TEMA 3: LA CUESTIÓN DE LAS BALANZAS FISCALES EN LOS... INTRODUCCIÓN En este tema estudiamos la ... económicos. Las políticas keynesianas abogan ...

TEMA 3: LA CUESTIÓN DE LAS BALANZAS FISCALES EN LOS PAÍSES DESARROLLADOS:
INTRODUCCIÓN
En este tema estudiamos la política fiscal como medio de control de los ciclos
económicos. Las políticas keynesianas abogan por un incremento del gasto público
como forma de amortiguar los efectos de la fase recesiva del ciclo económico
(incremento del déficit público por disminución de los ingresos y aumento del
desempleo).
En palabras de Keynes, “si el Ministerio de Hacienda llenase de billetes de banco
infinidad de botellas viejas, enterrándolas después a profundidades convenientes en
minas abandonadas que luego haría rellenar de basura hasta la superficie, dejando que
la empresa privada, regida por los sanos principios del laissez faire, excavara de nuevo
las minas y volviese a sacar los billetes..., es posible que así se acabara el desempleo, y,
gracias a sus repercusiones, el ingreso real de la comunidad quizá fuese mucho mayor
de lo que es actualmente.
Sin duda, sería mucho más razonable construir casas y hacer otras obras por el estilo,
pero si se tropieza con dificultades prácticas para esto último, el recurso anterior sería
siempre mejor que no hacer nada.”1
El enfoque keynesiano sostiene que el mercado no garantiza el pleno empleo. Como
veremos, los defensores de esta opción sostienen que es necesario recurrir al gasto
público para conseguirlo. Estos postulados fueron puestos en duda a finales de los
años sesenta, cuando las políticas fiscales expansivas de la demanda efectiva no sólo
no lograban eliminar el desempleo, sino que además generaban altos niveles de
inflación.
La efectividad de la política fiscal expansiva ha sido puesta en entredicho por varios
motivos: los responsables de la política económica no siempre están capacitados para
detectar el momento adecuado en el que tomar medidas correctivas. Además, los
trámites burocráticos retrasan la adopción de estas medidas, mermando
1
J.M. Keynes, Teoría General de la Ocupación, el Interés y el Dinero, 1936
1
significativamente su efectividad. Es posible que estos factores hagan que las medidas
de política fiscal expansiva se lleven a cabo en el momento en el que la economía ya ha
empezado a recuperarse. En este caso, las medidas del gobierno serían
contraproducentes, pues frenarían la fase expansiva del ciclo económico.
Para explicar la situación de las balanzas fiscales de los países desarrollados, hemos
dividido el tema en dos partes. En la primera se estudiarán los principales
instrumentos de política macroeconómica. En la segunda repasaremos la situación
actual y la evolución de las balanzas fiscales de los países de la OCDE.
PRIMERA PARTE: Instrumentos de política macroeconómica2
Los tres instrumentos estándar de política macroeconómica utilizados por los
gobiernos son:
-
La política fiscal
-
La política monetaria
-
La política de tipos de cambio.
Sin embargo, hay opiniones diversas sobre la eficacia de cada uno de estos
instrumentos.
Gran parte del debate sobre política fiscal ha terminado por centrarse en la necesidad
de que los países mantengan una política fiscal restrictiva, existiendo dos opiniones al
respecto:
PRIMERA: Es preciso evitar los déficits fiscales porque:
a) Bloquean (crowd out) la inversión privada.
b) Son inflacionarios.
c) Pueden producir la pérdida de confianza de los inversores.
2
Fuente: “Políticas Macroeconómicas y de Crecimiento”, Shari Spiegel, Dpto. de Asuntos Económicos y
Sociales de las Naciones Unidas, Nueva York, 2007.
2
SEGUNDA: La política fiscal es una herramienta efectiva para estimular una economía
que se halla ante una desaceleración económica (análisis de corte keynesiano). De esta
forma, cuando la demanda agregada es débil y la tasa de desempleo es elevada, el
aumento del gasto público se presenta como el mejor remedio.
Analizaremos a continuación los tres factores antes mencionados:
a) BLOQUEO DE LA INVERSIÓN PRIVADA E INFLACIÓN:
1. En el análisis keynesiano, el gasto público (o los recortes fiscales) lleva a un
aumento del PIB que es un múltiplo del gasto original. La mayor parte del
dinero desembolsado por el Gobierno se vuelve a gastar y cuanto más se vuelva
a gastar mayor será el factor multiplicador.
En el modelo macroeconómico más simple, en el que el ahorro es el único
‘escape’ de la demanda general (es decir, la renta adicional de un individuo o
de un hogar que no se gasta), el múltiplo es 1/S, donde S es el índice de ahorro.
En un modelo más ajustado a la realidad, habría que incluir todos los escapes:
no sólo el ahorro privado, sino también los impuestos y las importaciones.
2. Es, sin embargo, importante distinguir entre los efectos de los déficits cuando la
economía se halla en recesión y cuando la economía se encuentra en
una etapa de bonanza:
o En este último caso es más probable que los déficits tengan un efecto
nocivo. Los argumentos relativos al efecto expulsión y la inflación
(porque el gobierno ejerce presión sobre la demanda) resultan entonces
convincentes, por cuanto el tamaño del “pastel” es fijo. Cuando la
economía funciona a plena la capacidad, el incremento del gasto
público debe realizarse a expensas de la reducción del consumo o de
una menor inversión en algún punto de la economía.
o Pero el desplazamiento no es inevitable cuando la economía se
encuentra por debajo de su capacidad. El tamaño del “pastel” puede
3
aumentar, por lo que el gasto público puede también aumentar sin
reducir la inversión privada. O bien, en el caso de los recortes fiscales, el
consumo puede aumentar, sin que se reduzca la inversión.
3. Por último, las respuestas de sector privado pueden tener, en la práctica, unas
repercusiones opuestas y potenciar los efectos de la política fiscal, produciendo
un efecto de concentración (crowd in). Por ejemplo, un gasto público mayor
podría estimular la economía y mejorar la situación económica de tal modo que
hubiera sitio para más inversión. Asimismo, un aumento en la inversión pública
que complemente la inversión privada (por ejemplo, en infraestructuras) puede
mejorar los resultados en el sector privado y estimular con ello la inversión
privada y la economía en su conjunto.
El éxito del gasto público de China durante la crisis de Asia oriental
proporciona un ejemplo significativo. Una parte del éxito registrado por
este país consistió en que los gastos corrientes se concentraron en una
serie de planes de inversión estratégicos centrados en la mejora de las
infraestructuras. A su vez, éstas potenciaron el rendimiento de las
inversiones privadas, lo que, por otra parte, fomentó las inversiones
productivas que estimularon el crecimiento a largo plazo de China.
La experiencia de la India con la estabilización y el ajuste, tras su crisis
de la deuda exterior de comienzos de los años 90, fue un tanto diferente.
Sin embargo, también proporciona una prueba evidente de las
complementariedades entre la inversión pública y la inversión privada, lo
que sugiere una concentración, y no una expulsión de la inversión.
c) LA PÉRDIDA DE CONFIANZA DE LOS INVERSORES:
1. Otra razón más por la que algunos economistas sostienen también que los
gobiernos deben mantener una política fiscal restrictiva es la de mantener la
confianza de los inversores. Según este punto de vista, el gasto público provoca
una reducción en la inversión privada porque los inversores, a la vista del
4
incremento del déficit, pierden la confianza en la economía y deciden no
invertir. Sólo una resuelta acción de gobierno que contrarreste el déficit puede
restaurar la confianza, aumentar la inversión y devolver rápidamente la salud a
la economía.
2. Hay sin embargo poca investigación empírica que respalde esta opinión, a la vez
que hay pruebas abrumadoras de que la reducción del gasto público conduce a
un PIB más bajo, tanto en los países desarrollados como en los países en
desarrollo. La reducción del gasto público en Argentina y Asia oriental en los
años 90 no tuvo los efectos positivos previstos por el “modelo de confianza”,
sino que, por el contrario, produjo los efectos contractivos previstos por los
modelos keynesianos.
3. En cualquier caso, las repercusiones en la confianza de los inversores de una
política fiscal restrictiva dependen en gran medida del tipo de inversores que el
gobierno espere atraer:
-
Los inversores y acreedores a corto plazo están a menudo más interesados
en el tamaño del déficit fiscal que en otras variables. El problema más
importante para estos inversores es la capacidad del gobierno de
reembolsar su deuda a corto plazo. En la medida en que el gobierno ahorre
dinero mediante la reducción del déficit fiscal, tendrá más fondos para
pagar a corto plazo a sus acreedores, aun cuando esto obstaculice el
crecimiento a largo plazo. Pero éste es precisamente el tipo de inversor que
aumenta la volatilidad del mercado, en vez del sostener un crecimiento a
largo plazo.
-
Los inversores a largo plazo tienen en cuenta además del déficit una gama
de variables. Las políticas que conduzcan a un crecimiento sostenible a
largo plazo transmitirán naturalmente una mayor confianza en la economía
y atraerán más inversión. Si los países se endeudan para financiar
5
inversiones productivas que generen rendimientos superiores a las cargas
del tipo de interés, entonces se potenciará el crecimiento. Los inversores
reconocerán la fuerza cada vez mayor de la economía y eventualmente
confiarán más en ella.
SEGUNDA PARTE: El papel de los gobiernos de la OCDE en la gestión de las balanzas
fiscales3
La sociedad actual se enfrenta a una serie de retos políticos de una complejidad sin
precedentes (desempleo, cambio climático, envejecimiento de la población, migración,
etc.). Los ciudadanos se dirigen a los gobiernos, como máximos responsables en la
toma de decisiones, para encontrar soluciones.
Los gobiernos desempeñan una función fundamental en la economía y se han erigido
como actores principales de las sociedades modernas: es una entidad que recauda
impuestos, gasta recursos, y emplea, y así contribuye al crecimiento económico,
proporciona bienes y servicios, controla el comportamiento de los particulares, y
redistribuye los ingresos. En los países de la OCDE, el gasto gubernamental asciende al
40% del PIB, y emplea al 14% de la fuerza activa.
1. Consolidación fiscal y aumento de la eficiencia.
La crisis económica actual ha debilitado mucho la salud fiscal de prácticamente todos
los países. Se han acumulado déficits presupuestarios insostenibles, por lo que existe
una fuerte presión para reducir al gasto público, pero además existen desafíos a largo
plazo que amenazan la sostenibilidad fiscal (cambio demográfico, climático y pasivos
contingentes gubernamentales, entre otros).
Mientras la sociedad espera más de los gobiernos, los recursos son cada vez más
escasos, por lo que la prioridad actual es mejorar la eficiencia y eficacia del sector
público, y reconsiderar el papel y las actuaciones de los gobiernos.
3
Fuente: “Panorama del Gobierno 2009”, publicación bienal de la OCDE sobre desempeño
gubernamental. Publicado el 22 de octubre de 2009.
6
Vamos a analizar las reformas de los países de la OCDE que intentan reforzar la
disciplina fiscal:
 Empleo de normas fiscales como forma de limitar el gasto público (por ejemplo,
relativas a la deuda y al balance presupuestario).
 Elaboración de proyecciones fiscales.
 Estimaciones del gasto público a medio plazo, en un nivel agregado.
Para incrementar la eficacia, se han tomado medidas que implican la adopción de
mecanismos de mercado e inversiones en TIC (tecnologías de la información y
comunicación). A raíz de esto, han ido aumentando las colaboraciones con el sector
privado para producir y distribuir bienes y servicios.
 Subcontratación: Es muy común en la OCDE, el 45% de los bienes y servicios
utilizados en la producción gubernamental han sido subcontratados.
 Utilización de entidades privadas y no lucrativas para proporcionar bienes y
servicios directamente a los ciudadanos.
 Elevada prestación de servicios electrónicos, en comparación con la baja
utilización de los mismos por los ciudadanos. Esto sugiere que aún hay que
aumentar la eficiencia de la prestación de servicios en línea.
A pesar de lograr una mayor eficiencia, los recortes presupuestarios seguirán siendo
inevitables.
 Existen grandes diferencias en la organización del empleo público (opciones
políticas, alcance y nivel de prestación, método utilizado). Aunque la
proporción empleada varía entre el 5% (Japón) y el 30% (Noruega, Suecia), el
empleo público es sólido, sus niveles se han mantenido estables, y la mayoría
de empleados trabaja en gobiernos locales y estatales. Los gobiernos centrales
podrían tener poco espacio de maniobra en términos de reducción de costes
salariales.
7

Los gastos gubernamentales se han utilizado en su mayoría (media de la OCDE=
60%) para programas sociales (incluyendo seguros de desempleo, asistencia
médica, educación, pensiones). Dependiendo del nivel de descentralización
fiscal, estas decisiones se tomarán por los gobiernos centrales o locales.
2. Creación de una capacidad estratégica.
Los gobiernos necesitan adoptar una visión estratégica para desarrollar sus
capacidades, colaborar, coordinarse, etc., y esto requiere una fuerza de trabajo con
habilidades y una buena formación. Se ha reformado la gestión de recursos humanos
(GRH) para delegar más decisiones a los ministerios, abrir la contratación a candidatos
externos, introducir evaluaciones de desempeño y remuneración por desempeño, y
crear la categoría del directivo público.
 Los trabajadores del gobierno central envejecen más rápido que aquellos del
mercado laboral general en la mayoría de países de la OCDE (mayor porcentaje
de trabajadores de más de 50 años). Esto supone
un desafío para la
continuidad, pero también una oportunidad para reorganizar las estructuras e
incorporar a nuevo personal con nuevas habilidades.
 Las mujeres cada vez participan más en los empleos gubernamentales, aunque
están mucho menos representadas en los niveles más altos.
 El gobierno es cada vez más “virtual”, ya que se ofrecen más servicios e
información en línea.
En el futuro, se deberán elaborar nuevas normas para el sector privado que equilibren
la responsabilidad pública y en interés privado. El objetivo es crear un marco
regulatorio equilibrado que evite excesos y gestione los riesgos, sin inhibir la iniciativa
empresarial y la innovación.
 Análisis de impacto regulatorio (AIR), como herramienta política que
proporciona información detallada sobre los posibles efectos de las medidas
regulatorias, incluidos los costes y los beneficios. Su profundidad difiere en los
países OCDE.
8

Algunos países han estado muy comprometidos con la simplificación
administrativa, que incluye el mayor uso de las TIC, registros electrónicos y
requisitos de cobertura.
3. Transparencia y rendición de cuentas.
Como consecuencia de la crisis financiera y en el contexto de los fallos públicos y
privados que contribuyeron a la misma, ha crecido la demanda de transparencia y de
rendición de cuentas. Las adquisiciones públicas, que representan entre el 10% y el
25% de PIB de los países OCDE, son las actividades administrativas más vulnerables a la
corrupción.
Así, los gobiernos le están dando cada vez más importancia a la transparencia, y esto
se refleja en las reformas de los procesos presupuestarios, en las legislaciones que
promueven el acceso a la información, etc.
 Existe un marco jurídico para un gobierno abierto en gran parte de los
países OCDE. Incluye: ley sobre acceso a la información, privacidad,
protección de datos, procedimientos administrativos, instituciones
defensoras del pueblo y instituciones supremas de auditoría.
 Todos los países OCDE cuentan con una institución suprema de
auditoría dedicada a las cuentas del Estado. Sin embargo, varía mucho el
tiempo que tardan en poner a disposición del público dichas cuentas
auditadas.
 Prácticamente todos los países OCDE requieren que los responsables
legislativos y ejecutivos divulguen sus intereses privados para evitar
posibles conflictos de interés.
 Se ha incrementado el uso de la consulta pública.
9