La COP 18 - Cámara de Exportadores de la República Argentina
Anuncio
El Portal Climático de Doha (Doha Climate Gateway) La COP 18 Alonso P. Ferrando iei Instituto de Estrategia Internacional Marzo 2013 El Portal Climático de Doha (Doha Climate Gateway). La COP 18 Por Alonso P. Ferrando Doctor en Economía de la Universidad de Barcelona, España. Master en Economía de la Universidad Torcuato Di Tella, Buenos Aires. Licenciado en Economía de la Universidad Nacional de Mar del Plata, Argentina. Director de Proyectos del Instituto de Estrategia Internacional (IEI) de la Cámara de Exportadores de la República Argentina. INDICE 1. Objetivo 2. Introducción 3. Antecedentes: ¿Cómo y con qué se llego a Doha? 1 1 4 4. ¿Qué se alcanzó finalmente en la COP 18 de Doha? 7 7 8 9 10 12 4.1. Kyoto 2 4.2. La Plataforma de Durban 4.3. El Foro sobre el Impacto de las Medidas de Respuesta 4.4. Los temas de posible impacto en el comercio 5. Conclusiones y calendario futuro Instituto de Estrategia Internacional (iei) En 1989 la CERA fundó como entidad semiautónoma, el Instituto de Estrategia Internacional –IEI–, como un espacio de reflexión. En el mismo se respeta una amplia libertad académica y además de desarrollos propios, cuenta con la contribución de investigadores con una perspectiva diversa e independiente. Algunos de los trabajos publicados se pueden consultar en www.cera.org.ar, Instituto de Estrategia –Selección de Publicaciones–. Las opiniones que se encuentran expresadas en las publicaciones son las de los autores y no reflejan necesariamente las del IEI ni las de la CERA. 1. Objetivo El presente trabajo tiene como objetivo analizar los resultados de una de las reuniones más importantes a nivel global que trata la problemática del Cambio Climático y sus efectos e impactos en todas las economías del planeta, pero en especial en las más vulnerables. Esta reunión (la número decimoctava) se realiza en el marco de la Convención Marco de Naciones Unidas sobre el Cambio Climático (CMNUCC) o también llamada “la Convención”. A este tipo de reuniones se las conoce como Conferencia de las Partes o COP, en este caso analizaremos la COP 18. Cabe recordar que el objetivo fundamental de la Convención es impedir la interferencia “peligrosa” del ser humano en el sistema climático 1 . Este trabajo es una continuación del análisis realizado por el Instituto de Estrategia Internacional (IEI), respecto de las anteriores COP’s (desde 2009 con la COP 15 de Copenhague a la fecha), en el que también se desarrollaron los temas negociados y se analizaron los resultados alcanzados en dichas negociaciones, así como una continuidad de trabajos de base sobre la problemática del cambio climático y su impacto en el comercio 2 . 2. Introducción Entre el lunes 26 de noviembre y el viernes 7 de diciembre de 2012, 192 delegaciones se reunieron en Doha, Qatar, para celebrar el 18º período de sesiones de la Conferencia de las Partes (COP 18) 3 de la Convención Marco de Naciones Unidas sobre el Cambio Climático (CMNUCC). Además, se celebró el 8º período de sesiones de la Conferencia de las Partes en calidad de reunión de las Partes en el Protocolo de Kyoto (CMP 8) 4 , la cual, valga la redundancia, también es parte de la CMNUCC (de ahora en adelante “la Convención”). 1 En la práctica, la Convención fija el objetivo de estabilizar las emisiones de gases de efecto invernadero «a un nivel que impida interferencias antropógenas peligrosas en el sistema climático». Se declara asimismo que «ese nivel debería lograrse en un plazo suficiente para permitir que los ecosistemas se adapten naturalmente al cambio climático, asegurar que la producción de alimentos no se vea amenazada y permitir que el desarrollo económico prosiga de manera sostenible». 2 En la página web de la CERA, dentro de la sección “Instituto de Estrategia Internacional” ver “Selección de Publicaciones”. 3 La Conferencia de las Partes (CP o COP, por sus siglas en inglés) es el “órgano supremo” de la Convención, es decir su máxima autoridad con capacidad de decisión. El término “conferencia” no se utiliza aquí en el sentido de “reunión” sino en el sentido de “asociación”. Es una asociación de todos los países miembros (o “Partes”) que se reúnen todos los años durante dos semanas. 4 El CMP (por sus siglas en inglés) es el órgano que actúa en calidad de reunión de las Partes en el Protocolo de Kyoto (PK). Las sesiones de la Conferencia de las Partes (COP) y la CMP se celebran simultáneamente para reducir costos y mejorar la coordinación entre la Convención y el Protocolo. El CMP está integrado por todas las Partes que han firmado el PK. 1 Paralelamente, se realizó la 15º sesión del Grupo de Trabajo Especial sobre la Cooperación a Largo Plazo en el marco de la Convención (GTE‐CLP o AWG‐LCA por su sigla en inglés). Este Grupo trabaja como un órgano subsidiario de la Convención cuya función ha sido, en una primera instancia, poner en práctica la Hoja de Ruta de Bali 5 . También se llevo a cabo la 17º sesión del Grupo de Trabajo Especial sobre los compromisos de las Partes del Anexo I con arreglo al Protocolo de Kyoto (GTE‐PK o AW‐KP por su sigla en inglés), que fuera establecido en 2005 en Montreal, teniendo como labor principal decidir qué hacer cuando finalice el primer período de compromiso en 2012. A su vez, tuvo lugar la primera sesión del Grupo de Trabajo Ad Hoc sobre la Plataforma de Durban (GTE‐PD o AWG‐ADP por su sigla en inglés), alcanzada durante la COP 17 de 2011 en Durban, Sudáfrica. El objetivo general de todas estas reuniones llevadas a cabo en Doha es la de crear un marco de política generalmente aceptado para, de manera cooperativa, combatir el cambio climático con urgencia, pero respetando el principio de las responsabilidades comunes pero diferenciadas y las capacidades respectivas. La meta final de la Convención es estabilizar la concentración de gases de efecto invernadero (GEI) 6 en la atmósfera en un nivel que evite una interferencia antropógena peligrosa en el sistema climático, y teniendo en cuenta la opinión científica de que el aumento de la temperatura mundial debería permanecer por debajo de 2 ºC, sobre la base de la equidad y en el contexto del desarrollo sostenible. Cabe aclarar que las proyecciones del último informe del Grupo Intergubernamental sobre Cambio Climático (IPCC), muestran que las temperaturas ya han subido cerca de 0,8 ºC. por encima de dicho nivel. Más allá de estos propósitos y metas de carácter general, la COP 18 también se impuso objetivos particulares y específicos para esta reunión, los cuales se centraron en: 1) Asegurar la continuidad del Protocolo de Kyoto a partir del 01 de enero de 2013. Las cuestiones clave del Protocolo que debían ser decididas en Doha incluían: (a) el plazo del segundo período de compromisos y cómo convertir las metas en los llamados "objetivos cuantificados de limitación y reducción de las emisiones" 5 La Hoja de Ruta de Bali incluye el Plan de Acción de Bali, que marcó la trayectoria de un nuevo proceso de negociación diseñado para hacer frente al cambio climático. El Plan de Acción de Bali es un proceso global para permitir la aplicación plena, eficaz y sostenida de la Convención mediante una cooperación a largo plazo ‐hasta el 2012 y más allá‐ con el fin de llegar a un resultado acordado y adoptar una decisión. El Plan de Acción de Bali está dividido en cinco categorías principales: visión común, mitigación, adaptación, tecnología y financiación. La visión común consiste en una visión a largo plazo de la acción contra el cambio climático, en la que se incluye un objetivo a largo plazo de reducción de las emisiones. 6 Los gases de efecto invernadero que se regulan bajo la Convención son: dióxido de carbono (CO2), metano (CH4), óxido nitroso (NO2), hidrofluorocarbonos (HFC), perfluorocarbonos (PFC) y hexafloruro de azufre (SF6). 2 (QERLOS por su sigla en inglés), que es la unidad de los compromisos de reducción consolidados. (b) la forma jurídica de la enmienda al Protocolo, incluyendo la forma de cómo trasladar los créditos de emisión no utilizados por las economías en transición a la segunda fase del Protocolo. 2) Planificar el trabajo bajo la Plataforma de Durban. A fin de concretar lo alcanzado en Durban en 2011, durante la COP 17, y con el objetivo de alcanzar un acuerdo bajo la Convención a ser aprobado en 2015 sobre cambio climático universal que abarque a todos los países a partir de 2020 (una vez que el segundo período de compromiso del Protocolo de Kyoto expire), se realizó una planificación del trabajo, de manera que: (a) la tarea sea entregada y se cumpla el calendario; (b) se tengan en cuenta las diferentes circunstancias nacionales en un acuerdo que se pueda efectivizar, y que además sea justo y ambicioso, al mismo tiempo de estar guiado por los principios de la Convención. 3) Completar el Plan de Acción de Bali. En Durban, las Partes decidieron cerrar el GTE‐CLP, y completar el Plan de Acción de Bali de 2007, que cubre las áreas de mitigación (reducción de las emisiones de gases de efecto invernadero), adaptación al cambio climático, finanzas, tecnología y la creación de capacidades que los países en desarrollo necesitan para tomar acciones nacionales apropiadas voluntarias de mitigación y para una mayor adaptación a los efectos adversos del cambio climático. El objetivo planteado para Doha era el de determinar qué elementos del Plan de Acción de Bali se alcanzaron y/o implementaron, qué decisiones adicionales se podrían tomar en Doha y qué elementos pueden necesitar de un mayor seguimiento. 4) Completar la nueva arquitectura institucional y trazar el camino a seguir para el financiamiento climático a largo plazo. Los gobiernos están completando la nueva arquitectura para canalizar la tecnología y la financiación a los países en desarrollo, acordando avanzar hacia la plena aplicación de esta arquitectura, en particular en lo que se refiere a financiamiento y tecnología en Doha. Esto incluye: (a) definir respecto de la ubicación del Fondo Verde para el Clima y el plan de trabajo del nuevo Comité Permanente de Finanzas. (b) formalizar la decisión sobre la ubicación y el modo de funcionamiento del Centro de Mecanismo de Tecnología del Clima y la Red de Tecnología. 5) Otros temas, como ser: visión compartida; adaptación; apoyo al accionar de los países en desarrollo; Programa de Reducción de Emisiones de Carbono causadas por la Deforestación y la Degradación de los Bosques (REDD); captura y almacenamiento de 3 carbono; consecuencias económicas y sociales de las medidas de respuesta (incluyendo medidas unilaterales); agricultura; desarrollo y transferencia de tecnología; etc. 3. Antecedentes: ¿Cómo y con qué se llego a Doha? El 2012 era el año en que finalizaría el primer período de compromiso del Protocolo de Kyoto (PK). El Protocolo de Kyoto: Si bien la CMNUCC delineó un marco general de reducción de emisiones de los gases de efecto invernadero (GEI) para los países desarrollados y las demás Partes incluidas en el Anexo I de esta CMNUCC (denominados “Partes del Anexo I”) 7 , fue recién con la suscripción del Protocolo de Kyoto (PK) donde se establecieron compromisos de limitación o reducción de las emisiones, jurídicamente vinculantes para 38 países más la Comunidad Europea detallados en el Anexo B 8 de dicho PK (la mayoría de esos países coinciden con las “Partes del Anexo I” de la CMNUCC pero no son exactamente los mismos). Cabe destacar que Estados Unidos se retiró del Protocolo en 2001. El compromiso asumido consistió en reducir –o limitar– el total de las emisiones de los GEI a un nivel inferior en no menos de 5% respecto de los niveles de 1990 para el periodo de compromiso comprendido entre el año 2008 y 2012 (denominado “primer período de compromisos”). La Unión Europea se comprometió, además, a reducir sus emisiones medias en forma conjunta durante el periodo 2008‐2012 en un 8% respecto de las de 1990. No obstante, a cada uno de sus Miembros se le otorgó un margen distinto en función de diversas variables económicas y medioambientales según el principio de “reparto de la carga”, de manera que dicho reparto se acordó de la siguiente manera: Alemania (‐21%), Austria (‐13%), Bélgica (‐7,5%), Dinamarca (‐21%), Italia (‐6,5%), Luxemburgo (‐28%), Países Bajos (‐6%), Reino Unido (‐12,5%), Finlandia (‐2,6%), Francia (‐1,9%), España (+15%), Grecia (+25%), Irlanda (+13%), Portugal (+27%) y Suecia (+4%). Como se observa, España se comprometió a limitar el aumento de emisiones de GEI en un 15% ó, lo que es lo mismo, a aumentar sus emisiones un máximo del 15% en relación al año base. Sin embargo, en 2008, España se mostraba como el país de la UE que más se alejaba del cumplimiento de los compromisos de Kyoto, superando con creces el porcentaje permitido, situándose en una tasa de emisión de un 42,7% superior a la de 1990. Además del caso de España, Canadá registró emisiones superiores en más de un 25% de los niveles de 1990, cuando su objetivo era una reducción del 6%. Esto hizo que luego de la COP 17 de Durban (2011) anunciase que abandonaba el PK (debido a las multas relacionadas con el incumplimiento de la reducción de emisiones). Con el objetivo de asistir a las Partes que se comprometieron a reducir o limitar sus emisiones, y de otorgar un cierto margen de flexibilidad para ello, el PK diseñó tres “mecanismos” basados en el mercado: 7 Los países Anexo I de la CMCCNU son: Alemania, Australia, Austria, Belarús, Bélgica, Bulgaria, Canadá, Comunidad Económica Europea, Checoslovaquia, Dinamarca, España, Estados Unidos, Estonia, Federación de Rusia, Finlandia, Francia, Grecia, Hungría, Irlanda, Islandia, Italia, Japón, Letonia, Lituania, Luxemburgo, Noruega, Nueva Zelandia, Países Bajos, Polonia, Portugal, Reino Unido de Gran Bretaña e Irlanda del Norte, Rumania, Suecia, Suiza, Turquía y Ucrania. 8 Los países Anexo B del PK que asumieron compromisos de reducción o limitación de emisiones fueron: Alemania, Australia, Austria, Bélgica, Bulgaria, Canadá, Comunidad Europea, Croacia, Dinamarca, Eslovaquia, Eslovenia, España, Estados Unidos, Estonia, Federación de Rusia, Finlandia, Francia, Grecia, Hungría, Irlanda, Islandia, Italia, Japón, Letonia, Liechtenstein, Lituania, Luxemburgo, Mónaco, Noruega, Nueva Zelandia, Países Bajos, Polonia, Portugal, Reino Unido de Gran Bretaña e Irlanda del Norte, República Checa, Rumania, Suecia, Suiza y Ucrania. 4 (i) el comercio de derechos de emisión; (ii) el mecanismo para un desarrollo limpio (MDL); y (iii) los proyectos de implementación conjunta No obstante, el propio Protocolo establece que la utilización de estos mecanismos será suplementaria a la adopción de medidas internas en el seno de cada país En Copenhague (COP 15), no se hizo referencia respecto a qué pasaría con el PK después de 2012, año de vencimiento del primer período de compromisos. El Acuerdo de Copenhague solamente señaló la fecha limite del 31 de enero del 2010 para que las “Partes del Anexo I” entreguen sus metas de reducción voluntarias para el 2020, lo que implicaba un refuerzo de los compromisos para las Partes del Anexo I que son Partes del PK. En la COP 16 de Cancún se aplazó la decisión sobre si habría o no una segunda fase del PK. Sólo se llamó a los países desarrollados a discutir una nueva fase de compromisos de reducción bajo el PK “para garantizar que no haya un vacío”. Por su parte, en la COP 17 de Durban se fijó la fecha de inicio del segundo periodo de compromiso del PK para 2013, con lo que se evitó el vacío en la lucha contra el cambio climático. Sin embargo, dejó para la COP 18 la determinación de su fecha de finalización, dejando entre corchetes los años 2017 o 2020. Durante la COP 17, tanto Canadá, Japón como Rusia, anunciaron su intención de no renovar el PK, por lo que no asumirían compromisos de reducción en este segundo periodo del Protocolo. Por su parte, Australia y Nueva Zelanda condicionaron sus compromisos. En la COP 13 (2007), las Partes acordaron la Hoja de Ruta de Bali, que marcó el camino hacia una mejor situación “climática” para después de 2012. Este camino se realizó a través de dos grupos de trabajos que, como se comentara, fueron denominados: Grupo de Trabajo Especial sobre los nuevos compromisos con arreglo al Protocolo de Kyoto (GTE‐PK) y Grupo de Trabajo Especial sobre la Cooperación a Largo Plazo (GTE‐ CLP). La Hoja de Ruta de Bali (también llamada Plan de Acción de Bali) fue sin duda muy ambiciosa, y en lo que se refirió a los plazos establecidos, puede que haya subestimado la complejidad del cambio climático como problema y la complejidad de forjar una solución global. En la COP 15, celebrada en Copenhague en 2009, se extendió el mandato del GTE‐CLP, habilitándolo para continuar su labor con la finalidad de presentar el resultado de su trabajo en la COP 16 (2010), que se realizaría en Cancún. La COP 15 tomó nota del Acuerdo de Copenhague, que no fuera adoptado por todos los gobiernos, pero que trató varios frentes, a saber: o Elevó la política del cambio climático al nivel político más alto. o Comprometió a los países industrializados a aplicar, de manera individual o conjunta, objetivos específicos de emisiones que abarquen toda la economía. o Comprometió a los países desarrollados a aportar USD 30.000 millones en financiación inmediata (en 2010‐12) para la adaptación y la mitigación en países en desarrollo, así como USD 100.000 millones al 5 año para 2020 en ayuda financiera a largo plazo para combatir y adaptarse al cambio climático. En 2010, en la COP 16 de Cancún, las Partes elaboraron los llamados Acuerdos de Cancún, creando un conjunto de decisiones importantes tomadas por los gobiernos para responder al reto a largo plazo del cambio climático. Los Acuerdos de Cancún pueden definirse como un conjunto de iniciativas, instituciones y compromisos que debían definirse en la COP 17 de Durban (Sudáfrica). Lo pactado en Cancún no especificó nuevos compromisos cuantitativos de reducción de emisiones por parte de los países desarrollados. Las únicas cifras de los documentos acordados fueron las relacionadas al financiamiento. En la COP 17 se alcanzó la llamada “Plataforma de Durban” (Durban Plataform for Enhanced Action – DPEA o PD), que reemplazaría al Grupo de Trabajo Especial del Plan de Acción de Bali 9 . Básicamente, la PD es una especie de “hoja de ruta” que describe los principales avances y metas que debería lograr el Grupo de Trabajo creado en dicha Plataforma, para alcanzar un nuevo tratado mundial bajo la Convención en 2015, que deberá entrar en vigor en 2020, luego de que expire el segundo período de compromisos del Protocolo de Kyoto. Se reconoce explícitamente la brecha entre las promesas que las Partes asumieron para el 2020 y la senda consistente con el compromiso de limitar el incremento de la temperatura global por debajo de los 2ºC o 1,5ºC. Los “resultados” a destacar en la COP 17 fueron principalmente dos: 1. Un compromiso para desarrollar “un protocolo, otro instrumento legal o resultado acordado con fuerza legal bajo la Convención aplicable a todas las Partes..” 10 . Esta variedad de terminología, estaría afirmando que los futuros compromisos serían asumidos de manera legal (¿vinculante?) tanto por países desarrollados como por países en desarrollo, pero bajo la Convención, lo que implicaría que todos los principios de la Convención seguirían aplicándose, como ser el principio de las responsabilidades comunes pero diferenciadas. Dicho resultado debería ser adoptado no más tarde de la COP 21, en el año 2015, y debería ser implementado a partir del año 2020. 2. Fija la fecha de inicio de un segundo periodo de compromiso del Protocolo de Kyoto para 2013, con lo que se evita un vacío en la lucha contra el cambio climático, pero deja para definir en la COP 18 su fecha de finalización, las cuales serían 2017 o 2020 (cifras encorchetadas). 9 Esto implica el riesgo de reabrir decisiones cuidadosamente negociadas relativas a la equidad, la financiación, la adaptación y la transferencia de tecnología. 10 Lo subrayado no es parte del original. 6 4. ¿Qué se alcanzó finalmente en la COP 18 de Doha? Como suele ocurrir en las últimas Conferencias de las Partes sobre cambio climático, para algunos –principalmente los negociadores–, los resultados alcanzados en la COP 18 implicaron un avance, mientras que para otros –la mayoría de la opinión pública especializada– no se estuvo a la altura de las circunstancias, obteniéndose resultados poco ambiciosos con una nueva sensación de fracaso. La realidad es que la sensación que ha dejado esta nueva Conferencia de las Partes ha sido que, en definitiva, una vez más, se pateó la pelota para adelante. La explicación de algunos fue que no existía el sentido de “urgencia” de otras COP’s, “sentido” que sin duda era requerido para lograr avances significativos. Para otros, la culpa fue del Presidente de la COP 18, Abdullah bin Hamad Al Attiyah, quien no presionó lo suficiente a los negociadores para alcanzar resultados más ambiciosos. En definitiva, Al Attiyah terminó reconociendo que el paquete alcanzado estaba por debajo de lo que pudo haberse obtenido. Concretamente, en Doha se adoptaron 25 decisiones en relación a la Conferencia de las Partes de la Convención Marco y 13 decisiones relacionadas a la Conferencia de las Partes en calidad de Reunión de las Partes en el Protocolo de Kyoto, así como numerosas conclusiones de los Órganos Subsidiarios, de Asesoramiento Científico y Tecnológico y de Ejecución. Si se analizan los objetivos previos y luego se observan los resultados, en sentido estricto, puede afirmarse que, al final, las Partes lograron cumplir una gran parte de esos objetivos previstos. En definitiva, se acordaron resultados del Grupo de Trabajo Especial sobre la Cooperación de Lago Plazo (GTE‐CLP), del Grupo de Trabajo Especial sobre los compromisos con arreglo al Protocolo de Kyoto (GTE‐PK), así como la segunda fase de dicho Protocolo. Además, se estableció un cronograma “tentativo” para lograr un nuevo acuerdo climático mundial bajo la Convención (tanto para países desarrollados como para en desarrollo) para el 2020 en el marco de la Plataforma de Durban (PD), y planes de trabajo a futuro en otras áreas de interés. Así, como se dijo, se relegó la ambición del presente por la ambición de un incierto mañana. 4.1. Kyoto 2 Finalmente las negociaciones iniciadas en 2005 para evitar un espacio en blanco entre el primer y segundo período de compromisos del PK de 1997 llegó a su fin en Doha. Se logró un acuerdo para extender el PK un período más (Kyoto 2), pero a un precio muy alto. Se confirmo lo anunciado en la COP 17 de Durban: un grupo importante de países desarrollados originalmente firmantes del PK se bajaron y no se comprometieron a nuevas reducciones en el marco del PK; fue el caso de Canadá, Japón, Nueva Zelanda y Rusia. 7 El período de duración de esta segunda fase será de 8 años, desde el 1º de enero de 2013 hasta el 31 de diciembre de 2020, año durante el cual se espera que un nuevo acuerdo global vinculante lo reemplace. El número de países industrializados que aceptó ser parte del segundo período de Kyoto se ha reducido a los 27 Estados Miembros de la Unión Europea (UE) más otros 7 países: Australia, Bielorrusia, Kazajstán, Mónaco, Noruega, Suiza y Ucrania. Lamentablemente, según expertos, este grupo representa menos del 15% de las emisiones globales de gases de efecto invernadero. Dentro de lo acordado en Doha, cada una de las Partes que decidieron estar en Kyoto 2, deberán examinar su compromiso cuantificado de limitación y reducción de las emisiones para este segundo período a más tardar en 2014. El objetivo es lograr para 2020 una reducción agregada de por lo menos un 25% a un 40% con respecto a los niveles de 1990, de las emisiones de los gases de efecto invernadero. Resulta importante recordar que la extensión del Protocolo de Kyoto mantiene a este acuerdo como el único acuerdo jurídicamente vinculante para combatir el calentamiento global. 4.2. La Plataforma de Durban Si bien en lo acordado en Durban ‐para finalizar en Doha‐, estaba el cierre de los debates del Grupo de Trabajo Especial sobre la Cooperación de Largo Plazo (GTE‐CLP), no había quedado claro qué pasaría con los temas pendientes en dicho CLP. Entre los principales temas pendientes, se pueden mencionar el del “financiamiento” para hacer frente al cambio climático; las “pérdidas y daños” que los países en desarrollo pueden experimentar por el cambio climático; y las “medidas unilaterales” de los diferentes países para combatir el cambio climático (si bien es un tema dentro de la Plataforma de Durban, lo analizaremos más adelante –punto 3.4. –, cuando se analicen aquellos temas que se negociaron en Doha y que pueden impactar en el comercio). Respecto a las “pérdidas y daños” que el cambio climático puede ocasionar a los países en desarrollo, es un tema que se centra principalmente en la compensación por los impactos del cambio climático que no pueden evitarse mediante la adaptación. En la COP 18, se pudieron concretar planes de trabajo a futuro en este tema. Se incorporó lenguaje cuyo objetivo sería el de establecer un posible mecanismo para canalizar las “pérdidas y daños” resultantes del cambio climático, incluyendo “eventos climáticos extremos” y desastres en países particularmente vulnerables a sus efectos adversos, en especial los pequeños estados insulares. También se reconoció que deberán establecerse acuerdos institucionales para darle un adecuado seguimiento. Si bien habrá que esperar como se implementan estos acuerdos, de cumplirse sería todo un logro para los países más afectados por los efectos adversos del cambio climático. 8 El tema “financiamiento” viene siendo uno de los temas más complejos y difíciles de resolver en las negociaciones sobre cambio climático. El financiamiento incluía poner en funcionamiento el nuevo Fondo Verde para el Clima y que los compromisos de financiamiento de “comienzo rápido” (realizados en Copenhague y programados para terminar en 2012) se hayan contabilizados y ejecutado de manera adecuada 11 . El texto de Doha impulsa el Fondo Verde y propone que las ayudas a largo plazo de los países desarrollados alcancen los USD 100.000 millones anuales para el año 2020. Aunque lo alcanzado en Doha solamente “alienta” a los países desarrollados a proporcionar nuevas ayudas financieras para la lucha contra el cambio climático a un nivel igual o superior a sus compromisos de financiamiento “rápido” de 2010 a 2012, finalmente las condiciona a las circunstancias económicas, no reconociendo objetivos de mediano plazo para las Partes. Uno de los resultados cualitativos alcanzados en Doha, fue que la Conferencia de las Partes en calidad de reunión de las Partes en el Protocolo de Kyoto señalara la importancia de la labor del Grupo de Trabajo Especial sobre la Plataforma de Durban, para que éste reforzara su accionar en dos aspectos y aprobara: Un protocolo, otro instrumento jurídico o una conclusión acordada con fuerza jurídica bajo la Convención lo antes posible, pero no mas tarde de 2015, para que entre en vigor y se aplique a partir de 2020; y Un plan de trabajo a fin de incrementar la ambición en materia de mitigación con vistas a asegurar que los esfuerzos de mitigación de todas las Partes sean lo mas intensos posible. 4.3. El Foro sobre el Impacto de las Medidas de Respuesta En Doha se llevo a cabo la segunda sesión del Foro sobre el “Impacto de la Aplicación de Medidas de Respuesta” (establecido en Durban durante la COP 17), en el ámbito de las sesiones del Órgano Subsidiario de Implementación de la CMNUCC (OSI) y del Órgano Subsidiario para el Asesoramiento Científico y Tecnológico (SBSTA). Este Foro fue propuesto principalmente por los países en desarrollo para que trabaje de manera permanente (aunque en principio sería por dos años) y analice cuestiones relevantes, tales como el impacto potencial de las medidas de respuesta sobre el comercio. A diferencia de las negociaciones en le marco del Grupo de Trabajo sobre la Cooperación de Largo Plazo (GTE‐CLP), las discusiones del Foro fueron más distendidas y sin la presión de aquel Grupo de Trabajo. El Programa de Trabajo para Doha del Foro giro entorno a tres temas o áreas, a saber: 11 Cabe recordar que en Copenhague (COP 15 de 2009) los países desarrollados se comprometieron a una ayuda rápida (o inmediata) de USD 30.000 millones para el período 2010‐2012 para asistir a los países pobres para adaptarse a los efectos del cambio climático y una ayuda de “largo plazo” de USD 100.000 millones anuales para el 2020. 9 ‐ Compartir información y experiencia, incluyendo reportes y promoviendo el entendimiento sobre los impactos positivos y negativos de las medidas de respuesta; ‐ Construir un aprendizaje colectivo e individual hacia una transición a una sociedad baja en emisiones de gases de efecto invernadero; y ‐ Cómo se relacionan la implementación de distintas decisiones de las COP 10, 13 y 16 con algunos artículos del Protocolo de Kyoto. El G‐77+China (grupo de negociación coordinado por Argentina desde el 2009) realizo propuestas en estos temas, lo que fue considerado un logro importante para el Grupo, en el sentido que en la próxima COP 19 deberá renovarse el trabajo del Foro y la participación activa de un Grupo tan importante como el G77+China es una señal significativa para que el Foro siga trabajando y funcionando como tal. 4.4. Los temas de posible impacto en el comercio Visión compartida El tema de una “visión compartida” para la acción cooperativa de largo plazo, incluido en el Plan de Acción de Bali, se concluyó en Doha como parte de la Decisión final del GTE‐CLP, con dos párrafos centrales que establecen esencialmente que: ‐ Las Partes trabajaran de manera urgente para lograr una reducción más profunda de las emisiones globales de gases de efecto invernadero que se requiere para frenar el aumento de la temperatura media global por debajo de los 2° C respecto de los niveles preindustriales, y para alcanzar un punto en el tiempo a partir del cual estas deben empezar a decrecer (a este punto se lo denomina “global peaking”), basado en la ciencia y reafirmando que dicho punto será mayor para los países en desarrollo; ‐ Las Partes deciden también que los esfuerzos deberán ser realizados sobre la base de la equidad, de las responsabilidades comunes pero diferenciadas y de las respectiva capacidades, y de la provisión de financiamiento, transferencia de tecnología y de la creación de capacidad para los países en desarrollo en orden apoyar sus acciones de mitigación y adaptación bajo la Convención. Sin duda, lo más importante para los países en desarrollo fue la reafirmación de uno de los principales principios de la Convención, que es el de las responsabilidades comunes pero diferenciadas. Sobre este punto, los países desarrollados presionaron para su eliminación. Sin embargo, por la fuerte defensa de los países en desarrollo (Argentina incluida) se pudo mantener. Ello implicaría que los países desarrollados no deberán transferir los costos de mitigación a los países en desarrollo, por ejemplo a través de medidas relacionadas con el comercio, como ser mecanismos de ajuste en frontera al carbono, por ser dichas medidas inconsistentes con el principio de responsabilidades comunes pero diferenciadas. 10 Medidas de respuesta (medidas unilaterales) Como se dijo, uno de los objetivos originales del Foro fue el de analizar y debatir sobre diversos temas, como por ejemplo el impacto potencial de las medidas de respuesta sobre el comercio. Dentro de las posibles medidas de respuesta, se encuentra un tema muy discutido por las Partes por sus potenciales efectos en el comercio internacional y al que se lo denominó genéricamente como “medidas unilaterales” para combatir el cambio climático. Como uno de los ejemplos de “medidas unilaterales” adoptadas por un país para mitigar el cambio climático, se encuentra la controvertida medida de la UE de incluir a la aviación en su sistema de comercio de emisiones a comienzos de 2012. El tema de las “medidas unilaterales” derivo en una ardua negociación en la que los principales países desarrollados se oponían a cualquier discusión sobre ellas, mientras que para la gran mayoría de los países en desarrollo (PED) era un tema de gran preocupación por sus efectos en el comercio y sus exportaciones 12 . En Doha, finalmente se acordó que este tipo de medidas sean discutidas en el Foro sobre el Impacto de la Aplicación de Medidas de Respuesta bajo la Convención. Antes de Doha no estaba claro si el alcance del Foro también incluiría el comercio de bienes y servicios. Sin embargo, la inclusión de las “medidas unilaterales” parece haber sido una aceptación tácita a tratar los temas comerciales en el Foro. Así, según el párrafo 54 (Punto E) de la Decisión final del GTE‐CLP, se invitó a las Partes a continuar su participación en este Foro, para, entre otras cosas, compartir sus visiones sobre aspectos preocupantes de políticas, tales como las “medidas unilaterales”. Esta invitación podría resultar favorable para los intereses de muchos países en desarrollo (incluido Argentina) en el sentido de que al tratarse este tema en el Foro, se podrían adoptar recomendaciones para elevar a la Convención, la cual podría revisar lo discutido en el Foro y elaborar proyectos de decisión al respecto. Además, y no menos importante, se logro que en el preámbulo de la sección sobre “Consecuencias económicas y sociales de las medidas de respuesta” (Punto E de la Decisión final del GTE‐CLP) se reafirmase el artículo 3.5 de la Convención, que hace referencia a que las medidas no deberán constituir restricciones encubiertas al comercio. Específicamente, se reafirma que: “las Partes deberían cooperar para promover un sistema económico internacional abierto que daría lugar a un desarrollo y crecimiento económico sustentable de todas las Partes, en especial de los países en desarrollo, permitiéndoles 12 La posición de máxima en este tema por parte de la gran mayoría de los países en desarrollo (entre los que se encontraba Argentina, el Grupo Africano más unos 90 países en desarrollo afines como la India, Sudáfrica, China, Filipinas, Uruguay y otros), fue la total eliminación de las medidas unilaterales contra los PED o contra las exportaciones de estos PED. 11 así poder enfrentar los problemas del cambio climático y las medidas adoptadas para combatir el cambio climático, incluyendo las medidas unilaterales, las cuales no deben constituir un medio de discriminación arbitrario o injustificable o una restricción encubierta al comercio internacional”. 5. Conclusiones y calendario futuro Es difícil conseguir que las naciones del mundo se pongan de acuerdo en algo, mucho menos en un planteamiento común ante una dificultad que es compleja, cuyas consecuencias no son totalmente claras y que producirá sus efectos más graves dentro de varios decenios de años. Considerando a la gobernanza mundial simplemente como la gestión colectiva del planeta, los resultados de esta nueva reunión de la Convención Marco de Naciones Unidas sobre Cambio Climático (COP 18) no hicieron más que reforzar la percepción de fragmentación existente en dicha gobernanza y mostrar, una vez más, que las negociaciones en este tipo de foros, con una presencia muy grande de países con diversos y divergentes intereses, resultan muy complejas y con logros difíciles de cuantificar, más allá de la falta de compromisos cuantitativos obtenidos. Si bien se cumplió con los aspectos formales y la agenda prevista, sólo hubo compromisos difusos, subordinados y no vinculantes, y nuevamente casi todo lo relevante se postergo para el futuro, qué como mínimo deberían concretarse en 2015. Parte del trabajo futuro en el contexto de la Plataforma de Durban, se traducirá en la elaboración de un acuerdo global, trabajo que por ahora no incluye ni siquiera el objetivo global para la reducción de emisiones ni el formato legal del mismo. Por lo tanto, ha quedado todo pendiente para negociar, desde hoy hasta 2015. Tampoco se avanzó en la financiación del cambio climático. Los acuerdos alcanzados no reconocen objetivos de mediano plazo y sólo se abre un programa de trabajo para discutir sobre estos temas y, más allá de los arreglos para el Fondo Verde, el estado de la negociación es el mismo que dejo la COP 17 de Durban. En este punto, la falta de avance en esta materia también estaría reflejando los problemas fiscales y de deuda pública que están atravesando la mayoría de los países desarrollados. Respecto al calendario futuro, las partes se reunirán en Bonn, Alemania, del 3 al 14 de junio de 2013. En septiembre posiblemente se concretaría una segunda reunión preparativa para la próxima COP 19 a realizarse en Polonia. Por su parte, el Secretario General de las Naciones Unidas, Ban Ki‐moon, anunció en Doha su intención de convocar una reunión de líderes para el 2014 a fin de mantener el interés mundial en el cambio climático. 12
