Tendencias de la cooperación internacional en la posguerra fría

tes recursos naturales, los que a
consideración de Occidente
industrializado
violan
sistemáticamente los derechos
humanos (definidos también
desde Occidente), los que representan amenazas a la estabilidad del Norte por sus altos
índices de migración, entre otros
motivos.
Sección:
Política Mundial
Tendencias de la
cooperación
internacional en la
posguerra fría
Juan Gabriel Tokatlian*
Leonardo Carvajal H.**
Con el fin de la guerra fría se
producen una serie de fenómenos en lo que se refiere a la
cooperación internacional:
1. Se presenta una nueva
jerarquización de las potenciales
áreas geográficas recipiendarias
de cooperación, en beneficio del
grupo de países de Europa
Oriental y, fundamentalmente,
en detrimento de una América
Latina que se consolida como el
"patio trasero" donde las
disputas
ideológicas
han
desaparecido para abrir paso al
"triunfante"
esquema
de
sociedad liberal-occidental.
2. Se redefinen los parámetros
con base en los cuales se
establecen las áreas geográficas
prioritarias de cooperación. Las
motivaciones cooperacionistas
principalmente ideológicas del
período de la guerra fría son
remplazadas
por
una
multiplicidad de elementos que
cobran particular relevancia
ahora que el conflicto EsteOeste no ocupa la atención
principal. En este contexto, son
susceptibles de la cooperación
internacional los países sumidos
en la extrema pobreza (en
África, por ejemplo), aquellos
que presentan problemas de
narcotráfico, los que cuentan
con importan-
*
Director Centro de Estudios Internacionales, Universidad de los Andes.
**
Investigador Centro de Estudios Internacionales, Universidad de los Andes.
3. Los años ochenta fueron
testigos de la ampliación de la
brecha Norte-Sur. Fue durante
tal década cuando América
Latina tuvo que hacer frente a la
crisis de la deuda y sufrir el
estancamiento de su desarrollo,
hasta el punto de ser catalogada
por la Cepal como la "década
perdida para el desarrollo".
Tal profundización de las desigualdades entre los países ricos y los subdesarrollados, que
se evidencia con más claridad
tras el fin de la guerra fría, hace
de la cooperación internacional
para el desarrollo una necesidad
más urgente de la que ya representaba durante la vigencia
del conflicto Este-Oeste.
No obstante, la economía global
atraviesa en esta coyuntura por
un momento de recesión,
prácticamente generalizada en
todo el mundo industrializado.
Además, las tendencias parecen
indicar que la recesión sólo será
superada en forma gradual, y al
menos durante los próximos dos
o tres años le espera a la
economía
internacional
enfrentar tasas de crecimiento de
nivel bajo. La alusión a este
punto es esencial, puesto que en
un contexto de recesión global
los recursos destinados a la
cooperación tienden a disminuir
o, en el mejor de los casos, a
mantener-
se estables en los niveles prerecesionistas.
Esta recesión global está
acompañada en el campo del
comercio internacional por el
fenómeno del así llamado
neoproteccionismo, visceral en
el caso europeo y japonés, más
mesurado en el caso norteamericano. Todo parece indicar que no obstante los esfuerzos de los principales países
industrializados en la pasada
cumbre del Grupo de los Siete
en Tokio por destrabar las
negociaciones de la Ronda
Uruguay del GATT, se avecinan
períodos de intensa competencia
comercial
entre
los
tres
principales bloques regionales,
la Comunidad Europea, el
NAFTA y el Sudeste Asiático.
Aun si se materializan los
acuerdos concertados por el
Grupo de los Siete en Tokio para
disminuir los aranceles para el
comercio entre los países
miembros, es claro que una hipotética liberalización comercial
intra-Norte no se extendería a los
países
periféricos,
máxime
cuando lo que se observa es la
continuidad
de
políticas
proteccionistas frente al Sur,
como lo comprueba el caso de la
celosa protección arancelaria y
pararancelario que la Comunidad
Europea mantiene sobre algunos
sectores agrícolas y que se
dispone a imponer en áreas en
las que todavía existen nichos
favorables a los países del Tercer
Mundo.
La coyuntura neoproteccio-nista,
junto con otros elementos de
carácter político y social, ha
hecho que los países industrializados estén concentrando
prioritariamente su atención y
recursos a la resolución de las
diversas problemáticas internas
que afrontan. Las políticas
de los gobiernos de estos países
se han dirigido a controlar más
el gasto interno, a recortar los
presupuestos
militares,
a
redefinir el papel del Estado
frente a la sociedad, a adoptar
nuevas estrategias ante ciertos
temas como la migración, entre
otras. Lo cierto es que estos
países están centralmente ocupados en la definición y ejecución de políticas domésticas, en
las que hay menos fondos para
el exterior y más intentos por
reservar recursos para aliviar las
consecuencias domésticas de la
recesión, para buscar soluciones
a los crecientes índices de
desempleo, para intentar mejorar
las condiciones de sus sectores
más desprotegidos y, en general,
para atender con mayores
fondos el frente social, con el
objeto de evitar una polarización
de
estas
sociedades
industrializadas.
rante el enfrentamiento entre las
superpotencias, la cooperación
era función directa de la lucha
ideológica y, como tal, se dirigía
indistintamente a la región en
donde el equilibrio de poder así
lo exigiera, o hacia aquellas en
donde la contención del
comunismo fuera prioritaria.
4. Todo parece indicar que el
tipo de cooperación que prevalecerá durante esta etapa
transicional de la posguerra fría
se desarrollará bajo parámetros
menos globales a los que
operaron en la vigencia del
conflicto Este-Oeste. Du-
5. Sin embargo, si bien lo anterior es particularmente cierto
para los casos de la Comunidad
Europea y el Sudeste Asiático,
ello no es tan evidente en el caso
de Estados Unidos. A los efectos
negativos
En términos geográficos, dicha
globalidad en la cooperación de
la guerra fría es remplazada por
una cooperación más focalizada
y regionaliza-da en el período
actual. Podría esperarse que en
la posguerra fría la cooperación
se dirigiera fundamentalmente a
las áreas periféricas del país
industrializado, estratégicas para
el país central en el momento de
actuar como bloque comercial y
de importancia económica en la
medida en que representan los
mercados naturales para la
producción del Estado líder.
CUADRO1
ASISTENCIA OFICIAL PARA EL
DESARROLLO COMO PORCENTAJE DE
Í
1960
1970
1980
1985
1990
Italia
0.22
0.16
0.09
0.11
0.32
Inglaterra
0.56
0.41
0.52
0.38
0.27
Japón
0.24
0.23
0.27
0.30
0.31
Francia
1.35
0.46
0.59
0.60
0.52
Holanda
0.31
0.61
0.94
0.99
0.93
Alemania
0.31
0.32
0.44
0.46
0.42
EE.UU.
0.53
0.32
0.18
0.22
0.19
Dinamarca
0.09
0.38
0.67
0.70
0.93
Suecia
0.05
0.38
0.95
0.95
0.90
Fuente: World Bank, The World Development Report, 1980. Tomado
de Alicia Puyana, "Cooperación económica Sur-Sur", en Tercer Mundo
y Economía Mundial, México, septiembre-diciembre, 1981, p. 133 para
los años 1960,1970 y 1980. PNUD, Desarrollo Humano, Informe 1992,
1990
para la cooperación internacional causados por la desaparición de la Unión Soviética como oferente de recursos, se suma el consecuente desinterés de
Estados Unidos por sus tradicionales áreas de influencia, a
causa de la inusitada importancia que cobran para la potencia norteamericana y sus
aliados europeos los espacios
geopolíticos abandonados por
una
Rusia
exclusivamente
concentrada en la solución de
sus problemas internos y sin
recursos ideológicos ni materiales para prolongar su hegemonía.
Por un lado, la Comunidad
Europea dirige sus principales
recursos a la "contención" de los
problemas de Europa Oriental y
hacia algunas zonas de África,
el Caribe y el Pacífico definidas
como prioritarias, aun desde
antes del fin de la guerra fría,
con el Tratado de Lomé de
1975, que absorbe el 62% de la
asistencia total de la Comunidad
Europea1. Desde la década de
los años sesenta, algunos países
africanos y de la cuenca del
Mediterráneo se erigieron como
regiones favorecidas en la
destinación de la asistencia
oficial de la Comunidad Europea. Las prioridades que en
materia de cooperación internacional ha establecido la Comunidad para los años noventa
son: a) la asistencia a los países
de África; b) la concreción de
proyectos para enfrentar la
pobreza
extrema;
c)
el
crecimiento económico, el
1
2
3
4
5
ajuste de la balanza de pagos y
la reducción de la inflación; d)
la modernización de la administración pública en el
Tercer Mundo; e) el fomento de
medios eficaces de control de la
natalidad; f) el cuidado de los
recursos ambientales; y g) el
apoyo a la reconstrucción
democrática de Europa del
Este2.
Por otra parte, para Japón
siempre ha sido importante
controlar económicamente su
periferia del Sudeste Asiático, y
ahora refuerza esa tendencia
siendo el país con las mayores
acreencias en el mundo y con un
superávit que teóricamente le
permitirá desempeñar un papel
más global en términos de
cooperación. Japón es el país
que actualmente destina la
mayor cantidad de recursos a la
asistencia internacional. Con US
$11 mil millones en 1992,
superó los US $10.700 millones
de Estados Unidos. Después de
estos dos presupuestos se
encuentran los de Francia con
US $8.300 millones, Alemania
con US $7.500 millones, Italia
con US $3.700 millones,
Inglaterra con US $3.200
millones y Holanda con US
$2.700 millones3. No obstante,
se espera que Japón aumente el
monto de la asistencia con
relación a su PIB. Tal relación
es actualmente de 0.3% para
Japón, 0.18% para Estados
Unidos, 0.63% para Francia,
0.39% para Alemania, 0.86%
para Holanda y 1.16% para
Noruega, siendo este último el
máximo porcentaje de
recursos de cooperación con
relación al PIB. Lo anterior
quiere decir, por ejemplo, que un
noruego contribuye cuatro veces
más que un japonés al mundo
subdesarrollado, siete veces más
que un estadounidense, dos
veces más que un francés y tres
veces más que un alemán.
Entre 1986-1987 la asistencia
japonesa para el desarrollo se
distribuyó geográficamente en la
siguiente proporción: 48.3%
para el Este de Asia y el Pacífico, 24.6% para el Sur de Asia,
11.6% para África del Norte,
10.5% para África subsahariana, y 7.9% para Latinoamérica.
La escasa importancia de
América Latina, que supera
como prioridad asistencial sólo a
Oceanía, se explica, según
Yopo, por: a) el nivel medio de
desarrollo de la región; b) la
gran distancia cultural y la visión de Japón sobre el
subcontinente como una región
caótica e indisciplinada; y c) el
nacionalismo latinoamericano y
la cercanía a Estados Unidos4.
Según Moneta, la ayuda japonesa a América Latina disminuyó de 9.9% en 1983, a 8% en
1987 y a 6.2% en 1988, y ocupó
en 1987 el cuarto lugar después
de la asistencia de Estados
Unidos
(35.1%),
Francia
(22.7%) y Alemania (12.8%)5.
La asistencia oficial al desarrollo
que proporciona Japón se
cataloga como asistencia no
reembolsable (14%, y se concentra en Haití, Bolivia, Honduras, Guyana y República
Dominicana), cooperación téc-
Véase Ministerio de Educación Nacional, Cooperarían internacional: Colombia y la Comunidad Europea, Bogotá, OEA-CEI,
1993.
Ibíd.
Cifras tomadas de El Espectador, julio 11 de 1993, p. 1-D.
Mladen Yopo H., "Japón-América Latina. Aprovechando espacios y reacomodos mutuos", en Documen lo de Trabajo Prospel,
Santiago (Chi
le), No. 18, enero, 1990.
Pero cabe advertir que los recursos nipones ocupan lugares de mayor importancia en Ecuador y Paraguay.
nica (41%) y créditos gubernamentales en yenes (45%)6.
Por su parte, en lo que respecta a
Estados Unidos, si bien la
Iniciativa para las Américas del
presidente Bush podría interpretarse como la confirmación de la hipótesis sobre la
centralidad que en la posguerra
fría adquieren las regiones
periféricas inmediatas, la permanencia solitaria —tras la desintegración de la Unión Soviética— de Estados Unidos
como superpotencia mundial
(unipolar en lo político, aún bipolar en lo militar y multipolar
en lo económico), le obligan a
dirigir su atención a una gama
de áreas en las que América
Latina no ocupa lugares de
privilegio. Por ejemplo, mientras el proyecto de presupuesto
en materia de cooperación
externa para 1994 (US $14.200
millones) destina US $7 mil millones para Israel, Egipto y Rusia, los montos asistenciales
para América Latina continúan
disminuyendo. En efecto, de los
US
$14.200
millones
presupuestados para 1994 (aún
no aprobados por el Congreso
norteamericano), sólo el 12%
está destinado para América
Latina7. De US $2 mil mi-
llones otorgados a la región en
1990 se pasa a mil millones para
19948 (véase Cuadro 2).
Los nuevos roles de Estados
Unidos como policía del mundo,
como garante de la seguridad
global,
como
principal
responsable de la construcción
del proclamado Nuevo Orden
Mundial diseñado desde Occidente, y como líder del modelo
social, político, cultural y económico que resultó triunfante en
la confrontación capitalistacomunista de la guerra fría, no
le permiten concentrar sus recursos e intereses en una sola
región. Máxime cuando América Latina aparece como una
región estratégicamente segura,
ahora que ha desaparecido la
amenaza comunista. Lo cierto es
que los nuevos roles estadounidenses en la posguerra
fría, han tenido el efecto perverso de "absorber" y desviar en
el corto plazo de tres años, el
50% de la asistencia norteamericana destinada a Latinoamérica, representada en mil
millones de dólares.
La actual transición mundial
representa para Estados Unidos,
el país del que América Latina
podría esperar los mayores
flujos y montos de cooperación,
el momento de menos capacidad
histórica para allegar grandes
recursos de cooperación para el
subcontinente. Lo que significa
que la posguerra fría refuerza la
tendencia del período anterior,
en que el Hegemón regional
dirigía sus recursos de política
exterior a objetivos globales, en
los que Latinoamérica siempre
ocupó el espacio marginal
consecuente con su rol de "patio
trasero".
Como se colige de este panorama, las perspectivas de
América Latina como área
centralmente recipiendaria de
cooperación internacional no
son del todo optimistas. Con
Estados Unidos concentrado en
la atención de sus asuntos
internos y dirigiendo sus principales recursos de política exterior hacia áreas críticamente
desestabilizadas (v. gr. la exYugoeslavia, Somalia y el Medio Oriente), las perspectivas de
la región por recibir importantes
recursos
de
los
países
desarrollados son apenas marginales.
6. Los asuntos de la denominada
"nueva agenda" mundial han
sido desplazados en prioridad
por los "nuevos viejos temas",
como los conflictos
6 Carlos J. Moneta, Japón y América Latina en los años noventa, Buenos Aires, Editorial Planeta, 1991. Los siguientes datos sobre la
participación nipona en Colombia pueden ser útiles para entender el lugar que ocupa la relación bilateral: a) mientras en 1980 el
déficit comercial de Colombia con Japón fue el segundo después del sostenido con Estados Unidos, para 1990 ya ocupaba el
primer lugar; b) en 1991 Japón se constituyó en el primer inversionista extranjero en Colombia, con el 30% de capital foráneo
invertido en sectores diferentes al petróleo (la mayor parte de este capital se concentró en el sector automotor); c) en el acumulado
de inversión extranjera para 1991 ocupó el quinto lugar con el 2.65% después de Estados Unidos, Suiza, Inglaterra y Panamá; d)
Colombia ocupó el octavo lugar en el total de inversión japonesa acumulada en América Latina hasta 1990, e) hasta 1990, con US
$599 millones, el 14% de la deuda colombiana le correspondía a Japón (el segundo acreedor colombiano después de Estados
Unidos). En Juan Carlos González, "Historia y perspectiva de las relaciones bilaterales entre Colombia y Japón", en Documentos
Ocasionales, No. 27, Bogotá, CEI-Uniandes, julio-septiembre, 1992.
7 Entre 1986-1987 la distribución de la asistencia de Estados Unidos para el desarrollo fue de 46.4% para el Medio Oriente y el Norte
de África, de 21.5% para América Latina, de 13.2% para África subsahariana, de 9.6% para el Este de Asia y el Pacífico, y de
9.4% para el Sur de Asia. En Yopo, op. cit.
8 En el mencionado proyecto de asistencia para 1994, se establecen cinco objetivos de la cooperación internacional estadounidense: a)
establecimiento de la democracia; b) promoción y mantenimiento de la paz; c) promoción del crecimiento económico y el
desarrollo sostenido; d) atención de problemas mundiales; y e) provisión de asistencia humanitaria. Al respecto, Walsh plantea
que "a pesar de las nuevas categorías, el total de la asistencia solicitada sigue disminuyendo, tanto en montos en dólares como en
porcentaje del PNB de Estados Unidos". Como si esto fuera poco, agrega el autor, que "el Subcomité de Operaciones Exteriores
de la Cámara aprobó a fines de mayo una propuesta de ley para una partida que recortará en US $1.200 millones la asistencia
solicitada por Clinton para el año fiscal 1994, pero que aún financiaría el total solicitado para Rusia, empleando en parte recursos
antes destinados a otros países... Varias de las reducciones provendrán de los programas para América Latina". John Walsh, "La
propuesta de asistencia externa de Clinton para el año fiscal 1994", en Enlace, Vol. 2, No. 2, junio de 1993, p. 6.
de nacionalidades en Europa y
en zonas de la antigua Unión
Soviética, las confrontaciones
étnicas y las hambrunas en
África, el terrorismo fundamentalista islámico, el renaciente racismo en el Viejo Continente, el control de la proliferación de armas nucleares, etc.
Asuntos relacionados con el
medio ambiente, la protección
de los derechos humanos y la
consolidación democrática sólo
recibirán la atención principal
representada en recursos de los
países industrializados, cuando
desde el Norte sean catalogados
como problemáticas tan críticas,
explosivas y desestabilizantes
que puedan ser susceptibles de
la cooperación coyuntural, corto-placista, inmediatista y reactiva del mundo desarrollado.
Pareciera que el potencial
ecológico de la región (motivación de cooperación "positiva")
y su consolidación como
escenario principal de la producción, procesamiento y tráfico
de narcóticos (motivación de
cooperación "negativa"), no son
por
ahora
motivaciones
suficientes para que los países
centrales destinen importantes
recursos de cooperación hacia
América Latina, y particularmente hacia países de la
zona andina. La explicación a
esta situación reside en que en
esta coyuntura mundial, la
atención y los recursos del
mundo industrializado están
siendo definidos por consideraciones cortoplacistas. La visión que prima es coyuntural (de
tipo reactivo) y no estructural
(de tipo preventivo). En el
marco de esa concepción
cooperacionista, Israel se hace
9
acreedor a US $13 mil millones
en ayuda y a Egipto le son condonados US $7 mil millones de
su deuda externa, mientras que
la ayuda destinada a un país
como Colombia, que ha perdido
miles de nacionales en la
"guerra" contra las drogas, está
lejos de siquiera alcanzar las
cuantiosas sumas dirigidas al
Medio Oriente9.
Otro hecho que evidencia la
característica coyunturalista de
la cooperación en la posguerra
fría es la reducción que
presentan los montos asistenciales norteamericanos para
América Central proyectados
para 1994. De haber ocupado el
lugar prioritario durante el
recrudecimiento de la guerra fría
en la región, ha sido desplazada
por la zona andina, considerada
ahora como la nueva amenaza
para la seguridad nacional de
Estados Unidos a causa de su
importancia en el cultivo,
procesamiento y tráfico de
narcóticos. En tal presupuesto,
Centroamérica aparece con el
32% de los menos de mil
millones de dólares destinados
para América Latina, mientras
la región andina concentra el
39% de los recursos (véase
Cuadro 2).
Si a los parámetros de cooperación "inmediatista-reactiva"
se suma el hecho de que
América Latina es percibida
como una región en "desarrollo
relativo", con unos países
cercanos a los niveles del Norte
y otros con índices medios de
crecimiento, se encuentra que es
superada en prioridad por
regiones de África y Asia en las
que la pobreza es absoluta.
En síntesis, si se suman los datos
de la recesión económica
mundial, la tendencia neoproteccionista que se observa a nivel comercial, la atención secundaria que reciben los "nuevos
temas" de la agenda mundial
desplazados
por
antiguos
asuntos nunca solucionados y
que ahora acaparan la atención
mundial a causa de su potencial
desestabilizador de corto y
mediano plazos, se puede
concluir que los recursos y flujos
de cooperación disponibles no
serán masivos y que para
Latinoamérica sólo se destinarán
reducidas porciones de los
escasos rubros asistenciales del
mundo desarrollado.
7. El diagnóstico se torna aún
más desolador cuando se
observa que los recursos militares destinados por Estados
Unidos, en desarrollo de su
nuevo rol de gendarme del
modelo de sociedad occidental,
son cifras que se pierden para la
cooperación al desarrollo del
Tercer Mundo. Con base en las
evidencias sobre lo anterior,
representadas por la guerra del
Golfo Pérsico, los destacamentos militares "humanitarios"
en
Bosnia-Herzegovina,
Macedonia y Somalia, se podría
deducir que para Estados Unidos
y sus aliados del Norte: a) el
desarrollo no se puede alcanzar
si no se garantiza primero la
seguridad de estos países; b) el
concepto de seguridad se
entiende en forma restringida
como simple mantenimiento del
statu quo, y no se aborda desde
una perspectiva integral en
donde la "seguridad" también se
alcanza
principalmente
se
alcanza garantizando mejores
condiciones de
Véase, Juanita Henao Escovar, La cooperación internacional al desarrollo en Colombia, Bogotá, Cinep-Novib, 1991.
CUADRO 2
PLAN DE ASISTENCIA DE LA ADMINISTRACIÓN
CLINTON PARA AMÉRICA LATINA EN 1994
(Millones de US $)
Caribe
América Central
Región Andina
Bolivia
Colombia
Ecuador
Perú
Venezuela
Cono Sur
Total América Latina
Diferencia con propuesta Bush
% presupuesto mundial 1994
1
79.119
114.370
63.491
22.555
13.710
27.226
0
348.230
-51.740
38%
2
3
21.000
30.553
132.500
21.850
100.000
96.568
50.000
22.021
20.000
30.000
74.547
0
0
265.500 148.971
-385.900 -130.892
10%
18%
4
5
2.500
1.500
2.500
4.600
61.500
45.400
17.000
15.000
25.000
30.000
1.500
0.400
17.000
1.000
1.500
0
124.900
53.900
Igual -141.600
85%
2%
6
Total
2.087 136.759
2.905 308.725
4.655 371.614
0.900 127.476
2.000
77.000
0.780
16.390
0.500 149.273
0.475
1.475
1.025
2.525
11.272 952.773
-1.603 -711.735
27%
12%
1. Asistencia para el Desarrollo.
2. Fondo de Apoyo Económico.
3. Alimentos para la Paz (PL 480)
4. Asuntos Internacionales de Drogas.
5. Financiación Militar Extranjera.
6. Entrenamiento y Educación Militar Internacional.
Fuente: Enlace, Vol. 2, No. 2, junio de 1993, p. 7.
vida para el conjunto de las poblaciones del Tercer Mundo; y
c), corolario de las dos anteriores, los recursos de cooperación
para el mundo subdesarrollado
se deben destinar centralmente a
la consecución de la "seguridad"
de estos países (entendida en su
acepción restringida). Entonces,
se concluye del último punto, si
se coopera con los países
andinos para enfrentar al
narcotráfico se enfatiza en una
solución militarizada que se
concreta en la "guerra contra las
drogas"; si se decide cooperar
"humanitariamente"
con
la
población somalí, ello se hace
bombardeando poblaciones en
búsqueda del líder de una etnia
de oposición que resiste la
intervención
militar.
En
términos generales, como lo ha
mostrado la destrucción del
cuartel de servicios secretos de
Irak en Bagdad por 23 misiles
Tomahawk de
Estados Unidos el 26 de junio
pasado, el gobierno de Clinton
no ha abandonado el recurso al
instrumento
bélico
para
proyectar y asegurar el papel
preponderante de Washington
en el escenario global de los
años noventa.
8. El fenómeno de la migración
masiva Sur-Norte representa un
importante argumento para
demandar la cooperación de los
países industrializados como
principales afectados por el
problema. Por ejemplo, los
preocupantes
índices
de
desempleo en los países
industrializados
podrían
disminuir si a la vez decreciera
la migración proveniente del Sur
empobrecido. Pero la disminución de los índices migratorios desde el Tercer Mundo no
se garantiza con medidas
represivas, ni con la promulgación de leyes discriminato-
rias contra los extranjeros, sino
con el enfrentamiento de los
factores estructurales que motivan los desplazamientos masivos hacia el Norte: la crisis del
sector bananero como consecuencia de las restricciones a
las exportaciones del producto
hacia los países de la Comunidad Europea, la depresión
económica de las zonas cafeteras
luego de la ruptura del pacto
internacional del grano, el apoyo
para la sustitución de cultivos de
marihuana, coca y amapola en
los países andinos, etcétera.
Los rubros que los países industrializados destinen a la
cooperación para la solución de
problemas como los anteriores y
otros tantos deben entenderse
como
inversiones
que
garantizarán, en el mediano y
largo plazos, la estabilidad
económica, política y so-
cial de las naciones desarrolladas del Norte. Ello se comprueba si se comparan los 66 mil
millones de dólares (cifra sólo
superada por el comercio
petrolero) que los migrantes del
Sur enviaron a sus países de
origen en 1989, con los 46 mil
millones
de
dólares
que
anualmente destinan a la cooperación los países del Norte10.
9. La desarticulación de la
Unión Soviética y el término de
su estatus de superpotencia del
escenario internacional implica
la desaparición de un importante
oferente de cooperación al
Tercer Mundo y del surgimiento
de toda una gama de nuevos
demandantes de cooperación
que entran a competir por los
reducidos recursos de los países
industrializados.
La
problemática es doble: a la vez
que desaparece la Unión
Soviética como superpotencia
oferente de cooperación, surgen
dos nuevas zonas demandantes
de recursos, como son los países
de la ex-Unión Soviética
(incluida la misma Rusia) y los
ahora desprotegidos exaliados
del país comunista.
Es de esperarse que así como
tras el fin de la Segunda Guerra
Mundial los recursos de Estados
Unidos se desplazaron en masa
a la reconstrucción de Europa,
tras el fin de la guerra fría es
factible que una importante
cuantía en asistencia occidental
se dirija a sustentar la
reconstrucción de los países de
la extinta Unión Soviética, con
el objeto de asegurar su
estabilidad social y evitar que
potenciales conflictos vengan a
sumarse a los que ya
10
11
12
azotan al sistema internacional
posguerra fría.
Los posibles efectos que la
desarticulación de la Unión
Soviética puede tener sobre la
cooperación internacional son:
a) Su rol de principal oferente
de cooperación militar al Tercer
Mundo durante la guerra fría
podría evolucionar en dos
sentidos diferentes. Por un lado,
si las intenciones de desarme
mundial expresadas hasta ahora
sólo en el plano de la retórica
resultaran verdaderas, se vería
limitada su posibilidad de
encontrar mercados para los
amplios excedentes de las
industrias militares heredadas
del régimen anterior. Pero, por
otro lado, si se confirma como
ya es evidente la ingenuidad de
los pronósticos de paz mundial
que
algunos
autores
se
apresuraron a emitir al término
de la guerra fría, algunos países
de la antigua Unión Soviética
entrarían a desempeñar un importante papel como proveedores de armas convencionales y nucleares, y como
oferentes del conocimiento
tecnológico para su producción
local, a las partes involucradas
en los conflictos nacionalistas,
étnicos y religiosos que se
observan actualmente . En
desarrollo de esta última
posibilidad, y de consecuencias
insospechadas para la seguridad
mundial, los recursos militares
de la ex-Unión Soviética no
vendrían a nutrir
los rubros de la cooperación
internacional sino a surtir el
importante mercado negro de
armas en el mundo.
En este punto cabe resaltar que
países del Tercer Mundo, como
Colombia y Perú, en los que
persisten guerrillas que en su
momento encontraron apoyo
ideológico y/o material en la
Unión
Soviética,
podrían
presentar a países herederos del
régimen comunista, como Rusia,
importantes argumentos para ser
merecedores de la cooperación
militar en la posguerra fría.
Argumentando la necesidad de
recibir
una
suerte
de
"indemnización" por los daños
causados por los movimientos
armados
subversivos
que
encontraron sustento en la
entonces Unión Soviética, podría obtenerse material de apoyo
a las fuerzas armadas de los
gobiernos
legítimamente
constituidos12.
b) Durante la guerra fría, la
cooperación técnica y científica
de la Unión Soviética en áreas
diferentes a la militar siempre se
encontró limitada por el tinte y
tras-fondo ideológico que se
presumía en cualquier iniciativa
de asistencia por parte del
régimen
comunista.
Por
ejemplo, el país latinoamericano
que aceptara la cooperación de
la Unión Soviética perdía el
acceso a los créditos del BID.
Pero en el período actual de la
posguerra fría es posible que,
descontado el veto de occidente,
puedan materializarse proyectos
(como la hi-
En "El norte cierra sus fronteras", Semana, No. 585, pp. 68-69.
Véase, al respecto, Andrés Soto Velasco, "¿Hacia un nuevo desarme nuclear?", El Tiempo, julio 25,1993, p. 13-A.
Aunque es necesario advertir que estos eventuales recursos estarían limitados en campos tales como la provisión de armas o
municiones, puesto que las fuerzas armadas de occidente presentan estándares diferentes a los que podrían ofrecer países como
Rusia.
droeléctrica de Urrá en Colombia) que antes tenían el
signo soviético y ahora tienen el
signo ruso. Ello siempre que
tanto los limitados recursos y la
crisis económica que afronta
Rusia, como la necesidad de
este país por evitar la
emigración de sus científicos y
técnicos, no constituyan el
nuevo obstáculo para la
ejecución de tales proyectos.
c) Finalmente, durante el conflicto Este-Oeste los proyectos
de cooperación cultural de la
Unión Soviética al Tercer
Mundo, que sí tenían la
factibilidad de llevarse a cabo,
se limitaron exclusivamente a la
posibilidad de adelantar estudios
de pre-grado y posgrado en el
país comunista. Sin embargo,
este tipo de cooperación en
capacitación técnica y otras
áreas, prácticamente ha desaparecido en el período actual.
Aunque las posibilidades de
materializar nuevos acuerdos de
cooperación
cultural
están
vigentes.
10. No es conveniente extremar
el argumento sobre la redefinición de los asuntos que en
la posguerra fría motivarán
centralmente la cooperación
internacional. Contrariamente al
argumento de la "novedad" que
el fin de la guerra fría representaría en cuanto a las áreas
a ser priorizadas, pareciera que
las motivaciones
13
14
ideológicas continúan ocupando
un lugar de privilegio.
Durante la vigencia del conflicto
Este-Oeste la motivación central
de Estados Unidos y la Unión
Soviética para decidir cooperar
o no con un país del Tercer
Mundo
era
su
potencial
estratégico, bien como aliado en
la contención del bando
contrario, bien como posible
bastión susceptible de caer bajo
el dominio de la contraparte
capitalista o comunista. En la
posguerra fría, una vez desaparecida la amenaza comunista,
el motivo que principalmente
induce la cooperación de
Occidente es la necesidad de
consolidar la primacía del
modelo de sociedad capitalista.
En suma, si durante el período
de enfrentamiento Este-Oeste se
buscó proteger el capitalismo de
la expansión comunista, ahora
se pretende su profundización.
Para el caso latinoamericano, un
ejemplo de lo primero fue la
Alianza para el Progreso del
presidente Kennedy, motivada
por el temor de que se
presentaran "otras Cubas" en el
subcontinente. En el marco de la
Alianza para el Progreso,
Colombia aparece como el país
bandera hacia el cual se
dirigieron las mayores cuantías
de cooperación. De hecho, para
el período 1967-1974 Colombia
recibió un monto total de US
$647.3 millones13.
Por su parte, un ejemplo de la
tendencia actual es la Iniciativa
para las Américas de la
administración republicana del
presidente Bush, inspirada en la
necesidad de superar los déficit
fiscal y comercial mediante una
estrategia de ampliación de
mercados para la industria
estadounidense
y
de
reasignación de áreas de especialización industrial, en la que
Estados Unidos se concentraría
en
igualar
los
patrones
tecnológicos de punta de países
como Japón, mientras América
Latina se ocuparía de industrias
que ya no le son globalmente
rentables
al
país
norteamericano14. Un ejemplo de
este tipo de cooperación que
tiene por objetivo el acondicionamiento económico de una
zona con el fin de "aclimatarla"
como mercado importante para
productos e inversiones del país
cooperador, fue el denominado
Plan
Marshall
para
la
reconstrucción
de
Europa
después de la Segunda Guerra
Mundial. El objetivo central que
animaba el plan del gobierno
estadounidense
era
el
acondicionamiento del mercado
de Europa Occidental para que
absorbiera
los
importantes
excedentes en las exportaciones
norteamericanas.
Como supuesto implícito a la
Iniciativa para las Américas, el
modelo neoliberal de desarrollo
define la necesidad de disminuir
drásticamente los niveles de
protección de las
Para el período 1949-1974, Colombia fue el segundo mayor receptor de asistencia norteamericana con US $971.7 millones que
representaban el 16.9% de la ayuda total de Estados Unidos para la región. Este cifra sólo fue superada por los US $1.453.1
millones recibidos por Brasil.
Véase Mauricio Reina, "Estados Unidos y la integración hemisférica", en Varios Autores, Colombia y la integración americana,
Bogotá, Cladei-FescoI, 1992. Este autor plantea que, "se puede afirmar que mediante esta propuesta el gobierno de Estados
Unidos pretende alcanzar diversos objetivos económicos: incrementar su eficiencia productiva, aumentar su producción global,
aumentar sus niveles de consumo a menores precios, y desarrollar una estrategia comercial alternativa en caso de que fracase la
Ronda Uruguay del GATT y, en general, el sistema multilateral de comercio", p. 117. Sobre los motivos de Estados Unidos para
plantear la Iniciativa, véase también, Eduardo Gitli y Gunilla Ryd, "La integración latinoamericana frente a la Iniciativa de las
Américas", Pensamiento Iberoamericano, No. 20,1992; y Luis Jorge Garay, "A propósito de la política de comercio exterior de
Colombia. Una nota sobre su contexto internacional, retos, prioridades", en Varios Autores, El Grupo de los Tres, Políticas de
integración, Bogotá, Fescol, 1992.
economías latinoamericanas. El
comercio exterior se erige en el
modelo como el motor principal
para alcanzar el desarrollo. Sin
embargo, la política de apertura
de las economías regionales se
presenta en una coyuntura en
donde el estancamiento de la
economía mundial dificulta
absorber el excedente de
exportaciones que induce el
modelo económico neoliberal.
11. La concepción que se tenga
sobre el modelo de "desarrollo"
pone en juego lo que se debe
entender por "cooperación". De
hecho, que la cooperación en la
posguerra fría está dirigida
centralmente a confirmar y/o
profundizar
el
modelo
económico neoliberal que se
generaliza en el subcon-tinente
tras el fin de la guerra fría queda
demostrado cuando se observa
que la asistencia técnica y
financiera de organismos como
el Banco Mundial, el Fondo
Monetario Internacional y el
BID tiene por objetivo principal
respaldar las políticas de ajuste
estructural aplicadas en la
mayoría
de
los
países
latinoamericanos15. A tal punto
que las ayudas para rubros sin
ninguna relación con el esquema
de desarrollo, son "amarrados" o
condicionados al cumplimiento
de políticas específicas en el
campo de la privatización, la
modernización estatal, el comercio exterior, el control monetario, etcétera.
Mientras tanto, los rubros de
cooperación de las ONGs se han
dirigido
centralmente
a
disminuir el impacto social de
los ajustes estructurales adelantados por los gobiernos
15
16
neoliberales de América Latina.
12. Un elemento de importancia
es la enorme condi-cionalidad
que para el país receptor
representan las ayudas en
cooperación.
Por
ejemplo,
prácticamente
no
existen
acuerdos de cooperación suscritos por la Comunidad Europea que no contemplen "cláusulas de condicionalidad", en
donde los montos y continuidad
de las ayudas entran a depender
de la ejecución, profundización
o prescripción de ciertas
políticas estatales referidas a
temas de derechos humanos, del
medio ambiente, de lucha contra
el
narcotráfico,
etc.
Específicamente, en el documento de la Comunidad Europea, "Nuevas orientaciones de
cooperación dirigidas a América
Latina" para el período 19911995, aparecen como factores
condicionantes para que un país
sea
merecedor
de
una
cooperación
decidida,
la
apertura y liberalización de los
mercados16.
Más globalmente, muchos
acuerdos de cooperación están
condicionados al mantenimiento
de cierto tipo de régimen
político, o a la continuidad de
algunas medidas económicas y
comerciales de interés para el
país oferente en las áreas de la
protección a la inversión
extranjera y a la garantía de
tratamiento
equitativo
arancelario y pararancelario a
sus exportaciones.
En lo que hace a la condicionalidad de los acuerdos de
cooperación referida al mantenimiento de regímenes democráticos, es evidente que ello
Juanita Henao, op. cit.
Ministerio de Educación Nacional, op. cit., p. 51.
representa un factor novedoso
del período de la posguerra fría
en comparación con la etapa
anterior de prevalencia del
conflicto Este-Oeste. Durante la
guerra fría, la cooperación
estaba condicionada al mantenimiento de un sistema (del capitalista si el oferente de ayuda
era Estados Unidos, o del comunista si lo era la Unión Soviética), mientras que la condicionalidad sobre el régimen
simplemente no formaba parte
de la lógica de la potencia
cooperante, a la que fundamentalmente importaba servir
sus intereses estratégicos, aun si
el costo de hacerlo implicaba
sacrificar la democracia o los
derechos humanos. Si tales intereses estratégicos estaban de
por medio, se cooperaba igual e
indistintamente con un país con
régimen autoritario o militarista,
que con otro de elección popular
y dentro del marco del Estado de
derecho.
La comprobación de la existencia de factores de condicionalidad que subyacen a las
relaciones internacionales de
cooperación permite argumentar
que por "cooperación" no debe
entenderse "donación" en el
sentido estricto de la palabra,
pues la cooperación implica y
siempre ha sido así reciprocidad
de algún tipo. Un ejemplo
extracontinental
puede
ser
ilustrativo: recientemente, y a
pesar de una importante
oposición en el Congreso
estadounidense, el gobierno
demócrata de Bill Clinton logró
la confirmación del estatus
comercial de China como
"nación más favorecida" a
cambio de su compromiso
irrestricto con la no prolifera-
ción nuclear y, en el corto plazo,
específicamente en cuanto hace
al suministro de armas a
Pakistán.
13. En términos generales, se
observa que el Estado ha
perdido importancia relativa
como canalizador de asistencia
internacional. Sin embargo, de
ello no se puede deducir que las
ONGs hayan desplazado al
Estado
como
el
actor
internacional central en asuntos
de cooperación17. Aunque se ha
demostrado, como se hizo en
una reunión de la OCDE en
1988, que canalizar ayudas de
cooperación por medio de las
ONGs resulta mil veces más
barato que hacerlo a través del
aparato estatal18.
14. En
lo
que
respecta
particularmente a Colombia, se
pueden plantear los siguientes
interrogantes respecto a la
cooperación: ¿Cómo se debe
presentar al país para ser
considerado merecedor de la
ayuda internacional? ¿Qué argumentos son estratégicos en la
posguerra fría, para obtener
importantes montos de cooperación internacional? ¿Se debe
definir como un país con una
economía de magnitud me
dia? ¿Como peligroso para la
estabilidad mundial? ¿Como
víctima del narcotráfico inter
nacional?
En primer lugar, Colombia
presenta una economía de in-
17
18
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20
21
greso medio que no puede pretender allegar los recursos de
Estados con niveles de pobreza
extrema como Bangladesh o
Haití19. En este punto es importante entender, para negociar
paquetes de cooperación internacional, que la pobreza no es la
carta colombiana más fuerte, y
que pretender alcanzar mucha
más ayuda que el monto total de
cooperación que hay disponible
en el mundo para ítems en
donde los argumentos del país
son "competitivos", es excesivo
e irrealista, además de improductivo.
En segundo lugar, en la medida
en que la cooperación internacional va a continuar estando "amarrada" a elementos
de mayor condicionalidad, lo
que el país debe evitar es
"amarrarse" por el frente negativo de la condicionalidad. En
busca de este objetivo, el asunto
del narcotráfico como carta de
presentación de Colombia para
aparecer
como
un
país
merecedor
de
cooperación
promete agotarse en el mediano
plazo. Más allá de las
concesiones alcanzadas con el
ATPA estadounidense y las preferencias arancelarias que la
Comunidad Europea otorga al
país por cuatro años (19901994) será problemático conseguir mayores recursos. Además,
los montos logrados vía el tema
del narcotráfico no compensan
las consecuencias
de la condicionalidad negativa
que se adquieren con tales recursos20. Por ejemplo, las preferencias comerciales del ATPA
representaron en el año 1991
sólo el 0.12% de las exportaciones colombianas y el 0.70%
del PIB del país21.
Por lo tanto, en el futuro cercano
será más factible encontrar
espacios
de
cooperación
haciendo uso de instrumentos
generadores
de
condicionalidades "positivas",
como el medio ambiente o presentarse como un país que protege cada vez más decididamente los derechos humanos.
Utilizando estos instrumentos de
vinculación positiva, el país
podría conquistar nichos de
cooperación que cualquier otro
país de economía media como
Colombia no lograría. Ello porque es posible que como país de
ingreso medio reciba menos
asistencia económica, menos
cooperación técnica o menos
ayuda en otros frentes; pero como país portador de una alta
riqueza en biodiversidad, como
país que trata de profundizar la
democracia y mejorar las
garantías institucionales para la
protección de los derechos
humanos, más que por ser un
país víctima del narcotráfico, es
posible que logre otros espacios
de cooperación y se constituya
en interlocutor importante en
materia de asistencia internacional.
De hecho, como lo demuestra Juanita Henao, de la ayuda que recibió Colombia entre 1987 y 1990 el 59% provino de gobiernos
mientras que las ONGs aportaron el 9%. Juanita Henao, op. cit.
Ibíd., p. 21.
De hecho, Carlos J. Moneta explica que la baja participación de América Latina en el monto total de la asistencia nipona al
desarrollo "se explica, en parte, porque los países de la región presentan productos per cápita que no le permiten calificar para
recibir (tal) asistencia oficial", Carlos J. Moneta, op. cit., p. 115.
El narcotráfico aparece como un argumento de política exterior que termina causando una vinculación temática "inversa/perversa"
en la que los costos que le representa al país la asistencia lograda por tal concepto no se compadecen con los beneficios de la
misma. Para un tratamiento del tema de la vinculación "inversa", véase Kenneth A. Oye (ed.), Cooperation Under Anarchy,
Princeton, Princeton University Press, 1986, p. 350.
En términos generales, se ha calculado para el caso colombiano que el total de US $456 millones de dólares en ayuda recibidos
entre 1987y 1990, representa sólo el 4% de la cifra que durante el mismo período canceló el país por concepto de deuda pública
externa, y el 12% del total pagado en intereses y comisiones por tal rubro. Véase Juanita Henao, op. cit.