Rey y formación del Gobierno

LOS PODERES DEL REY EN LA FORMACIÓN Y LA DURACIÓN DEL
GOBIERNO
Joan Vintró Castells
Catedrático de Derecho Constitucional. Instituto de Derecho Público. Universidad de
Barcelona.
1. Introducción.
La visión que de la Constitución de 2011 de Marruecos se ha dado desde las esferas
oficiales marroquíes ha subrayado, entre otros aspectos, que el nuevo texto
constitucional suponía el establecimiento de un sistema parlamentario en este país.
Como uno de los elementos fundamentales de esta aseveración se cita la modificación
operada por el texto constitucional de 2011 en los poderes del Rey relativos a la
formación y al cese del Gobierno. Al respecto cabe afirmar de entrada que ciertamente
la nueva Constitución contiene cambios de innegable relevancia en la regulación del
proceso de formación del Gobierno y del mantenimiento de éste en el ejercicio de sus
funciones. ¿Son estos cambios de suficiente calado como para sostener que en términos
jurídico-constitucionales Marruecos es en este punto un sistema plenamente
parlamentario? A este interrogante se tratará de dar una respuesta en estas páginas de
manera forzosamente breve pero sin obviar las cuestiones principales de análisis. Para
ello puede resultar oportuno partir del marco constitucional precedente, es decir, de la
Constitución de 1996 y a continuación pasar al tratamiento del texto constitucional de
2011.
2. La Constitución de 1996: un ejemplo paradigmático de sistema parlamentario de
doble confianza.
De conformidad con la Constitución de 1996 (art. 24) el Primer Ministro era nombrado
libremente por el Rey y a propuesta de aquél el monarca nombraba los restantes
miembros del Gobierno. Este Gobierno debía comparecer de inmediato ante el
Parlamento para exponer su programa y no podía gobernar si la mayoría absoluta de la
Cámara Baja -la Cámara de Representantes elegida en unas elecciones libres por
sufragio universal- le negaba la confianza (art. 60). A lo largo de su mandato el
Gobierno no respondía únicamente ante el Parlamento, mediante los clásicos
mecanismos de la cuestión de confianza y de la moción de censura (arts. 75 y 76), sino
también ante el Rey que podía cesar libremente en cualquier momento tanto a los
ministros individualmente como al ejecutivo en su conjunto (art. 24). El monarca
asimismo podía disolver el Parlamento sin necesidad de refrendo del Primer Ministro
(arts. 27 y 29).
De estas reglas constitucionales emergía con toda claridad un sistema parlamentario de
doble confianza, es decir, un sistema parlamentario en el que el Gobierno para poder
ejercer sus funciones debía contar necesariamente con el apoyo parlamentario y con el
apoyo del Rey. Como es sabido, el sistema parlamentario de doble confianza es una
forma de gobierno presente especialmente en algunas Monarquías constitucionales del
siglo XIX (Francia bajo las Cartas constitucionales de 1814 y de 1830 y España en el
marco de las Constituciones de 1845 y de 1876) pero que ya ha desaparecido por
completo en las Monarquías democráticas contemporáneas. En éstas, como en todo
sistema parlamentario actual, es solamente la confianza parlamentaria la que explica el
origen y la duración del Gobierno. Puede observarse, sin embargo, que el sistema
parlamentario de doble confianza aparece en los textos constitucionales de algunos
regímenes semipresidenciales (por ejemplo, arts. 190, 191 y 195.2 de la vigente
Constitución portuguesa de 1976, y en cierto modo también arts. 12 y 19 de la
Constitución francesa de 1958), si bien no debe pasarse por alto el importante detalle de
que en estos casos el Jefe del Estado no es un Rey sino un Presidente de República
elegido por sufragio universal.
El marco constitucional descrito permitió en Marruecos la subsistencia en ocasiones de
determinadas prácticas heredadas de periodos constitucionales anteriores que ponían de
relieve el protagonismo de la figura del Rey en la dinámica de funcionamiento del
sistema parlamentario destacando entre ellas el nombramiento del Primer Ministro al
margen de los partidos ganadores en las elecciones y las interferencias del monarca en
el nombramiento y cese de determinados ministros.
3. La Constitución de 2011: Mitigación del sistema parlamentario de doble
confianza.
La Constitución de 2011 incorpora dos cambios principales en la regulación de las
potestades del Rey relativas a la formación y a la duración del Gobierno: por un lado, el
nombramiento del Primer Ministro por parte del monarca debe recaer en un miembro
del partido político ganador de las elecciones a miembros de la Cámara de
Representantes (art. 47); por otro lado, el Rey no puede cesar por su libre iniciativa al
Gobierno en su conjunto sino únicamente tras la dimisión del propio ejecutivo (art.47).
En el contexto político e histórico de Marruecos no cabe duda de que el primero de
estos cambios puede tener una gran trascendencia en el devenir de su sistema
parlamentario. En efecto, la obligación jurídica de que el Primer Ministro deba surgir
del partido ganador en las elecciones parlamentarias supone introducir una
correspondencia necesaria entre resultados electorales y formación del Gobierno e
implica poner fin a la práctica de la designación del Primer Ministro por parte del Rey
sin tener en cuenta los datos de los comicios a la Cámara de Representantes. Este
mandato jurídico de correspondencia entre composición del Parlamento y formación del
Gobierno se ve además reforzado por otro elemento incorporado en la Constitución de
2011: la preceptiva investidura parlamentaria del ejecutivo debe contar con el apoyo
explícito de la mayoría absoluta de los diputados (art. 88) y no meramente con el no
rechazo mayoritario de la Cámara como en el texto constitucional de 1996.
La segunda innovación también reviste una indiscutible potencialidad transformadora
ya que, si al monarca le está vedado cesar por su propia iniciativa al Gobierno, es
evidente que ha desaparecido del texto constitucional marroquí uno de los instrumentos
fundamentales a través de los que opera el sistema parlamentario de doble confianza
cual es el de la responsabilidad política del ejecutivo en su conjunto ante el Rey. En
efecto, el artículo 47 de la Constitución de 2011 establece literalmente que “tras la
dimisión del Jefe del Gobierno, el Rey pone fin a las funciones del conjunto del
Gobierno”. Del tenor de este precepto se desprende que el monarca no puede cesar
libremente al Primer Ministro y que es solamente la dimisión de éste la que
desencadena el cese colectivo del ejecutivo.
Ahora bien, junto a las anteriores disposiciones que claramente van en la línea de
homologar el sistema parlamentario marroquí con el de los restantes sistemas
parlamentarios contemporáneos, subsisten en la Constitución de 2011 elementos del
sistema parlamentario de doble confianza. Éstos son fundamentalmente los dos
siguientes: por una parte, la facultad que tiene el Rey por propia iniciativa de poner fin a
las funciones de uno o varios de los miembros del Gobierno (art. 47); por otra parte, la
potestad del monarca de disolver el Parlamento sin necesidad de refrendo del primer
Ministro (arts. 42, 51 y 96).
Así, la posibilidad de que el Rey pueda cesar libremente a uno o más ministros, sin más
requisito que una previa consulta con el Primer Ministro, pone de relieve que el destino
y la duración de una determinada configuración del colegio gubernamental no está
enteramente en las manos del Jefe del Gobierno sino que el monarca puede incidir en
este ámbito de manera muy decisiva alterando de este modo la lógica de funcionamiento
propia de los sistemas parlamentarios contemporáneos. En
la misma línea el
reconocimiento al Rey del derecho de disolución del Parlamento sin refrendo del Primer
Ministro implica que el monarca puede en cualquier momento desembarazarse
libremente de un Gobierno atendiendo únicamente a sus propios criterios políticos.
En definitiva, en la Constitución marroquí de 2011 se mantiene el sistema parlamentario
de doble confianza pero mitigado por la introducción de la obligatoria designación del
Primer Ministro dentro de las filas del partido ganador de las elecciones y por la
imposibilidad del cese colectivo del Gobierno por iniciativa libre del Rey. Si en la
práctica el Rey respeta escrupulosamente estas dos últimas reglas y no hace uso de las
facultades que le permiten desestabilizar la composición y la duración del Gobierno, la
Constitución de 2011 puede representar un paso adelante en el camino para el
asentamiento de un sistema plenamente parlamentario en Marruecos.