Cultura democrática y cultura de justicia electoral

Cultura democrática y cultura de
justicia electoral
Manual del participante
Centro de Capacitación Judicial Electoral
México, Distrito Federal, febrero de 2011
www.te.gob.mx
www.te.gob.mx/ccje/
http://www.te.gob.mx/ccje/unidad_capacitacion/materiales_capacitacion.html
[email protected]
Índice
Introducción...................................................................................................... 4
1. Cultura política democrática ....................................................................... 9
1.1 El concepto de cultura política .................................................................. 9
1.2 Cultura política y democracia .................................................................. 10
1.3 Los componentes de la cultura política democrática .............................. 15
1.4 Generación de una demanda social de democracia ............................... 19
1.5 Reapropiación ciudadana de la política .................................................. 20
2. Cultura política en México ......................................................................... 21
2.1 Información sobre política ....................................................................... 22
2.2 Interés en la política ................................................................................ 24
2.3 Percepción sobre la política .................................................................... 25
2.4 Disposición hacia la democracia ............................................................. 30
2.5 Organización y participación ciudadanas................................................ 32
2.6 Percepción sobre la ley, la legalidad y la justicia .................................... 34
3. Cultura de justicia electoral en México .................................................... 39
3.1 La relevancia de la justicia electoral en la democracia mexicana ........... 39
3.2 La cultura de la justicia electoral como componente de la cultura política
democrática .................................................................................................. 41
3.3 El enfoque garantista y la protección de los derechos político-electorales
de los ciudadanos (JDC)............................................................................... 42
4. La contribución del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la
Federación (TEPJF) en el desarrollo de una cultura de justicia electoral. 49
4.1 El Centro de Capacitación Judicial Electoral (CCJE) y la capacitación y
difusión de la justicia electoral ...................................................................... 50
Recapitulación ................................................................................................ 57
Referencias bibliográficas ............................................................................. 59
2
Índice de gráficas
Gráfica 1: Conocimiento de los ciudadanos sobre política federal y estatal
23
Gráfica 2: Principales medios de comunicación por los cuales la ciudadanía
se entera de lo que pasa en política
24
Gráfica 3: Lo que los ciudadanos generalmente hacen cuando la gente
empieza a hablar de política
25
Gráfica 4: Percepción de los ciudadanos sobre la política
26
Gráfica 5: Percepción ciudadana sobre lo que piensan sus gobernantes
¿Qué tanto cree que a los gobernantes les interesa lo que piense la gente
como usted?
Gráfica 6: Percepción de los ciudadanos sobre lo que los diputados y
senadores toman en cuenta al elaborar leyes
27
27
Gráfica 7: Percepción de los ciudadanos sobre la necesidad de los partidos
políticos para la mejoría del país
28
Gráfica 8: Confianza ciudadana en las instituciones del Estado mexicano
29
Gráfica 9: Confianza ciudadana en las instituciones públicas que no
pertenecen al Estado mexicano
30
Gráfica 10: Perspectiva ciudadana sobre el estado de la democracia en
México
Gráfica 11: Preferencia de la ciudadanía por la democracia como forma de
gobierno
30
31
Gráfica 12: Insatisfacción ciudadana con la democracia en México
32
Gráfica 13: Participación ciudadana. ¿Alguna vez ha llevado a cabo las
siguientes acciones?
33
Gráfica 14: Participación ciudadana. Dígame por favor si usted forma parte
o ha formado parte de alguna de las siguientes organizaciones
34
Gráfica 15: Percepción de la legalidad: ¿Qué tanto cree que en el país las
personas respetan la ley?
34
Gráfica 16: Percepción de la legalidad. En su opinión, ¿las leyes se aplican
para lograr el beneficio de todos o sólo de algunos cuantos?
35
Gráfica 17: Percepción ciudadana de los responsables de la corrupción en
México
36
Gráfica 18: Percepción de la legalidad en México. ¿Estamos más cerca de
un gobierno que viola los derechos de los ciudadanos?
37
3
Cultura democrática y cultura de justicia electoral
Al final del curso, los participantes reconocerán la importancia de una
cultura de justicia electoral en el desarrollo del régimen democrático
mexicano, y del quehacer del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la
Federación como garante de los derechos político-electorales de los
ciudadanos.
Introducción
Este manual pretende explicar la importancia de la cultura política democrática
como un elemento que puede ayudar a fortalecer el régimen democrático, y
modelar las conductas y estrategias de autoridades, partidos políticos y
ciudadanos.
Subyace a este planteamiento la idea de que “el vigor y la estabilidad de una
democracia moderna no dependen solamente de la justicia de su estructura
básica, sino también de las cualidades y actitudes de sus ciudadanos”
(Kymlicka y Norman 1996, 6). En ese sentido no importan solo las instituciones
como el tipo de gobierno o el sistema de partidos, sino además una cultura
política democrática, la cual deviene en una condición favorable para la
estabilidad, desarrollo y calidad de la democracia.
Como lo afirma Robert Dahl, una democracia tendrá muchas más
probabilidades de sortear las crisis si una mayoría de ciudadanos prefiere esta
forma de gobierno y se conduce conforme a sus valores y principios (Dahl
1999, 178).
De hecho, sin cooperación y autocontrol de la ciudadanía en prácticamente
todas las áreas de la vida social, como lo han argumentado Kymlicka y Norman
(1996, 14), la capacidad de las sociedades democráticas de funcionar con éxito
disminuye progresivamente y, en el extremo, corren el riesgo de colapsar.
4
En este manual se analizan los resultados de diversos estudios y encuestas
sobre la cultura política nacional. Los datos son inquietantes: dejan ver que
sectores de la ciudadanía están insatisfechos con la democracia, o peor aún,
que no la consideran como la mejor forma de gobierno. Por esto, se concluye
que en el caso mexicano es necesario desplegar un esfuerzo adicional y
construir no sólo una cultura democrática, sino además una cultura de la
justicia electoral.
La cultura de la justicia electoral procura identificar el papel central que en una
democracia como la mexicana tiene todo el dispositivo normativo e institucional
diseñado para resolver las controversias electorales mediante los mecanismos
jurisdiccionales. Más específicamente, la justicia electoral cumple funciones
cruciales para el buen desarrollo de la democracia, dado que permite:
Mantener la paz social al encauzar los conflictos político-electorales por
vías institucionales.
Proteger los derechos político-electorales de los ciudadanos.
Asegurar la realización de elecciones limpias y equitativas.
Garantizar la legalidad y constitucionalidad de los actos y las
resoluciones de autoridades electorales y partidos políticos.
En ese sentido, este manual también destaca la importancia de una cultura de
justicia electoral, la cual pasa por reconocer la importancia de los tribunales
electorales en la resolución de los conflictos políticos y electorales a través de
mecanismos institucionales. Se resaltan también los efectos positivos que
implica para la consolidación democrática, ya que permite mantener y restaurar
la legalidad de los procesos y preservar los derechos fundamentales de los
ciudadanos.
Si bien las instituciones tienen tareas clave al fomentar y mantener una cultura
democrática y de justicia electoral, ambas requieren de una exigencia de los
ciudadanos para el cumplimiento de las leyes, que las autoridades se apeguen
a los principios democráticos, que tutelen efectivamente los derechos políticoelectorales de los ciudadanos, que cumplan con determinados estándares, que
5
sus criterios sean consistentes, que sus resoluciones estén debidamente
fundadas y que éstas sean comprensibles para un público no especializado.
Sin embargo, mientras la ciudadanía carezca de los conocimientos,
herramientas y habilidades técnicas para hacerlo, no podrá realizar esa
fiscalización. Por lo tanto es necesario establecer canales institucionales que
permitan una interacción positiva con base en mecanismos de transparencia,
capacitación y divulgación, simplificación de trámites, y acercamientos mutuos
de manera sistemática y frecuente. El Tribunal Electoral del Poder Judicial de la
Federación (TEPJF) asume esa responsabilidad como propia al ser la máxima
autoridad jurisdiccional en la materia electoral, como le reconoce la
Constitución.
El presente manual concluye revisando las funciones del TEPJF que
contribuyen a generar un compromiso público con la defensa de la democracia,
y aquellas otras que están orientadas a fortalecer las competencias ciudadanas
para ejercer una vigilancia atenta y crítica sobre el desempeño institucional.
La cultura de la justicia electoral es una avenida que, al ser transitada en
ambos sentidos: de las instituciones hacia la ciudadanía y de ésta hacia las
primeras, puede contribuir a fortalecer la efectividad de los tribunales
electorales y, en consecuencia, a reforzar la confianza ciudadana en ellos,
creando un círculo virtuoso que afiance la democracia mexicana.
Contenido del Manual
Este manual explica las características conceptuales de la cultura democrática
y la cultura de la justicia electoral desde la literatura especializada. La
exposición del tema está integrada por cuatro unidades que ofrecen un
panorama general que va de la revisión teórica al caso mexicano, con la
siguiente estructura:
1. Cultura política democrática.
2. Cultura política en México.
6
3. Cultura de justicia electoral en México.
4. La contribución del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación
(TEPJF) en el desarrollo de la cultura de la justicia electoral.
En el primer apartado se desarrollan los elementos conceptuales de cultura
política, los tipos que proponen algunos especialistas, su relación con la cultura
democrática y los componentes de esta última. Finalmente se muestra cómo
desarrollar y fortalecer la democracia a partir de los valores de la cultura
política democrática.
En el segundo apartado se analiza la cultura política en México a partir de
información cuantitativa extraída de las diversas Encuestas sobre Cultura
Política (ENCUP) que se aplicaron en México en 2001, 2003, 2005 y 2008.
Esta información se complementa con datos del Latinobarómetro 2009 y 2010.
Se evalúa la percepción que tienen los ciudadanos sobre política, la disposición
que muestran hacia la democracia, su nivel de participación y sus opiniones
respecto a la ley, la legalidad y la justicia.
En el tercer apartado se aborda la importancia de la justicia electoral en la
democracia mexicana y cómo forma parte de su cultura democrática. Se hace
énfasis en cómo el enfoque teórico del “garantismo” ha servido para fortalecer
la justicia electoral a partir de la adopción de una visión amplia sobre la
protección de los derechos políticos electorales de los ciudadanos.
En el último apartado se explica el rol que juega el Tribunal Electoral del Poder
Judicial de la Federación para la promoción de la cultura política democrática,
no sólo al resolver conflictos electorales y proteger los derechos políticos
electorales de los ciudadanos, sino además desde la dimensión de divulgación,
capacitación e investigación de la cultura democrática y de la cultura de justicia
electoral.
7
Ubicación del tema dentro de la oferta académica del CCJE
Este manual fue elaborado como material de apoyo del curso Cultura
Democrática y Cultura de Justicia Electoral que es impartido por el Centro de
Capacitación Judicial Electoral (CCJE) del Tribunal Electoral del Poder Judicial
de la Federación (TEPJF), como parte de su oferta de capacitación externa.
El curso es de nivel general, y está dirigido a ciudadanos interesados en la
materia cultura política y democrática, funcionarios electorales y militantes de
partidos políticos. Para tomar este curso, se recomienda que los participantes
hayan cursado o conozcan los fundamentos de algunos temas de nivel general
como Régimen democrático, Derecho Electoral Mexicano, y Autoridades
electorales.
La oferta y los materiales de capacitación de los cursos que imparte el CCJE
pueden consultarse en la dirección electrónica:
http://www.te.gob.mx/ccje/unidad_capacitacion/materiales_capacitacion.html
Los materiales de capacitación elaborados por el CCJE tienen el fin de
fortalecer la transmisión de conocimientos dirigida a organismos electorales,
partidos políticos, agrupaciones políticas y ciudadanos interesados en la
materia electoral.
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1. Cultura política democrática
Al final de esta sección, los participantes identificarán el concepto y tipos
de la cultura política, su relación con la cultura política democrática la
forma de arraigar y fortalecer la cultura democrática.
1.1 El concepto de cultura política
Cultura política es un término de uso muy extendido. Se le utiliza de manera
genérica y coloquial para referir un conjunto de actitudes, ideas, reacciones o
comportamientos sociales frente a fenómenos políticos. Pero la amplia difusión
del término no ha implicado una mejor comprensión de su significado.
La cultura es el conjunto de símbolos, normas, creencias, ideales, costumbres,
mitos y rituales que toda sociedad construye para representarse al mundo y
explicarse los distintos fenómenos que en él ocurren. Se trata de sentidos
socialmente compartidos que otorgan identidad a los miembros de una
comunidad, generan un sentido de pertenencia y orientan la acción de sus
miembros.
La política, por su parte, es el ámbito de la sociedad relativo a la organización y
ejercicio del poder: “Es el espacio donde se adoptan las decisiones que tienen
proyección social, es decir, donde se define cómo se distribuyen los bienes de
una sociedad, o sea, qué le toca a cada quién, cómo y cuándo” (Peschard
2008, 9).
Si se reúnen ambos elementos se tiene una primera aproximación al concepto.
Cultura política es el conjunto de concepciones, juicios, valores y actitudes que
una sociedad tiene en relación con el poder político (la autoridad, las
instituciones públicas, y en términos más generales el Estado) y también
respecto a las distintas formas en que los mecanismos de obediencia a las
leyes y autoridades se aplican.
9
Cuando se habla de cultura política no se está haciendo referencia a las
conductas objetivas de los ciudadanos y los actores políticos, a pesar de que
tales conductas expresan una determinada cultura política. No obstante, se
busca “penetrar en los supuestos fundamentales que gobiernan las conductas
políticas” (Peschard 2008, 17). En términos generales, se busca responder a
dos preguntas:
1) ¿Cuáles son las percepciones de la sociedad respecto a la política?
2) ¿De qué manera estas percepciones influyen en el desempeño de
instituciones políticas específicas y en la conducta de los políticos y los
ciudadanos?1
1.2 Cultura política y democracia
Estas preguntas alentaron las primeras investigaciones empíricas en la
materia, entre ellas La cultura cívica. Estudio sobre la participación política
democrática en cinco naciones (1963), en la que Gabriel Almond y Sidney
Verba se propusieron identificar la cultura política en la cual la democracia
liberal puede desarrollarse mejor.
Fue en ese estudio pionero donde Almond y Verba distinguieron las tres
dimensiones que integran la cultura política, esto es, las orientaciones
prevalecientes hacia los objetos políticos:
1
Ciertos autores ven con reserva el hecho de que en ocasiones se presente a la cultura política
como el factor casi único que explica el funcionamiento de las instituciones políticas, anulando
el peso que pueden tener otras variables. Incluso algunos de ellos plantean que si hay una
relación de causalidad, ésta es justamente la inversa: serían las instituciones políticas las que
moldearían la cultura política y no al revés. Quienes así piensan, sostienen que las
instituciones son las que estructuran y condicionan los comportamientos de los ciudadanos, al
margen de si éstos se hallan personalmente convencidos de actuar en un determinado sentido.
En consecuencia, el acento tendría que estar puesto en un buen diseño de las instituciones, de
suerte que éstas fuercen a las personas a actuar bajo su lógica, independientemente de si
creen o no en las bondades de la democracia. La relación, en todo caso, es de
interdependencia y de recíproca influencia. Aunque analíticamente quizás sí es posible otorgar
primacía a uno de los factores de la ecuación. Roberto Gutiérrez ha escrito a este respecto: “Es
a partir de la cultura política que los miembros de una comunidad perciben, significan,
comprenden y hacen funcionar de determinada manera al sistema político. Éste no existe al
margen de la cultura política”. (Gutiérrez 1996, 74). Óptica bajo la cual tiene sentido afirmar que
la democracia funciona mejor donde existe una cultura política que apoya y refuerza la
institucionalidad y el marco normativo propio de la democracia.
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1) La cognoscitiva, que remite a los conocimientos que la población tiene
en torno al sistema político en general y en torno a sus actores en
particular.
2) La afectiva, que remite a los sentimientos que el sistema político genera
en la población, y que pueden ser de apego o rechazo.
3) La evaluativa, que remite a los juicios que la población elabora acerca
del sistema político.
La forma en que las tres dimensiones se combinan, el peso específico que
tiene cada una de ellas y la forma como inciden en el sistema político,
constituye la base sobre la que descansa la clasificación de las culturas
políticas.
Sidney y Verba distinguen tres tipos puros de cultura política:
1. La cultura política parroquial, en la que los individuos:
Tienen una visión puramente local de la política.
Carecen de conciencia sobre la existencia de un gobierno central.
No se perciben a sí mismos como personas autorizadas o
capacitadas para influir en el curso de la política.
2. La cultura política subordinada, en la que los individuos:
Son conscientes de la existencia de un sistema político nacional.
Se relacionan con los productos de dicho sistema (como usuarios
de servicios públicos o beneficiarios de las acciones de gobierno).
No se involucran, más que de forma subordinada, en el proceso
de toma de decisiones del gobierno.
3. La cultura política participativa, en la que los individuos:
Tienen conciencia del sistema político nacional.
Están interesados en la forma cómo opera.
Tienen capacidad para influir en las decisiones y políticas
públicas y vigilan su aplicación.
11
Para Almond y Verba, una democracia estable requiere una cultura política que
ellos denominan cultura cívica, esencialmente participativa, pero con rasgos de
moderación y corresponsabilidad ciudadanas que dan a las autoridades un
margen importante de flexibilidad en su gestión. La cultura cívica es, entonces,
una cultura mixta, cuyos rasgos esenciales son los siguientes:
Una conciencia muy viva de los derechos ciudadanos y capacidad
para influir en las políticas públicas.
Un sentido de respeto y deferencia hacia la autoridad.
Un sentido de corresponsabilidad respecto de la comunidad.
Un buen número de miembros activos en diversos tipos de
asociaciones voluntarias.
Un alto orgullo por su sistema político. (Peschard 2008, 21-23).
Entre los diversos trabajos publicados posteriores a Almond y Verba destaca el
de Robert Putnam, Making Democracy Work (1993). Putnam analizó la
eficiencia de las instituciones democráticas en Italia. Ofreció evidencia empírica
en el sentido de que el buen o mal funcionamiento de dichas instituciones
dependía básicamente de la existencia o inexistencia de una cultura cívica
republicana. (Salazar 1996, 83)2
Otros de los factores que contribuyeron a nuevas investigaciones sobre cultura
política fueron los procesos de democratización que se dieron en Europa del
sur, América Latina y Europa del este, desde mediados de los años 70 y a lo
largo de los años 80 y parte de los 90; los cuales plantearon dos interrogantes
clave: i) ¿qué papel jugaron las élites políticas y distintos movimientos y
organizaciones sociales en el inicio de las transiciones?; y ii) ¿qué rol
2
Luis Salazar explica lo siguiente: “Partiendo de la reforma política que en 1970 descentralizó
al Estado italiano, creando gobiernos regionales y locales, (Putnam) se pregunta por las
razones por las que, mientras en las regiones del norte las instituciones creadas lograron un
alto nivel de eficiencia, en las regiones del centro y del sur, en cambio, el funcionamiento de las
mismas muestra déficits considerables […] Después de descartar otras posibles explicaciones
de esta eficiencia –mayor o menor polarización política, gobiernos de tal o cual partido, niveles
de educación o urbanización-, Putnam llega a la conclusión de que la variable decisiva para
entender el éxito o fracaso relativos de las instituciones democráticas de gobierno sólo puede
ser la mayor o menor presencia de tradiciones y virtudes cívicas”. (Salazar 1996, 83).
12
corresponde desempeñar a los diferentes actores sociales y políticos en la
estabilización y consolidación de las democracias emergentes?
Respecto al primer punto, Ángel Flisfish (citado en Gutiérrez 2007, 118-9)
distinguió entre cultura política de las élites y cultura política de las masas. Con
base en ello, mostró que lo crucial en las transiciones es que exista un
consenso creciente a favor de la democracia en segmentos clave de las élites
políticas. Su planteamiento es que, en condiciones en que aún prevalece el
dominio autoritario, son estas élites las que tienen en sus manos la posibilidad
efectiva de generar y llevar adelante procesos de cambio político.
En torno a la segunda pregunta, diversos autores señalan que si bien la cultura
política puede no ser una variable decisiva en los procesos de transición, todo
indica que sí lo es en las etapas de consolidación democrática. Esto es, cuando
pasada la transición e instauradas las principales instituciones de la
democracia, ésta debe acreditar, en el día a día, su superioridad ética con
respecto a los regímenes autoritarios, así como su mayor capacidad de gestión
de la problemática social, de conducción política y de provisión de garantías de
orden en un contexto de libertad, pluralismo y respeto a los derechos humanos.
La superioridad de la democracia no es algo evidente por sí mismo a los ojos
de la población. La sobrecarga de expectativas, las crisis económicas, los
rezagos estructurales, las desigualdades, la inseguridad pública, pero también
las diferencias religiosas, étnicas o culturales, someten a duros desafíos a
todas las democracias, en especial a las democracias emergentes o recientes.
La persistencia de estas u otras problemáticas puede hacer dudar a
determinados segmentos sociales acerca de la viabilidad y conveniencia de la
democracia. Donde ésta carece de respaldo social, las crisis pueden escalar y
desembocar en el colapso del régimen democrático.
Robert Dahl argumenta que la preferencia de los ciudadanos por la democracia
es una variable que influye en la persistencia o no de una democracia:
A menos que una mayoría sustancial de los ciudadanos prefiera la democracia
y sus instituciones políticas a cualquier alternativa no democrática y apoye a los
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líderes políticos que sostienen las prácticas democráticas, la democracia
difícilmente sobrevivirá a sus inevitables crisis. De hecho, incluso
probablemente bastaría con una amplia minoría de antidemócratas violentos y
militantes para destruir la capacidad de un país para mantener sus instituciones
democráticas. (Dahl 1999, 178-9).
Más allá de estas situaciones límite, es un hecho que el funcionamiento
cotidiano y la calidad de la democracia dependen no sólo de un correcto diseño
de controles y equilibrios institucionales. Dependen también de las actitudes de
sus ciudadanos. Kymlicka y Norman (1997, 6) señalan que las democracias se
vuelven difíciles de gobernar e incluso inestables ahí donde no existen
ciudadanos con capacidad de tolerar y trabajar conjuntamente con individuos
diferentes, con deseos de participar en el proceso político a fin de promover el
bien público y sostener autoridades controlables, y con disposición a
autolimitarse y a ejercer la responsabilidad personal en sus reclamos
económicos.
Estos mismos autores exponen diversos ejemplos que muestran que el buen
funcionamiento de la democracia necesita cierto nivel de virtud ciudadana y de
preocupación por lo público:
Consideremos las múltiples maneras en que las políticas públicas dependen de
las decisiones responsables a nivel de los estilos de vida personales: el Estado
será incapaz de proveer cuidados sanitarios adecuados si los ciudadanos no
actúan responsablemente hacia su propia salud (siguiendo una dieta
balanceada, haciendo ejercicio y controlando el consumo de alcohol y tabaco);
[…] El Estado no podrá proteger el medio ambiente si los ciudadanos no
aceptan reducir el consumo o practicar el reciclaje en sus propios hogares; la
capacidad del gobierno para regular la economía puede debilitarse si los
ciudadanos se endeudan demasiado o exigen aumentos salariales excesivos;
los intentos de crear una sociedad más justa van a sufrir serios tropiezos si los
ciudadanos exhiben una intolerancia crónica hacia la diferencia o si carecen de
lo que Rawls llama “sentido de la justicia”. Sin cooperación y autocontrol en
estas áreas, la capacidad de las sociedades liberales de funcionar con éxito
disminuye progresivamente. (Kymlicka y Norman 1997, 14)
Resulta clave para la calidad y perdurabilidad de la democracia la existencia de
un extendido convencimiento social acerca de la deseabilidad del régimen
democrático, así como de la utilidad práctica de sus valores e instituciones.
14
1.3 Los componentes de la cultura política democrática
La democracia representativa es ante todo un método, un conjunto de
procedimientos para formar gobiernos, “pero este método presupone un
conjunto de valores éticos y políticos que lo hacen deseable y justificable frente
a sus alternativas históricas: el autoritarismo o la dictadura” (Salazar 2008, 25).
¿Cuáles son esos valores clave que deben ser entendidos y asumidos por los
ciudadanos, y que favorecen la existencia de la democracia?
Libertad
Es el valor que postula el derecho de cada individuo a realizar determinadas
actividades sin interferencias del Estado o de otros particulares. La libertad
individual no es irrestricta: se ve limitada por la necesidad de no afectar la
libertad de los demás y por la existencia de mayor o menor cantidad de
opciones para elegir. La ausencia de opciones limita en la práctica el ejercicio
de la libertad.
En las democracias, la libertad se institucionaliza en una serie de derechos
específicos (de pensamiento, expresión, tránsito, religión, etcétera). Vistos en
conjunto, son derechos que le permiten a la persona elegir y definir sin
interferencias su propio proyecto de vida.
Se puede distinguir, además, una específica libertad democrática, que significa
capacidad para elegir a quien nos gobierne. Supone el derecho de cada
individuo a participar en las decisiones colectivas. Esta libertad democrática
también se concreta en una serie de derechos como: expresión, reunión,
asociación, manifestación, sufragio.
Igualdad
En la democracia, el valor de la igualdad remite a la convicción de que todo
individuo es sujeto de los mismos derechos fundamentales. La igualdad
democrática, de naturaleza política, postula que todas las personas están
capacitadas para participar en política, formar gobiernos y autorizar políticas.
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Esto supone un repudio a todo discurso que implique restringir el ejercicio de la
política a unos cuantos, y un rechazo a toda ideología que sostenga la
superioridad natural de raza, género o clase social, así como a toda práctica de
discriminación.
Ahora bien, tener los mismos derechos es distinto a homogeneizar a la
sociedad. La igualdad democrática es una igualdad “no uniformadora” (Salazar
2008, 31). Es decir, no pretende abolir el pluralismo y la diversidad, ni tampoco
anular las distinciones por méritos o capacidades.
Aunque la igualdad democrática no signifique igualdad material (social o
económica), no le es indiferente el tema. Y es obvio por qué: las desigualdades
extremas pueden limitar la posibilidad real de ejercer los distintos derechos,
incluidos los políticos. De ahí que la igualdad democrática sostenga un
compromiso ético con la promoción de la equidad económica y la inclusión
social y cultural.
Fraternidad
Es el valor que consiste en la conciencia de que, más allá de cualquier
identidad circunstancial o histórica, lo que une a todas las personas sin
excepción es su igual condición de seres humanos. Por ende, implica una
actitud de ayuda y colaboración con el otro, y sobre todo con aquel que
requiere asistencia o tiene algún tipo de desventaja (económica, física,
psicológica, etcétera). Un equivalente actual en el ámbito público al valor de la
fraternidad es la solidaridad.
De esa convicción primaria se desprende la idea de que, a pesar de sus
diferencias y conflictos, los miembros de una sociedad no deben verse como
enemigos irreconciliables. Lo anterior supone renunciar a actitudes impositivas
y beligerantes, basadas en la idea de que las diferencias sólo pueden
superarse mediante la aniquilación o la exclusión de los rivales.
La alternativa a esta visión bélica de la política y las relaciones sociales está en
el diálogo, el debate razonado, la ayuda y la tolerancia.
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[Esto] no significa que la fraternidad democrática anule o supere la inexorable
conflictividad de las sociedades modernas. En la medida en que se trata de
sociedades plurales […] sólo pueden ser esencialmente conflictivas […] Pero
existen dos modos totalmente opuestos de entender el conflicto y la
competencia: como guerra […] o como lucha civilizada y pacífica entre
adversarios capaces de convertir sus propias contradicciones en motor de un
debate abierto y racional […] (Salazar y Woldenberg 2008, 34-35)
Tolerancia
La tolerancia democrática no se reduce a aceptar a los otros a regañadientes.
Si bien históricamente la tolerancia nació de una situación de equilibrio de
fuerzas en el que ninguno de los oponentes pudo imponerse a los demás,
teniendo que reconocerse mutuamente legitimidad y derechos (Salazar y
Woldenberg 2008, 34), actualmente la tolerancia supone:
o El respeto al otro y a su derecho a ser diferente.
o El derecho al disenso.
o El reconocimiento del otro como legítimo interlocutor.
o La admisión de que en política nadie tiene siempre toda la razón.
o La apertura a la crítica.
Pluralismo
Es el valor que reconoce a la diversidad como algo inherente y positivo a la
sociedad, que debe ser preservado como un bien en sí mismo. Es el polo
opuesto de todas las concepciones integristas, dogmáticas o fundamentalistas
que comparten una misma premisa: la de que un grupo social, un partido o una
ideología encarna todos los valores positivos.
El pluralismo entraña una concepción según la cual creencias diferentes e
incluso contradictorias pueden convivir en un mismo espacio político, sin que
ello represente riesgo alguno de disgregación social. El pluralismo está
estrechamente vinculado con el valor de la tolerancia en tanto implica el
reconocimiento genuino del otro. El pluralismo en democracia implica que todos
los individuos participen en el ámbito público, y que más específicamente
tengan una representación que defienda sus intereses y creencias.
17
Participación
La democracia es inconcebible sin la participación ciudadana. Es ésta la que
concreta el principio de que en una democracia es el pueblo el que gobierna.
Por tanto, la disposición a involucrarse libre y activamente en los asuntos
públicos es un valor democrático fundamental.
La participación ciudadana se basa en la convicción de que se busca cierto
control sobre las élites políticas y sobre las decisiones que éstas adoptan. La
participación implica no sólo involucrarse en el debate público. También
significa supervisar la gestión de los gobernantes, asegurarse que se apeguen
a la ley e imponerles costos políticos por su ineficiencia o excesos.
Diálogo
Como valor, postula la visión de una sociedad abierta en la que los problemas
sociales y las posturas en conflicto se someten a una deliberación pública libre,
privilegiando la argumentación antes que el principio de autoridad. Implica
reconocer en los otros a interlocutores legítimos.
Legalidad
Encarna la disposición a respetar las normas que regulan la vida en sociedad y
a vigilar que los gobernantes no incurran en actos arbitrarios ni violatorios de
los derechos fundamentales de las personas. Concibe a la ley como un
instrumento para resolver pacífica y civilizadamente los conflictos inherentes a
la vida en sociedad.
Paz social
Es el aprecio por mecanismos institucionales que permiten elegir gobernantes,
modificar políticas o revocar mandatos de manera civilizada. La paz forzada
puede prevalecer en los regímenes autoritarios y dictatoriales pero con
controles estrictos y amenazas constantes. La paz de una democracia deriva
de la existencia de cauces institucionales para resolver los conflictos y de la
disposición de los individuos para acogerse a ellos.
18
1.4 Generación de una demanda social de democracia
Una democracia puede estancarse cuando tiene una ciudadanía indiferente,
debido a su desapego de la política y a su incomprensión sobre las ventajas
comparativas que presenta este régimen frente a otros órdenes políticos. De
ahí la importancia de generar una demanda social de democracia, es decir, que
los propios ciudadanos exijan vivir en democracia.
No obstante, es difícil que la gente pida algo cuyo funcionamiento y utilidad
desconoce, o que defienda lo que no forma parte de sus intereses. De suerte
que no demandará vivir en democracia a menos que entienda y asuma que
ésta es superior a cualquier otro régimen, no sólo en términos éticos, sino
políticos y de gestión de la problemática social y la convivencia humana.
Para ello, la educación para la democracia debe mostrar a la gente que la
democracia conviene a todos porque:
Es un régimen de libertades.
Pone en el centro de sus preocupaciones a la persona y sus derechos.
Promueve el respeto a la dignidad humana.
Permite que las personas elijan libremente y supervisen a sus
gobernantes.
Favorece que los individuos definan y realicen su propio proyecto de
vida.
Lo anterior puede realizarse vinculando la vida cotidiana con la democracia, de
suerte que la gente perciba las ventajas prácticas de la vida en democracia.
Esto se debe reflejar incluso en aquellos aspectos más cotidianos y privados de
sus vidas como la de realizar actividades individuales y sociales sin supervisión
estatal, o de elegir los estilos de vida y de recreación que estime convenientes
sin despertar la desconfianza de las autoridades, tal como no ocurre en
regímenes autoritarios.
19
1.5 Reapropiación ciudadana de la política
Resulta importante dignificar la política y rescatarla del descrédito. Dignificar la
política presenta tres retos:
Resignificar la política: presentarla como una actividad crucial que
da orden a la vida social y sirve para regular y resolver los conflictos
de la colectividad.
Singularizar la política democrática: establecer que hay diversas
maneras de hacer política, y que de entre ellas la política
democrática es la que ofrece mayores ventajas como medio de
deliberación y elección racionales y como garantía de convivencia
civilizada entre distintos grupos.
Identificar y poner al alcance de la ciudadanía los dispositivos
de control sobre gobernantes y políticos en general: puntualizar
que la democracia, si bien no vacuna a la sociedad contra los
políticos que abusan del poder, sí ofrece herramientas diversas para
que la ciudadanía vigile la acción de sus gobernantes, les exija
cuentas y, en su caso, pueda denunciarlos y castigarlos.
20
2. Cultura política en México
Al final de esta sección, los participantes distinguirán los principales
rasgos de la cultura política en México, así como las percepciones
ciudadanas predominantes sobre la política, la democracia, la ley, la
legalidad y la justicia.
Luego de las primeras encuestas de intención de voto de finales de los 80 e
inicios de los 90 se realizaron estudios sobre cultura política que recogieron la
percepción de los ciudadanos sobre las instituciones políticas (Krotz 2002).
A partir de 2001 se han incrementado los estudios acerca de la cultura política.
Destaca la Encuesta Nacional de Cultura Política y Prácticas Ciudadanas
(ENCUP), aplicada en 2001, 2003, 2005 y 2008. También sobresalen la
Encuesta Nacional sobre la Constitución (Instituto de Investigaciones
Jurídicas), La naturaleza del compromiso cívico: capital social y cultura política
en México (IFE) y la Encuesta Nacional de Corrupción y Buen Gobierno
(Transparencia Mexicana). Esta proliferación de estudios responde a diversas
motivaciones:
[…] El conocimiento de la cultura política de los ciudadanos permite, así se
espera, explicar su conducta política actual y poder hacer predicciones para el
futuro cercano. Asimismo, este conocimiento permitiría evaluar normatividad,
funcionamiento y estructura de determinadas instituciones políticas […] (Krotz
2002, 43-44, cursivas de los autores).
Los estudios de cultura política han buscado entender las acciones y las
decisiones de los ciudadanos, además de sus opiniones respecto a las
instituciones políticas. Recientemente la disciplina jurídica ha incidido en los
estudios sobre cultura de la constitución y cultura de la legalidad. En estos
últimos se indaga la percepción de los ciudadanos acerca de la ley, los
tribunales y las actividades que éstos y los jueces desempeñan en la solución
de controversias.
En los apartados siguientes se revisan encuestas nacionales e internacionales
que abordan diversos aspectos de la cultura política en México:
21
Cómo se informan los ciudadanos
Su interés en la política
Su percepción sobre la misma
Su disposición hacia la democracia
Su nivel de organización y participación
Su percepción sobre la ley, la legalidad, los derechos humanos y la
justicia
2.1 Información sobre política
La información y el conocimiento son insumos necesarios para tomar
decisiones y formular demandas específicas. Obtener información de los
asuntos públicos y analizarla críticamente son requerimientos para el ejercicio
de la ciudadanía3.
Para la ciudadanía es crucial contar con información acerca de los asuntos
públicos. De la información que disponga dependen no sólo las acciones
puntuales que decida adoptar sino la imagen que se haga del gobierno y la
actitud que tome hacia la política. Por ello es necesario conocer los niveles y
los tipos de datos e informes políticos que logra obtener, además de las fuentes
de donde los obtiene.
El conocimiento de los mexicanos sobre los asuntos públicos es bajo en temas
de índole federal. Sólo 35.6% identifica correctamente cuáles son los poderes
de la Unión, y 32.7% conoce el tiempo de duración en el cargo de los diputados
ni reconocen al partido mayoritario en la cámara baja. No obstante, este
conocimiento en materia política es mayor a nivel estatal, ya que 76% logra
decir correctamente el partido al que pertenece el gobernador y su respectivo
nombre (Ver gráfica 1).
3
Para esta sección se utilizarán los resultados de la Encuesta Nacional sobre Cultura Política
y Prácticas Ciudadanas (ENCUP) en sus cuatro versiones (2001, 2003, 2005 y 2008), también
de la Encuesta Mundial de Valores y del Latinobarómetro 2009 y 2010. Se usarán datos
comparados cuando sea posible por la similitud de la respuesta en algunas de estas bases de
datos. Se utilizarán datos singulares cuando no se encuentren valores comparativos por las
diferentes estructuras de los cuestionarios aplicados.
22
Gráfica 1: Conocimiento de los ciudadanos sobre política federal y estatal
90
80
76.6
76.1
70
60
50
35.6
40
32.7
32.6
30
Respuesta correcta
20
10
0
Partido al que Nombre del
pertenece el Gobernador
Gobernador del Estado
del Estado
Cuáles son Duración de Partido con
los Poderes los diputados
mayor
de la Unión en el cargo
número de
diputados
Fuente: ENCUP 2001, 2003, 2005, 2008
En la gráfica 2 se observa que la televisión es el medio por el que se informa la
mayoría de las personas (88.6%); le siguen la radio y los periódicos (ENCUP
2008). Los resultados son consistentes con lo que indica un informe regional
para América Latina, el cual reporta que la televisión es el medio por el que la
mayoría de las personas se informa de política (81%) (Latinobarómetro, 2009).
No se puede esperar una información profunda o de buena calidad respecto de
la televisión, dado que los noticieros televisivos se caracterizan por proveer
información fragmentada y descontextualizada. La información política
presentada a través de la televisión se caracteriza por su banalidad y por
concentrarse en unos pocos actores, principalmente los gobernantes y entre
todos ellos, especialmente el presidente (Gutiérrez 2007, 13).
23
Gráfica 2: Principales medios de comunicación por los cuales la ciudadanía se
entera de lo que pasa en política
100
90
88.6
80
70
60
52.5
50
43
40
30
20
10
0
Televisión
Radio
Periódicos
Fuente: ENCUP 2008
En conclusión, los ciudadanos tienen poca información y de baja calidad en
cuanto a política federal. Se asume la hipótesis que si su fuente de información
más recurrente es la televisión, entonces ésta puede ser una de las causas
principales de esta carencia.
2.2 Interés en la política
El interés en la política muestra la disposición de las personas hacia los
asuntos públicos. En ese sentido, el interés de los ciudadanos también indica
su nivel de involucramiento y su disposición a participar en asuntos públicos.
Un nivel bajo de interés se relaciona por lo general con ciudadanos poco
participativos y alejados de la política.
El gráfico 3 muestra una tendencia alta en el poco o nada interés de los
ciudadanos por los asuntos públicos. Esta cifra ha disminuido en el último
periodo de 2008. Se puede suponer una asociación entre este bajo interés en
la política y la poca calidad y cantidad de información que tienen las personas.
24
Gráfica 3: Lo que los ciudadanos generalmente hacen cuando la gente empieza a
hablar de política
70
64.3
60
50
62
52
48.3
40
Dejan de poner
atención y no
participan
30
20
10
0
2001
2003
2005
2008
Fuente: ENCUP 2001, 2003, 2005 y 2008.
2.3 Percepción sobre la política
¿Qué piensan los ciudadanos sobre la política? Una primera aproximación a
este tema es a través de la percepción de los mexicanos acerca del grado de
complejidad de la política. La mayoría de los entrevistados (51.8%) en 2008
opinan que la política es muy complicada, aunque esta idea ha disminuido
ligeramente desde el inicio de las ENCUP a partir de 2001, como se muestra
en la gráfica 4.
25
Gráfica 4: Percepción de los ciudadanos sobre la política
70
65.2
65
60
56
51.8
50
40
Si, es demasiado
complicada
30
20
10
0
2001
2003
2005
2008
Fuente: ENCUP 2001, 2003, 2005 y 2008.
Otra percepción relevante de los entrevistados es que piensan que los
políticos, gobernantes y partidos, no se interesan en lo que piensan los
ciudadanos y tampoco cumplen el rol de representar sus intereses. Se puede
observar en la gráfica 5 que 62.3% de los ciudadanos en 2008 opinan que los
gobernantes no atienden las preocupaciones de sus representados.
La mayoría de los entrevistados 2008 (50.3%) considera que los diputados y
senadores sólo piensan en sí mismos al momento de elaborar las leyes, luego
en sus propios partidos (23%), y al final en los intereses de la población
(11.4%). Lo relevante en la gráfica 6 es que la tendencia de atribuir desinterés
de los legisladores por sus representados se ha incrementado notablemente
desde 2001.
26
Gráfica 5: Percepción ciudadana sobre lo que piensan sus gobernantes ¿Qué
tanto cree que a los gobernantes les interesa lo que piense la gente como
usted?
90
84.9
80
80
70
62.3
60
50
Mucho
40
37.7
Poco y nada
30
20
20
11.7
10
0
2001
2003
2008
Fuente: ENCUP 2001, 2003, 2008.
Gráfica 6: Percepción de los ciudadanos sobre lo que los diputados y senadores
toman en cuenta al elaborar leyes
60
50
52.5
50.3
43
40
Los intereses de la
población
30
Los intereses de los
partidos
25
20
10
14.3
23
16
13.1
11.4
0
2003
2005
2008
Fuente: ENCUP 2003, 2005 y 2008.
27
Los intereses de los
propios diputados y
senadores
Además, los ciudadanos entrevistados no consideran relevante el rol de los
partidos políticos para mejorar al país. La gráfica 7 muestra que 63.8%
considera de poca utilidad a estas instituciones. Si bien la mala opinión sobre
los partidos políticos es una tendencia general a nivel internacional, en México
el “desencanto” se ha producido en relativamente poco tiempo. Se observa que
la percepción negativa sobre los partidos políticos se ha incrementado
notablemente a lo largo del tiempo en que se realizaron las encuestas (más de
23 puntos en siete años).
Gráfica 7: Percepción de los ciudadanos sobre la necesidad de los partidos
políticos para la mejoría del país
70
63.8
60
55
50
47.6
40
40
45.1
38
38
Muy necesarios
30
28.9
Poco necesarios
20
10
0
2001
2003
2005
2008
Fuente: ENCUP 2001, 2003, 2005, 2008.
La gráfica 8 muestra que la institución de mayor aprobación entre la población
(41.6%) es el ejército; le sigue el Instituto Federal Electoral que supera el tercio
de los encuestados (36.9%). Las instituciones que tienen la confianza de un
poco menos de la cuarta parte de los ciudadanos entrevistados son la
Comisión Nacional de Derechos Humanos (23.5%), el Presidente de la
República (23.4%), y en menor medida los gobernadores. Las instituciones de
menor prestigio son los diputados, los senadores, la policía y en último lugar los
partidos políticos. Esta baja popularidad de los políticos y los partidos es
consistente con los datos presentados en las gráficas 6 y 7.
28
Gráfica 8: Confianza ciudadana en las instituciones del Estado mexicano
50
45
40
35
30
25
20
15
10
5
0
44.6
36.9
23.5
23.4
22.1
18.3
15.7
10.8
9.8
9
4.6
Fuente: ENCUP, 2008.
La gráfica 9 ilustra que la iglesia es la institución de mayor prestigio entre los
ciudadanos (44.6%), de las instituciones que no pertenecen al Estado. Esta
cifra es ligeramente superior al prestigio del ejército. Mucho más abajo se
ubican los maestros y los medios de comunicación. Es relevante mencionar
que los sindicatos y empresarios tienen el menor prestigio, casi a la par de los
partidos y legisladores.
La confianza depende mucho de la capacidad de respuesta que estas
instituciones tienen frente a la población, ya sea en cuanto a demandas
específicas, su desempeño o eficiencia, y respecto de la imagen pública que
proyectan.
Por
ejemplo,
escándalos
negativamente estos resultados.
29
de
corrupción
pueden
afectar
Gráfica 9: Confianza ciudadana en las instituciones públicas que no pertenecen
al Estado mexicano
50
45
40
35
30
25
20
15
10
5
0
44.6
28.9
17.5
Iglesias
Maestros
Medios de
comunicación
7.1
6.9
Sindicatos
Empresarios
Fuente: ENCUP 2008.
2.4 Disposición hacia la democracia
Como muestra la gráfica 10, 50.4% de los ciudadanos mexicanos están de
acuerdo en que México es una democracia, y 32.5% manifestó su desacuerdo.
Cuando se preguntó cuán democrático es cada país, en una escala de uno a
diez, México obtuvo una calificación de 5.9 y la región de 5.8 (Latinobarómetro
2009, 105).
Gráfica 10: Perspectiva ciudadana sobre el estado de la democracia en México
60
50
40
52
38
50.4
41
39.1
32.5
30
28
México no vive en una
democracia
21.9
20
10
0
2001
2003
México vive en una
democracia
2005
2008
Fuente: ENCUP: 2001, 2003, 2005 y 2008.
30
En cuanto a las preferencias ciudadanas respecto de la democracia como
régimen político, las encuestas suelen preguntar que es mejor para el país: una
dictadura que asegure el avance económico aunque no respete los derechos
de las personas, o una democracia que respete los derechos de las personas,
aunque no garantice el avance económico. La gráfica 11 señala un ligero
descenso de la legitimidad de la democracia entre 2001 y 2008. Comienza con
56% en la ENCUP de 2001 y al final se registra 53.9% en la ENCUP de 2008.
No obstante ese decremento, la democracia sigue siendo la opción mayoritaria
en México.
En 2008 a nivel de Latinoamérica, 57% prefería la democracia a la dictadura.
Vale decir que México estaba ligeramente por debajo del promedio de la región
(Latinobarómetro 2010). Esta misma fuente indica que el apoyo a una forma de
gobierno democrática en México sigue disminuyendo a 49% para 2010,
considerando un promedio de 59% para toda la región latinoamericana.
Gráfica 11: Preferencia de la ciudadanía por la democracia como forma de
gobierno
80
70
60
50
68.4
56
53
48
56
53
57
53.9
Es mejor la dictadura
40
Latinobarómetro: Es
mejor la democracia
30
20
10
Es mejor la democracia
19
13
17
16
14
15
13
Latinobarómetro: Es
mejor la dictadura
7.2
0
2001
2003
2005
2008
Fuente: ENCUP 2001, 2003, 2005, 2008 y Latinobarómetro 2010.
No obstante la preferencia mayoritaria por la democracia, los mexicanos
manifiestan un descontento hacia la misma en términos concretos, es decir en
referencia a cómo funciona la democracia en México. Esto se aprecia en la
gráfica 12, donde para la última ENCUP de 2008, 51.7% se siente poco o nada
31
satisfecho con la democracia en México. Sin embargo, esta insatisfacción con
la democracia predomina en América Latina, ya que 59% de los entrevistados
en la región se pronuncia como insatisfechos.
Gráfica 12: Insatisfacción ciudadana con la democracia en México
70
60
66
65
61
61
59
55
51.7
50
47
Poco o nada
satisfecho
40
30
Latinobarómetro:
Insatisfecho
20
10
0
2001
2003
2005
2008
Fuente: ENCUP 2001, 2003, 2005, 2008 y Latinobarómetro 2010.
La evaluación de la democracia en América Latina y en México es ambigua
porque si bien hay consenso acerca del respaldo al régimen democrático, a la
vez existe insatisfacción con los resultados que arroja la gestión de los
gobiernos actuales, ya sea por factores políticos, económicos o sociales.
2.5 Organización y participación ciudadanas
Una de las características de las sociedades democráticas es el nivel de
asociación y participación de sus ciudadanos. Asumimos que entre más alta
sea su capacidad de asociación y mejor su nivel organizativo, los ciudadanos
tendrán mayor posibilidad de asumir un rol protagónico en la arena política
frente a su gobierno y respecto a otros ciudadanos.
Sin embargo, en el contexto mexicano, en el que la política es considerada una
actividad complicada y patrimonio de políticos que no se interesan por los
32
problemas de la gente, los individuos no parecen tener incentivos suficientes
para participar políticamente.
En la gráfica 13 se observa que la actividad en la que más han participado los
encuestados de la ENCUP 2008 es en “auxiliar un desconocido” (54.3%), las
actividades de voluntariado siguen en segundo lugar (28.6%); mientras que
actividades relacionadas con alguna causa obtuvieron los más bajos niveles de
participación.
Gráfica 13: Participación ciudadana. ¿Alguna vez ha llevado a cabo las
siguientes acciones?
60
54.3
50
40
30
28.6
17.4
20
15.5
17.7
11.3
10
6.6
0
Ser voluntario Auxiliar a un Enviar dinero Enviar o
Participar en Recaudar
Hacer
en alguna desconocido
a un
firmar cartas
actos de
fondos para donativos o
actividad de
programa de para apoyar
apoyo a
una causa prestar ayuda
beneficio a la
televisón o una causa alguna causa
a alguna
comunidad
radio
organización
civil
Fuente: ENCUP 2008.
En la gráfica 14 se observa que el nivel de involucramiento más frecuente en
los encuestados de la ENCUP 2008 son, en primer lugar, agrupaciones
religiosas (15.2%), en segundo lugar estar afiliado a un sindicato (13.1%) y a
una asociación de vecinos en tercer puesto (10.7%). Cualquier otro tipo de
asociación se encuentra por debajo del 10%.
33
Gráfica 14: Participación ciudadana. Dígame por favor si usted forma parte o ha
formado parte de alguna de las siguientes organizaciones:
16
14
12
10
8
6
4
2
0
15.2
13.1
10.7
8.3
6.9
5.5
2.5
3.8
3.1
2.1
Fuente: ENCUP 2008.
2.6 Percepción sobre la ley, la legalidad y la justicia
Respecto al acatamiento de la ley, 62.2% de los entrevistados en 2008 cree
que se respeta poco o nada la ley y sólo 5.5% manifestó que las personas sí
respetan mucho la ley, tal como se observa en la gráfica 15 (ENCUP 2008).
Gráfica 15: Percepción de la legalidad: ¿Qué tanto cree que en el país las
personas respetan la ley?
70
62.2
60
50
40
30
28.2
20
10
5.5
0
Mucho
Algo
Fuente: ENCUP 2008.
34
Poco o nada
Una razón del bajo cumplimiento de las normas la ofrece esa misma encuesta:
62.1% de los entrevistados estuvo de acuerdo con que los mexicanos violan las
leyes principalmente porque nadie los castiga (ENCUP, 2008). La respuesta es
reveladora y tiene consistencia cuantitativa con la gráfica 15. También está en
sintonía con lo que afirma Marcelo Bergman (2009, 91): “donde existe una alta
probabilidad de que la violación de una norma sea sancionada, los niveles de
desacato tenderán a cero”.
Además del sentido de impunidad como incentivo para el incumplimiento de la
ley, ésta conducta también puede estar asociada a una percepción ciudadana
de que las leyes están hechas solo para beneficiar a unos cuantos,
especialmente a las propias autoridades o a gente económica o políticamente
privilegiada. En ese sentido, 65.4% de los encuestados opinaba en el sentido
que percibe a la ley como excluyente y marginadora, tal como se aprecia en la
gráfica 16.
Gráfica 16: Percepción de la legalidad, En su opinión, ¿las leyes se aplican para
lograr el beneficio de todos o sólo de algunos cuantos?
70
63.3
60
65.4
59
50
40
Para el beneficio
de todos
35
30
31.9
32.6
Para el beneficio
de unos cuantos
20
10
0
2003
2005
2008
Fuente: ENCUP 2003, 2005 Y 2008.
35
Cuando se pregunta acerca de la corrupción y si ésta es por culpa de las
autoridades o de los ciudadanos, se observa que hay una tendencia creciente
que atribuye esta responsabilidad exclusivamente a las autoridades: comenzó
siendo 22% en 2001 y para 2008 se incrementó a 36.3%. La misma tendencia
pero con menor intensidad sucede en quienes opinan que esta culpabilidad se
debe a los ciudadanos (22.3% para 2008) como muestra la gráfica 17.
Gráfica 17: Percepción ciudadana de los responsables de la corrupción en
México
80
70
68
60
50
37.6
36.3
40
30
20
22.3
22
Culpa de las
autoridades
Culpa de los
ciudadanos
De ambos
10
0
3
2001
2008
Fuente: ENCUP: 2001 y 2008.
La percepción ciudadana sobre el compromiso de las autoridades con la
corrupción es consistente con la idea de que el gobierno es responsable de la
violación de los derechos humanos. Hacia 2003, esta idea era alta (62.1%),
pero bajó hacia 2008 (40.2%). Una cantidad similar de mexicanos no piensa en
2008 que se pueda atribuir al gobierno esta responsabilidad (39%) como se
observa en la gráfica 18.
36
Gráfica 18: Percepción de la legalidad en México. ¿Estamos más cerca de un
gobierno que viola los derechos de los ciudadanos?
70
62.1
60
50
42
40
40.2
38
39
De acuerdo
30
En desacuerdo
30.1
20
10
0
2001
2003
2008
Fuente: ENCUP 2001, 2003 y 2008.
Con la información de las gráficas presentadas se puede constatar que existe
una asociación entre el incumplimiento de la ley y la impunidad, de tal modo
que la falta de sanción efectiva es un fuerte incentivo para que distintos actores
políticos y ciudadanos incurran en actos corruptos e ilegales.
[…] la construcción de una cultura de la legalidad dependerá de que el marco
legal se aplique regularmente y de que existan pruebas claras de que eludirlo
es evidentemente más costoso económica y socialmente para los ciudadanos.
(Peschard 2001, 41)
En el Latinobarómetro (2009, 43), la percepción sobre el cumplimiento de las
leyes en México es de 5.2 en una escala de 10, lo que lo ubica en el mismo
rango que el promedio latinoamericano y en una posición intermedia entre el
más alto (Uruguay con 6.4) y el más bajo (Paraguay con 4.4). Estas cifras
simplemente indican que el desapego de ciudadanos y gobernantes respecto
de la legalidad es un problema compartido por toda la región. No es que en
esos países falten leyes, ocurre que no se cumplen:
Entre nosotros, muchos elementos incitan a no ejecutar los mandatos de la ley:
desde la crasa corrupción de quien no aplica el derecho a cambio de ventajas
personales hasta el populismo de quien no lo aplica porque no quiere pagar el
precio de ejecutar lo ordenado por la ley cuando ello implica incurrir en costos
políticos, en razón de que lo ordenado por la misma no es algo universalmente
37
deseado por todos aquellos a quienes el derecho se aplica. (Bergman y
Rosenkrantz 2009, 112).
Sobre las percepciones existentes acerca de las instituciones que imparten
justicia, la mayoría de los encuestados manifestaron dudas en torno al
desempeño de jueces y juzgados: 58% declaró tener poca o nada de confianza
(ENCUP 2008). La justicia, al igual que la democracia, tiene una evaluación
ciudadana ambigua: se considera como un asunto importante, pero no se
confía plenamente en las instituciones encargadas de impartirla.
En síntesis, lo que el conjunto de encuestas y estudios de cultura muestra
consistentemente es que las personas en México tienen:
Escaso interés en la política.
Precarios niveles de información política, especialmente la del nivel
federal.
Acentuada percepción de que la política es una actividad complicada.
Negativa opinión acerca de los políticos y algunas instituciones clave
de la democracia, especialmente el poder legislativo y los partidos
políticos.
Baja propensión a involucrarse activamente en la política.
Predisposición a aceptar distintos principios de legitimidad del poder
político, como es el caso de una dictadura, y no sólo el democrático.
Mala opinión sobre los resultados concretos del régimen democrático.
Percepción
negativa
sobre
el
cumplimiento
de
la
ley
y
la
responsabilidad que le cabe a las autoridades.
Estos datos no pueden interpretarse como el resultado de una supuesta
idiosincrasia nacional. Son, más bien, el producto de un desarrollo histórico
particular en virtud del cual la ciudadanía ha carecido de los espacios, las
oportunidades y los incentivos suficientes para participar en la esfera pública, y
en consecuencia
poder valorar positivamente este ámbito
protagonistas.
38
y a sus
3. Cultura de justicia electoral en México
Al final de esta sección, los participantes reconocerán la importancia de
la justicia electoral en México y su fortalecimiento, a partir de la adopción
de una visión amplia en la protección de los derechos políticos
electorales de los ciudadanos.
La cultura de justicia electoral pretende identificar el papel central que en una
democracia como la mexicana tienen las normas e instituciones diseñadas para
impartir justicia electoral. Los mecanismos de justicia electoral cumplen
funciones cruciales para el correcto funcionamiento del régimen electoral en su
conjunto y en especial de los procesos electorales. Entre esas tareas se
destacan las siguientes:
Encauzar los conflictos político-electorales por vías institucionales.
Proteger los derechos político-electorales de los ciudadanos.
Asegurar la realización de elecciones limpias y equitativas.
Garantizar la legalidad y constitucionalidad de los actos y las decisiones
de autoridades electorales y partidos políticos.
Sin embargo, para una mejor comprensión de los propósitos de una cultura de
justicia electoral es necesario desarrollar el significado de la justicia electoral.
3.1 La relevancia de la justicia electoral en la democracia mexicana
En sentido amplio, la justicia electoral se encuentra en todo el régimen electoral
y está presente a lo largo de los procedimientos electorales, por lo tanto no es
atribución exclusiva de la autoridad jurisdiccional. Desde este punto de vista,
una sanción por parte de la autoridad administrativa (en el caso mexicano, el
Instituto Federal Electoral y los institutos electorales locales) también podría
considerarse una acción de justicia electoral, lo mismo que el registro de una
asociación civil como partido político cuando cumple con todos los requisitos de
ley, o la tramitación de la credencial de elector por cualquier ciudadano.
39
En un sentido más restringido, se habla de justicia electoral para referir el papel
que juegan los tribunales electorales para resolver las controversias, vacíos
legales o presuntas violaciones de las normas electorales, o bien decisiones no
conformes a derecho de la autoridad administrativa.
Por justicia electoral, en sentido técnico o estricto (también conocida como
“contencioso electoral”), cabe entender los diversos medios jurídico-técnicos de
impugnación o control (juicios, recursos o reclamaciones) de los actos y
procedimientos electorales, ya sea que se sustancien ante un órgano de
naturaleza administrativa, jurisdiccional y/o política, para garantizar la
regularidad de las elecciones y que las mismas se ajusten a derecho, esto es, a
los principios de constitucionalidad y/o legalidad, corrigiendo eventuales errores
o infracciones a la normativa electoral […] (Orozco 1999, 45)
Se puede afirmar que la justicia electoral es una condición indispensable para
la celebración de elecciones equitativas, justas y transparentes, para la
inviolabilidad de los derechos políticos y, en general, para el sostenimiento del
régimen democrático.
El sistema mexicano de justicia electoral tiene por objeto garantizar la vigencia
del Estado democrático de derecho que postula la celebración de elecciones
libres, auténticas y periódicas, estrictamente apegadas a la Constitución y a las
leyes.
La competencia en materia contenciosa electoral asignada en la mayoría de los
países latinoamericanos a tribunales electorales especializados y, en su caso,
autónomos ha sido la respuesta de la región a la necesidad de salvaguardar la
naturaleza jurisdiccional de la función de juzgar las elecciones (extrayéndola de
la competencia de asambleas políticas), sin exponer al respectivo poder judicial
o, al menos, a su respectiva Corte Suprema de Justicia a los recurrentes
cuestionamientos y acechanzas político-partidistas (Orozco 1999, 52).
Lo anterior implica que los sistemas contenciosos electorales deben prever
medios de impugnación de carácter jurisdiccional para la solución de las
controversias electorales. Así, “la resolución de los conflictos e impugnaciones
sobre los procedimientos electorales debe basarse en el principio de juridicidad
(constitucionalidad y/o legalidad) y no según los criterios ampliamente
discrecionales de la oportunidad política” (Orozco 1999, 55).
Ello ha obligado a un cambio tanto de actitud como de estrategia de parte de
los diferentes actores involucrados en la materia: partidos políticos,
40
funcionarios electorales y terceros interesados en determinada impugnación
electoral, “ya que los hechos, argumentaciones y medios de prueba planteados
eventualmente ante el órgano jurisdiccional competente, han requerido
ajustarse a exigencias técnico-jurídicas para su procedencia y fundamentación”
(Orozco 1999, 55).
No se trata sólo de un cambio de escenario (los tribunales en vez de las
plazas). Ni tampoco de una mera transformación de los medios (los recursos
jurídicos en vez de la movilización), actualmente los litigios electorales se
someten a un proceso regido por la objetividad, la imparcialidad y el derecho.
Este proceso demanda de los actores disposición a someterse y a acatar las
resoluciones de los tribunales electorales.
3.2 La cultura de la justicia electoral como componente de la cultura
política democrática
Los elementos constitutivos de una cultura de la justicia electoral son:
1. Conocimiento del modelo de justicia electoral, incluidas sus instituciones,
reglas y procedimientos básicos.
2. Conocimiento de los derechos político-electorales de los ciudadanos, de
las instancias que los tutelan y de los medios de defensa.
3. Interiorización de los valores políticos asociados: resolución pacífica de
conflictos, equidad, justicia, libertad, igualdad.
4. Apego a la legalidad electoral y, en particular, acatamiento a las
resoluciones de los tribunales electorales especializados; lo cual implica
el respeto y vigencia del Estado de Derecho.
5. Desarrollo de las competencias jurídicas básicas para acudir a los
tribunales electorales, para analizar la calidad y el sentido de las
resoluciones de los tribunales especializados, y ejercicio de una
fiscalización efectiva en torno al desempeño de dichos tribunales.
La cultura de la justicia electoral implica a su vez una dimensión
específicamente de legalidad electoral, la cual remite al conjunto de
conocimientos, creencias y símbolos que moldean la conducta de los actores
41
en cuanto a la defensa de la legalidad de los procesos electorales, al respeto y
fiscalización de sus instituciones y al acatamiento de las resoluciones sobre las
controversias planteadas entre fuerzas políticas, autoridades y ciudadanos.
En consecuencia, por cultura de la legalidad electoral se puede entender el
conocimiento y apego al conjunto de normas que rigen el proceso clave del
orden democrático: las elecciones; garantizando que las mismas se desarrollen
en un clima de libertad, pluralidad, legalidad, equidad y transparencia.
El aprecio por la legalidad electoral no sólo es de carácter moral. En tanto la
legalidad –como reglas sobre la competencia democrática- involucre al
conjunto de los actores políticos que participan de un régimen electoral, en esa
medida será vista como producto de un consenso general, en donde cualquier
ciudadano o grupo podrá aspirar a ocupar cargos de elección popular,
participar en procesos electorales libres, equitativos y justos, y verán sus
triunfos respetados por la legalidad vigente y por sus competidores.
Sobre el respeto a las instituciones democráticas, hay una expresión de Larry
Diamond que resulta aplicable al caso: “Incluso si la ciudadanía tuviese razón
en criticar o condenar a quienes ocupan cargos públicos, nunca debe flaquear
su respeto al cargo mismo y a la autoridad política que le confiere la
Constitución” (Diamond 1996).
3.3 El enfoque garantista y la protección de los derechos políticoelectorales de los ciudadanos (JDC)4.
La
estadística
histórica
del
TEPJF
muestra
una
gran
cantidad
de
impugnaciones promovidas por militantes de los partidos políticos, quienes
cuestionan las decisiones internas de sus organizaciones y acuden a la justicia
electoral.
4
La reforma de 1996 estableció en la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en
Materia Electoral el denominado Juicio para la protección de los derechos político-electorales
del ciudadano (JDC), que fue el primero en su género desde la promulgación de la Constitución
Política de los Estados Unidos Mexicanos en 1917.
42
Desde enero de 1997 hasta junio de 2009 el TEPJF recibió más de 13 mil
juicios para la protección de los derechos político-electorales del ciudadano
(ver Tabla 1).
Tabla 1. JDC presentados ante el TEPJF de 1997 a 2009
Año
1997
2000
2003
2006
2009
Tipo de elección
Intermedia
Presidencial y
legislativa
Intermedia
Presidencial y
legislativa
Intermedia
Juicios
presentados
7,493
1,337
579
1,903
2,018
Fuente: Elaboración propia a partir del artículo “Análisis cuantitativo
del papel del TEPJF en la etapa de preparación de las elecciones
federales (1997-2009)”. (Ramos Mega y Enríquez Chiñas 2009).
La mayoría de los JDC del periodo se presentaron entre enero y junio, pues los
ciudadanos impugnaban la violación al derecho de votar, al no ser integrados al
padrón electoral o a la lista nominal de electores, y al derecho a ser votado,
cuando los partidos políticos no los designan como candidatos a los cargos de
elección popular. (Ramos Mega y Enríquez Chiñas 2009)
En su origen, el JDC fue un recurso para impugnar las resoluciones del IFE por
los problemas relacionados con el padrón y las credenciales de elector.
Posteriormente se convirtió en un medio para cuestionar las decisiones de los
partidos políticos y en un mecanismo de expansión de los derechos político
electorales de los ciudadanos. Para que esto sucediera fue necesaria la
proyección de una interpretación garantista en las resoluciones del TEPJF.
El garantismo es entendido como la protección de los derechos fundamentales
de las personas (Ferrajoli 2001). En el ámbito político, aquellos tienen su
concreción en los derechos de los ciudadanos para votar y ser votado, afiliarse
individualmente a un partido político y manifestar libremente sus opiniones
políticas. Los derechos fundamentales se entienden como un “coto reservado”
que no puede ser atacado ni disminuido por la política ni por el mercado. En
43
buena medida son las garantías mínimas de convivencia social que ninguna
mayoría, por más numerosa que sea, puede cuestionar o delimitar.
Para garantizar la protección de los derechos fundamentales es necesaria la
jurisdicción, siendo ésta la responsable de la tutela efectiva a las personas. En
el caso de los comicios los encargados de tal responsabilidad son los tribunales
electorales; por esto, los órganos jurisdiccionales en materia electoral tienen a
su cargo evitar que los actores políticos se excedan y transgredan los derechos
de los ciudadanos y de otros actores políticos.
En México, el TEPJF ha sido la autoridad responsable de garantizar los
derechos político-electorales de los ciudadanos, procurando que la impartición
de justicia electoral sea accesible a cualquier ciudadano que la demande,
además de velar por la protección amplia de los afiliados a los partidos políticos
y el control efectivo de los procedimientos electorales.
Un ámbito donde se puede observar el enfoque garantista que ha animado las
actividades jurisdiccionales del TEPJF son los criterios de jurisprudencia
emitidos en materia de protección de los derechos político-electorales.
En el caso de los derechos electorales, la jurisprudencia establece que su
interpretación y aplicación no puede ser restrictiva, los órganos electorales
tienen que ampliarlos con el propósito de salvaguardar a los ciudadanos:
Interpretar en forma restrictiva los derechos subjetivos públicos fundamentales
de asociación en materia política y de afiliación política electoral consagrados
constitucionalmente, implicaría desconocer los valores tutelados por las normas
constitucionales que los consagran, así cabe hacer una interpretación con un
criterio extensivo, toda vez que no se trata de una excepción o de un privilegio,
sino de derechos fundamentales consagrados constitucionalmente, los cuales
deben ser ampliados, no restringidos ni mucho menos suprimidos.
(Jurisprudencia 29/2002 del TEPJF)
Respecto a la impartición de justicia electoral, la jurisprudencia señala que es
suficiente expresar la petición de agravios para tenerlos por presentados
(Jurisprudencia 3/2000 del TEPJF); también ha sostenido que los agravios se
pueden encontrar en cualquier parte del escrito de impugnación, lo cual justifica
el estudio exhaustivo de las peticiones formuladas por los promoventes.
44
Debe estimarse que los agravios aducidos por los inconformes, en los medios
de impugnación, pueden ser desprendidos de cualquier capítulo del escrito
inicial, y no necesariamente deberán contenerse en el capítulo particular de los
agravios, en virtud de que pueden incluirse tanto en el capítulo expositivo,
como en el de los hechos, o en el de los puntos petitorios, así como el de los
fundamentos de derecho que se estimen violados. Esto siempre y cuando
expresen con toda claridad, las violaciones constitucionales o legales que se
considera fueron cometidas por la autoridad responsable, exponiendo los
razonamientos lógico-jurídicos a través de los cuales se concluya que la
responsable o bien no aplicó determinada disposición constitucional o legal,
siendo ésta aplicable; o por el contrario, aplicó otra sin resultar pertinente al
caso concreto; o en todo caso realizó una incorrecta interpretación jurídica de
la disposición aplicada. (Jurisprudencia 2/98 del TEPJF)
En lo referente a la protección amplia de los derechos de los militantes, la
jurisprudencia sostiene que los estatutos de los partidos deben contener
elementos básicos para que se les pueda considerar como democráticos y que
la autoridad administrativa está facultada para revisar el nombramiento o la
designación de los dirigentes de los partidos políticos.
[…] se tiene que los elementos mínimos de democracia que deben estar
presentes en los partidos políticos son, conforme al artículo 27, apartado 1,
incisos b), c) y g) del código electoral federal, los siguientes: 1. La asamblea u
órgano equivalente, como principal centro decisor del partido, que deberá
conformarse con todos los afiliados, o cuando no sea posible, de un gran
número de delegados o representantes, debiéndose establecer las
formalidades para convocarla, tanto ordinariamente por los órganos de
dirección, como extraordinariamente por un número razonable de miembros, la
periodicidad con la que se reunirá ordinariamente, así como el quórum
necesario para que sesione válidamente; 2. La protección de los derechos
fundamentales de los afiliados, que garanticen el mayor grado de participación
posible, como son el voto activo y pasivo en condiciones de igualdad, el
derecho a la información, libertad de expresión, libre acceso y salida de los
afiliados del partido; 3. El establecimiento de procedimientos disciplinarios, con
las garantías procesales mínimas, como un procedimiento previamente
establecido, derecho de audiencia y defensa, la tipificación de las
irregularidades así como la proporcionalidad en las sanciones, motivación en la
determinación o resolución respectiva y competencia a órganos sancionadores,
a quienes se asegure independencia e imparcialidad; 4. La existencia de
procedimientos de elección donde se garanticen la igualdad en el derecho a
elegir dirigentes y candidatos, así como la posibilidad de ser elegidos como
tales, que pueden realizarse mediante el voto directo de los afiliados, o
indirecto, pudiendo ser secreto o abierto, siempre que el procedimiento
garantice el valor de la libertad en la emisión del sufragio; 5. Adopción de la
regla de mayoría como criterio básico para la toma de decisiones dentro del
partido, a fin de que, con la participación de un número importante o
considerable de miembros, puedan tomarse decisiones con efectos
vinculantes, sin que se exija la aprobación por mayorías muy elevadas, excepto
las de especial trascendencia, y 6. Mecanismos de control de poder, como por
ejemplo: la posibilidad de revocar a los dirigentes del partido, el endurecimiento
de causas de incompatibilidad entre los distintos cargos dentro del partido o
45
públicos y establecimiento de períodos cortos de mandato. (Jurisprudencia
3/2005 del TEPJF)
Como puede observarse en la muestra anterior, el TEPJF ha emitido
jurisprudencia con una orientación garantista, lo que ha permitido tutelar los
derechos político-electorales de los ciudadanos mexicanos.
[…] Precisamente porque los derechos fundamentales sobre los que se asienta
la democracia sustancial están garantizados a todos y a cada uno de manera
incondicionada, incluso contra la mayoría, sirven para fundar, mejor que el viejo
dogma positivista de la sujeción a la ley, la independencia del poder judicial,
que está específicamente concebido para garantía de los mismos […]”
(Ferrajoli 2001, 26-7)
Leonel Castillo muestra la evolución del JDC a partir de la “vaguedad de la
normatividad electoral” de señalar a los partidos políticos como sujetos
responsables por actos u omisiones que afectaran los derechos de sus
militantes (2004, 116). El proceso de evolución fue el siguiente (Castillo 2004,
107-165):
1. Debido a la improcedencia del amparo en materia electoral y a la falta de
tribunales especializados, no existía medio de defensa alguno para
proteger los derechos político-electorales.
2. A partir de la incorporación del Tribunal Electoral al Poder Judicial de la
Federación en 1996 y de la creación del sistema de medios de
impugnación en materia electoral, entre los que destacaba el JDC. La
procedencia del juicio se limitaba a proteger los derechos de votar, ser
votado, de asociación y de libre afiliación. Además, en la legislación se
omitió señalar a los partidos políticos como autoridad responsable, por
los actos u omisiones que pudieran emitir y afectaran los derechos de
sus militantes.
3. La ampliación del JDC implicó la revisión a los estatutos de los partidos
políticos, para establecer que éstos debían contener procedimientos
democráticos para la resolución de conflictos internos. Luego, sería
necesario que los militantes agotarán dichos procedimientos antes de
acudir al TEPJF.
46
4. Se estableció la figura del “per saltum”, que permitía a los militantes de
los partidos políticos acudir directamente al TEPJF cuando en su partido
no existieran las condiciones óptimas para resolver el conflicto. Por
ejemplo:
a. los órganos de resolución interna no estuvieran integrados e
instalados con anticipación;
b. no se pudiera garantizar la independencia e imparcialidad de
quienes integraran los órganos de resolución internos;
c. en el procedimiento interno no se respetaran las formalidades
esenciales de cualquier proceso legal; y,
d. que en caso de iniciar el procedimiento al interior del partido, sea
imposible restituir a los ciudadanos en el goce de sus derechos.
Con la reforma electoral 2007-2008, se ampliaron las atribuciones del TEPJF
para garantizar una efectiva protección de los derechos político-electorales de
los ciudadanos. A través de jurisprudencia, el TEPJF ha establecido que el JDC
también puede ser utilizado por los ciudadanos para proteger derechos
fundamentales estrechamente vinculados con los derechos de carácter político
electoral. Así, no sólo es un medio de defensa para proteger los derechos de
votar, ser votado, asociación y afiliación, sino también derechos como libertad
de expresión, de imprenta, de petición, información, reunión, entre otros.
(Jurisprudencia 36/2002)
Además, ahora las salas del TEPJF pueden declarar la no aplicación de leyes
electorales o de disposiciones contenidas en ellas, por ser contrarias a la
Constitución Federal. Además, ahora el JDC es procedente para proteger el
derecho de los ciudadanos a integrar autoridades electorales locales.
Para el fortalecimiento de una cultura de justicia electoral, no es suficiente con
las atribuciones del TEPJF para garantizar los derechos político-electorales de
los ciudadanos, también es importante fortalecer en la ciudadanía la imagen
positiva de las instituciones judiciales electorales. El propósito es que
predomine la convicción de que la vía adecuada para la resolución de las
47
controversias que se susciten con motivo del desempeño democrático, es el de
acudir a las instancias jurisdiccionales correspondientes.
Con esto se fincarán los cimientos para la creación y divulgación de una cultura
de justicia electoral que promueva el desarrollo de la democracia y que
garantice el respeto irrestricto a los derechos político electorales de los
ciudadanos.
48
4. La contribución del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la
Federación (TEPJF) en el desarrollo de una cultura de justicia electoral.
Al final de esta sección, los participantes ubicarán el rol que tiene el
Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación para la promoción
de la cultura de justicia electoral, desde la dimensión de divulgación,
capacitación e investigación de la cultura democrática.
El ex ministro Aharon Barak (2008, 2-16) afirma que el fin primordial de todo
tribunal constitucional consiste en proteger a la democracia. En México la
afirmación recae en la Suprema Corte de Justicia de la Nación y en el Tribunal
Electoral del Poder Judicial de la Federación (TEPJF), puesto que la propia
Constitución lo reconoce como la máxima autoridad jurisdiccional en la materia
electoral.
Para el cumplimiento del objetivo de defender la democracia en México y
apoyar su desarrollo, el TEPJF desarrolla funciones jurisdiccionales y
académicas.
El TEPJF resuelve conflictos entre actores políticos y ciudadanos, a través de
la resolución de los medios de impugnación que se le presentan. Las
sentencias que emite a través de su Sala Superior y Salas Regionales son la
expresión última de su función jurisdiccional.
Los procedimientos para la resolución de los medios de impugnación en
materia electoral, implican un alto grado de especialización; sin embargo, el
TEPJF se ha hecho el propósito de informar a la ciudadanía sobre los asuntos
que recibe y el sentido de sus sentencias. Parte de este acercamiento implica
poner la información a disposición de la ciudadanía a través de su página de
Internet (http://www.te.gob.mx) en un plazo de 24 horas después de aprobadas
las sentencias.
49
A su vez, es necesario facilitar a la ciudadanía el acceso a la capacitación y
actualización en temas electorales, de modo que puedan ejercer una crítica
sustentada y eficaz.
Si no se emprende esta doble tarea, la ciudadanía y los medios de
comunicación no podrán sobrepasar el nivel de la crítica superficial y los
tribunales electorales quedarán aislados de la ciudadanía, sus sentencias, aun
si son impecables desde un punto de vista jurídico, correrán permanentemente
el riesgo de ser incomprendidas y atacadas sin fundamento. Su credibilidad y
legitimidad se erosionarán irremediablemente.
4.1 El Centro de Capacitación Judicial Electoral (CCJE) y la
capacitación y difusión de la justicia electoral
Para el diseño y ejecución de sus funciones académicas, el TEPJF cuenta con
dos órganos decisorios y un área ejecutora. Los comités de Capacitación
Interna y Carrera Judicial, y Académico y Editorial toman las decisiones
institucionales más importantes sobre sus respectivos ámbitos de competencia,
y marcan el camino que deberá seguir el Centro de Capacitación Judicial
Electoral (CCJE) en la ejecución de sus proyectos. El CCJE concentra las
funciones de capacitación, investigación y divulgación en el ámbito académico
electoral, vinculadas con los fines del TEPJF.
Por su parte, las salas regionales del TEPJF, a partir de la reforma electoral
constitucional de 2007 y a la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación
(LOPJF) en 2008 son órganos permanentes. Entre sus múltiples actividades,
también
realizan
tareas
académicas,
principalmente
enfocadas
a
la
capacitación y la divulgación, independientemente de las realizadas por la Sala
Superior, a través del CCJE. En otras palabras, el TEPJF realiza actividades
académicas y de promoción de la cultura democrática y de justicia electoral en
todo el país, a través de su Sala Superior y sus cinco Salas Regionales con
sede en Guadalajara, Monterrey, Xalapa, Distrito Federal y Toluca.
50
Respecto al CCJE, la LOPJF dispone que el TEPJF es competente para
desarrollar directamente o por conducto del CCJE, tareas de formación,
investigación, capacitación y difusión en materia electoral. (Artículo 186,
fracción VIII).
De acuerdo a su Manual de Organización, el CCJE tiene por objetivo:
Establecer las directrices y los objetivos generales para el desarrollo de las
tareas de investigación, formación, difusión, capacitación y actualización, a fin de
formar, actualizar y capacitar al personal jurídico especializado que requiere el
Tribunal Electoral, otras instituciones electorales, partidos y agrupaciones
políticas nacionales; contribuir a la generación y difusión del conocimiento en
materia electoral y su área contenciosa; así como instrumentar en el ámbito
académico las decisiones institucionales relativas a la Carrera Judicial Electoral.
(Manual de organización del CCJE 2008, 19)
Para cumplir con este objetivo el CCJE integra su estrategia académica a
través de programas anuales de trabajo. En los programas académicos 2010 y
20115 el CCJE definió tres objetivos estratégicos, a partir del objetivo general,
de los cuales derivan las estrategias y proyectos a desarrollar en cada año. Los
objetivos estratégicos del CCJE son los siguientes:
1. Generar conocimiento en materia electoral, a través de investigaciones sobre
temas de coyuntura relevantes, realizadas con una metodología pertinente.
El CCJE busca realizar investigaciones que aporten conocimiento sobre la
materia electoral y que, a la vez, sean útiles para los fines del TEPJF.
Las tareas de investigación están dirigidas al interior y al exterior de la
institución. En el primer caso, se busca aportar insumos que apoyen los
procesos y toma de decisiones de las ponencias de los magistrados electorales.
Hacia el exterior, las investigaciones pretenden contribuir a la discusión
académica sobre la materia electoral y, a largo plazo, posicionar al CCJE como
un referente obligado en la materia.
Las investigaciones se desarrollarán con base en las líneas propuestas por los
magistrados. Dichos documentos académicos serán elaborados por
investigadores del CCJE, o bien por investigadores externos de reconocido
prestigio. En todo caso, las investigaciones buscarán aportar inferencias
descriptivas o explicativas, basadas en una metodología científica.
2. Transmitir conocimiento sobre la materia electoral, a través de eventos
académicos dirigidos al personal interno del TEPJF, y al personal de otros
organismos interesados en la materia.
5
Disponible en http://www.te.gob.mx/ccje/programa_anual_trabajo/introduccion.html
51
La transmisión de conocimiento implica el cumplimiento de objetivos de
aprendizaje específicos y debe dirigirse a una población definida. Esta actividad
consiste en un proceso de enseñanza-aprendizaje, a través del cual el CCJE
capacita, actualiza y forma, de conformidad con los fines y funciones del TEPJF.
La población objetivo del CCJE se divide en dos tipos: interna y externa. La
interna está integrada por el personal jurídico y administrativo del TEPJF. La
población externa se compone de funcionarios de otros organismos relacionados
con la materia electoral, militantes de partidos políticos y ciudadanos
interesados. La finalidad de ambas es el aprendizaje de temas relacionados con
la materia electoral, o bien el desarrollo de habilidades y competencias para
optimizar su desempeño laboral.
La transmisión de conocimiento se realiza en tres modalidades: presencial,
virtual y mixta. El CCJE cumple con esta tarea a través de diversas actividades
académicas. Dependiendo de los objetivos planteados, éstas pueden ser cursos,
talleres, seminarios, ponencias, conferencias y clases en programas de
maestría, licenciatura o diplomados.
3. Difundir conocimiento en materia electoral, a través de eventos y materiales
dirigidos a funcionarios electorales y a los ciudadanos interesados en la materia.
A diferencia de la transmisión, la difusión de conocimiento es menos sistemática:
no contiene objetivos de aprendizaje y en términos generales su población
objetivo es mucho más difusa, de manera que sus actividades pueden estar
dirigidas a todos los ciudadanos interesados en el tema de que se trate.
En el CCJE la difusión se realiza a través de distintos medios, como
publicaciones impresas, Internet, programas televisivos y eventos académicos
abiertos.
Las actividades de difusión, además de divulgar las características y tareas
principales del TEPJF, son el principal medio a través del cual el CCJE busca
cumplir con el objetivo institucional de promover una cultura democrática y
fortalecer el desarrollo de la democracia.
(Programa Académico 2010, 5-6)
De febrero de 2009 a octubre de 2010, el CCJE ha realizado diversas acciones
encaminadas no sólo a cumplir con su objetivo general y con los estratégicos,
sino con la intención de acercar a la ciudadanía información relacionada con la
materia electoral, además de difundir y promover la cultura democrática. 6 Entre
las acciones más destacadas están:
6
Para mayor información sobre las acciones realizadas por el CCJE pueden consultarse el
Resumen
ejecutivo
del
informe
anual
2008-2009,
disponible
en
http://www.te.gob.mx/documentacion/publicaciones/publicaciones.asp, y el Informe Anual 20092010, disponible en http://portal.te.gob.mx/content/informe-anual-2009-2010-0.
52
Investigación
Las tareas de investigación están orientadas a producir estudios
especializados sobre el fenómeno político, la función jurisdiccional y la
normatividad electoral. El propósito es generar conocimiento nuevo en
la materia, apoyar la toma de decisiones al interior del TEPJF y
contribuir al fortalecimiento de las instituciones, los procedimientos y
la cultura democrática.
Las investigaciones realizadas pueden
consultarse
en
http://www.tepjf.gob.mx/ccje/unidad_de_investigacion/inv_realizadas.h
tml
Además se elaboran notas analíticas sobre temas coyunturales, útiles
en el desempeño de la función jurisdiccional de las ponencias de las
Salas Superior y Regionales, y de otras áreas del TEPJF. Algunos de
estos productos se ofrecen al público en general, como una forma de
difundir los fenómenos políticos en el mundo. Están disponibles en:
http://www.tepjf.gob.mx/ccje/unidad_de_investigacion/investigaciones
_mundo.html
Capacitación
Ha beneficiado a más de 67 mil personas con los cursos de
capacitación externa que impartió en todo el país, dirigidos
principalmente a instituciones académicas, institutos electorales,
partidos políticos y tribunales electorales locales. (Informes anuales
de
2008-2009
y
2009-2010.
Disponibles
en
http://www.te.gob.mx/documentacion/publicaciones/publicaciones.asp)
Para apoyar la capacitación al exterior del Tribunal, el CCJE definió
una oferta académica de 26 temas relacionados con la materia
electoral y está desarrollando materiales de apoyo para la
capacitación sobre cada uno de los 26 temas, un ejemplo de dichos
53
materiales es este manual. Los materiales pueden ser consultados en:
http://www.tepjf.gob.mx/ccje/unidad_capacitacion/materiales_presenta
cion.html
Al interior del TEPJF, el CCJE ha realizado dos programas de
posgrado: la Especialización en Derecho Electoral
y Maestría en
Derecho, en colaboración con la UNAM; así como la Especialidad en
Derecho Electoral. Ha organizado diversos cursos de actualización y
seminarios para la formación del personal jurisdiccional de Sala
Superior y Salas Regionales, capacitando a más de 2,500
funcionarios. Aun cuando la capacitación se imparte al interior del
Tribunal, los videos de los cursos y los materiales utilizados se ponen
a
disposición
del
público
general
en:
http://www.tepjf.gob.mx/ccje/material_audiovisual/dean_sager.html
A través del uso de tecnologías educativas el CCJE ha podido acercar
el conocimiento de la materia jurídico-electoral a todo el país,
optimizando recursos y abarcando un mayor universo de personas.
Así imparte el Taller Virtual del Sistema de Nulidades en Materia
Electoral, el Diplomado Virtual en Derecho Electoral y la Especialidad
en Justicia Electoral Modalidad no Escolarizada. Esta última cuenta
con registro y validez ante la Secretaría de Educación Pública. Las
convocatorias para ingresar a estos cursos se publican en el
micrositio del CCJE: http://www.tepjf.gob.mx/ccje/
Divulgación
La función de difundir el conocimiento jurisdiccional y político
especializado que se genera en el TEPJF o por iniciativa de éste, se
realiza a través de tres series editoriales y una revista, que pueden
consultarse
a
través
http://www.tepjf.gob.mx/ccje/direccion_divulgacion/Intro.html
54
de
La serie Comentarios a las sentencias del TEPJF tiene por objetivo
alentar la crítica constructiva y el examen serio sobre el trabajo de las
Salas Superior y Regionales del Tribunal. En 2009 y 2010 se
integraron más de 30 títulos.
En la serie Temas Selectos de Derecho Electoral se desarrollan
temas diversos sobre democracia y derecho electoral desde una
óptica multidisciplinaria. Durante 2009 y 2010 se integraron y
publicaron 16 números.
La serie Cuadernos de divulgación de la justicia electoral busca
generar un mayor conocimiento de la labor del TEPJF y destacar la
importancia de la justicia electoral en toda democracia. El fin último es
promover la cultura política democrática. Está dirigida a un público no
especializado en el tema pero interesado en los asuntos públicos.
La revista Justicia Electoral tiene una trayectoria de 18 años. Ha dado
cabida a la pluralidad de voces y posiciones que, desde la academia,
los partidos políticos, las instituciones públicas y las organizaciones
civiles, están interesadas en aportar al conocimiento en materia
política y jurisdiccional electoral. En 2010 se publicaron los números
4, 5 y 6 de la tercera época.
Además de las publicaciones en noviembre de 2009 y octubre de
2010 se realizaron el II y III Seminarios Internacionales del
Observatorio Judicial Electoral. Los seminarios han tenido por objetivo
exponer al análisis crítico de académicos y especialistas, sentencias
relevantes del TEPJF.
El Tribunal Electoral es la primera institución judicial en México en
realizar un ejercicio de análisis deliberativo y público, que versa sobre
sus propias sentencias, entre la comunidad académica especializada
y jurisdiccional, tanto nacional como internacional.
55
Por
último,
el
sitio
en
Internet
del
CCJE
(http://www.tepjf.gob.mx/ccje/index.asp) se ha transformado en una
vía de acercamiento con la ciudadanía y con el público de cualquier
parte del mundo, al mismo tiempo que constituye una herramienta
informática de consulta sobre temas electorales.
56
Recapitulación
1. Cultura política democrática
La cultura política de una sociedad se define a partir de las relaciones entre
gobernados y gobernantes. Cuando dichas relaciones permiten procesos de
transición y de consolidación democrática se puede hablar de una cultura
democrática que permite parámetros de estabilidad, gobernabilidad y
representatividad políticas.
Así, la cultura democrática es una cultura mixta que integra características de
participación y de auto contención de expectativas. Cuando la cultura
democrática es incipiente se requieren mecanismos que soporten y desarrollen
las características de la democracia.
2. Cultura política en México
Una revisión de las percepciones de los ciudadanos acerca de la cultura
política y democrática en México muestra carencias en cuanto al interés sobre
la política, una opinión negativa de la misma y por ende bajos niveles de
participación y asociación en entidades públicas. Estas actitudes se ven
reflejadas en una insatisfacción con los rendimientos que la democracia tiene
en México y en general en toda América Latina.
En la medida que estas percepciones ciudadanas obedecen a circunstancias
históricas concretas, es posible generar un marco de acción institucional que
permita fomentar espacios e incentivos suficientes para participar en la esfera
pública, y en consecuencia valorar positivamente este ámbito.
3. Cultura de justicia electoral en México
En el caso de los comicios, las autoridades electorales son las instituciones que
impulsan la construcción de una cultura de justicia electoral entre los
ciudadanos. Así, la idea de justicia electoral como elemento de formación de
57
una cultura democrática está íntimamente relacionada con el papel que
desempeñan los tribunales electorales para transmitir valores de estabilidad,
certeza, seguridad, paz social, justicia, imparcialidad y justificación racional de
sus decisiones.
4. La contribución del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación
(TEPJF) en el desarrollo de la cultura de justicia electoral
El TEPJF participa directamente de la cultura democrática y de justicia electoral
en cada una de sus sentencias y a través de sus actividades de capacitación,
investigación y divulgación. La calidad argumentativa de sus resoluciones
refleja proporcionalmente su credibilidad ante los ciudadanos. La actualidad y
rigurosidad de sus programas formativos impactan en la transmisión de la
cultura
de
justicia
electoral
y
sus
investigaciones
generan
nuevos
conocimientos para el desarrollo de sistema jurídico y político mexicano.
La cultura de justicia electoral está en permanente construcción y renovación.
Los ajustes del TEPJF para ofrecer respuesta adecuada a la exigencia de
justicia son una tarea fundamental de su aportación a la democracia. Así, el
ciudadano tendrá la seguridad de que sus pretensiones serán escuchadas,
analizadas y resueltas conforme señalan los ordenamientos jurídicos vigentes.
58
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Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación
Queda prohibida su reproducción parcial o total sin autorización.
El presente material podrá ser citado, siempre y cuando se señale la fuente
bajo la siguiente leyenda:
Centro de Capacitación Judicial Electoral, “Cultura democrática y cultura de
justicia electoral: manual del participante”, Material didáctico de apoyo para la
capacitación, Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, febrero de
2011.
www.te.gob.mx
www.te.gob.mx/ccje/
[email protected]
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