Word - Premio Gobierno y Gestión Local

Financiamiento para los municipios en 2010 ¿tranquilidad o preocupación?
Pablo Rojo1
A mediados del 2009, las finanzas públicas municipales parecían entrar a un callejón sin salida: la
reducción del 15% en el gasto operativo vía el recorte presupuestal al ramo 28, las participaciones
federales para estados y municipios, se presentaba como un obstáculo imposible de salvar. Las
nóminas y los pagos a proveedores se vieron, al menos por unos días, paralizados. Sin embargo, la
aplicación del FEIEF (fondo de estabilización de los ingresos de las entidades federativas) por un lado,
y los ajustes en el gasto y en el calendario de pagos por otro, le dieron buena salida al asunto.
El susto de mediados de año fue rápidamente superado y detuvo lo único que parecía interesante de
la coyuntura: una profunda discusión y revisión del esquema financiero general que tienen los
gobiernos locales en México. El problema parece haber sido superado pero en realidad fue sólo
mitigado. Basta considerar que el ajuste al presupuesto no fue tan grande pero la falta de liquidez que
llegó a provocar fue enorme.
A pesar de que las expectativas económicas para el 2010 siguen teniendo un alto componente de
incertidumbre, el panorama para los gobiernos municipales luego de la aprobación del presupuesto
federal pareciera regresar a la normalidad. El ramo 28 tendrá un leve aumento en términos reales
respecto del 2009 y lo mismo pasará con el FAIS y el FORTAMUN, los fondos del ramo 33 que ejercen
directamente los municipios.
No es malo que las administraciones locales se mantengan en calma. Lo malo es que se mantengan en
la pasividad total cuando su situación financiera realmente es de alta vulnerabilidad. Es por ello muy
importante seguir destacando, discutiendo y encarando los problemas estructurales de las finanzas
públicas municipales. De otra manera, un susto como el que se vivió en 2009 será una situación
recurrente que no siempre podrá tener una buena solución. Si el esquema general presupuestario caracterizado por alta dependencia y vulnerabilidad- de los gobiernos municipales no se modifica de
manera importante; en el mediano y largo plazo las administraciones locales no podrán ejercer
realmente como forma de gobierno.
Son muchos y diversos los problemas y deficiencias que presentan las haciendas municipales del país.
Sólo para proponer el debate presentamos algunos puntos que podrían ser de entrada muy
relevantes.
1.
Enorme dependencia de los recursos federales. Considerando datos agregados, uno de cada
cuatro pesos que ingresan a las arcas municipales es resultado de un ingreso propio directo. Sin
embrago, lo anterior es resultado del alto nivel de ingresos propios que tienen algunos municipios ya
que, el caso más típico es que los municipios dependan en más de un 90% de las transferencias de
recursos federales. Esta dependencia en buena medida se ha acentuado en los últimos años al ser más
fácil pedir recursos a la federación que recaudarlos localmente. El costo político de cobrar impuestos y
el poco esfuerzo que implica recibir las participaciones y las aportaciones ha generado una fuerte y
generalizada pereza fiscal en las tesorerías locales.
1
Profesor investigador del CIDE y Coordinador Ejecutivo del Premio Gobierno y Gestión Local.
Gráfica 1
Fuente INEGI, elaboración propia.
La gráfica 1 muestra la fuerte tendencia a la alza en el porcentaje respecto de los ingresos totales que
han tenido las aportaciones federales mientras que, en sentido opuesto, los impuestos como
porcentaje de dichos ingresos han ido a la baja y ahí se han mantenido.
2.
Pocos y mal administrados impuestos locales. Fuera del impuesto predial, los impuestos al
comercio, al turismo y otros servicios ni siquiera han sido considerados o propuestos para cobrarse
localmente. En efecto, no hay grandes fuentes de recaudación local pero, lo más grave es que el
impuesto predial está muy mal explotado. En otros países, el impuesto a la propiedad inmobiliaria es
bastante generoso. Por ejemplo en Chile, un país con un nivel de desarrollo similar al nuestro alcanza
el 3.5% del PIB mientras que en los Estados Unidos, nuestro vecino y socio comercial más importante
llega al 7% del PIB. En México la recaudación total por concepto del impuesto predial apenas llega al
0.27% del PIB, dicho nivel no alcanza ni para cubrir el 2% del total de las necesidades de gasto público
actual en México. Es imperativo que los gobiernos locales modernicen y actualicen su catastro al
mismo tiempo que los valores catastrales deben irse actualizando.
La gráfica 2 muestra el fuerte desequilibrio vertical que existe entre las capacidades recaudatorias y de
gasto de los tres niveles de gobierno. Destaca ampliamente que el 95% de la recaudación nacional la
realiza la federación, mientras que los municipios no ejercen más del 7% del total del gasto público.
Gráfica 2
Fuente INEGI, elaboración propia.
3.
Escaso desarrollo de los organismos operadores de servicios públicos. Existen pocos
organismos operadores de servicios públicos autónomos y financieramente sanos. El modelo de
organismo independiente de la administración local ha sido utilizado más bien en municipios grandes,
de ellos son pocos los que han dado el salto al uso de tecnología de vanguardia. Los casos más
notables se encuentran en agua potable. Pero, a pesar de ser este servicio una fuente potencial muy
importante de ingresos para el municipio, la mayoría de los organismos operadores trabajan con
números rojos. Entre otras razones lo anterior se explica por una mala y desactualizada política
tarifaria, pero también por la tradición de cobro por cuota fija que incentiva el consumo desmedido,
lo que provoca una fuerte ineficiencia operativa y financiera. Complementariamente, el manejo
político del agua potable ha contribuido a crear una cultura muy extendida del “no pago” por dicho
servicio.
En otros rubros como la recolección de residuos sólidos y alumbrado público el desarrollo es mucho
menor y las deficiencias mucho mayores por lo que, por ahora, no son una fuente de ingresos
destacable para las administraciones locales. Más bien representan un rubro importante de gasto
público y suelen ser consideraras áreas que producen más problemas que otra cosa.
4.
Bajo nivel de capacitación de los tesoreros municipales. El papel del tesorero es clave para un
buen manejo de las finanzas públicas locales. Sin embargo, el INDETEC reporta apenas un poco más de
cien tesoreros certificados. Por otro lado, no siempre el perfil profesional del tesorero es el más
adecuado y es común que llegue sin experiencia previa. La más reciente encuesta de INEGI aplicada a
los municipios, reveló que el 89% de los tesoreros no tenía experiencia en las finanzas locales al
asumir el cargo.
5.
Bajo nivel de desarrollo de los proyectos público-privados. Esta veta ha sido muy poco
explorada a nivel municipal. En otros países ha sido uno de los modelos más exitosos para financiar y
operar técnicamente mejor los servicios. La gama de modalidades de este tipo de asociaciones es muy
amplia. Va desde la sola operación técnica, con un alto nivel de control por parte de las autoridades,
hasta la privatización total del servicio.
6.
Escasa cultura y bajo aprovechamiento del crédito. La connotación negativa que tiene el
endeudamiento en nuestro país, hace que las autoridades eviten recurrir al crédito sin detenerse a
considerar sus ventajas y potencialidades. El corto periodo de gobierno no permite contratar crédito
de largo plazo ya que heredar deudas está mal visto. Por ello, muchos municipios desaprovechan las
oportunidades de invertir en grandes proyectos por la vía del crédito y, a lo mucho, recurren sólo a
financiamiento en pequeños montos y de corto plazo.
7.
Malas estrategias para consolidar montos importantes para obras más grandes. Es muy común
que haya un total desconocimiento de los programas, tanto estatales como federales, que pueden
multiplicar los montos de inversión destinados por los municipios para obras de infraestructura
importantes. Durante 2009 estuvieron vigentes 52 programas de 14 instancias federales abiertos a la
participación de los municipios. Los objetivos y las reglas de operación son muy diversos pero, lo
interesante es que existen programas que permiten sumar a cada peso que ponga el municipio otro
del estado, otro de la federación, otro de una institución financiera y otro de la sociedad civil.
8.
Estructura de gasto con alto porcentaje de gasto corriente. El gasto corriente o gasto de
operación, aquel que está destinado al pago de servicios personales, materiales, suministros y
servicios generales, suele ser el componente mayoritario del gasto municipal. Esta situación limita las
capacidades de inversión en proyectos locales. No es extraño que todos los recursos provenientes de
participaciones, ramo 28, se destinen a gasto corriente y que sólo algunos recursos del ramo 33 se
ejerzan como gasto de inversión. La gráfica 3 muestra como en los últimos años el gasto en servicios
personales ha aumentado su proporción dentro del gasto operativo, lo que puede interpretarse como
un fuerte crecimiento de la nómina al tiempo que los otros rubros de gasto se han estancado.
Gráfica 3
Fuente INEGI, elaboración propia.
Finalmente, las anteriores son sólo algunas consideraciones que debieran integrarse a otras
igualmente destacables, para tener claro el panorama de los alcances y restricciones reales de la
gestión local. En la medida en que estos aspectos se discutan, se analicen y se superen, los gobiernos
locales se consolidarán como tales y las bases para un desarrollo nacional sostenido serán mucho más
fuertes.