, a su vez, es una
forma de prevenir el inicio del tabaquismo. De este modo se crea una norma que hace
menos probable que los jóvenes fumen, y ayuda a los fumadores a que dejen de fumar. Se
sabe que en los lugares de trabajo 100% libres de humo de tabaco se reduce el consumo de
tabaco entre los fumadores en 29%, y que personas que antes no se habían propuesto dejar
de fumar se motivan a hacerlo.
Experiencias modelo muestran que las regulaciones a través de normas claras son efectivas.
En el año 2003, en Nueva York se dio la ley que prohibía fumar en todos los lugares de
trabajo, incluidos los bares y los restaurantes. Estos son los resultados:
•
El nivel de empleo en los bares y restaurantes es el más alto en un decenio.
•
Los ingresos de restaurantes y bares subieron en 8%.
•
El cumplimiento de la Ley se acercó al 100%.
•
Una encuesta realizada informó que el 96% de las personas de Nueva York que cenan
fuera de la casa, lo hacen con la misma o con mayor frecuencia como resultado de la Ley.
En marzo del año 2004, en Irlanda se prohibió fumar en todos los lugares de trabajo,
incluidos los bares y los restaurantes. Estos son los resultados:
•
El apoyo público a la Ley es de 93%.
•
El cumplimiento de la Ley es de 92%.
•
La tendencia de las ventas en los bares no fue significativamente diferente de lo que era
antes de la Ley.
•
Hubo una disminución en las ventas de productos de tabaco en el país en 8%.
Sin embargo, hay aspectos que no resultan efectivos en las restricciones del acto de fumar,
como por ejemplo separar secciones para fumadores y no fumadores. Aun con la mejor
ventilación, no se logra proteger adecuadamente a los no fumadores, ya que las sustancias
contaminantes se esparcen por el aire, contaminándolo. Los ambientes libres de humo de
tabaco deben estar 100% libres.
El artículo 11 obliga a los estados partes a adoptar las advertencias sanitarias en todos de
los paquetes de tabaco, de preferencia ocupando el 50% y no menos de 30% de las superficies
principales expuestas, en el plazo de tres años. Las advertencias en los paquetes deben:
•
Proveer información a los fumadores y ayudar a cumplir con la norma del consentimiento
informado.
•
Llegar a todos los fumadores perfectamente.
Ambientes libres de humo de
tabaco en municipios saludables
21
Cuaderno de promoción de la salud
•
Motivar a los fumadores para que traten de dejar el cigarrillo.
•
Reducir mucho el atractivo del paquete.
•
Apoyar a otras políticas y metas de control del tabaco.
En Brasil, 54% de los fumadores ha cambiado su opinión sobre las consecuencias para la
salud del tabaquismo como resultado de las advertencias y 67% ha manifestado que las
advertencias lo han hecho querer dejar de fumar. La repercusión fue mayor entre los grupos
de bajo nivel educativo y de menores ingresos.
Pruebas realizadas en Canadá muestran que 58% de los fumadores pensó más acerca de los
efectos sobre la salud del tabaquismo como resultado de las advertencias y 44% de los
fumadores dijo que las advertencias habían aumentado su motivación para dejar de fumar,
mientras que 27% de los fumadores fumó menos en el interior de su hogar como resultado
de las advertencias.
El artículo 13, sobre la publicidad y promoción, obliga a los estados partes a prohibir o
restringir toda la publicidad, patrocinio y promoción en el plazo de cinco años.
•
La publicidad, promoción y el patrocinio del tabaco aumentan la iniciación del tabaco y
el consumo general.
•
La promoción crea una «familiaridad amistosa» con el tabaco que hace que parezca
normal y aceptable.
•
El consumo de tabaco disminuye más rápidamente en los países con prohibiciones o
restricciones amplias de la promoción que en los países sin restricciones o restricciones.
Sin embargo hay aspectos que hacen que las restricciones de publicidad sean menos eficaces,
como las restricciones parciales y el centrarse sólo en la promoción dirigida a los jóvenes. Las
restricciones parciales son menos eficaces en el anuncio de fósforos —no de cigarrillos—, en
los carteles de ropa —no de cigarrillos—, o en la publicidad de una carrera de autos —no de
cigarrillos.
El Convenio Marco del Control del Tabaco (CMCT) contiene orientaciones sobre las
medidas de control del tabaco basadas en pruebas eficaces y asequibles. Si estas
medidas son aplicadas plenamente por los países parte del CMCT, el consumo de
tabaco descenderá sustancialmente en esos países. Si las medidas sólo se aplican
parcialmente, la repercusión sobre el consumo de tabaco será menos significativa.
En la lucha contra el control del tabaco, los países deben aplicar leyes que contemplen los
principios contenidos en el CMCT, implementando los principios y mecanismos efectivos
de control para su cumplimiento. Si los países aplican las medidas que señala el CMCT, el
consumo de tabaco va a descender. Si los países aplican las medidas de manera parcial, no
se tendrá el cambio esperado.
22
Ambientes libres de humo de
tabaco en municipios saludables
Segunda parte: Sistematización del proceso
1.3.2 Legislación nacional para la prevención y control del tabaco15
Al iniciar la década de 1990, el Perú fue considerado un país de avanzada en materia de
legislación de salud y tabaco, al promulgar una ley orientada a la protección de los
ambientes públicos y las personas no fumadoras al humo de tabaco. En ese momento,
sólo Brasil tenía una legislación parecida.
En el país se había conformado la Comisión de Lucha contra el Tabaco como una dirección
específica para el control del tabaco en el Ministerio de Salud. Es desde esa instancia
desde donde se impulsa y elabora la Ley 25357, con el objetivo de vigilar y cuidar los
espacios públicos en general. Años después, la COLAT se convirtió en una instancia de
concertación; es decir, una coalición de instituciones públicas y privadas, que incluye a
personas naturales.
La Ley se promulgó en 1991, pero la aprobación de su reglamento tardó dos años, período
en el cual la industria tabacalera en el país aprovechó para influir en los legisladores,
haciendo que los contenidos del reglamento no reflejaran los avances de la Ley.
Ha pasado más de una década, y aún la difusión de la Ley, para hacer de conocimiento del
público que tiene una ley que lo protege, es deficiente. No se aplican sanciones en los
espacios que incumplen la Ley, y cuando se aplican las sanciones, se desconoce dónde van
los fondos. La Ley habla de señalizaciones en cada ambiente protegido, y en el reglamento
han quedado sin especificar los colores, tamaños, dimensiones y lugares donde debían ser
colocadas. Al no existir una información adecuada, la gente no puede vigilar su
cumplimiento.
El reglamento señala que son ambientes libres de humo de tabaco los espacios de acceso
al público —es decir, donde se atiende al público—, yendo en contra de lo que la ley
señala de manera amplia e integral: que toda institución pública, por su naturaleza, en
todas sus áreas debe respetar la prohibición total —y no parcial—, como señala el
reglamento.
Legislación peruana contra el tabaco
15
•
Ley 25357, que establece la prohibición de fumar en espacios cerrados de uso
público.
•
Ley 26739, que regula los aspectos referidos a la publicidad de cigarrillos en
televisión y radios.
•
Ley 26849, que prohíbe la venta y publicidad de productos elaborados con tabaco
en lugares de acceso al público señalados en la ley 25357.
•
Ley 26957, que prohíbe la venta de productos elaborados con tabaco a menores
de edad.
Resumen de la ponencia del doctor Arnulfo Vega (COLAT) e información proporcionada en entrevista a la
doctora Carmen Barco (Cedro).
Ambientes libres de humo de
tabaco en municipios saludables
23
Cuaderno de promoción de la salud
En el proceso de suscripción del Convenio Marco para el Control del Tabaco, Perú no
nombró a una delegación —como otros países—, con expertos en agricultura, salud y
comercio: sólo envió a un representante. Después de la firma del convenio, el país debía
aprobarlo en el pleno del Congreso, previa presentación. Nunca hubo el quórum exigido
en la Comisión de Salud para que fuese aprobado, entrara al pleno y se discutiese. Se
logró introducir el tema en la Comisión de Relaciones Exteriores con el quórum requerido,
y pasó al Pleno del Congreso. Se presentó y se aprobó, sin el debate para su ratificación.
Los congresistas no tienen mayor conocimiento del tema y no se han involucrado en la
problemática del tabaco en el país. El presidente firmó el convenio y este fue enviado a las
Naciones Unidas. Después de la ratificación, cada país tiene un tiempo para modificar sus
leyes con el fin de que estén acordes a lo establecido en el convenio marco. En el país ya se
ha elaborado una propuesta legislativa que más adelante será expuesta.
En efecto, en marzo del año 2006, el Congreso de la República del Perú promulgó el
Texto Sustitutorio de la Ley General para la Prevención y Control de los Riesgos del
Consumo del Tabaco. Con el registro de 66 congresistas de los 120, se obtuvieron 45
votos a favor, seis en contra y quince abstenciones.
Lo principal de esta ley es que prohíbe fumar en todo centro de salud, educación,
dependencias públicas y transportes, públicos o privados (la Ley no sólo lo prohíbe en los
interiores de estas dependencias, sino en su totalidad). Esta prohibición incluye centros
laborales, hoteles, restaurantes, cafés y centros de diversión, salvo que estos adapten
áreas para fumadores que estén separadas físicamente, con mecanismos que impidan el
paso del humo hacia el resto del local y con extracción hacia el exterior. Además, prohíbe
la publicidad de tabaco por televisión y radioemisoras, en las dependencias públicas, en
las actividades deportivas de cualquier tipo, en las exhibiciones y en los espectáculos a
los que asistan menores de 18 años. También abarca los exteriores de centros educativos
de cualquier nivel o naturaleza en un radio de 500 metros, e incluso en prendas de vestir
y en carátulas o contratapas de revistas.
Además de las leyes específicas para el control del tabaco, en el Perú hay diferentes
instrumentos jurídicos que conforman el marco normativo de protección a las personas y
sobre el problema del tabaco. A continuación se describen los contenidos más relevantes
de dichos instrumentos:
ƒ
Constitución Política del Perú
Artículo 2: En los incisos 1 y 22 se señala que toda persona tiene derecho a la vida, así
como a gozar de un ambiente equilibrado y adecuado al desarrollo de su vida.
Artículo 7: Todos tienen derecho a la protección de su salud, la del medio familiar y la de la
comunidad, así como el deber de contribuir a su promoción y defensa.
Artículo 8: El Estado combate y sanciona el tráfico ilícito de drogas. Asimismo, regula el
uso de los tóxicos sociales.
Artículo 9: El Estado determina la política nacional de salud. El Poder Ejecutivo norma y
supervisa su aplicación.
24
Ambientes libres de humo de
tabaco en municipios saludables
Segunda parte: Sistematización del proceso
Artículo 65: El Estado defiende el interés de los consumidores y usuarios. Para tal efecto,
garantiza el derecho a la información sobre los bienes y servicios que se encuentran a su
disposición en el mercado. Asimismo, vela, en particular, por la salud y seguridad de la
población.
ƒ
Ley 26842, Ley General de Salud* (julio de 1997). En su Título Preliminar, en los
artículos II, III, IV:
Señala que la protección de la salud es de interés público. Por tanto, es responsabilidad
del Estado regularla, vigilarla y promoverla, y toda persona tiene derecho a ella en los
términos y condiciones establecidos por la Ley. El derecho a la protección de la salud es
irrenunciable. La salud pública es una responsabilidad primaria del Estado. La
responsabilidad en materia de salud individual es compartida por el individuo, la sociedad
y el Estado. Toda persona tiene derecho a recibir información sobre los riesgos que
ocasionan el tabaquismo, el alcoholismo, la drogadicción, la violencia y los accidentes.
ƒ
Ley 25357 (27-11-1991). Prohíbe fumar en espacios cerrados y de uso público, lo
que comprende espacios de instituciones públicas y privadas, así como los medios de
transporte de servicio público.
ƒ
Reglamento de la Ley 25357 (25-11-1993)
Artículo 1: Lugares de prohibición absoluta:
•
Cinemas, auditorios, teatros, sets de televisión y cualquier lugar cerrado donde se
presenten espectáculos
•
Salas de convenciones y deliberaciones
•
Aulas de centros educativos escolares, superiores, técnicos o de cualquier otra
naturaleza
•
Medios de transporte público colectivo
•
Ascensores
•
Hospitales, clínicas y lugares similares
Artículo 2: Lugares de prohibición relativa:
•
Agencias de bancos y demás entidades financieras
•
Empresas públicas y privadas
•
Oficinas de ministerios y demás dependencias públicas
•
Municipios y entidades públicas de desarrollo
•
Oficinas de las Fuerzas Armadas y de la Policía Nacional
•
Cualquier otro lugar o espacio cerrado destinado a la atención del público, sea o no de
propiedad privada
Artículo 3: Deberá reservarse un área para fumadores en los siguientes lugares:
•
Restaurantes, bares, tabernas, pubs y cualquier lugar con características similares
•
Discotecas, salones de baile, clubs nocturnos, café teatros
Ambientes libres de humo de
tabaco en municipios saludables
25
Cuaderno de promoción de la salud
•
Bingos, casinos y salas de juego
•
Hoteles, hostales, pensiones, albergues y demás lugares de hospedaje
Artículo 4: El área reservada para fumadores no podrá ser mayor que el área prohibida
para fumadores.
Artículo 5: Las personas afectadas también pueden requerir al responsable del lugar
donde se está fumando sin estar permitido, para que se comunique al infractor que deje
de hacerlo en el acto.
Artículo 6:
•
En los locales o vehículos de transporte a que se refiere el presente reglamento deberá
indicarse la prohibición de fumar.
•
La indicación deberá realizarse mediante carteles ampliamente legibles desde cualquier
lugar del local o medio de transporte.
Artículo 7:
•
Las cajetillas, paquetes o bolsas de productos de tabaco llevarán de manera legible,
ocupando no menos de la quinta parte del área total del empaque, la advertencia:
«Fumar es dañino para la salud».
Artículo 8:
•
Los anuncios publicitarios de cualquier tipo contarán con la misma advertencia
obligatoria, con iguales características.
•
En televisión, al principio o al final del spot, aparece por cinco segundos.
•
En la radio, al final del anuncio, el locutor dirá en forma lenta y pausada la advertencia:
«Fumar es dañino para la salud».
Artículo 10: Las infracciones publicitarias serán aplicadas, cuando fuera de su competencia,
por el Consejo Nacional de Publicidad, con arreglo al Decreto Legislativo 691.
Artículo 11:
•
Las infracciones no publicitarias serán aplicadas y se levantarán actas de constatación
suscritas por un miembro de la Policía Nacional y por el alcalde, un regidor o un
miembro de la Policía Municipal del lugar donde se cometa la infracción. La
Municipalidad competente será la distrital, salvo que el lugar corresponda a la
circunscripción del Cercado, en cuyo caso será el Municipio Provincial.
•
El Ministerio de Salud y la Contraloría General de la República realizarán exámenes
selectivos inopinados, para verificar la debida aplicación de esta renta.
De las infracciones: El Consejo Nacional de Publicidad aplica las infracciones publicitarias.
Las municipalidades aplican las infracciones sobre el uso de tabaco en zonas prohibidas.
La multa tiene como referencia el precio promedio de venta del galón de gasolina de 84
octanos. Por permitir fumar en un local o en un medio de transporte público, al
administrador o al piloto: de 5 a 10 galones por vez, al propietario del local o vehículo: de
26
Ambientes libres de humo de
tabaco en municipios saludables
Segunda parte: Sistematización del proceso
10 a 100 galones. (Si es administrador o piloto y propietario, se suman ambas multas.)
Por no colocar los carteles con la advertencia, al administrador piloto: 10 galones, y al
propietario, 30 galones.
Artículo 13: Las municipalidades no darán licencia de funcionamiento a los
establecimientos que no cumplan con lo dispuestos en la ley y el presente reglamento.
Tampoco renovarán las licencias sin que certifiquen previamente el cumplimiento de las
normas en mención.
ƒ
DS 95-93-PCM Modifica el Reglamento (21-12-1993)
•
La advertencia en los anuncios publicitarios y en los empaques de tabaco disminuye
de la quinta a la décima parte.
•
La advertencia en la publicidad de tabaco en la radio y en la televisón disminuye de
cinco a tres segundos.
ƒ
Ley 26739. Establece el horario en el cual podrá realizarse publicidad de cigarrillos
a través de radio o televisión.
Artículo 10: La publicidad de cigarrillos a través de medios radiales o televisivos podrá
realizarse únicamente entre la 1:00 y las 5:00 horas del día. La infracción o incumplimiento
de la presente disposición será sancionada con arreglo a la normatividad que rige al
Indecopi.
ƒ
Ley 26849 (09-07-97). Prohíbe la venta y publicidad de productos elaborados con
tabaco en lugares a que se refiere la Ley 25357, que estableció la prohibición de fumar
en espacios cerrados de uso público.
Artículo 1: Prohíbase la venta y publicidad directa o indirecta de productos elaborados
con tabaco, como cigarrillos, puros, cigarros o bolsas de tabaco, en los lugares a que se
refiere el artículo 1 de la Ley 25357. Igualmente queda prohibida la publicidad directa de
dichos productos en los centros educativos de cualquier nivel o naturaleza, así como en
los alrededores de ellos, en un radio de 500 metros.
Artículo 2: Se añaden al artículo 7 de la Ley 25357, los párrafos siguientes:
•
En igual forma y en espacio diferente se consignará la cantidad de alquitrán y nicotina
que contiene el tabaco presente en cada unidad de producto.
•
Los productos cuyos empaques o envolturas no cumplan con lo dispuesto en este
artículo, serán decomisados por la autoridad competente y destruidos bajo
responsabilidad.
Artículo 3: La autoridad de Salud y las municipalidades adoptarán las acciones necesarias
para el cumplimiento de lo establecido en la Ley 25357 y la presente ley, bajo
responsabilidad.
Artículo 4: Esta ley entrará en vigencia el 1 de enero de 1998.
ƒ
Ley 29567 (21-05-1998). Prohíbe la venta de productos elaborados con tabaco a
menores de edad.
Ambientes libres de humo de
tabaco en municipios saludables
27
Cuaderno de promoción de la salud
Artículo 1: Incorpórese dentro de los alcances del artículo 1 de la Ley 26849 la prohibición
de venta directa o indirecta de productos elaborados con tabaco a menores de edad.
ƒ
Código Penal. Faltas contra las buenas costumbres.
Será reprimido con prestación de servicio comunitario de diez a treinta jornadas el que
suministre tabaco a menores de edad en establecimientos públicos.
ƒ
Decreto Supremo 039-2000-ITINCI. Texto Único Ordenado del Decreto
Legislativo 716: «Norma sobre Protección al Consumidor».
Artículo 5:
Los consumidores tienen los siguientes derechos:
•
A una protección eficaz contra los productos y servicios que, en condiciones normales
o previsibles, representen riesgo o peligro para la salud o la seguridad física.
•
A recibir de los proveedores toda la información necesaria para tomar una decisión o
realizar una elección adecuadamente informada en la adquisición de productos y
servicios así como para efectuar un uso o consumo adecuado de los productos o
servicios.
Artículo 9: Los productos y servicios puestos a disposición del consumidor no deben
implicar riesgo injustificado o no advertido para la salud o seguridad de los consumidores
o sus bienes.
Artículo 32: El proveedor es responsable de los daños causados a la integridad física de
los consumidores o a los bienes por los defectos de sus productos.
ƒ
Decreto Legislativo 691 - Normas de la Publicidad en Defensa del Consumidor
Artículo 9: La publicidad de bebidas de alto grado alcohólico y de tabaco, cualquiera sea
el medio de difusión utilizado, debe estar siempre dirigida a adultos y no dar la impresión
de que su consumo es saludable, necesario o conveniente para lograr el éxito personal o
la aceptación social.
ƒ
Propuesta para la modificación de Ley 25357
El país tiene una importante propuesta para la modificación de Ley General para la
Prevención y Control de los Riesgos del Consumo de Tabaco. Esta propuesta ha sido
elaborada de manera concertada por los decanos de los colegios profesionales de la Salud,
ex ministros de Salud y la red de la COLAT.
Artículo 3: De la protección contra la exposición al humo de tabaco
Queda prohibido fumar en áreas cerradas interiores de cualquier centro de trabajo o
estudios públicos o privados (incluyendo bares, restaurantes, clubes y centros de recreo),
en medios de transporte público o en cualquier espacio cerrado de uso público. Inclúyase
en esta prohibición la totalidad de las áreas de establecimientos de salud, educativos,
parques donde asisten niños y deportivos.
28
Ambientes libres de humo de
tabaco en municipios saludables
Segunda parte: Sistematización del proceso
Artículo 4: De la obligatoriedad de un anuncio en espacios cerrados
•
En los espacios cerrados de uso público deberá colocarse en cada entrada al edificio,
y en la entrada a cada piso del edificio un cartel con la siguiente inscripción: «El humo
de los demás daña y mata a los no fumadores. Para proteger la salud de nuestros
empleados y clientes, esta prohibido fumar en lugares públicos como este, según la
Ley».
Las características de los carteles —incluyendo su tamaño, aparición y ubicación exacta—
serán determinadas en el reglamento.
Artículo 5: De la información y educación al público
El Ministerio de Salud y el Ministerio de Educación pondrán en marcha:
•
Programas educativos sobre los riesgos de enfermar y morir que acarrea el consumo
de tabaco.
•
Programas de prevención, diagnóstico, vigilancia epidemiológica y tratamiento de la
dependencia del tabaco.
•
Apoyo para la educación de los padres acerca de cómo prevenir el tabaquismo en sus hijos.
Artículo 6: De los paquetes y etiquetas
En los paquetes, etiquetas, carteles y anuncios publicitarios de los productos de tabaco no
se incluirán mensajes ni imágenes que, de una manera falsa, equívoca o engañosa, puedan
inducir a error con respecto a las características, efectos para la salud, riesgos o emisiones
del consumo y exposición al humo de tabaco
Artículo 7: Frases de advertencia e imágenes alusivas al daño a la salud
Las cajetillas de cigarrillos, cigarros, bolsas y paquetes de tabaco, y en general toda clase
de empaque o envoltura de productos de tabaco, deberán llevar impreso en no menos de
un 50% del área total del envase, frases e imágenes de advertencia sobre el daño a la salud
en el idioma oficial o dialecto de la población nativa donde se comercializa.
Artículo 7b: Frases que no deben aparecer en los paquetes
Ninguna otra información que la requerida bajo esta ley y sus regulaciones, la marca, e
información factual sobre el fabricante del producto, debe aparecer en las paquetes o
bolsas de los productos del tabaco.
Artículo 8: De la prohibición de utilizar determinados términos
Prohíbase la impresión en las etiquetas, publicidad, marcas, eslogan, el color o combinación
de colores reconocible, y cualquier signo que acompañe al producto de los términos: ligero,
ultraligero, suave, supersuave, light, ultra light, bajo en nicotina o similares que puedan inducir
a error al consumidor con respecto a que un producto es menos nocivo que otro.
Artículo 9: De la información adicional y del contenido de nicotina y alquitrán
Las cajetillas, empaques o envolturas de productos de tabaco deberán llevar información
sobre el contenido de nicotina, alquitrán, y los demás insumos que contenga cada unidad
del producto, en un área distinta de la usada para las advertencias.
Ambientes libres de humo de
tabaco en municipios saludables
29
Cuaderno de promoción de la salud
Artículo 10: Obligatoriedad de fijar cartel en centros de comercialización
Toda persona natural o jurídica dedicada a la distribución, suministro, importación,
comercialización y/o a la venta directa al consumidor de productos de tabaco, deberá
fijar un cartel en lugar visible de su local las frases consignadas en el artículo 7 de la
presente ley.
Artículo 11: De las prohibiciones de comercialización
Prohíbase la venta directa o indirecta de productos de tabaco en los lugares a que se
refiere el artículo 3 de la presente ley.
Prohíbase la venta directa o indirecta de productos de tabaco a menores de 18 años.
Prohíbase la venta directa o indirecta de productos de tabaco por menores de 18 años.
Prohíbase la venta de paquetes de productos de tabaco que contengan menos de veinte
unidades.
Artículo 11: De las prohibiciones de comercialización
Ninguna persona ofrecerá o proporcionará compensación, directa o indirecta, por la compra
de un producto de tabaco.
Artículo 11: De las prohibiciones de comercialización
Prohíbase la fabricación y venta de dulces o juguetes que tengan forma o aludan a productos
de tabaco.
Destínese como lugares de venta de todo producto de tabaco a establecimientos
expresamente autorizados y registrados, los cuales no deberán estar en áreas donde
circulen menores de edad.
Artículo 12: Suministro de máquinas expendedoras
Sólo podrá efectuarse cuando la ubicación de las mismas permita su control por las personas
responsables de dichas instalaciones o sus representantes, de modo que se impida su
acceso a menores de 18 años.
Artículo 13: De la política de precios
El Ministerio de Economía establecerá una política tributaria y de precios que cumpla
con los objetivos de la presente ley en lo referente a reducir el consumo de productos de
tabaco para mejorar la salud, y destinará parte o todo lo recaudado por esta recaudación
para fondos de salud, educación y otros que aseguren los objetivos de la presente ley.
Artículo 14: Prohibición de la publicidad, promoción y patrocinio
Se prohíbe toda forma de publicidad directa, indirecta, promoción y patrocinio, uso de
asociación de nombres o marcas de productos de tabaco con otros productos o actividades,
con excepción de la permitida al interior de los lugares autorizados para la venta de
productos para adultos.
30
Ambientes libres de humo de
tabaco en municipios saludables
Segunda parte: Sistematización del proceso
Artículo 15: De los anuncios publicitarios permitidos
Deberán consignarse las frases e imágenes de advertencia a que se refiere el artículo 7,
las cuales deberán ocupar un espacio no menor del 30% del espacio publicitario y variarse
en concordancia con las regulaciones desarrolladas por el Ministerio de la Salud.
Artículo 16: Vigilancia y cumplimiento de la ley
La vigilancia de la presente ley estará a cargo de una Comisión Intersectorial dependiente
de la Presidencia del Consejo de Ministros, en interrelación con las municipalidades y el
Indecopi —según sus competencias—, que debe realizar las inspecciones necesarias para
asegurar su cumplimiento y sancionar las infracciones de acuerdo con el reglamento de
la presente ley.
Artículo 16b: Responsabilidad para vigilancia de los propietarios y gerentes de establecimientos
Cualquier propietario, dueño o gerente de un local enumerado en conformidad con artículo
3 de esta ley, que resulte infractor por incumplir la política de espacios libres de humo de
tabaco aplicable al establecimiento bajo su responsabilidad —dentro de lo cual se incluye
colocar los carteles prescritos— estará sujeta a una multa determinada en el reglamento
de la presente ley.
Artículo 18: Aplicación de sanciones y del destino de las multas
Corresponde a la Comisión Intersectorial, en interrelación con los municipios y al Indecopi
—según su competencia—, aplicar las sanciones que señale el reglamento, cuyos ingresos
serán destinados para el estricto cumplimiento de la presente ley.
La propuesta de modificación de la Ley 25357 es la expresión de un proceso colectivo
concertado con el fin de cumplir con los objetivos enunciados en el Convenio Marco para
el Control del Tabaco.
2. Áreas temáticas
A continuación se presentan los resúmenes de las tres ponencias que desarrollaron los temas
específicos en el seminario taller, orientando la mejor comprensión de la problemática de las
personas no fumadoras expuestas al humo de tabaco de los demás.
2.1 El fumador pasivo16
El humo del cigarro es la mezcla de humo colateral del cigarrillo —originado por el cigarrillo
encendido— y el humo exhalado por el fumador. Su alta peligrosidad está comprobada por
numerosas investigaciones científicas. El humo de tabaco desprende alrededor de cuarenta
sustancias tóxicas y cancerígenas.
16
Resumen de la ponencia del doctor Carlos Farias (COLAT).
Ambientes libres de humo de
tabaco en municipios saludables
31
Cuaderno de promoción de la salud
El humo de tabaco ajeno es una mezcla de miles de productos químicos;
al menos cuarenta de ellos son sustancias cancerígenas. Contiene grandes monóxido
de carbono, gas que inhibe la capacidad de la sangre para transportar oxígeno a los
tejidos corporales, incluidos órganos vitales como el corazón
y el cerebro, así como otras sustancias que contribuyen a cardiopatías
y a accidentes cerebrovasculares.
La concentración de este humo —comúnmente denominado humo de tabaco ambiental
(HTA)— afecta a quienes comparten el hogar, el trabajo, los medios de transporte y otros
lugares públicos. Supone un gran riesgo de salud en las personas que lo aspiran y que son
considerados como fumadores pasivos.
En una jornada de trabajo, el fumador involuntario expuesto al HTA inhala el equivalente
a cinco o seis cigarrillos diarios en concentraciones más dañinas de lo que si él mismo
fumase los cinco cigarrillos. El impacto del tabaco en la mortalidad humana duplica el
producido por el conjunto de todos los contaminantes ambientales reconocidos como tóxicos
y que son objeto de control.
Los efectos adversos del tabaquismo pasivo siguen investigándose, pero a la fecha existen
suficientes pruebas para dirigir acciones a la protección de la salud de la exposición al
HTA.
Los daños del HTA son los mismos que se producen en la salud de fumadores:
•
Irritación en ojos, nariz, garganta y parte baja del tracto respiratorio.
•
Incremento de cefaleas, náuseas y mareos.
•
Empeoramiento de síntomas de asma, bronquitis, resfríos, neumonía, etcétera.
•
Incremento en enfermedades del corazón y cardiovasculares.
•
Incremento de riesgo de cáncer pulmonar y de otros tipos en personas saludables.
Los estudios realizados sobre las personas que conviven con fumadores muestran que su
riesgo de padecer cáncer de pulmón es 30% mayor que el de aquellos que no están expuestos
al HTA. Otros resultados revelan que:
•
Los trabajadores expuestos al HTA tienen 34% de probabilidades de desarrollar cáncer.
•
Las mujeres que fuman y las esposas de fumadores presentan casos de cáncer de cuello
de la matriz.
En EEUU, se calcula que se producen 3 mil fallecimientos al año por HTA, de los cuales
2 200 corresponden al espacio laboral y ochochientos al doméstico.
Por otra parte, se ha encontrado que los niveles pericárdicos de cotinina son más elevados
en niños fallecidos por el síndrome de muerte súbita del lactante, que en niños que murieron
por enfermedades infecciosas. (La nicotina en el cuerpo se transforma en varias sustancias
de desecho; una de ellas es la cotinina.) También se ha encontrado evidencia de cambios
32
Ambientes libres de humo de
tabaco en municipios saludables
Segunda parte: Sistematización del proceso
estructurales en vías aéreas de bebés fallecidos por muerte súbita de madres fumadoras, en
comparación con los de madres no fumadoras.
En América Latina, el tabaquismo pasivo es un problema de salud pública, y la exposición
involuntaria al HTA aumenta en forma paralela al tabaquismo activo.
Razones para restringir o eliminar el consumo de tabaco
•
•
•
•
•
•
•
•
Proteger la salud y la seguridad de fumadores y no fumadores.
Proveer de protección especial a personas expuestos a materiales peligrosos.
Reducir las enfermedades, los gastos médicos y el ausentismo.
Reducir riesgos de incendios y costos de seguros contra incendios.
Disminuir los costos de mantenimiento por daños a los equipos, muebles de
oficina, alfombras, pinturas de paredes y otros materiales.
Contribuir a ambientes seguros y sin tabaco.
Mejorar y promover relaciones de trabajo más armónicas.
Lograr una imagen positiva, dado que la comisaría, el hospital, la universidad,
la municipalidad o el lugar de trabajo sea percibido de manera positiva.
En junio del año 2002, la OPS, la universidad Johns Hopkins y CEDRO realizaron un estudio
el estudio piloto denominado «Medición de nicotina en lugares públicos» para estimar la
exposición de humo ambiental de nicotina en el Perú. Posteriormente, este mismo estudio
se repitió en ocho países de América Latina.
El objetivo del estudio era generar y/o apoyar políticas de espacios libres de humo y
programas para reducir la exposición al HTA. Se realizaron mediciones en un hospital, dos
escuelas secundarias, una municipalidad, un aeropuerto y diez lugares públicos. La medición
se hizo con filtros o monitores de captación pasiva de nicotina, que permanecieron entre
siete y catorce días en cada lugar.
Los resultados del estudio revelaron que, en restaurantes y bares, la exposición es muy
alta; en el aeropuerto, los niveles se encuentran en los niveles medios y altos; en la
municipalidad, los niveles eran medios —aunque medios-altos en algunas oficinas privadas
y abiertas al público—; en el hospital y los colegios, en general los niveles fueron cercanos
a la no exposición, aunque se detectó la presencia de nicotina en salas de médicos, cafeterías
y baños de profesores.
También se aplicó la Encuesta de Percepciones y Actitudes entre Trabajadores, que mediante
un cuestionario autoadministrado se realizó entre 115 trabajadores de diferentes lugares;
46% hombres y 54% mujeres, y una edad media de 31,5 años. Se halló que 40% eran
fumadores, 10% ex fumadores y 50% nunca había fumado. Algunos resultados de esta
encuesta son reveladores, pues muestran que existe un acuerdo de 95,7% respecto a que el
humo es malo para la salud, y que 72,2% está de acuerdo con que haya lugares públicos
libre de humo de tabaco.
Ambientes libres de humo de
tabaco en municipios saludables
33
Cuaderno de promoción de la salud
En nuestro país, la legislación todavía tiene vacíos, no protege a las personas de la exposición
al humo de tabaco y la difusión y vigilancia de su aplicación son insuficientes.
2.2 Publicidad y comercialización17
La industria tabacalera invierte muchísimo en publicidad. Un ejemplo de esto es que en
1997, solamente en Estados Unidos —un país con menos de 5% del total mundial de
fumadores—, las compañías tabacaleras gastaron US$ 5,6 billones en publicidad y gastos
de promoción. Para el año 2001, gastaron US$ 11,2 miles de millones o más de US$ 30
millones diarios, revelando que el gasto por publicidad prácticamente se ha duplicado. Esta
es una información brindada por el Centers for Disease Control (CDC)18.
Según la CDC, las cinco categorías en las que la industria tabacalera gastó más dinero
fueron:
CATEGORÍA
INVERSIÓN
Promociones de valor añadido como: «Compre un paquete de
cigarrillos y reciba uno gratis»
US$ 4,8 miles de millones o el
43% de todos los gastos
Incentivos promocionales, como pagos a minoristas para exhibir
los productos
US$ 4,5 miles de millones o el
40%
Cupones de descuento
US$ 602 millones o el 5%
Distribución de productos especializados chaquetas y otros
productos de moda
US$ 333 millones o el 3%
Entretenimiento público
US$ 312 millones, US$ 110,6
millones en deportes y eventos
deportivos
La promoción del tabaco influye directamente en el comportamiento de las personas. En
aquellas que nunca han consumido, promueve su iniciación al mostrar los atractivos sociales
asociados al acto de fumar. También influye en aquellos fumadores que desean dejar de
fumar, y desisten de hacerlo. La publicidad, además, estimula al mayor consumo a quienes
ya son consumidores, y en aquellos que habían dejado de serlo, se observa que la presión
publicitaria los lleva a la reincidencia.
El análisis de contenido de la publicidad del tabaco revela que está dirigido principalmente
a la población adolescente y joven, logra capturar su atención y queda como un recuerdo
asociado al consumo presente o futuro de tabaco. Por otra parte, la publicidad tiene una
poderosa influencia por la posesión de objetos con logos de tabaco como moda en
adolescentes.
17
18
34
Resumen basado en las presentaciones de la doctora Patricia Ayala, Temporary Advisor (OPS) y el doctor José
Pusizaca, jefe del Departamento Legal de ASPEC.
Hoja Informativa, febrero de 2004.
Ambientes libres de humo de
tabaco en municipios saludables
Segunda parte: Sistematización del proceso
La promoción de productos del tabaco tiene los siguientes efectos:
•
Atrae a nuevos fumadores.
•
Influye en la reducción de la voluntad de dejar de fumar.
•
Estimula a los fumadores a consumir más.
•
Induce a los ex fumadores a reiniciar el consumo.
La industria tabacalera tiene a los mejores expertos en publicidad que realizan
investigaciones permanentes para alcanzar el objetivo de posicionarse en la mente del
consumidor. Las siguientes palabras, de un consultor de marketing, revelan que nada escapa
al estudio de la psicología del consumo en las personas.
¿Cómo vender un veneno que mata 350 mil personas por año, mil personas por día?
Se vende con los grandes espacios al aire libre… las montañas, los lugares abiertos, los
lagos llenos de agua hasta la orilla. Se logra con gente joven y saludable. Se logra con
atletas. ¿Cómo pensar que una bocanada de cigarrillo podría causar daño alguno en
una situación como esa? Imposible, hay demasiado aire puro, demasiada salud,
demasiada exudación de juventud y vitalidad… Así es como lo logran (Fritz Gahagan,
consultor de marketing para la industria tabacalera).
Está demostrado que la publicidad ejerce una poderosa influencia en el comportamiento de
consumo de la gente. Respecto al tabaco, las campañas publicitarias se dirigen a crear un
ambiente de normalidad social del uso de tabaco, que influye en la permisividad y tolerancia
social en contra de los derechos a la salud de los no fumadores. El consumo de cigarrillo
está asociado al éxito y el placer.
La prohibición de la promoción del tabaco reduce el consumo, como se puede constatar
simplemente comparando el consumo en un país antes y después de una prohibición, o las
tendencias de consumo entre los países que tienen prohibiciones y los que no las tienen.
Un estudio realizado en cuatro países en los que se aplicaron prohibiciones de publicidad
como parte de una política amplia en el control del tabaco (Finlandia, Francia, Nueva Zelanda
y Noruega) demostró que el consumo de cigarrillos per cápita disminuyó entre 14 y 37 por
ciento después de la aplicación de la prohibición.
En el Perú, la Asociación Peruana de Consumidores y Usuarios (ASPEC), en defensa de los
derechos de los ciudadanos(as) y en la creencia de que es posible el cambio en el país en la
promoción de una actitud responsable de los consumidores, tiene en el tabaco uno de sus
temas de preocupación e intervención.
Los consumidores y usuarios tienen un conjunto de derechos, entre los cuales se encuentran
el derecho a la salud, a la información, a elegir adecuadamente, a la reparación de daños, a
la protección de sus intereses económicos. El humo de tabaco ambiental atenta contra el
derecho a la salud, por cuanto los(as) ciudadanos(as) tienen el derecho de exigir que este
sea respetado.
Ambientes libres de humo de
tabaco en municipios saludables
35
Cuaderno de promoción de la salud
El derecho a la información subyace a los demás derechos y exige que la información
brindada por los productores sea veraz, suficiente, apropiada y fácilmente accesible. Pero
es obvio que existe una asimetría informativa respecto de los consumidores y los proveedores.
En el país, existe un marco normativo de protección a los usuarios que prohíbe la inducción
a error o vacíos en la información, entre otros aspectos. Las siguientes son las disposiciones
legales:
•
Artículo 15 de la Ley de Protección al Consumidor
•
Artículo 3 y 4 de la Ley de Publicidad
•
Artículo 65 de la Constitución Política del Perú
El proveedor o anunciante tiene una responsabilidad objetiva que cumplir en la cadena de
consumo que genera y ASPEC viene cumpliendo con la tarea de resguardar los derechos
de los consumidores.
La comercialización y publicidad de los productos con tabaco no deben
considerarlos como un producto común y corriente, como los son el comercializar o
publicitar planchas, relojes, mesas, o bocaditos. El tabaco constituye un problema
social que involucra una adicción, su comercialización y publicidad debe atender este
aspecto, porque lo que se haciendo es contribuir con la adicción de las personas.
La industria tabacalera debe asumir la responsabilidad social en la publicidad que promueve,
pues su producto atenta contra la salud de las personas y el entorno. Las campañas
publicitarias del tabaco muestran imágenes y proponen frases engañosas que se asocian al
placer y al mejor nivel de vida; aunque son productos presentados por adultos y jóvenes en
los comerciales, no tienen restricciones de horarios y llegan a los niños.
Los argumentos más comunes de algunas empresas tabacaleras son que «la publicidad del
tabaco no afecta el consumo». Sin embargo, está comprobado que, a más promoción de
tabaco, más consumo en la población general, y que contribuye a la iniciación del tabaquismo
en grupos específicos, como mujeres y niños. Además, se sabe con certeza que en problemas
sociales las restricciones parciales de la promoción tienen poco o nulo resultado.
La empresas tabacaleras afirman: «Nosotros prohibiríamos la publicidad dirigida hacia los
niños», pero es imposible la separación efectiva de publicidad: adultos / niños. La publicidad
del tabaco ha sido exitosa entre los jóvenes, en gran parte porque presenta el fumar como
un «comportamiento de adulto», algo que todo adolescente aspira a ser.
La tabacalera se ha encargado de expandir creencias erróneas, como por ejemplo que los
eventos artísticos y deportivos desaparecerían sin su apoyo. Con restricciones totales, se
puede reducir el consumo de tabaco; con parciales, deviene ineficaz toda acción, aunque
fuese de buena fe (tema objetivo). «No necesitamos regular la publicidad del tabaco; las
36
Ambientes libres de humo de
tabaco en municipios saludables
Segunda parte: Sistematización del proceso
compañías tabacaleras tienen un código voluntario y se están comportando
responsablemente».
A la industria tabacalera le genera una gran preocupación que en el mundo se haya relevado
el tema de los ambientes libres de tabaco, por los derechos de los no fumadores. Teme
perder su poder político y económico, pues les facilita la publicidad en los medios de difusión
masiva.
Felizmente, con el Texto Sustitutorio dictaminado por el Congreso del Perú en marzo del
año 2006, se prohíbe expresamente la publicidad en revistas y diarios, televisión, actividades
deportivas y recreativas en las cuales se encuentren menores de 18 años, e incluso en
ambientes públicos. Este paso hacia la protección del joven y el adolescente es un avance de
nuestra sociedad por reafirmar los valores de la vida y los comportamientos saludables.
2.3 Políticas locales para entornos libres de humo19
El enfoque de promoción de la salud sustenta el accionar de los municipios saludables, cuya
misión se orienta a elevar la calidad de vida y el bienestar de su población, en un proceso
participativo en el cual las personas ejercen control sobre aquellos factores que determinan
su salud, entendiendo que la salud se crea en los lugares en los cuales la gente desarrolla su
vida diaria, aprende, trabaja, juega y ama.
Un municipio saludable formula políticas y legislaciones saludables, crea ambientes
favorables, organiza y promueve la participación comunitaria y fomenta el desarrollo de
estilos de vida saludables en la población.
Por definición, las políticas públicas son los cursos de acción y los flujos de información.
Se relacionan con un público objetivo preciso y son desarrolladas por el sector público, que
busca la participación de la comunidad y del sector privado (Eugenio Lahera Parada). Desde
esta concepción, una política pública es una tarea colectiva que incorpora conjunta y
corresponsablemente la iniciativa social y la gubernamental; el resultado es un aprendizaje
colectivo que trasciende lo gubernamental y lo civil (Luis F. Aguilar Villanueva). Forma
parte de esta política la racionalidad política y administrativa, con relación a cómo regular
esta política para lograr el objetivo propuesto.
La particularidad de las políticas públicas saludables es su orientación clara y explícita
con el mejoramiento de la salud; en este caso, una política pública saludable que promueva
ambientes libres de humo de tabaco.
Los pasos de una política pública bien planificada son los mismos que siguen los proyectos
sociales (José Luis Méndez, Colegio Médico):
1º La identificación del problema
2º El diagnóstico de la situación
3º La solución
19
Doctor Fernando Rocabado, OPS.
Ambientes libres de humo de
tabaco en municipios saludables
37
Cuaderno de promoción de la salud
4º La estrategia
5º Los recursos
6º La ejecución
A estos pasos se añaden la evaluación de las políticas públicas y su impacto, con el fin de
garantizar que sean sostenibles en el tiempo.
Las políticas públicas saludables promueven entornos y estilos de vida positivos, ya que no
siempre estos son saludables. Los siguientes son entornos no favorables para la salud:
•
Ambiente físico inadecuado
•
Falta de higiene
•
Inseguridad y violencia
•
Desigualdad entre hombres y mujeres
•
Descuido de grupos vulnerables: niños, discapacitados, ancianos, etcétera
•
Carencia de valores y de cultura de salud
•
Entornos carenciales u obesogénicos
•
No aptos para la actividad física
•
Con contaminación de humo de tabaco
El estilo de vida personal es entendido como el comportamiento que mejora o crea riesgos
para la salud. En este sentido, existe un conjunto de aspectos que dependerán del modo en
que interactúen y que van a dar cuenta de la cultura de la salud de las personas. Entre estos
aspectos se encuentran:
La interaccion social, el comportamiento vial, el consumo de alcohol, el consumo de
tabaco, la dieta, la actividad fisica, la cultura de paz, los valores, las adicciones, la
higiene y el comportamiento sexual.
Desde este enfoque, los estilos de vida implican un conjunto de aspectos que no pueden
verse aisladamente. Por ejemplo, será extraño que un deportista fume, y viceversa, en las
personas fumadoras será inusual encontrar deportistas. La relación que existe entre cada
uno de estos componentes es estrecha y forma parte de una dinámica integral de vida.
Prosiguiendo con el análisis, observamos también una vinculación entre los estilos de vida
individuales, la dimensión colectiva o social y el entorno.
Estilos de vida
38
Ambientes libres de humo de
tabaco en municipios saludables
Individuales
De dimensión colectiva (social)
Relación con el entorno
Segunda parte: Sistematización del proceso
Los entornos más propicios para la difusión del tabaquismo se caracterizan porque son
permisivos socialmente; tienen campañas de publicidad y mercadeo para el consumo del
tabaco, con una ausente regulación y bajos precios del cigarrillo. Son ambientes físicos en
los cuales no se respeta la norma y se permite fumar. Es decir, no se fomentan los valores y
estilos de vida positivos y saludables.
Los municipios pueden influir muy bien en los entornos a través de la promoción de valores
de manera positiva; existen suficientes evidencias sobre las mejores estrategias. A
continuación presentamos diez de ellas:
Diez estrategias para una iniciativa antitabáquica
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
Derechos para una vida libre de humo
Leyes para ambientes libres de humo
Prohibición a la publicidad del tabaco
Información sobre tabaco y salud
Ayuda a los fumadores para la cesación
Impuestos a las ventas para la promoción de la salud
Impuestos a la fabricación y el comercio
Impedimento a nuevos productos del tabaco
Monitoreo y evaluación
Alianzas para la salud
Las intervenciones comprobadas de mayor costo-efectividad y útiles en la lucha contra el
tabaco se encuentran en el Convenio Marco para el Control del Tabaco:
•
Impuestos y aumentos de precio de los productos de tabaco (artículo 6)
•
Ambientes libres de humo de tabaco (artículo 8)
•
Advertencias sanitarias en los paquetes del tabaco (artículo 11)
•
Prohibiciones de la publicidad, la promoción y el patrocinio del tabaco (artículo 13)
Específicamente, la estrategia «Ambientes libres de humo de tabaco», que protege a los no
fumadores del humo de segunda, es muy efectiva, tanto que ha generado la reacción de la
industria tabacalera, que la ha denominado el mayor problema que jamás enfrentó. La
aplicación de esta estrategia influye directamente sobre la disminución progresiva de la
aceptación social al humo de tabaco ambiental, con lo cual la industria tabacalera ve
mermadas sus ganancias.
La exposición involuntaria de los no fumadores al humo de tabaco ambiental (HTA), también
conocida como fumar involuntariamente, comprende la mezcla de humo lateral y humo
principal exhalado en el aire:
La ocurrencia del humo de tabaco ambiental se da en diversos espacios, como el hogar,
cuando los padres fumadores contaminan el ambiente en el cual se encuentran sus hijos no
Ambientes libres de humo de
tabaco en municipios saludables
39
Cuaderno de promoción de la salud
fumadores, o cuando cónyuges fumadores contaminan a cónyuges no fumadores. También
se da en lugares públicos, como oficinas, tabernas, restaurantes, vehículos, automóviles y el
transporte público.
Se puede afirmar que las políticas en la promoción de ambientes libres de humo de tabaco
tienen múltiples beneficios: no sólo protegen a los no fumadores, también reducen el consumo
en los fumadores, previenen el inicio del tabaquismo y crean valores en la sociedad.
Un espacio libre de humo de tabaco es un lugar cuyo aire se encuentra limpio de los
diferentes tóxicos del humo de tabaco, lo que garantiza los derechos de los no
fumadores a no estar expuestos al humo de segunda mano, beneficiando la seguridad
y salud de las personas que conviven y laboran en el sitio o visitan el lugar. Además,
brinda apoyo a los fumadores para la cesación del fumado.
La creación de entornos saludables exige el compromiso de los responsables políticos, de
los gobiernos locales, así como de los agentes comunitarios en los sectores de salud y el
medio ambiente, con el fin de que todo el entorno —físico, social, económico, político y
laboral— sea favorable y no perjudicial para la salud, asegurando un aprovechamiento
sostenible de los recursos naturales.
En el año 1991, en la conferencia de Sundsvall fueron definidos los siguientes entornos
saludables: municipios, escuelas, lugares de trabajo, hospitales, mercados y parques
saludables.
Para establecer entornos que favorezcan los ambientes libres de humo de tabaco, se deben
aplicar las siguientes medidas:
•
Ley de protección (derechos)
•
Espacios libres de humo
•
Impuestos
•
Lucha al contrabando
•
Prohibición de publicidad
•
Prohibición de venta a niños y jóvenes
•
Utilización de impuestos en promoción de la salud
•
Prohibición de venta en máquinas
•
Venta al menudeo
•
Mensajes en los paquetes
Las medidas concretas que los municipios deben aplicar son de dos tipos: las coercitivas, de
fuerza y presión, y las educativas. Estas se proponen promover espacios libres de humo de
tabaco; conservar y proteger salud de las personas que permanecen y/o utilizan espacios
físicos comunes; difundir y fomentar estilos de vida y ambientes saludables, y proteger a
40
Ambientes libres de humo de
tabaco en municipios saludables
Segunda parte: Sistematización del proceso
los fumadores de los daños del tabaco, disminuyendo las pérdidas económicas que ocasiona
el tabaquismo. Por eso, los municipios deben conocer la legislación y aplicarla a través de
instrumentos normativos, como las ordenanzas.
Un municipio saludable tendrá una política explícita a través de una declaración oficial
para los ambientes libres de humo de tabaco. Este es un acto que simboliza y fortalece al
municipio en su misión. Por esto, en su agenda de gobierno esta política tendrá prioridad.
En las siguientes líneas se presenta un modelo de declaración oficial:
DECLARATORIA OFICIAL
Para mejorar nuestra calidad de vida y por los graves daños producidos por el humo del
tabaco ambiental y otros fundamentos, los abajo firmantes nos comprometemos a lograr que
este lugar denominado … se transforme en un AMBIENTE LIBRE DEL HUMO DEL
TABACO, a partir del … Firmas y fecha.
Dentro de su agenda de lo saludable, el gobierno debe insertar el tema del tabaco para que
obtenga visibilidad y el consenso general. Aunque existen dos tipos de agenda: la del
gobierno y la de los ciudadanos(as); la constitucional y la institucional; la formal o pública,
el éxito dependerá de la compatibilidad de las dos agendas.
La aplicación de políticas en favor de los ambientes libres de humo de tabaco requiere un
proceso de abogacía para lograr la sensibilización de la opinión pública, forjando conciencia
sobre el derecho a la salud. La abogacía tendrá la argumentación para ganar la comprensión
solidaria de la población y sus dirigentes en favor de esta causa. El objetivo será llegar a un
acuerdo sobre un enfoque común, una política, estrategia o intervención, mejorando la
eficiencia y reduciendo el costo de la intervención.
Para implementar ambientes libres de humo de tabaco se sigue una secuencia de tres etapas
fundamentales. Como parte de la primera etapa, se inicia con la constitución del equipo,
con personas comprometidas y preparadas, se formula un plan y se desarrollan acciones de
sensibilización, y se prosigue con el desarrollo de acciones de educación y comunicación,
hasta lograr la acreditación oficial como un ambiente libre de tabaco. En la siguiente matriz
se describe cada etapa.
Ambientes libres de humo de
tabaco en municipios saludables
41
Cuaderno de promoción de la salud
ETAPAS EN LA APLICACIÓN DE AMBIENTES LIBRES DE HUMO DE TABACO
PRIMERA ETAPA
B. Formulación del plan
A. Constitución del equipo
Incluir personas interesadas que
comparten visión.
Incluir personas de todos los
niveles y áreas.
El equipo define pasos a seguir,
personas responsables, metas,
tiempos, plazos, y evalúa cada
etapa del proceso.
Las tareas concretas son la
formulación del plan de trabajo, la
planificación, coordinación y
realización de actividades para
lograr acreditación y certificación
como Ambiente Libre de Humo de
Tabaco.
Segunda etapa: Educación y comunicación
Fomento de la información acerca de:
- Daños del tabaco activo y pasivo
- Adicción que genera el cigarrillo
- Construcción de locales saludables
- Motivación para optar por estilos de vida sanos
- Daños a grupos específicos y vulnerables
C. Sensibilización
Se requiere informar a todas las
personas que formarán parte del
proyecto (población objetivo)
acerca del proyecto, los objetivos y
actividades que se realizarán, así
como los mecanismos de control.
Tercera etapa: Acreditación oficial
- Lugares libres de tabaco. Cada institución firma
un documento de carácter oficial.
- El documento describe las características del
programa, sus fundamentos, la normativa que la
sustenta y el compromiso para promover, cumplir
y mantener las condiciones del programa.
- El documento incluye la participación de
autoridades del distrito, representantes de las
organizaciones e instituciones existentes,
autoridades de salud, educación comunal, etcétera,
así como la de otras personas que deseen
adherirse.
Ningún proceso será exitoso si no cuenta con participación social y el empoderamiento
comunitario. Esto implica un proceso que promueva la participación de la gente, de las
organizaciones y comunidades, para incrementar el control individual y comunitario, la
eficacia de las políticas, el mejoramiento en su calidad de vida y de la justicia social.
3. Experiencias municipales
En este acápite se presenta el resumen de las experiencias de los municipos demostrativos y el
análisis efectuado por los representantes de los municipios participantes al seminario taller,
sobre la problemática en estudio.
3.1 Municipios demostrativos
Han sido dos las municipalidades que presentaron sus experiencias en la promoción de
ambientes libres de humo de tabaco: Miraflores y San Borja. Esta presentación permite
identificar los aspectos clave en el éxito de su labor. A continuación ofrecemos un resumen
de sus presentaciones.
42
Ambientes libres de humo de
tabaco en municipios saludables
Segunda parte: Sistematización del proceso
3.1.1 Municipalidad de Miraflores20
Políticas municipales para la protección del no fumador
Los gobiernos locales deben tener un pronunciamiento claro con respecto a la salud de
sus población; la Municipalidad de Miraflores es un ejemplo de ello. El gobierno local
cuida su distrito y la salud de su comunidad. Viene creando entornos saludables; entre
ellos los ambientes libres de humo de tabaco, y fomenta estilos de vida saludables en su
población.
El compromiso y voluntad han sido explicitados con políticas y planes, avanzando más
allá de las declaraciones. Ni en sus ambientes ni en sus vehículos se permite fumar. Se
ejerce una vigilancia para su cumplimiento. Además, se presta ayuda a quienes deseen
dejar de fumar.
En el año 2003, la COLAT, con motivo de la celebración del Día Mundial sin Tabaco, invitó
a la Municipalidad de Miraflores a liderar la aplicación de medidas y/o disposiciones que
conviertan a sus locales en ambientes libres de humo de tabaco.
El municipio realizó entonces un análisis de la situación, y encontró que no se venía
cumpliendo con la normatividad sobre el respeto a los espacios para los no fumadores. El
alcalde asume el compromiso, haciendo suyo el tema e inicia un conjunto de acciones con
los objetivos de:
1) Asumir el liderazgo político desde la Municipalidad y declararla como un ambiente
libre de humo de tabaco.
2) Restringir la publicidad de las empresas tabacaleras.
Al asumir el liderazgo político, el alcalde de Miraflores declara a todos los ambientes de
la institución edil como ambientes libres de humo de tabaco y emite un decreto de alcaldía
que, entre otros aspectos, señala:
… es política de esta entidad el contribuir a proveer un ambiente libre y limpio, tanto para sus
empleados como para los vecinos que acuden a sus instalaciones:
Que, estando a expuesto y a las facultades conferidas en el inciso 6 del artículo 20 de la
Ley 27972, Ley Orgánica de Municipalidades,
DECRETA:
Artículo primero: Declarar los locales de la Municipalidad de Miraflores ambientes libres
de humo de tabaco, en concordancia con la Ley 25357.
Artículo segundo: El fumado de cigarrillo y otros derivados del tabaco no está permitido
dentro de los vehículos e instalaciones de municipales, lo que comprende edificios, oficinas,
ambientes, accesos, salidas y sus alrededores.
20
Resumen de la presentación del doctor Carlos Contreras. Gerente de Bienestar y Sanidad de la Municipalidad
de Miraflores.
Ambientes libres de humo de
tabaco en municipios saludables
43
Cuaderno de promoción de la salud
Artículo tercero: Los usuarios, vecinos y visitantes que concurran a las instalaciones
municipales deberán ser informados acerca de esta prohibición por medio de rotulación y
materiales educativos, con la participación activa del personal de la municipalidad.
Artículo cuarto: La municipalidad ubicará rótulos en los que se especifique la prohibición
de fumar, y que se trata de un espacio libre de humo.
Artículo quinto: La municipalidad, a través de la Unidad de Personas, promoverá iniciativas
o programas dirigidos a los trabajadores y sus familiares que deseen dejar de fumar,
facilitándoles el acceso a programas apropiados de cesación de fumado, así como la entrega
de materiales acerca del tema.
Artículo sexto: La acción u omisión voluntaria que contravengan lo dispuesto por el
presente decreto constituirá falta administrativa, en virtud a lo previsto en el artículo
131 del reglamento de la Ley de Carrera Administrativa aprobada por Decreto Supremo
005-90-PCM.
Artículo séptimo: La gerencia municipal será la encargada de dar cumplimiento al presente
decreto, con el apoyo de las demás gerencias.
Este decreto de Alcaldía marca una etapa decisiva en la labor a favor de los ambientes
libres de humo de tabaco, a lo cual se suman otras acciones relevantes:
•
Declaración conjunta de los centros de enseñanzas del distrito, que se declaran
ambientes libres de humo de tabaco.
•
Declaración de un día sin fumar, que coincide con el Día Mundial del no Fumador,
prohibiendo también la venta del tabaco en establecimientos comerciales.
•
Prohibición de la publicidad en los exteriores de las tiendas.
•
Prohibición de la publicidad sobre alcohol y tabaco.
En este proceso, la Municipalidad de Miraflores se ha pronunciado respecto a la necesidad
de reformular la legislación vigente nacional para que concuerde con el Convenio Marco
y para facilitar su aplicación en cuanto a las sanciones establecidas. Los actores de esta
labor, además de la Municipalidad, con sus órganos de fiscalización, son el sector Educación
y la Asociación Peruana de Consumidores (ASPEC).
Para la Municipalidad de Miraflores, son desafíos pendientes el involucramiento de las
empresas privadas y lograr la prohibición completa en todo lugar cerrado. Se ha trazado
como una acción en este nuevo periodo el lanzamiento de una fuerte campaña en los
casinos y discotecas. Además, se pretende elevar la consciencia ciudadana con relación al
cumplimiento de las normas, en este caso, del respeto a la prohibición de fumar. Al culminar
el año 2005 la Municipalidad de Miraflores, como resultado de su compromiso y gestión,
realizó en sus instalaciones un taller a cargo de expertas de la OPS, dirigido a su equipo
técnico.
Actualmente, la Municipalidad de Miraflores tiene un equipo técnico que ha mejorado
sus capacidades y destrezas en el tema y cuenta con un plan de acción para lograr en su
distrito entornos libres de humo de tabaco, en una ciudad cada vez más saludable.
44
Ambientes libres de humo de
tabaco en municipios saludables
Segunda parte: Sistematización del proceso
Características y logros:
• Autoridad edil con voluntad y decisión política.
• Políticas claras sobre el tema del tabaco en la agenda municipal.
• Aplicación de resoluciones, decretos y ordenanzas acordes con la ley.
• La Municipalidad de Miraflores es un lugar 100% libre de humo de tabaco.
• Labor exitosa en centros educativos del distrito, por un trabajo intersectorial
con educación.
3.1.2 Municipalidad de San Borja21
Gestión de políticas municipales para ambientes libres de humo de tabaco
En el año 1994, la Municipalidad de San Borja fue invitada a las reuniones de la COLAT
que se desarrollaban en el Instituto Nacional de Enfermedades Neoplásicas, en el mismo
distrito. Estas reuniones eran preparatorias para las actividades por el Día Mundial del
no Fumador, con el objetivo de sensibilizar a la población y colocar en la agenda pública
de las autoridades de todos los niveles la problemática del tabaco. En el distrito de San
Borja, era un momento de escasa consciencia de la población respecto del problema del
tabaco para el medio ambiente y la salud.
El trabajo se inició de manera informal, y al segundo año se incluyó el tema del tabaco en
el plan institucional, integrando a los vecinos(as). El tema se incorporó en la dirección de
servicios sociales, dentro del programa de salud.
En el año 2003, por acuerdo de Concejo 045-2003-CDSB-C, se declaró a la Municipalidad
de San Borja como ambiente libre de humo de tabaco. Al año siguiente, en el 2004, se
emitieron dos ordenanzas:
ƒ
Ordenanza 317-MSB-2004:
Reglamento de Aplicación de Sanciones Administrativas (RAS), incorporando el
Código I-010 «Multa por incumplir la Ley 25357 y su Reglamento D.S. 083-PCM,
equivalente al 20% de la UIT».
ƒ
Ordenanza 296-MSB-2004:
Texto Único de Procedimientos Administrativos (TUPA), para expedición de la
licencia municipal, se exige a todo local o establecimiento comercial de uso público,
cumplir la Ley 25357 y su Reglamento.
Una fortaleza de esta labor es el compromiso y decisión del alcalde y su consejo municipal,
constituido por los regidores.
La gerencia de desarrollo humano es la instancia responsable de la gestión y operación
del tema, como parte del programa de lucha contra el tabaco en la estrategia de municipios
21
Resumen de la presentación de la señora Nancy Pisfil, gerente de Desarrollo Humano e información
proporcionada por la señora Silvia Saavedra, del equipo técnico de la GDH.
Ambientes libres de humo de
tabaco en municipios saludables
45
Cuaderno de promoción de la salud
y comunidades saludables, inserto en el plan institucional. En la intervención, trabaja en
estrecha coordinación con la gerencia de participación vecinal.
En el año 2005 se formó una comisión específica para el control del tabaco. Las acciones
realizadas incluyeron la sensibilización a los trabajadores de la municipalidad y sus familias,
la aplicación de contenidos en el programa de vacaciones útiles con adolescentes —media
hora de ese tiempo se les brindó información sobre lo nocivo del tabaco—, talleres
diseñados para los(as) vecinos(as), y la vigilancia de la norma en los establecimientos. La
difusión de información en todas las instancias es permanente en las reuniones con los
vecinos, con acciones de sensibilización en todas las campañas de salud de manera
complementaria y transversal.
Han sido capacitados cinco trabajadores como promotores de defensa de los no fumadores;
ellos están destinados al complejo municipal, la casa de la juventud, el área de personal y
la policía municipal. Esta es una estrategia para hacer transversal el tema en todas las
líneas municipales.
Un aspecto importante es que, en su página web, la municipalidad ha puesto un link a
disposición de los(as) vecinos(as) para las denuncias sobre los establecimientos públicos
que incumplan la Ley 25357.
Líneas de trabajo priorizadas
•
Educación: Se desarrollan acciones de informaicón y sensibilización en los dos centros
educativos públicos de la localidad, en trabajo articulado desde la estrategia de escuelas
promotoras de la salud.
•
Sensibilización a la comunidad: Con acciones de difusión de información permamente y
ejecución de campañas anuales en los meses de abril a junio.
•
Control y la fiscalización: A cargo de la Policía Municipal; realizan visitas de inspección
y de fiscalización permanente a los establecimientos de atención al público para el
cumplimiento de la Ley 25357 y su Reglamento, así como la verificación de espacios
reservados para fumadores y no fumadores. Además, aplican sanciones a los
establecimientos que no cumplen las normas.
•
Servicios de salud: Los casos de tabaquismo son derivados a programas especiales, y
los días de jueves saludables se aprovecha para informar sobre los problemas ligados
al tabaco y se fomentan estilos de vida saludables, como la actividad física.
•
Participación: Están involucrados en esta labor las organizaciones sociales de base,
comedores y vasos de leche, juntas vecinales, elegidas de forma democrática, con las
cuales trabaja la gerencia de participación vecinal.
La Municipalidad de San Borja ha establecido alianzas estratégicas con el Centro de
Información y Educación para la Prevención del Abuso de Drogas (CEDRO), la Comisión
Nacional Permanente de Lucha Antitabáquica (COLAT), el Rotary Club, el Instituto de
Enfermedades Neoplásicas y establecimientos de salud públicos y privados, como la clínica
Besaglio.
46
Ambientes libres de humo de
tabaco en municipios saludables
Segunda parte: Sistematización del proceso
En el proceso de crear ambientes libres de tabaco, se han seguido las siguientes etapas:
1
Sensibilización y desarrollo de capacidades: El equipo técnico se integró a un grupo de
expertos, la COLAT, que desarrollan capacidades para trabajar en el asunto.
2
Organización: Se creó una COLAT en la Municipalidad de San Borja, en la Dirección de
Servicios Sociales, con representantes de salud, servicios sociales, ambiente y
fiscalización. Este es el punto de partida, con una mirada transversal al problema.
3
Institucionalización: El tema se incorporó en el plan institucional en 1998, antes del
desarrollo de estrategia de municipios y comunidades saludables. En el año 2000 se
explicitó el compromiso político y se emitió la norma que determinaba la prohibición
del tabaco dentro de la municipalidad. Ese mismo año, se hizo la medición de humo de
tabaco en los ambientes del municipio. El resultado fue una evidencia del avance, pero
aún había residuos en algunos ambientes. Esto sirvió como sustento para fortalecer la
norma, así como su vigilancia y control.
4
Fortalecimiento: Se fortalecieron las acciones; la municipalidad recibió el trofeo y
estandarte como ambiente libre de humo de tabaco ofrecido por la OPS.
5
Consolidación: El cambio de gestión edil declara a la municipalidad totalmente libre
de humo de tabaco, como municipio saludable.
Características y logros:
• Compromiso y decisión política municipal sostenida por las distintas gestiones
ediles.
• Trabajo conjunto de las gerencias de desarrollo humano y participación vecinal.
• Emisión de ordenanzas que facilitan la aplicación de la ley.
• La Municipalidad de San Borja es un lugar libre 100% de humo de tabaco.
• Alianzas estratégicas con instituciones privadas y públicas fortalecen la labor
edil.
3.2 Municipios participantes
En este acápite se presenta un resumen del análisis efectuado por los representantes de los
municipios participantes y funcionarios del sector Salud. Una vez identificada la problemática
asociada al tabaco, se plantearon propuestas.
3.2.1 Problemática identificada
Un aspecto central en la problemática analizada es la escasa difusión de las leyes vigentes
y de información científica de investigaciones sobre el humo de tabaco. La población
desconoce los daños que ocasiona el humo en las personas no fumadoras. Es poco el
conocimiento y el ejercicio de derechos a la salud de la población, lo que se revela en una
alta permisividad al humo de tabaco de los demás en ambientes con la prohibición de
fumar.
Ambientes libres de humo de
tabaco en municipios saludables
47
Cuaderno de promoción de la salud
Los(as) representantes de las municipalidades han sido claros en señalar que la ausencia
de liderazgo político y compromiso de las autoridades ediles en el tema se traduce en
irresponsabilidad en el cumplimiento de la leyes vigentes para el control del tabaco. La
mayoría de municipalidades no cuenta con políticas ni ordenanzas municipales para la
aplicación de la legislación vigente, y las pocas que las tienen, no han emitido ordenanzas
municipales que aprueben el reglamento y control de obligaciones, funciones y sanciones,
para que las multas de la ley sean incluidas en el reglamento de aplicación de sanciones
(con excepción de algunas municipalidades, como San Borja).
Las acciones municipales en favor del control del tabaco giran en torno a las campañas,
con fechas centrales, no planificadas como parte del plan institucional o de programas
específicos con planes de acción y recursos programados anualmente. El personal
designado trabaja de manera multifuncional; es decir, en varios temas. Este aspecto podría
ser positivo por la visión integral que se alcanza, pero es desaprovechado porque no se
desarrollan las capacidades y destrezas de los equipos técnicos.
Otro aspecto crítico de esta problemática es el referido al control y la fiscalización. Aún
es precario el trabajo coordinado entre la policía nacional y la policía municipal para
hacer efectivo el cumplimiento de las disposiciones legales vigentes. Por eso son problemas
comunes la venta de tabaco al menudeo, así como el comercio indiscriminado de cigarrillos
a menores de edad en bodegas y espacios públicos en general, restaurantes, pubs, discotecas
y espacios de recreación. A esto se suma la venta de cigarrillos a cargo de niños y niñas,
y lo más grave, la venta de tabaco cerca de los colegios. Estos problemas revelan que no
existe difusión ni vigilancia de las medidas de control para el comercio de cigarrillos. Con
respecto a la publicidad, existen campañas publicitarias del cigarrillo sin regulación
municipal de protección a la salud de su población.
3.2.2 Propuestas
Todo municipio y comunidad saludable tiene la responsabilidad de fomentar entornos
favorables a la salud, en este caso protegiendo a los no fumadores contra la exposición
del humo de tabaco a través de políticas municipales específicas. Es fundamental la voluntad
política que actúe como facilitador y articulador de las propuestas de los especialistas y
equipo técnico en el tema.
Las siguientes son las principales propuestas planteadas por los(as) participantes en el
seminario taller:
48
•
Sensibilización de las autoridades y gerencias involucradas con el fin de que el tema
sea incorporado en la agenda edil, fortaleciendo las áreas que trabajen en él.
•
Formulación, emisión y vigilancia de la aplicación de ordenanzas municipales para la
creación de ambientes libres de humo de tabaco en los distritos, e incorporación de
sanciones al reglamento.
•
Prohibición de auspicios de empresas tabacaleras en espectáculos públicos deportivos
y culturales.
•
Emisión de licencia de funcionamiento comercial condicionada a la no venta de
cigarrillos a menores de edad.
Ambientes libres de humo de
tabaco en municipios saludables
Segunda parte: Sistematización del proceso
•
Realización de campañas municipales dirigidas a promover el respeto al no fumador
y su derecho a la salud. Desarrollo de un plan de abogacía con medios de comunicación
para hacerlos aliados en esta campaña, y sensibilización permanente a actores locales
(comerciantes, autoridades, policía, serenazgo, etcétera).
•
Difusión de las normas sobre el tema a toda la comunidad, según segmentación del
público.
•
Fortalecimiento de la vigilancia municipal y ciudadana.
•
Articulación del trabajo municipal con la estrategia de escuelas promotoras de la
salud e inclusión del tema en la escuela de padres.
•
Coordinación con el área de fiscalización y control para el cumplimiento de normas y
coordinación con comercialización, con el fin de regularizar las condiciones de los
centros de expendio de tabaco (publicidad, cercanía a centros educativos, prohibición
a menores de edad) y establecer una coordinación con el serenazgo y/o las comisarías
del distrito en la aplicación de multas.
•
Promoción de estilos de vida saludables con deportes y actividad física para todos los
grupos de edad, en alianza con instituciones como el Instituto del Deporte.
•
Elaboración de programas educativos locales en conjunto con el sector Educación y
centros educativos, el sector Salud y centros de salud, e instituciones no
gubernamentales que trabajan en prevención y promoción de la salud.
•
Fortalecimiento de las capacidades y destrezas personales de los equipos técnicos en
los siguientes aspectos:
-
Técnicas de comunicación, motivación y persuasión
-
Abogacía
-
Trabajo en equipo: manejo y conflictos en el grupo
-
Técnicas de planificación
-
Manejo legislativo
•
Realización de diagnósticos situacionales locales acerca de la problemática del tabaco
y ambientes libres de tabaco, a partir de los cuales se formulen planes de acción.
•
Elaboración de planes estratégicos para ambientes 100% libres de humo de tabaco,
que desarrollen líneas estratégicas de educación y sensibilización, fortalecimiento
institucional y organización.
4. Conclusiones
El tabaco provoca daños a la salud de las personas fumadoras, a las no fumadoras expuestas al
humo de tabaco, al ambiente, e impacta en la economía de los países como un factor de
empobrecimiento.
Aunque existe un instrumento jurídico intenacional —el Convenio Marco para el Control del
Tabaco— que obliga a sus Estados parte a la protección de los no fumadores de tabaco en todos
los lugares públicos y en los lugares de trabajo cerrados—, es muy poco lo que se ha avanzado
en el país.
Ambientes libres de humo de
tabaco en municipios saludables
49
Cuaderno de promoción de la salud
Ha pasado más de una década desde la promulgación de la Ley 25357, y aún su difusión, para
hacer de conocimiento del público que tiene una ley que los protege, es deficiente. Un indicador
que muestra esta situación es que no se aplican sanciones en los espacios que incumplen la ley,
y que los ciudadanos(as) no exigen sus derechos a la salud.
La ley fue de avanzada en su momento, pero su reglamento tuvo serios vacíos. Por ejemplo, con
respecto a la protección de los no fumadores por la exposición del humo de tabaco de los demás.
Por esto, la labor que los gobiernos locales emprenden desde la Red de Municipios y Comunidades
Saludables del Perú resulta estratégica en la creación de ambientes libres de humo de tabaco.
A partir de lo anteriormente expuesto se concluye que:
1. Aunque hay avances en la lucha contra el tabaco, es menor el avance en la implementación
de políticas locales de promoción de ambientes 100% libres de humo de tabaco.
2. El nivel de información y comprensión sobre los daños que ocasiona el humo de tabaco
en la salud de la población es pobre, y escaso el ejercicio ciudadano de sus derechos a la
salud.
3. Existen más declaraciones que voluntad y decisión de las autoridades para promover
un trabajo permanente de lucha contra el tabaco y la promoción de ambientes libres de
tabaco.
4. Las experiencias demostrativas presentadas en el seminario taller revelan que el éxito
en la labor de promoción de ambientes libres de tabaco se caracteriza por:
-
El compromiso y decisión política municipal
-
El conocimiento y aplicación de la legislación vigente en materia de tabaco
-
La emisión y aplicación de resoluciones, decretos y ordenanzas que facilitan la
implementación de la Ley
-
El fortalecimiento institucional y desarrollo de capacidades y destrezas en sus equipos
técnicos
-
El establecimiento de alianzas estratégicas
-
El trabajo intersectorial con salud y educación y participación de la comunidad
-
El fomento de entornos favorables a la promoción de estilos de vida saludables para
la actividad física, la recreación y cultura
5. El seminario taller Políticas municipales en la promoción de ambientes libres de humo de
tabaco se constituye en un referente para las municipalidades, en el proceso de
sensibilización y difusión del tema específico de ambientes 100% libres de humo de
tabaco, que para muchas recién se inicia en los municipios locales.
50
Ambientes libres de humo de
tabaco en municipios saludables
3
ORIENTACIONES PARA AMBIENTES
LIBRES DE HUMO DE TABACO
EN MUNICIPIOS SALUDABLES
«… Si no actuamos decisivamente, dentro de cien años,
nuestros nietos y los hijos de nuestros nietos podrían mirar hacia atrás
y preguntarse seriamente cómo personas que decían estar comprometidas con la salud pública
y la justicia social permitieron que la epidemia del tabaco se multiplicara en forma desenfrenada».
(Doctora Gro Harlem Bruntdland, discurso inaugural de la 5ª sesión del ONU, 2002)
Las orientaciones presentadas en este apartado se dirigen a favorecer la creación de ambientes
libres de humo de tabaco. Han sido extraídas de la información producida en el seminario taller
Políticas municipales en la promoción de ambientes libres de humo de tabaco y complementadas con
las recomendaciones de los documentos disponibles de la iniciativa Ambientes Libres de Humo
de Tabaco de la OPS, y la propuesta legislativa de los décanos de colegios profesionales de la
salud del perú y la Comisión Nacional Permanente de Lucha Antitabáquica.
1. Orientaciones generales
Las condiciones de los entornos físicos en los cuales las personas pasan sus días son factores
decisivos para su salud. La exposición al humo de tabaco de los demás, en los diferentes ambientes
públicos y privados, provoca daños a la salud en los no fumadores.
Los gobiernos locales tienen una función fundamental en la creación de ambientes libres de
humo de tabaco, debido a una mayor responsabilidad con la salud como resultado de las políticas
de descentralización. Esto exige voluntad y compromiso político en promover los derechos de
salud de los ciudadanos(as) en ambientes 100% libre de humo de tabaco.
En la creación de ambientes libres de tabaco los gobiernos deben cumplir con el:
•
Rol político: Expresando la voluntad y compromiso político de promover los derechos de
salud de los vecinos, explicitado en la formulación de políticas específicas para instaurar
ambientes 100% libres de humo de tabaco.
•
Rol normativo: Aplicando la legislación vigente a través de sus instrumentos normativos.
Con la emisión de ordenanzas para ambientes libres de humo de tabaco y el cumplimiento
de sanciones administrativas por el incumplimiento a la prohibición de fumar en espacios
cerrados.
•
Rol económico: Asignando el presupuesto para el desarrollo de las acciones. Pueden
generarse recursos de las multas aplicadas en el incumplimiento de las normas.
Ambientes libres de humo de
tabaco en municipios saludables
51
Cuaderno de promoción de la salud
•
Rol social: Articulando el trabajo con los diferentes actores y sectores involucrados en el
tema. Los gobiernos locales tienen una responsabilidad esencial en el proceso social de
hacer salud, en concertación con los actores sociales de su localidad y la participación
informada y protagónica de los ciudadanos(as).
2. Líneas estratégicas
ƒ Institucionalización y organización
La autoridad edil es la gestora de impulsar las políticas municipales para la creación de ambientes
libres de tabaco. Un primer paso en este proceso es declarar al municipio como un ambiente
libre de humo de tabaco.
La declaración que hace el alcalde expresando su voluntad y decisión política está respaldada
por un acuerdo del concejo municipal y debe considerar los siguientes aspectos
intrainstitucionales:
•
Un proceso de abogacía interna que sensibilice a los diferentes niveles jerárquicos de la
institución edil, para lograr el involucramiento y consenso con la política de cambio.
•
Informar sobre los daños del humo de tabaco en las personas no fumadoras y los
beneficios que se ganan con el aire puro.
•
Informar sobre los derechos de las personas no fumadoras a un ambiente libre de humo
de tabaco.
•
Establecer y comunicar de manera clara las medidas disciplinarias que se tomarán por
el incumplimiento a la nueva política institucional.
•
Establecer un clima positivo vinculado a la construcción de la salud y no de
enfrentamiento a las personas que fuman.
•
Brindar apoyo a los fumadores que deseen dejar de fumar, con programas especializados
o grupos de ayuda mutua.
En este proceso, las autoridades facilitan la conformación y desarrollo de las capacidades de un
equipo de trabajo multidisciplinario integrado por los diferentes programas relacionados con
la salud, el ambiente y la fiscalización. Este equipo desarrollará las siguientes acciones:
52
•
Identificará a los actores sociales clave de la localidad para un trabajo coordinado.
•
Desarrollará un plan de abogacía para ganar aliados estratégicos.
•
Buscará el apoyo de organizaciones y expertos internacionales como nacionales que
brinden soporte técnico y financiero
•
Elaborará un plan de acción concertado que defina el problema, evalúe las necesidades
y fortalezas, establezca metas y desarrolle las estrategias.
•
Ejecutará y evaluará el plan de acción.
Ambientes libres de humo de
tabaco en municipios saludables
Tercera parte: Orientaciones para ambientes libres de humo de tabaco en municipios saludables
ƒ Aliados estratégicos
En la construcción de ambientes libres de humo de tabaco, son aliados estratégicos toda
institución y personalidad preocupada por la salud, el medio ambiente la defensa de los derechos,
así como:
•
Los padres que tienen un especial interés en cuidar la salud de sus hijos
•
Las personas no fumadoras
•
Personalidades públicas, deportistas, médicos, líderes empresariales, entre otros
•
Los maestros y líderes de la comunidad
•
Las organizaciones dedicadas a la prevención del consumo de drogas y la promoción de
derechos
•
Las organizaciones de cooperación técnica y financiera
ƒ Entornos saludables: Ambientes libres de humo de tabaco
Los ambientes libres de humo tabaco deben ser 100% libres de humo de tabaco. No es una
solución la separación, en un mismo ambiente cerrado, de una zona para fumadores y otra para
no fumadores. Las sustancias del tabaco se adhieren a las paredes, los muebles, la ropa, el pelo.
Fumar en el área de fumadores sí causa enfermedades en el área de los no fumadores.
Entre las medidas que las municipalidades aplican para cumplir con la nueva propuesta legislativa
se encuentran las siguientes:
•
Emitir ordenanzas municipales que prohíban fumar en ambientes cerrados y el transporte
público, ordenando la colocación de rótulos que especifiquen la prohibición de fumar y
advirtiendo que se trata de un espacio libre de humo de tabaco.
•
Erradicar aquellos ambientes en los cuales se tiene, en un mismo espacio cerrado, una
zona para fumadores y una para no fumadores Controlar que los propietarios o
responsables de los locales cumplan con las disposiciones normativas.
•
Aplicar las sanciones respectivas a quienes incumplan la norma.
•
Prestar auxilio de la Policía Municipal a todo ciudadano(a) que denuncie una transgresión
a la norma, exigiendo el respeto a sus derechos de protección a su salud.
ƒ Información y educación
A través de la difusión de información y acciones educativas planificadas, se favorecerá la
construcción de una cultura de salud para la cual el humo de tabaco es perjudicial. El objetivo
es cambiar la aceptación social del consumo de tabaco en ambientes cerrados por la defensa de
ambientes no contaminados, con el fin de proteger la salud de los no fumadores.
Los mensajes alertarán sobre los daños a la salud que provoca el humo de tabaco y la necesidad
de garantizar ambientes con aire puro, despertando la consciencia del no fumador sobre sus
derechos a la salud y a respirar aire no contaminado por el humo de tabaco. De este modo se
contrarrestará la permisividad social frente al humo de los demás. Las acciones a desarrollar
deben:
Ambientes libres de humo de
tabaco en municipios saludables
53
Cuaderno de promoción de la salud
•
Difundir la ley para que se conozca y cumpla.
•
Diseminar información científica en medios de comunicación locales.
•
Centrarse en el humo de tabaco no en los fumadores.
•
Sensibilizar a las personas que tienen la responsabilidad del control, relevando la
importancia de su función al asegurar un ambiente saludable.
•
Presentar las pruebas científicas de los estudios realizados, haciendo la distinción con
los producidos por la industria tabacalera.
•
Comunicar mensajes que muestren con claridad los daños del humo de tabaco en los
fumadores pasivos.
•
Mostrar los beneficios a la salud en la implementación de ambientes libres de humo de
tabaco, con experiencias reales que demuestren el descenso de ataques cardíacos,
problemas respiratorios, entre otros.
ƒ Participación social y empoderamiento comunitario
La participación de la comunidad en la creación y mantenimiento de ambientes libres de tabaco
no es una lucha entre no fumadores contra fumadores: es más bien la movilización por el
desarrollo de un trabajo colectivo por la salud y la protección de los ambientes con aire puro,
no contaminados por el humo de tabaco.
En este proceso se promueve la participación informada, activa y protagónica de la ciudadanía,
se fortalecen los grupos las organizaciones sociales de base, se integran las asociaciones clubes
o grupos deportivos y se incluye a los grupos religiosos, a las organizaciones no gubernamentales
que trabajan en la localidad y a la empresa privada.
Entre las acciones que exigen la participación de la comunidad se encuentran las campañas.
Estas facilitan, a través de diferentes modos de acción, que el problema sea visible y se coloque
en la discusión pública. Se dirigen a promover el respeto al no fumador y sus derechos a la
salud.
Además, la comunidad en este proceso realiza acciones de vigilancia a favor del cumplimiento
de la prohibición de fumar en espacios cerrados. Pero, aunque este es el aspecto principal, no es
el único motivo de su participación: lo es sobre todo la construcción de la cultura de la salud
que fomenta vínculos fuertes entre los miembros de la comunidad, que entienden que se trata
de un proceso social del cual ellos son los principales gestores. Por ello, la comunidad que
participa en programas por ambientes libres de tabaco forma parte de otros programas que
fomentan estilos de vida y entornos saludables.
La responsabilidad social de cuidarse y cuidar el ambiente para que esté libre de humo de
tabaco enfrenta el reto de revertir el pronóstico para el año 2030 en la región.
Al realizar el seminario taller sobre Políticas municipales para ambientes libres de tabaco, la Red de
Municipios y Comunidades Saludables del Perú contribuye a la sensibilización y desarrollo del
conocimiento sobre el tema. De este modo, se inicia la discusión sobre un problema sociosanitario
del país, y se aportan orientaciones básicas en la construcción de ambientes libres de tabaco
que, según confirman experiencias municipales de otros países, son altamente costo-efectivas.
54
Ambientes libres de humo de
tabaco en municipios saludables
GLOSARIO22
Adicción: Dependencia psicológica y emocional creada entre la persona y la sustancia.
Ambientes libres de humo de tabaco: Lugares en los cuales no se permite fumar en ningún
espacio.
Determinantes de la salud: Conjunto de factores que ejercen influencia directa o indirecta en
la salud de las personas, familias, grupos sociales o poblaciones; pueden ser de naturaleza externa
o interna.
Dependencia: Consumo repetido, incontrolable y prolongado de una o varias sustancias.
Droga: Sustancia natural, química o medicamentosa, que introducida en el organismo causa
diversos efectos en el sistema nervioso central y el resto del organismo. Algunas pueden generar
adicción.
Factor de riesgo: Concepto basado en la evidencia epidemiológica, que señala la mayor
probabilidad que tienen los individuos o grupos, con relación a la población en general, de
sufrir un daño en su integridad física, mental o social.
Humo de tabaco de segunda o de los demás: Sustancia que proviene de dos fuentes: de la
colilla del cigarrillo encendido y del fumador cuando espira. Este humo contiene miles de
sustancias tóxicas; cuarenta de ellas son cancerigenas.
Prevención: Proceso que consiste en desarrollar todas aquellas medidas dirigidas a disminuir
la probabilidad de daño físico, mental y social de las personas.
Municipio o comunidad saludable: Entidad en la cual las autoridades políticas y civiles, las
instituciones, las organizaciones públicas y privadas, los propietarios, empresarios y trabajadores
y la sociedad dedican constantes esfuerzos para mejorar las condiciones de vida, trabajo y
cultura de la población; establecen una relación armoniosa con el medio físico y natural, y
expanden los recursos comunitarios para mejorar la convivencia y desarrollar la solidaridad, la
cogestión y la democracia.
Promoción de la salud: Método a través del cual, a diferencia de la prevención de la enfermedad,
que busca reducir la incidencia de los problemas de salud actuando sobre los factores de riesgo
y se dirige básicamente a individuos, se fortalece la participación de la población para que
ejerza control sobre su salud, adopte formas de vida saludables y mejore su estado de salud.
Actúa sobre los determinantes de la salud: sociales, políticos, económicos y culturales. Se
22
Extraído de los cuadernos de la serie Promoción de la salud y documentos de la iniciativa ambientes libres de
humo de tabaco de la OPS.
Ambientes libres de humo de
tabaco en municipios saludables
55
Cuaderno de promoción de la salud
considera una estrategia para el desarrollo de políticas públicas saludables, de entornos y espacios
saludables, que fomenta la participación comunitaria, el desarrollo de habilidades personales y
reorienta los servicios de salud.
Políticas públicas: Grandes orientaciones concebidas para responder a los asuntos y problemas
de interés público y direccionar la gestión, el planeamiento y las acciones encaminadas a su
solución.
Políticas públicas saludables: Medidas que expresan de manera explícita su preocupación
por la salud y favorecen el cambio social para lograr comunidades capaces de controlar su
salud. Mejoran las condiciones de vida la población.
Tabaco: Droga cuyo componente adictivo es la nicotina, sustancia que actúa sobre el sistema
nervioso central, produciendo efectos estimulantes y relajantes.
Tabaquismo involuntario o pasivo: Inhalación del humo de tabaco de los demás de forma
involuntaria.
56
Ambientes libres de humo de
tabaco en municipios saludables
REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS
AMERICAN CANCER SOCIETY/ UICC/ORGANIZACIÓN PANAMERICANA DE LA
SALUD/ ORGANIZACIÓN MUNDIAL DE LA SALUD/
2004 Concientizar al público sobre los peligros del humo de tabaco de los demás. Guía 01. Washington
D.C. : OPS.
2004 Planificación estratégica para desarrollar un movimiento por el control del tabaco. Guía 02.
Washington D.C. : OPS.
BANCO MUNDIAL/ ORGANIZACIÓN PANAMERICANA DE LA SALUD/
ORGANIZACIÓN MUNDIAL DE LA SALUD
2000 «La epidemia de tabaquismo. Los gobiernos y los aspectos económicos del control del
tabaco». Publicación científica Nº 577. Washington D.C. : OPS.
CENTRO DE INFORMACIÓN Y EDUCACIÓN PARA LA PREVENCIÓN DEL ABUSO
DE DROGAS/MINISTERIO DE SALUD /CENTROS PARA EL CONTROL Y LA
PREVENCIÓN DE ENFERMEDADES/ORGANIZACIÓN PANAMERICANA DE LA
SALUD/ORGANIZACIÓN MUNDIAL DE LA SALUD
2005 «Tabaquismo en escolares de secundaria: Encuesta Mundial de tabaquismo en jóvenes
(GYTS/EMTJ)·. Cuadernos de promoción de la salud Nº 15. Lima: OPS.
MINISTERIO DE SALUD/ COLAT PERÚ/ORGANIZACIÓN PANAMERICANA DE LA
SALUD
2001 Plan Nacional para la Prevención y Control del Tabaquismo en el Perú. Lima: COLAT.
MINISTERIO DE SALUD. DIRECCIÓN GENERAL DE PROMOCIÓN DE LA SALUD.
2005 Programa de Municipios y Comunidades Saludables. Lima: MINSA
ORGANIZACIÓN MUNDIAL DE LA SALUD
2004 Convenio marco de la OMS para el control del tabaco. Ginebra: OMS.
ORGANIZACIÓN PANAMERICANA DE LA SALUD /ORGANIZACIÓN MUNDIAL DE
LA SALUD
2002 Desarrollo de legislación para el control del consumo de tabaco. Washington D.C.: OPS.
Ambientes libres de humo de
tabaco en municipios saludables
57
Cuaderno de promoción de la salud
Páginas Web:
América libre de humo.
http:/www.américalibredehumo.org (consulta: octubre de 2005)
Banco Mundial, Hoja informativa: Lugares de trabajo libres de humo de tabaco.
http://wbln0018.worlbank.org/HDet/hdocs.nsf/c840b59b6982d2498525670c004def60/
ae1ba5d36733ed0985256bfa0065501e/$FILE/
AAG%20Smoke%20Free%20Spanish%20AAG%20jan04.pdf (consulta: octubre de 2005)
Red europea para la prevención del tabaquismo.
www.ensp.org/(consulta: noviembre de 2005)
La página del tabaco: Los peligros del humo de segunda mano. http://
www.pmministries.com/ministeriosalud/tabaco/fumadorpasivo.htm (consulta: noviembre de
2005)
Informe tabaco y pobreza: Un círculo vicioso, producido por la Organización Mundial de la
Salud.
http://www.paho.org/Spanish/DD/PIN/ps040527.htm (consulta: diciembre de 2005)
Sala de prensa virtual. Ministerio de Salud. http://www.minsa.gob.pe/portal/ ogcminsa/
Notasprensa/spv-notadeprensa.asp?np_codigo=2747 (consulta: enero de 2005)
No sea víctima pasiva del humo de segunda mano. U.S Departament of health & human
services – Centers for desease control and prevention – CDC. El mundo es salud.
Tabaquismo/especiales. http://www.elmundo.es/elmundosalud/2005/07/21/
tabacodossiers/1121955664.html (consulta: diciembre de 2005)
58
Ambientes libres de humo de
tabaco en municipios saludables
Ambientes libres de humo de tabaco en municipios saludables
Se termino de imprimir en julio de 2006
en los Talleres Gráficos de SINCO Editores
Jr. Huaraz 449 Breña • 433-5974
[email protected]
Ambientes libres de humo de
tabaco en municipios saludables
59