los bosques nativos de salta no están en orden

INFORME
Junio 2014
Los bosques nativos de
Salta no están en orden
Introducción
Argentina enfrenta una verdadera emergencia forestal, acentuada en los últimos
quince años por la expansión incontrolada de la frontera agropecuaria. La sanción
de la Ley de Bosques Nativos a fines de 2007 supuso un invalorable freno y regulación a tal avance, con un aporte trascendental de la sociedad civil que apoyó la
norma con casi un millón y medio de firmas.
Salta ha sido de las provincias con más altos índices de deforestación en los últimos años, afectando ello a la biodiversidad que albergan sus bosques, como a las
comunidades campesinas e indígenas que los habitan y dependen de ellos para su
subsistencia.
En diciembre de 2008, la Corte Suprema de Justicia de la Nación (CSJN) tuvo una
destacada intervención ordenando al Gobierno de Salta el cese provisional de la
ejecución de permisos de desmonte y tala otorgados en el último trimestre de 2007
-sin seria evaluación de sus impactos socioambientales- poco antes de la entrada
en vigor de la moratoria en materia de deforestación dispuesta por la Ley de Bosques. Meses después, Salta sancionó el ordenamiento territorial de sus bosques
nativos (OTBN). Sin embargo, la implementación efectiva de la norma a nivel local
enfrenta numerosas dificultades.
Es urgente atender problemáticas tales como los desmontes ilegales que persisten
ante la falta de eficientes controles en terreno y multas ejemplares que cumplan con
un efecto disuasorio, los incendios forestales intencionales y las recategorizaciones
prediales que cambian lo establecido por el OTBN salteño, habilitando el desmonte
en zonas prohibidas.
Este Informe, basado en una investigación exploratoria sobre el marco legal nacional y provincial e implementación práctica del ordenamiento territorial de bosques
nativos salteño, está destinado a actores del sector gubernamental que abordan
políticas socioambientales en el orden local y nacional. También puede ser de interés para investigadores en temas de gobernabilidad, ambiente y bosques nativos a
nivel local y nacional.
Ley Nacional de Presupuestos Mínimos de Protección Ambiental
de los Bosques Nativos
El 28 de noviembre de 2007 el Congreso Nacional aprobó, tras casi dos años de debate, la Ley N° 263311 de presupuestos
mínimos de protección ambiental para el enriquecimiento, la restauración, conservación, aprovechamiento y manejo
sostenible de los bosques nativos (en adelante Ley de Bosques).
Ley Nº 26331 - Objetivos principales
Promover la conservación mediante el Ordenamiento Territorial de los Bosques Nativos y la regulación de la
expansión de la frontera agropecuaria y de cualquier otro cambio de uso del suelo;
Implementar las medidas necesarias para regular y controlar la disminución de la superficie de bosques nativos
existentes, tendiendo a lograr una superficie perdurable en el tiempo;
Mejorar y mantener los procesos ecológicos y culturales en los bosques nativos que beneficien a la sociedad;
Hacer prevalecer los principios precautorio y preventivo, manteniendo bosques nativos cuyos beneficios
ambientales o los daños ambientales que su ausencia generase, aún no puedan demostrarse con las técnicas
disponibles en la actualidad; y,
Fomentar las actividades de enriquecimiento, conservación, restauración mejoramiento y manejo sostenible
de los bosques nativos.
Categorías de Conservación
Categoría I (ROJO): sectores de muy alto valor
de conservación que no deben transformarse. Incluye áreas que por sus ubicaciones relativas a reservas, su valor de conectividad, la presencia de
valores biológicos sobresalientes y/o la protección
de cuencas que ejercen, ameritan su persistencia
como bosque a perpetuidad, aunque estos sectores puedan ser hábitat de comunidades indígenas
y ser objeto de investigación científica.
Categoría II (AMARILLO): sectores de mediano
valor de conservación, que pueden estar degradados pero que a juicio de la autoridad de aplicación
jurisdiccional con la implementación de actividades de restauración puede tener un valor alto de
conservación y pueden someterse a los siguientes
usos: aprovechamiento sostenible, turismo, recolección e investigación científica.
Categoría III (VERDE): sectores de bajo valor de
conservación que pueden transformarse parcialmente o en su totalidad aunque dentro de los criterios de la ley.
La Ley Nº 26331 crea el Fondo Nacional para
el Enriquecimiento y la Conservación de los
Bosques Nativos, con el objeto de compensar
a las jurisdicciones que conservan los bosques
nativos, por los servicios ambientales que éstos
brindan (Artículo 30 y ss.)
El proceso de Ordenamiento Territorial
de Bosques Nativos en Salta
Información básica sobre la provincia de Salta
La provincia de Salta se sitúa en el noroeste de Argentina, cubre 155.488 km y se divide administrativamente en
23 departamentos y 59 gobiernos locales2. Conforme el
Censo 20103 tiene una población de 1.214.441 habitantes.
Los pueblos indígenas que habitan Salta son: Ava Guaraní, Chorote, Chulupí, Diaguita/Diaguita Calchaquí, Kolla,
Wichí, Quechua, Tapiete y Chané4.
En la última década, Salta se convirtió en una de las provincias con mayores niveles de deforestación del país. Según datos de la Secretaría de Ambiente y Desarrollo Sustentable de la Nación (SAyDS) entre 1998 y 2002 la superficie deforestada en la provincia fue de 194.389 hectáreas;
mientras que entre 2002 y 2006 se duplicó la superficie
desmontada, hasta llegar a las 414.934 hectáreas5.
Figura 1: Salta resaltada en el mapa de Argentina.
Para cumplir con lo dictado por la Ley Nacional Nº 26331, el
Poder Ejecutivo de Salta -mediante la Unidad Ejecutora del
Ordenamiento Territorial de Bosques Nativos (UE-OTBN)realizó a lo largo de 2008 talleres y reuniones consultivas con
actores locales de las diferentes ecoregiones de la provincia.
El proceso participativo realizado derivó en una propuesta de
zonificación que estableció cerca de 2 millones de hectáreas
en la Categoría I, 6.200.000 hectáreas en la Categoría II y cerca
de 1.300.000 hectáreas para la Categoría III.
Sorpresivamente, la Legislatura Provincial no incorporó en la
Ley del OTBN salteño tal mapa de zonificación y delegó en el
Poder Ejecutivo la confección del mismo, hoy vigente.
En julio de 2009 se reglamentó6 la Ley Provincial Nº 7543 aprobada
en diciembre de 2008, incluyendo un mapa que dispone:
1.294.778 hectáreas en la Categoría I - Rojo (áreas
protegidas, no se permite desmonte ni aprovechamiento);
5.393.018 hectáreas en la Categoría II – Amarillo
(aprovechamiento sustentable, no permite desmontes); y,
1.592.366 hectáreas en la Categoría III - verde (permite su
desmonte parcial)7.
De esta forma, la futura autorización de desmontes
en Salta quedaría reducida a las zonas establecidas
en la Categoría Verde (el 19,23% de sus bosques),
previa aprobación de un Estudio de Impacto Ambiental (EIA) y la realización de una audiencia pública. Las
zonas en las que podrían solicitarse permisos para
desmonte fueron concentradas en regiones que en
los últimos años venían sufriendo el avance de la
frontera agropecuaria y fuera de la zona reclamada
por las comunidades indígenas8.
El Caso Salas
En diciembre de 2008, la Corte Suprema de Justicia de
la Nación, tras constatar “la posibilidad de perjuicios
inminentes o irreparables” hizo lugar a una medida
cautelar solicitada por comunidades indígenas y
campesinas de Salta y ordenó suspender la ejecución
de permisos administrativos de desmonte y tala en
cuatro departamentos provinciales9. Tales permisos
fueron extendidos especulativa y rápidamente por las
autoridades salteñas durante el último trimestre de 2007,
sin analizar con rigor, los impactos socio-ambientales
que la ejecución de aquéllos traería aparejados.
Ello, ante la inminente moratoria de desmontes que
regiría para todo el país, conforme disposiciones de la
Ley de Bosques, durante el plazo de un año y hasta tanto
las provincias no cumplimentaran la tarea de OTBN.
Por unanimidad, el Máximo Tribunal convocó a una
audiencia pública donde las partes expusieron oralmente
sobre la situación denunciada. Realizada la audiencia, la
CSJN decidió mantener la suspensión de tala y desmonte
hasta tanto Salta presentare un Estudio de Impacto
Ambiental Acumulativo de la deforestación y finalizara el
ordenamiento territorial de sus bosques nativos.
En dicho marco, FARN, FVSA y Greenpeace Argentina
hicieron ante la Corte una presentación “Amicus Curiae”
(Amigos del Tribunal10 11). Ello tuvo por objeto acercar al
Tribunal una opinión calificada que permitiera arribar a
una solución más justa e integral en el caso.
Informe de la Auditoría General de la Nación12 (AGN)
En mayo de 2014 la AGN hizo público un informe13 en el que resalta que la SAyDS no tiene jerarquía institucional suficiente
para lograr una gestión integral eficiente y eficaz de los instrumentos de política pública establecidos en la Ley de Bosques.
Destaca que no se ha armonizado la política sobre bosques nativos con la de producción agropecuaria, lo cual es una eventual
amenaza para la conservación de aquéllos. Resalta que la SAyDS tiene escasa capacidad de control en campo. No observó
avances en la implementación de un sistema de monitoreo de los planes de conservación, manejo y aprovechamiento del
cambio de uso del suelo ni indicadores de desempeño. Tampoco se dispone de información suficiente sobre los incumplimientos y las sanciones aplicadas por las provincias como así tampoco una base de datos que centralice la información sobre los
diversos instrumentos de gestión provinciales.
La AGN constató reclamos de comunidades campesinas e indígenas en Salta en el marco de la realización de su OTBN.
Destaca como imprescindible la articulación con el Instituto Nacional de Asuntos Indígenas responsable del Relevamiento Territorial de Comunidades Indígenas (Ley Nº 26160), dado que la conservación y aprovechamiento de los bosques nativos está
estrechamente vinculada a los conflictos por la tenencia de la tierra. Teniendo en cuenta las tasas de deforestación informadas
y los porcentajes de bosque nativo bajo manejo efectivo, según la AGN en Salta la efectividad de los instrumentos de
gestión es marcadamente baja. De hecho, en esta provincia persiste la deforestación en las categorías roja y amarilla. Se
destaca el caso del OTBN Salta como uno de los que no se ajustan a lo establecido en la Ley Nacional. Por último, indica que
en el caso salteño se han realizado recategorizaciones lo cual incumple con el Decreto Reglamentario de la Ley
de Bosques y los principios precautorio, preventivo y de sustentabilidad de la Ley General del Ambiente.
Avances
La sanción de la Ley Nacional Nº 26331: avance sin precedentes en materia ambiental y un ejemplo de la importancia de la participación de la sociedad civil.
La consagración del ordenamiento territorial como
herramienta: para zonificar territorialmente el área de los
bosques nativos existentes en cada jurisdicción y regular la
expansión de la frontera agropecuaria y de cualquier otro
cambio de uso del suelo.
Cuellos de botella
La Ley de Bosques está desfinanciada
Tardíamente constituido, el Fondo de la Ley de Bosques
viene adoleciendo de insuficientes partidas en las sucesivas
leyes de presupuesto nacional. En el Cuadro I se da cuenta
de las partidas asignadas de 2010 a 2014 y su preocupante
tendencia a la baja.
Cuadro I. Elaboración propia en base a las cifras de la ley de
La intervención de la Corte Suprema de Justicia de
la Nación en el caso Salas: frente a la pretensión de los
actores, la CSJN invocó su rol de custodio de las garantías
constitucionales y decidió obrar en la causa14.
Medidas provinciales: como consecuencia de la intervención de la CSJN se dictaron en Salta una serie de decretos que dispusieron la aprobación del soporte cartográfico del OTBN salteño y la creación de un Consejo Asesor
permanente de consulta y consenso para la evaluación
progresiva del OTBN, de una Agencia Foresto-Industrial
como instrumento para promover la forestación y mitigar
los impactos ambientales, de una Agencia de Áreas Protegidas y otra de Bosques Nativos.
presupuesto 2010, 2012, 2013 y 2014.
AÑO
PARTIDA
ASIGNADA
DEBER SER15
REPRESENTA
(aprox.)
201016
$300 millones
$1200 millones
4 veces menos
201117
$300 millones
$1500 millones
5 veces menos
2012
$267 millones
$1900 millones
7 veces menos
2013
$230 millones
$2327 millones
10 veces menos
2014
$230 millones
$3400 millones
14 veces menos
Serias deficiencias en los controles y rendición de cuentas por parte de Salta
Según un informe del Defensor del Pueblo de la Nación18, Salta
solo cuenta con un equipo de campo para fiscalizar y controlar la problemática de bosques de toda la provincia y advierte
que allí se autoriza a desmontar, sin saber si los espacios son
reclamados por las comunidades. Las multas no tienen ningún
impacto sobre los desmontadores y, retirado el equipo provincial del predio, las topadoras siguen su marcha.
En respuesta a un pedido formal de información pública interpuesto por FARN, FVSA y Greenpeace Argentina, la Secretaria de Ambiente y Desarrollo Sustentable de la Nación
comunicó haber iniciado las actuaciones Nº 0037868/2013
de seguimiento de la implementación de la Ley Nº 26331 en
la provincia de Salta y solicitado información a la Autoridad
Local de Aplicación, por nota 50/2013 del 17/06/2013 y reiteratoria (a la firma a la fecha de la respuesta de SAyDS).
Entre las cuestiones sobre las cuales SAyDS le solicita información a Salta se encuentran: denuncia de desmontes
en zonas rojas realizadas por el Defensor del Pueblo de la
Nación, cumplimiento de la sentencia de la Corte Suprema
de Justicia (Caso Salas), modificaciones a nivel predial autorizadas hasta la fecha (incluyendo procedimientos aplicados, variables merituadas y cantidad de hectáreas modificadas por categoría), resultados de la aplicación del 30% del
Fondo Nacional para el Enriquecimiento y la Conservación
de los Bosques Nativos correspondientes a Salta para los
períodos 2010-2012, déficits de capacidad institucional en
materia de implementación de la Ley de Bosques, infracciones detectadas en la jurisdicción y publicación o acceso
público de las sanciones aplicadas, entre otras .
Según la SAyDS, en Salta se deforestaron 115.203 hectáreas de bosques nativos durante la moratoria a nuevos permisos de desmontes establecida por la Ley Nacional.
Asimismo, desmontes se dieron en zonas prohibidas por
el OTBN provincial. Conforme datos oficiales desde su realización (2009) hasta junio de 2011 se deforestaron 8080 hectáreas en la Categoría Rojo y 31749 en la Categoría Amarillo (no
permiten desmonte sino uso sustentable).
Además, la mayoría de los desmontes realizados en zonas protegidas por el OTBN de Salta se ubicaron en tres
de los cuatro departamentos donde la Corte Suprema
de Justicia de la Nación había ordenado suspender su
ejecución (Caso Salas). La Red Agroforestal Chaco Argentina
estima que durante la suspensión a los desmontes ordenada
por la CSJN se deforestaron 53.202 hectáreas19.
Recategorizaciones prediales que habilitan desmontes en zonas prohibidas y
contrarían el OTBN a nivel provincial
A esto se suma que la provincia de Salta ha realizado recategorizaciones prediales, modificando, a solicitud del titular de la finca, la zonificación establecida en su OTBN.
De esta manera, autorizó desmontes en bosques que habían
sido clasificados en las Categorías I – Rojo y II – Amarillo.
Todo retroceso implicaría atentar contra principios ambientales consagrados en la Ley N° 25675 General del Ambiente, como el “precautorio”, el de “equidad intergeneracional”, el de “progresividad” y el de “sustentabilidad”.
A ello se agrega el principio de no regresión consagrado por Resolución del Congreso Mundial de la Naturaleza
en el marco de la Unión Internacional para la Conservación
de la Naturaleza (UICN), de la cual la República Argentina
es Estado Miembro.
Un ejemplo de recategorización es el de la finca La Charqueada, de 2284 hectáreas en el Departamento de Anta,
que el OTBN de Salta clasificó en la Categoría I – Rojo por
estar a orillas del Río del Valle. A pedido de sus propietarios,
la finca fue recategorizada por el pasando casi el 70% del
predio a la Categoría III – Verde y cerca del 20% a la Categoría II – Amarillo. La finca fue desmontada durante los
primeros meses de 2013.
El mecanismo implementado por el gobierno salteño permite además realizar una recategorización del
OTBN sin consulta pública. De esta manera, la sociedad solo puede enterarse de las mismas cuando el Poder Ejecutivo local convoca a una audiencia pública para
aprobar el desmonte, contrariando el proceso participativo que dispone la Ley de Bosques. Más alarmante
es el hecho que la referida mecánica de recategorizaciones a pedido, es una operatoria que se ha convertido en
habitual en otras provincias argentinas, por lo cual urge
adoptar acciones para lograr revertir esta problemática.
Este accionar resulta violatorio de los objetivos de conservación a perpetuidad, regulación y control de la disminución de la superficie de bosques nativos del país consagrados en la Ley Nº 26331, atento implican un retroceso en los niveles de protección alcanzados con
anterioridad.
Notas
1
http://infoleg.mecon.gov.ar/infolegInternet/anexos/135000-139999/136125/
norma.htm
2
Ministerio del Interior y Transporte, http://www.mininterior.gov.ar/provincias/
provincias.php?idName=provincias&idNameSubMenu&idNameSubMenuDe
r#mapasituacion/salta.php
12
La AGN es el órgano de control externo del sector público nacional.
13
AGN (2014), disponible en:
http://www.agn.gov.ar/files/informes/2014_038info.pdf
14
3
Instituto Nacional de Estadística y Censos, http://www.sig.indec.gov.ar/
censo2010/
En diciembre de 2011 la Corte decidió desprenderse del conocimiento en la
causa por razones de competencia (artículo 117 de la Constitución Nacional)
y remitió las actuaciones a la Corte de Justicia Provincial.
4
15
Solo teniendo en cuenta como fuentes al 0,3% del presupuesto total y 2%
retenciones. No se computan las restantes fuentes del artículo 31 de la Ley
N° 26331.
5
16
En este año, $144 millones de ese fondo fueron reasignados el 11 de
febrero de 2010 mediante la Decisión Administrativa 41/2010 (Boletín
Oficial: 17/02/2010) de la Jefatura de Gabinete de Ministros al Programa
Fútbol para Todos, cuyo objeto consiste en la organización, coordinación y
articulación de la transmisión y explotación de la televisación de los torneos
de fútbol argentino para la República Argentina y el exterior.
17
En 2011 se repitió la cifra de 2010 por no contarse para 2011 con Ley de
Presupuesto aprobada por el Congreso Nacional.
18
Defensor del Pueblo de la Nación (2012), “Vulneración a los derechos de
pobladores criollos e indígenas por deslindes y desmontes irregulares”.
http://www.dpn.gob.ar/areas.php?cl=27&act=list
19
Red Agroforestal Chaco Argentina (2012) “Bosque Nativo en Salta: Ley de
Bosques, análisis de deforestación y situación del bosque chaqueño en la
provincia”. Observatorio de Tierras, Recursos Naturales y Medioambiente.
Fuente: Instituto Nacional de Asuntos Indígenas (INAI), Ministerio de Desarrollo
Social de la Nación. “Información estadística” http://www.desarrollosocial.
gob.ar/Uploads/i1/Institucional/6.InformacionEstadistica.pdf
SAyDS, http://www.ambiente.gob.ar/?idarticulo=311
6
Decreto Provincial Nº 2785/09 del Poder Ejecutivo Provincial.
7
h t t p : / / w w w. p r o g r a n o . o r g / d o c s / D e c r e t o % 2 0 2 7 8 5 % 2 0 - % 2 0
Reglamenta%20ley%207543.pdf
8
Greenpeace Argentina (2013) “Salta: El festival de desmontes no se detiene”
Disponible
en
http://www.greenpeace.org/argentina/Global/argentina/
report/2013/bosques/Informe-Salta-2013-FINAL.pdf
9
San Martín, Orán, Rivadavia y Santa Victoria.
10
Es un instituto de derecho procesal que admite que terceros ajenos a una
disputa judicial, que posean un interés determinado en la resolución del
conflicto, puedan ofrecer opiniones trascendentales para la sustanciación
del mismo. Citado en Nápoli, A y Vezzulla, J. “El Amicus Curiae en las Causas
Ambientales” disponible en http://www.farn.org.ar/arch/El%20Amicus%20
Curiae%20en%20las%20Causas%20Ambientales%20final.pdf
11
El texto del Amicus Curiae presentado por las tres organizaciones
puede leerse en el siguiente enlace: http://www.farn.org.ar/wp-content/
uploads/2014/01/Amicus-Curiae-Salta.pdf
Conclusiones y
Recomendaciones
• Es necesario modificar aquellos aspectos del OTBN de Salta que no cumplen con el mandato y los
criterios de sustentabilidad ambiental establecidos por la Ley Nacional.
• Es fundamental se efectúe la actualización del OTBN salteño de manera participativa, acatando los
mandatos de la Ley Nº 26.331 y respetando el Consentimiento Libre, Previo e Informado (CLPI) de los
pueblos indígenas que habitan los bosques.
• Se debe poner fin a las recategorizaciones prediales que modifican, mediante un proceso y audiencias
públicas expeditivas e irregulares, la zonificación establecida por el OTBN provincial y permiten
desmontes en bosques que habían sido clasificados en las Categorías I (rojo) y II (amarillo).
• Urge fortalecer la agencia provincial de bosques nativos (suficientes y capacitados recursos humanos
y apropiado material de trabajo).
• A través del Consejo Federal del Medio Ambiente (COFEMA), proceder a una comunicación fluida y
oportuna con las provincias limítrofes a los efectos de promover acciones coherentes en ecorregiones
forestales comunes.
• Disponer mecanismos institucionales que aseguren la transparencia y rendición de cuentas en el uso
de los montos dinerarios correspondientes al Fondo creado por la Ley de Bosques (cuenta bancaria
exclusiva, disponibilidad online de los datos, respuesta efectiva y oportuna a pedidos de acceso a la
información pública, etc.)
• Frente a la problemática del desmonte ilegal, incorporar herramientas que son hoy de mayor acceso
como el seguimiento satelital de áreas forestales y un sistema oficial fácil de usar para cursar
denuncias ciudadanas.
• Ajustar al mandato del OTBN local las políticas opuestas y faltas de evaluación de su impacto
ambiental como la agropecuaria.
• El ordenamiento territorial de los bosques nativos requiere ir de la mano de un proceso macro de
ordenamiento ambiental del territorio, a nivel nacional y provincial. Argentina se debe aún el desarrollo
de tal proceso estratégico, participativo, integral e intersectorial. La realidad impone la necesidad
de lograr rápidos avances en el corto plazo, subsumiendo los intereses particulares a los intereses
colectivos y el bien común.
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