Manual para la Formulación del Presupuesto de Egresos 2016 Parte 1

Manual para la Formulación
del Presupuesto de Egresos
del Gobierno del Estado de
Sonora para el Ejercicio Fiscal
2016
Oficialía Mayor del Gobierno del
Estado de Sonora
Tabla de contenido
Presentación
Introducción
La Reforma de la Gestión Para Resultados en el Gasto Público
Implementación de la Presupuestación Basada en Resultados en el Gobierno del Estado
de Sonora
I.
Marco Jurídico Normativo............................................................................. XX
Marco Legal
Marco Normativo
Marco Técnico
Estructura Programática Presupuestal 2016
Conceptualización programática del gasto.
Proceso de Planeación Institucional, Programación Operativa y Presupuestación Basada
en Resultados
Planeación Estratégica Institucional
Programación Operativa Multianual
Presupuestación Basada en Resultados
Presupuestación, Resultados de la Gestión Pública y Evaluación del Desempeño
Matrices de Indicadores (MIR´S)
Indicadores de Resultados de Proyectos y Procesos
II.
Políticas y Lineamientos para la Priorización y Asignación del Gasto ............. XX
Gasto de Corriente
Capítulo 1000 Servicios Personales
Capítulo 2000 Materiales y Suministros
Capítulo 3000 Servicios Generales
Capítulo 4000 Transferencias Subsidios y Subvenciones
Gasto de Capital
Capítulo 5000 Bienes Muebles, Inmuebles e Intangibles
Capítulo 6000 Obra Pública
Gasto No Programable
Capítulo 7000 Inversiones Financieras y Otras Provisiones
Capítulo 8000 Participaciones y Aportaciones
Capítulo 9000 Deuda Pública
Cronograma de Actividades
Glosario de Términos
Catálogos Programáticos Presupuestales
Presentación
El contenido del presente Manual se centra en los procesos y actividades que formarán
parte central de la formulación del Presupuesto de Egresos para el ejercicio fiscal 2016, por lo que
con la entrega de este Manual, se da inicio a las actividades tendientes a la revisión de la
planeación institucional, la programación operativa y la presupuestación de la actividad
gubernamental que se realizará durante el año 2016.
En este ejercicio fiscal se pretende consolidar la aplicación de la técnica del Presupuesto
basado en Resultados cuyas características y operación permitirán que sea una herramienta
útil en el desarrollo del proceso de programación, presupuestación y ejecución del
presupuesto de las DEAP´S (Dependencias, Entidades de la Administración Pública), de tal
manera que se logren resultados eficientes en la aplicación de los recursos públicos.
Entre las principales características del Presupuesto basado en Resultados se encuentra la
aplicación del enfoque de la planeación estratégica, el análisis de escenarios de corto,
mediano y largo plazo, el diseño de procesos y proyectos como base de la operación anual
de las DEAP´S (Dependencias, Entidades de la Administración Pública), y el costeo a nivel de
obra o acción lo que permitirá tener una visión integral espacial y temporal, además de una
visión multianual de carácter sustentable que hace énfasis en los objetivos económicos,
sociales, culturales y ambientales del Estado.
De igual manera, la aplicación del Presupuesto basado en Resultados facilitará las tareas de
seguimiento, medición y evaluación de las políticas públicas, en virtud de que el diseño de
los programas, proyectos y procesos consideran la previsión de resultados y sus indicadores
de desempeño.
Otra ventaja que tendrá esta forma de presupuestar y ejercer el gasto público será la
facilidad para cuantificar, medir y evaluar lo programado y lo alcanzado para identificar la
eficacia gubernamental y los impactos económicos, sociales, culturales y ambientales
respectivos.
Un capítulo de gran importancia es el referente al marco normativo y técnico que regula el
proceso de planeación, programación, presupuestación, ejercicio, control y evaluación del
gasto público estatal y que establece la obligatoriedad de realizar la gestión de los recursos
públicos utilizando el Presupuesto basado en Resultados y la medición y evaluación del
desempeño gubernamental a partir de un Sistema de Evaluación del Desempeño formado
por indicadores estratégicos y de gestión. Asimismo, en ese apartado se encuentran
señalados los instrumentos y catálogos programáticos y presupuestales que se utilizarán en
las etapas de programación y presupuestación.
Sin lugar a dudas, la instrumentación de un proceso de presupuestación basado en
resultados requiere el desarrollo de varios procesos administrativos y actividades relativos a
la planeación estratégica institucional por parte de las Dependencias y Entidades de la
Administración Pública Estatal, en la que se deberá realizar el encuadre estratégico
conforme a los Ejes Rectores y objetivos del Plan Estatal de Desarrollo 2009 – 2015
(respecto de lo que deberá tomarse en consideración, que la Administración entrante
realizaría los cambios nominativos y sustantivos conducentes); la Programación Operativa
Anual, en la que deberán identificar y formular los proyectos y procesos a realizar en 2016 y
que deberán costear hasta el nivel de partida. Finalmente, se deberán formular y aplicar las
matrices de indicadores de resultados (MIR) a nivel de cada Programa Sectorial para realizar
la evaluación del desempeño de la gestión gubernamental.
La operación y desarrollo de los procesos arriba citados requiere la aplicación de varios
instrumentos técnico-presupuestales como son la Estructura Programática y Presupuestal
que contiene las categorías y elementos establecidos por el Consejo Nacional de
Armonización Contable (CONAC) en la normatividad correspondiente y que ha sido
diseñada conforme a los requerimientos del Estado.
Otro elemento de control en la fase de presupuestación y ejercicio del gasto, será la clave
presupuestal la cual incluye los elementos armonizados emitidos por el CONAC. Una
herramienta indispensable para la formulación de estos procesos será el Sistema Integral de
Información Programática y Presupuestal (SIPREP), el cual tendrá precargados una serie de
catálogos y datos que facilitarán las tareas de captura y procesamiento de información
específica de cada Dependencia y Entidad. Otro elemento de gran utilidad será el conjunto
de formatos que deberán utilizar para efectuar su planeación institucional, la formulación
de proyectos y el análisis de procesos, con lo cual estarían terminando su fase de
programación operativa
Un apartado de gran importancia para desarrollar la fase de presupuestación será el relativo
a los Lineamientos Generales para la Priorización y Asignación del Gasto Público, en el que
se contienen los principales criterios para establecer las estrategias y prioridades del
anteproyecto presupuestal de cada Dependencia y Entidad conforme a los lineamientos
señalados por tipo y capítulo de gasto en un contexto de austeridad y racionalidad, a lo que
aún obliga el entorno financiero nacional configurado por la caída en los precios del
petróleo.
Para establecer los tiempos y la duración de los trabajos de Programación y
Presupuestación que requiere la formulación del Proyecto de Presupuesto de Egresos del
Estado para el año 2016, se presenta un cronograma que deberán observar estrictamente
las Dependencias y Entidades a efecto de cumplir en tiempo y forma con los requisitos
constitucionales y legales para la integración y presentación del citado Proyecto ante el
Congreso Estatal.
Finalmente, en los Anexos se presentan los Catálogos Programáticos y Presupuestales que
se utilizarán durante el proceso, así como un Glosario de Términos más usuales en el
desarrollo de los procesos de planeación, programación operativa y presupuestación.
Con la presentación y entrega de este Manual, la Oficialía Mayor, a través de la
Subsecretaría de Planeación del Desarrollo, espera apoyar a las Dependencias y Entidades
de la Administración Pública del Estado de Sonora en el desarrollo de las actividades propias
de este proceso y desea manifestar su disposición plena para brindar el apoyo necesario
para resolver cualquier duda o necesidad derivada del contenido y aplicación de este
documento.
Introducción
La Reforma de la Gestión Para Resultados en el Gasto Público
Desde 2008 se ha venido implementando en México la Reforma de la Gestión del Gasto
Público Hacia un Enfoque de Resultados, dicha reforma tiene su origen en los trabajos del
Sistema Nacional de Coordinación Fiscal que desde 1999 integró los grupos de presupuesto
por programas, que posteriormente se convirtió en el grupo de trabajo para la armonización
presupuestal y contable que entre sus aportaciones generó el glosario de términos más
usuales en el proceso de planeación, programación y presupuestación y el libro que
contiene los elementos fundamentales para la armonización presupuestal y contable, que
sirvieron de base en la 1ª. Convención Nacional Hacendaria (CNH) para iniciar los trabajos de
la mesa de gasto público.
Estos trabajos de la CNH concluyeron en reformas jurídicas constitucionales y legales que
dan origen a la obligación de todos los entes públicos del país (entidades federales,
entidades federativas y municipios) de implementar la gestión para resultados a través de la
transformación de tres procesos fundamentales en la gestión del gasto público, la
implementación del Presupuesto Basado en Resultados (PbR), el Nuevo Modelo de
Contabilidad por eventos con Criterio de Devengo y la Evaluación del Desempeño de la
Gestión Pública, que inciden sobre los esquemas de Transparencia y Rendición de Cuentas.
Implementación de la Presupuestación Basada en Resultados en el Gobierno del
Estado de Sonora
En 2009, desde el inicio de la actual gestión gubernamental, se hizo manifiesta la voluntad
política de transformar los métodos y sistemas de gestión del gasto público hacia un
enfoque de resultados, por lo que se puso en marcha un proceso de modernización de la
administración pública y de mejora de los niveles de calidad del gasto público, que ha tenido
varias etapas en las que se han efectuado una serie de transformaciones y aplicaciones
conceptuales y técnicas en la manera de gestionar los recursos públicos y de visualizar los
resultados de la acción del gobierno estatal.
En 2011, se llevó a cabo un intenso ejercicio de planeación sectorial e institucional que
produjo como resultado el diseño de 57 Programas Sectoriales de mediano plazo y las bases
para establecer el Sistema de Evaluación del Desempeño (SED).
En 2012, se dio paso a la transformación del presupuesto público mediante la
implementación de la técnica del Presupuesto basado en Resultados y se continuó
avanzando en la construcción de matrices de indicadores a nivel de programas
presupuestarios, que representan la base para la operación del Sistema de Evaluación de la
Gestión del Estado de Sonora (SIEGESON).
El año 2013, se concluyó el diseño de la estructura de los programas gubernamentales y su
encuadre con los ejes rectores y objetivos del plan estatal de desarrollo.
En el año 2014, se llevó a cabo un proyecto que concluye la implementación del PbR,
considerando:
El rediseño de los procesos de planificación Institucional, programación operativa multianual
y presupuestación basada en resultados.
La puesta en operación de la nueva herramienta informática denominada SIPREP.
La elaboración de la propuesta de reforma del marco jurídico del gasto público (Iniciativa de
Ley de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria del Estado de Sonora y su Reglamento, así
como reformas al marco jurídico complementario).
La formación del recurso humano a través de la creación de los grupos de asesores de la
Oficialía Mayor que apoyan a las DEAP´S en la formulación de su anteproyecto de
presupuesto y la capacitación de todos los servidores públicos de las DEAP´S involucrados en
la formulación de los POA´S y los Anteproyectos de Presupuesto de Egresos en cada entidad.
Se modificó la estructura programática presupuestal para incorporar todos los elementos de
la armonización presupuestal y contable y los requerimientos de la reforma hacendaria.
Como se puede ver en los trabajos efectuados y en los resultados obtenidos a lo largo de
este proceso, se trata de un esfuerzo de largo plazo que requiere de voluntad y compromiso
institucional con el cambio, la superación constante en las acciones de mejora de la gestión
pública y con la calidad del gasto público para cumplir las obligaciones tendientes a
proporcionar bienes y servicios a la ciudadanía en un marco de eficiencia, eficacia,
honestidad, transparencia y rendición de cuentas.
Marco Jurídico Normativo
Conforme lo dispone el artículo 134 de la Constitución Política de los Estados Unidos
Mexicanos, los recursos públicos que reciban el gobierno federal, los de las entidades
federativas, los municipios y las demarcaciones territoriales del Distrito Federal, deberán ser
ejercidos con criterios de eficiencia, eficacia, economía, honestidad y calidad, y sus
resultados deberán ser evaluados conforme a los planes de desarrollo.
Esta disposición señala las características de un modelo de gestión por resultados que tiene
como principales instrumentos el Presupuesto basado en Resultados (PbR) para el ejercicio y
control de los recursos públicos y el Sistema de Evaluación del Desempeño (SED) para medir
y evaluar los resultados e impactos de la gestión pública en los diferentes ámbitos de la vida
económica y social.
En cumplimiento a esa obligación constitucional, durante la actual gestión el Gobierno del
Estado de Sonora ha venido desarrollando un sistema de gestión por resultados que se
regula mediante un marco normativo formado por varias disposiciones jurídicas y la
aplicación de diversas normas y lineamientos de carácter técnico que han establecido un
marco de obligaciones y funciones que deben observar las diferentes Dependencias e
instancias administrativas que intervienen durante el proceso de planeación, programación,
presupuestación, ejercicio, control y evaluación del gasto público.
En el contexto de la legislación del estado de Sonora, el artículo 7º de la Ley del
Presupuesto de Egresos y Gasto Público Estatal establece que “El gasto público estatal se
basará en presupuestos que se formularán con apoyo en programas que señalen objetivos,
metas y unidades responsables de su ejecución. Los presupuestos se elaboran por cada año
calendario y se fundarán en costos”.
El Congreso del Estado aprobará en el Presupuesto de Egresos de cada ejercicio fiscal, las
partidas necesarias para solventar obligaciones que se deriven de la contratación de obras o
servicios prioritarios para el desarrollo estatal aprobadas bajo el esquema de afectación
presupuestal multianual, en los términos de la fracción XXII del artículo 64 de la Constitución
Política Local”.
Por lo anterior el Presupuesto de Egresos del Gobierno del Estado de Sonora se define como
“el instrumento jurídico, de política económica y de política de gasto que aprueba la
Legislatura conforme a la iniciativa que presenta el Gobernador, en el cual se establece el
ejercicio, control y evaluación del gasto público de las Dependencias, Entidades Públicas y
Organismos Autónomos a través de los programas derivados del Plan Estatal de Desarrollo
durante el ejercicio fiscal correspondiente”.
Así se entiende, que en el estado de Sonora el presupuesto público es un plan de acción
dirigido a cumplir con metas previstas, expresadas en valores y términos financieros que
deben cumplirse en determinado tiempo y bajo ciertas condiciones previstas.
Por otra parte, la aplicación del enfoque hacia resultados en el desarrollo de los procesos de
planeación institucional, programación operativa y la formulación del proyecto de
presupuesto de egresos, deberá realizarse con estricto apego a las disposiciones específicas
establecidas en los siguientes instrumentos jurídicos que forman el marco normativo.
Marco Legal
•
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos
•
Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Sonora
•
Leyes Orgánicas de los Poderes Legislativo, Ejecutivo y Judicial y Órganos
Autónomos del Estado de Sonora.
•
Ley de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria Federal
•
Ley General de Deuda Pública Federal
•
Ley de Coordinación Fiscal
•
Ley General de Contabilidad Gubernamental
•
Ley de Fiscalización Superior de la Federación.
•
Ley de Transparencia y Acceso a la Información
•
Ley Nacional Anticorrupción
•
Ley de Planeación del Estado de Sonora
•
Del Presupuesto de Egresos y Gasto Público Estatal
•
Ley de Contabilidad Gubernamental del Estado de Sonora
•
Ley de Obras Públicas y Servicios Relacionados con las Mismas para el Estado de
Sonora
•
Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Prestación de Servicios Relacionados con
Bienes Muebles de la Administración Pública estatal
•
Ley de Responsabilidades de los Servidores Públicos del Estado y de los Municipios
•
Ley Número 168, de la Fiscalización Superior para el Estado de Sonora
Marco Normativo
•
Reglamentos de las Leyes Federales
•
Disposiciones emitidas por el CONAC en materia de armonización presupuestal y
contable
•
Disposiciones federales en materia de gasto federal reasignado para programas
sujetos a reglas de operación.
•
Reglamentos de las Leyes del Estado de Sonora
•
Decretos de creación de los entes públicos del sector paraestatal del Estado de
Sonora.
•
Reglamentos Interiores de los Entes Públicos del Estado de Sonora
Marco Técnico
• Plan Nacional de Desarrollo 2013-2018
• Plan Estatal de Desarrollo 2009-2015
• Programas Sectoriales 2011-2015
• Programas Institucionales 2010-2015
• Estructuras Orgánicas vigentes

Estructura Programática Presupuestal para el Ejercicio Fiscal 2016

Catálogos programáticos, Presupuestales 2016
- Clasificación Administrativa
-
Clasificación Programática Estatal
-
Clasificación Programática (CONAC)
-
Clasificación Funcional
-
Clasificación por Objeto del Gasto
-
Clasificación Económica
-
Clasificación por Tipo de Gasto
-
Clasificación por Fuente de Financiamiento
-
Clasificación por Equidad de Género
-
Clasificación de Grupos Vulnerables
-
Clasificación Geográfica
Estructura Programática Presupuestal 2016
De acuerdo con el desarrollo de la técnica presupuestal basada en resultados (PBR) y en las
mejores prácticas nacionales e internacionales, el proceso presupuestal se integra con un
conjunto de fases secuenciadas y lógicas.
El sistema presupuestal define como base de presupuestación los planes de largo, mediano
y corto plazo a efecto de establecer un horizonte con líneas estratégicas y tácticas que
permitan alinear la asignación y el ejercicio del Gasto Público en programas de acuerdo con
las prioridades sectoriales del estado.
La planeación estratégica se concreta a través de la programación-presupuestación y de ahí
su importancia como medio de vinculación entre lo estratégico y lo operativo si se pretende
dar sentido y respuesta a la realidad, y rumbo a la gestión pública.
Para llevar a cabo la formulación e integración del Proyecto del Presupuesto de Egresos y los
Anteproyectos de Presupuesto de Egresos de las dependencias y entidades de la
administración pública, el sistema presupuestal del Gobierno del Estado deberá considerar
la programación-presupuestación como un proceso en el que se incluye el modelo como se
muestra en el siguiente gráfico.
El modelo presupuestal vincula cuatro vertientes principales: Proyectos y Procesos, Objeto
del Gasto, Unidades Responsables y Fuente de Financiamiento, que derivan en las
clasificaciones básicas del gasto público.
El modelo programático-presupuestal del Gobierno del Estado, que será aplicado para el
ejercicio fiscal 2016, se ha enriquecido con la relación de otras variables como las fuentes de
financiamiento, así como con la incorporación de nuevos tipos de información y niveles de
clasificación, dando particular importancia al alineamiento programático presupuestal con
los productos de la planeación estratégica diseñada.
En términos conceptuales el modelo programático-presupuestal del Gobierno del Estado es
el que se muestra en el siguiente gráfico.