Remoción de obstáculos electorales para una participación

REMOCIÓN DE OBSTÁCULOS ELECTORALES PARA UNA PARTICIPACIÓN
EQUITATIVA DE MUJERES EN LA REPRESENTACIÓN POLÍTICA DE AMÉRICA
LATINA
Documento de Trabajo (primer informe)
*/ El presente documento fue elaborado en el marco del Proyecto CEPAL/DAW “Gobernabilidad Democrática e
Igualdad de Género en América Latina y el Caribe”, por Line Bareiro, Consultora del Proyecto. La autora desea
agradecer la colaboración de Oscar López, Clyde Soto y Lilian Soto.
Las opiniones expresadas en este documento, el cual no ha sido sometido a revisión editorial, son de la
exclusiva responsabilidad de la autora y pueden no coincidir con las de la Organización.
ÍNDICE
RESUMEN EJECUTIVO
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I. INTRODUCCIÓN
1. Reinstauración de la democracia en América Latina
2. Problemas de la democracia en América Latina
3. ¿Cómo aumentar la gobernabilidad democrática?
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II. LEGISLACIÓN Y RESULTADOS ELECTORALES
1. Introducción
2. Análisis de la legislación electoral
2.1. Sistemas electorales
2.2. Medidas para el mejoramiento de la representación femenina
2.3. Matrices analíticas
3. Análisis de los resultados electorales
3.1. La potencialidad del acceso
3.2. La influencia de los sistemas electorales
3.3. La incidencia de mecanismos establecidos para el aumento de la representación femenina
3.4. Planteamiento metodológico
3.5. Esquema para la base de datos
3.6. Ítems para el análisis
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III. OBSTÁCULOS CULTURALES PARA LA EQUIDAD DE GENERO EN LA
REPRESENTACIÓN POLÍTICA EN AMÉRICA LATINA
1. Introducción
2. Conceptos
2.1. Los elementos teóricos
2.2
La práctica política
3. Metodología
3.1. Fuentes previas
3.2. Las/los entrevistadas/os
3.3. Los cuestionarios
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IV. ARGUMENTOS A FAVOR DE LA IGUALDAD Y LA INCLUSIÓN DE LAS MUJERES EN
LA REPRESENTACIÓN POLÍTICA
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1. Introducción
25
2. Sistemas nacionales
25
3. Sistemas internacionales de protección
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4. Directrices de políticas públicas
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5. Propuestas en debate
28
BIBLIOGRAFÍA
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3
RESUMEN EJECUTIVO
Este documento corresponde al primer informe de avance de una investigación realizada en el marco del
proyecto “Gobernabilidad Democrática e Igualdad de Género en América Latina y el Caribe”, la cual
está siendo abordada con los objetivos de comprender los obstáculos electorales y políticos para una
representación equitativa de mujeres y hombres en las democracias latinoamericanas y proponer
estrategias de eliminación de obstáculos, referidas a los sistemas electorales y su aplicación, que
contemplen tanto la dimensión de los Estados nacionales como la de los gobiernos locales (municipales).
El documento parte con una introducción en la cual contextualiza el tema de la democracia en
América Latina durante la última década, período marcado por la expansión de las elecciones
competitivas como fuente de legitimación del poder y por el rechazo ciudadano a cualquier tipo de
corrupción o dictadura.
Dado que el estudio aborda la pregunta respecto a cómo fortalecer la gobernabilidad democrática
a través de la apertura igualitaria de espacios de participación a las mujeres, los siguientes capítulos
presentan el planteamiento conceptual y metodológico que se propone a fin de profundizar en cada uno de
los objetivos planteados en la investigación, a saber:
El primer capítulo, Legislación y resultados electorales presenta una descripción de los sistemas
electorales vigentes en los diferentes países como base conceptual y propone la estrategia metodológica
que permita identificar los obstáculos para la participación equitativa de mujeres y hombres en los
espacios de representación política que derivan de las normativas electorales de los países de América
Latina, vinculando el análisis de los sistemas electorales vigentes y de las medidas establecidas para
ayudar a mejorar la inclusión de la diversidad ciudadana en la representación, con los resultados
electorales para diversas circunscripciones y cargos electivos.
El segundo capítulo, Obstáculos culturales para la equidad de genero en la representación
política en América Latina, afronta los desafíos de definir la metodología que será implementada a fin de
identificar los obstáculos culturales para el acceso de las mujeres a los espacios de poder político público
en América Latina, e identificar algunas propuestas, existentes o que se desarrollen durante el transcurso
de la presente investigación, relativas al mejoramiento de la inclusión y participación política de las
mujeres. En base a los resultados, se espera proponer el diseño de propuestas y estrategias que apunten a
superar los obstáculos identificados y la sistematización y análisis de los planteamientos encontrados.
Finalmente, el tercer capítulo, Argumentos a favor de la igualdad y la inclusión de las mujeres en
la representación política, avanza en la identificación de los principales instrumentos, directrices y
debates en los que pueden sustentarse las estrategias de inclusión equitativa de las mujeres.
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I. INTRODUCCIÓN
1. Reinstauración de la democracia en América Latina
En las dos últimas décadas del siglo XX se ha instaurado o reinstaurado la democracia en la región,
después de veinte años de un mapa saturado de dictaduras. Sin duda alguna, el principal signo de la
redemocratización son las elecciones competitivas periódicas para la selección de los y las gobernantes,
en casi todos los países de América Latina y el Caribe.1
Las elecciones competitivas dan legitimidad de origen a los gobiernos nacionales y se han
ampliado como mecanismo de participación ciudadana con capacidad de decisión en los gobiernos
subnacionales como las gobernaciones2 y las municipalidades. No tienen precedentes, en la historia de la
región, la amplitud y continuidad de las elecciones como forma de resolución de conflictos acerca de
quién y cómo se debe gobernar.
Es posible constatar también que la ciudadanía de los distintos países no está dispuesta a aceptar
fraudes electorales, aún cuando se trate de candidatos con un alto caudal electoral. En ese sentido, las
experiencias de República Dominicana y Perú son ilustrativas, ya que ante las fuertes sospechas de
modificación de la voluntad popular por parte de los ex presidentes Balaguer y Fujimori, éstos se vieron
obligados a convocar anticipadamente a elecciones, aún cuando dicha figura no estuviese contemplada en
las respectivas constituciones ni leyes electorales. En el segundo caso, se produjo la renuncia presidencial,
luego de un proceso acelerado de deterioro, protestas sociales y escándalos de corrupción. No debe
ignorarse, sin embargo, que en el caso de las últimas elecciones presidenciales de los EEUU, aún cuando
fueron visibles serias deficiencias del sistema electoral y de haber habido poca transparencia en la
decisión, ello no fue motivo de baja legitimidad del presidente designado. Pero ese debate escapa a esta
investigación en la que nos ocuparemos de algunos problemas de la democracia de los países de la
América hispánica y Brasil.
La tendencia muestra que ante crisis económicas, sociales y políticas muy agudas, se ha dejado de
recurrir a soluciones militares autoritarias, y que cuando ello sucede, no logra instaurarse una dictadura
que alcance algún grado de legitimidad. En ese sentido, la experiencia de Venezuela resulta ilustrativa.
Sin duda alguna, el gobierno del presidente Hugo Chávez enfrenta una importante oposición interna y la
comunidad latinoamericana observa con preocupación la agudización del enfrentamiento interno. Sin
embargo, al derivar una propuesta en un golpe de Estado cívico-militar que adoptó medidas dictatoriales
clásicas como disolución de los poderes legislativo y judicial, además de la deposición de los gobiernos
subnacionales electos, debió enfrentar tanto a la reacción ciudadana interna como a la comunidad
1
La excepción es Cuba, donde no se constatan elecciones competitivas.
En los países federales de la región como México, Venezuela, Argentina y Brasil, la ciudadanía elegía a los
gobiernos de las unidades federadas toda vez que hubiese democracia. Las denominaciones son estados o
provincias. En algunos países unitarios como Colombia y Paraguay, también se pasó a un sistema de elección directa
de los gobiernos departamentales.
2
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latinoamericana, que invocando la Carta Democrática Interamericana, condenó el golpe de Estado en
Venezuela y no reconoció al gobierno de Carmona.3
Este elemento de origen electoral de la legitimidad de los gobiernos es posiblemente el punto más
exitoso de las nuevas democracias en la región.
2. Problemas de la democracia en América Latina
Alarmantemente sin embargo, la región se enfrenta a graves problemas de gobernabilidad democrática,
originadas en una respuesta deficiente a la inserción de la región en el nuevo contexto internacional y al
aumento de la inseguridad ciudadana y de las brechas de desigualdad social. Más aún, sin haber superado
formas históricas de exclusión, han aparecido nuevas formas de este fenómeno con la expulsión del
mercado laboral, del sistema educativo y del sistema político de amplios sectores anteriormente incluidos,
aunque desventajosamente.
Así, países con legitimidad democrática de origen enfrentan la pérdida de legitimidad que en
varios casos ha llevado a cambios no previstos de gobierno, en casos como por ejemplo, las renuncias
anticipadas de Collor en el Brasil, de Bucharam y Maud en Ecuador, de Cubas en Paraguay y de Fernando
de la Rúa en la Argentina. La exigencia de buen gobierno por parte de la ciudadanía no encuentra
necesariamente respuesta en la institucionalidad estatal, tal como está estructurada y funcionando
actualmente. Ello se constata incluso en países que no han llegado a las situaciones traumáticas señaladas
mas arriba.
3. ¿Cómo aumentar la gobernabilidad democrática?
Este trabajo se propone explorar un camino que podría fortalecer a la democracia en América Latina,
mediante la inclusión equitativa de un sector históricamente excluido de la representación, como son las
mujeres. Ciertamente, resulta paradojal referirse como sector a la mitad de la población y de la ciudadanía
de los países. Ello obedece a que históricamente se ha construido la idea de universalidad ciudadana y de
dirigencia estatal, sobre la base de otro sector, más limitado ciertamente, como son los hombres adultos
blancos y mestizos de clase media y alta, generalmente urbana.
La propuesta radica en unir fortalezas de la democracia en la región, de manera de producir una
sinergia tendiente a procesar adecuadamente los conflictos sociales en el sistema político. Concretamente
se trata de revisar cómo podrían mejorarse los sistemas electorales, para que permitan la inclusión
equitativa de mujeres y hombres en la representación política. Ello se debe, por una parte, a que se ha
construido una institucionalidad electoral, con mecanismos de control que garantizan la competencia
entre diferentes actores políticos; por otra parte, a la existencia de demandas de las mujeres por estar
incluidas en los órganos de representación.
En ese sentido, es interesante el salto notable dado por las mujeres en las tres últimas décadas.
Recogiendo solamente lo referente a la política, puede señalarse que han construido organizaciones
autónomas de muy distintas formas, pero que lograron incidencia en el Estado conformándose en redes,
muchas veces intersectoriales. Ello se evidencia en las modificaciones legislativas, en la creación de
instituciones y en la generación de políticas públicas de igualdad y equidad de género. Sin embargo,
3
A excepción de Chile, cuyo embajador reconoció al gobierno del empresario Carmona, aunque
posteriormente fue desautorizado por el gobierno de Chile.
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pareciera ser que los resultados distan aún de ser satisfactorios, sobre todo en cuanto a representación
política.
Por lo tanto, los objetivos de la investigación son: i) comprender los obstáculos electorales y
políticos para una representación equitativa de mujeres y hombres en las democracias latinoamericanas; y
ii) proponer estrategias de eliminación de obstáculos, referidas a los sistemas electorales y su aplicación,
que contemplen tanto la dimensión de los Estados nacionales como la de los gobiernos locales
(municipales).
Para dar cumplimiento al primer objetivo, se analizará:
a)
b)
c)
d)
La legislación electoral
Los resultados electorales
La relación entre ambos
Los obstáculos que persisten en la cultura política
Para dar cumplimiento al segundo objetivo se presentará:
a)
b)
Los principales argumentos en los cuales puede sustentarse que la igualdad entre mujeres y
hombres en la representación es fundamental para la democratización de los sistemas
democráticos y para la inclusión social.
Una propuesta de posibles estrategias, políticas, mecanismos y acciones que podrían adoptarse.
En los capítulos subsiguientes se presenta el planteamiento conceptual y metodológico para cada
uno de ellos.
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II. LEGISLACIÓN Y RESULTADOS ELECTORALES
1. Introducción
El objetivo de este capítulo es identificar los obstáculos para la participación equitativa de mujeres y
hombres en los espacios de representación política que derivan de las normativas electorales de los países
de América Latina, vinculando el análisis de los sistemas electorales vigentes y de las medidas
establecidas para ayudar a mejorar la inclusión de la diversidad ciudadana en la representación, con los
resultados electorales para diversas circunscripciones y cargos electivos.
Dado que el problema de la baja representación política de las mujeres puede ser considerado
como generalizado en el mundo, con algunas excepciones debidas sobre todo a un ya largo tiempo de
aplicación de medidas para contrarrestar el bajo acceso de mujeres a cargos electivos, es relevante
correlacionar la evolución de la proporción de acceso femenino a cargos electivos con informaciones
sobre el sistema electoral vigente y la existencia o inexistencia de medidas que busquen explícitamente,
de manera compulsiva o no compulsiva, el aumento de mujeres en los diversos cargos de decisión.
2. Análisis de la legislación electoral
El presente apartado presentará una sistematización de la legislación electoral de países de América
Latina centrada en dos ejes fundamentales: los sistemas electorales vigentes y las medidas establecidas
para el mejoramiento de la representación política femenina. El objetivo es obtener una visión de conjunto
de la variedad de sistemas aplicados en la región, así como de mecanismos que busquen aumentar la
presencia de mujeres en los espacios de decisión, que permita realizar el posterior análisis de la
vinculación de éstos con los resultados obtenidos. Se construirán matrices analíticas para los dos ejes
planteados, teniendo en cuenta diversos elementos para cada uno de ellos.
2.1.
Sistemas electorales
Existe acuerdo sobre la importancia de los sistemas electorales en la conformación de un sistema político;
de hecho, en un vivo debate, cada vez se tiene mayor certeza acerca de que los sistemas electorales
resultan claves para “generar tendencias que en contextos políticos favorables se traducen en resultados
concretos, relativamente predecibles” (Molina, 2000: 17). Pero se sabe también que los efectos
producidos dependen tanto de un buen mecanismo adoptado como del contexto específico de cada país.
Así, por ejemplo, países como Argentina y Costa Rica muestran un avance muy importante en la
presencia de mujeres en los espacios políticos de decisión, mientras que en otros países el avance ha sido
muy relativo o nulo a pesar de las reformas adoptadas.
Una primera clasificación en cuánto a los sistemas electorales es aquella que se basa en los
principios de representación, por mayoría o de representación proporcional. En el primero el objetivo
central es producir un gobierno con mayoría necesaria para garantizar la gobernabilidad; mientras que el
segundo busca reproducir lo más fielmente posible las fuerzas sociales y políticas que se expresan en la
población. Estos dos principios tienen una larga lucha de carácter histórico-ideológico (Nohlen 1997: 2829), aunque en la práctica los sistemas electorales combinan elementos de uno y otro sistema.
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La matriz que se construirá busca representar esa complejidad, así como servir de base para
establecer las relaciones entre el sistema electoral utilizado en un país y el grado de avance respecto a la
equidad de género en la representación política de los países. La siguiente clasificación da una idea de la
diversidad de combinaciones posibles:
Tipología de sistemas electorales (Ibíd.: 44)
Sistemas Mayoritarios
1. De pluralidad en circunscripciones uninominales
2. De mayoría absoluta en circunscripciones uninominales
3. De mayoría en circunscripciones plurinominales con representación de minorías
4. Mayoritario en circunscripciones plurinominales pequeñas
5. Mayoritario con lista proporcional adicional o sistema segmentado.
Sistemas Proporcionales
1. Proporcional en circunscripciones plurinominales variables
2. Proporcional compensatorio
3. Personalizado con barrera legal
4. Single transferable vote
5. Proporcional puro
La cuestión pasa por observar cuáles son los sistemas electorales que en su combinación producen
mejores resultados y cuáles generan mayores obstáculos para la representación femenina. La matriz
analítica de los datos, contendrá por lo menos los siguientes elementos:
•
División política del país en relación con el sistema electoral aplicado, lo que nos permite
diferenciar los diferentes niveles de representación nacional, estadual / provincial / departamental y el
nivel local o municipal. Esto debe incluir los diferentes cargos que se eligen en cada nivel, tanto del
ejecutivo como de los órganos colegiados.
Si hay necesidad de inscripción en un registro cívico o padrón electoral o si opera de modo
•
automático desde el sistema de registro civil. Este elemento se incluye dado que al agregarse este
requisito para ejercer el derecho, podrían aumentar los obstáculos de las mujeres para participar
activamente, dado el conjunto de situaciones en que se desenvuelven.
La distribución de las circunscripciones electorales se refiere a la determinación de su número y
•
tamaño, éste último en cuanto al número de escaños que se adjudican a la circunscripción. Básicamente se
distinguen en uninominales y plurinominales (Ibíd.: 33). Las plurinominales se diferencian a su vez en
circunscripciones plurinominales pequeñas (de 2 a 5 escaños), medianas (de 6 a 10 escaños) y grandes
(más de 10 escaños). El tamaño de la circunscripción es muy importante tanto para la relación entre votos
y escaños como para las oportunidades electorales de los partidos políticos. Cuándo más pequeña es la
circunscripción electoral menor es el efecto proporcional del sistema electoral. Esto tiene un conjunto de
consecuencias, entre ellas las posibilidades de acceso de las mujeres a los cargos, a pesar incluso de las
medidas de acción positiva como las cuotas de participación. El tamaño influye además sobre la relación
entre electores/as y candidatos/as.
12
•
Las formas de las candidaturas y de votación están estrechamente relacionadas. Las
candidaturas se dividen en individuales y por listas. En cuanto al sistema de listas, se pueden diferenciar
tres formas distintas:
a)
b)
c)
Lista cerrada y bloqueada: en la que se vota por una lista en bloque que está predeterminada por
los partidos y movimientos políticos.
Lista cerrada y no bloqueada: en la que el electorado puede alterar la disposición de los y las
candidatas en la lista del partido.
Lista abierta, que permite ir mas allá de los límites partidarios y elegir a candidatos de listas
diferentes, conformando el elector su propia lista. Aquí, las listas de los partidos son sólo una
propuesta.
En cuánto a las formas de votación en la lista cerrada y bloqueada el/la elector/a dispone sólo de
un voto, mediante el cual elige una lista en su conjunto. En las otras formas quienes eligen tienen varios
votos mediante los que expresan sus preferencias por ciertas candidaturas de entre las propuestas.
La forma de candidatura y votación tienen importancia en la relación entre electorado y
candidatas/os y entre candidatas/os y sus partidos o movimientos, en la posibilidad de los partidos de
planificar la composición de los grupos políticos en el parlamento, en juntas municipales, etc. (Ibíd.: 36).
En este punto se debe observar cómo varían las posibilidades de las mujeres a medida que se personaliza
el voto.
•
La conversión de votos en escaños se diferencia de acuerdo con la regla o fórmula de decisión,
es decir, el método según el cual se decide quiénes vencen en una elección. En la fórmula mayoritaria, la
adjudicación del cargo o escaño depende de que un/a candidato/a pueda reunir la mayoría exigida –
relativa o absoluta– de los votos. Cuando es requerida una mayoría absoluta se hace necesaria una
segunda vuelta electoral si ninguna candidatura alcanza la proporción exigida.
En el caso de las fórmulas proporcionales la adjudicación se hace sobre la base del porcentaje de
votos que obtienen las distintas candidaturas o partidos. Se da mayor valor a cada voto, dado que
contribuyen a la obtención de escaños por un partido. Los dos tipos de de conversión de votos en escaños
son los de divisor y los de cociente.
Hay que tener en cuenta que los escaños se pueden adjudicar en varios niveles: en la
circunscripción, en la agrupación de circunscripciones y/o en el nivel nacional y normalmente los
sistemas electorales combinan distintos procedimientos de conversión de votos en escaños. Los estudios
realizados hasta ahora muestran que el grado de proporcionalidad aumenta las posibilidades de acceso de
las mujeres, por lo que es uno de los factores relevantes a verificar en este estudio.
También las barreras legales tienen importancia en la conversión de votos en escaños. Se habla
de barreras legales cuando los partidos deben alcanzar un determinado porcentaje de votos o un
determinado número de mandatos directos, para ser tomados en cuenta en la distribución de escaños a
nivel de la circunscripción plurinominal o nacional (Ibíd.: 40).
A diferencia de las barreras fácticas naturales que surgen por el tamaño y varían en las
circunscripciones de acuerdo con ese tamaño, las barreras legales se establecen artificialmente y se
diferencian según el área de utilización y su altura. Pueden referirse a todo el territorio nacional, a
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circunscripciones individuales o agrupación de circunscripciones; pueden ser aplicados en la primera o en
la segunda fase de la conversión de votos en escaños y pueden variar mucho en altura (Ibíd.: 40).
La única función de las barreras legales es excluir a los partidos políticos pequeños de la
distribución de escaños y, por tanto, de la representación con el fin de ejercer un efecto concentrador
sobre el sistema de partidos (Ibíd.: 40).
2.2.
Medidas para el mejoramiento de la representación femenina
Los mecanismos establecidos para la búsqueda de una mejora en la representación política de las mujeres
han adquirido una gran diversidad en cada país y, aun dentro de cada uno, según el ámbito de aplicación
de que se trate, nacional o municipal, en la legislación nacional o en las normativas partidarias. En
algunos casos se han establecido recomendaciones no obligatorias para las instituciones destinatarias,
pero la forma principal de enfrentar el problema de la subrepresentación femenina, ha sido hasta el
momento las medidas de acción positiva de tipo compulsivo, como es el caso de las cuotas de
participación por sexo que en ciertos casos se dirigen específicamente a mujeres, fijando cupos mínimos a
los que deben acceder mujeres en las candidaturas o en los resultados, o reservando directamente una
porción de escaños para ellas. El acceso paritario adoptado en Francia no cuenta con casos similares en
América Latina hasta el momento. Otro tipo de mecanismos son los de fijación de obligaciones o
incentivos para que los actores políticos busquen apoyar el aumento de mujeres, tales como la obligación
de destinar determinados porcentajes de los subsidios estatales a los partidos a actividades en este sentido,
o el aumento porcentual de los montos de acuerdo con la cantidad de escaños logrados por mujeres.
Finalmente, otras medidas en contra de la discriminación por razones de sexo o destinadas al logro de
información desagregada por sexo pueden ser relevantes para un análisis de los apoyos y obstáculos
presentes para las mujeres en la legislación electoral.
Se sistematizarán estos elementos en una matriz específica para el efecto, donde se precisarán los
mecanismos concretos de inclusión de las mujeres o de otros sectores sociales, tanto aquellos que son
compulsivos (obligatorios y con sanciones) como aquellos que no lo son, de manera de relacionarlos con
los resultados que se han alcanzado en diferentes contextos. Este cuadro incluirá los mecanismos y
procedimientos aplicados a nivel nacional así como a nivel local.
En cada país estudiado se verá la existencia o no de medidas de acción positiva referentes a la
ocupación de lugares en candidaturas y en cargos electivos, de disposiciones especificas sobre el
financiamiento de las actividades políticas que busquen favorecer la mayor equidad en la representación
de mujeres y hombres y, finalmente, se relevarán aquellas medidas que permiten disponer de información
diferenciada sobre el voto de mujeres y hombres, como es el caso de la votación en mesas separadas u
otras formas. Serán registradas también otras medidas que buscan mayor equidad en la representación de
las mujeres o de otros sectores sociales, considerando que pueden servir de ejemplo para el objetivo que
se busca en este trabajo.
La intención es construir una matriz comparativa de los sistemas electorales en cuánto a estos
elementos, que afectan decisivamente las posibilidades de una mayor equidad en la representación de
mujeres y hombres en nuestros sistemas políticos. Al comparar los resultados que se han dado en cada
uno de ellos y relacionarlos con los mecanismos concretos que se han aplicado, será posible visualizar
aquellas medidas de obstaculizan abiertamente la inclusión de mujeres, aquellas que más convienen por
los resultados alcanzados y también aquellas que siendo aparentemente neutras, terminan volviendo
inocuos los mecanismos y procedimientos aplicados.
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2.3.
Matrices analíticas
Matriz 1
SISTEMA ELECTORAL
País: _____________________________________________________
Año de adopción: __________________
Actual sistema electoral: ________________________________________
División
política y
cargos que se
eligen
Sistema
electoral
adoptado
Requisito previo
Inscripción Registro
Cívico
Si
No
Tipo de circunscripción
electoral
Uninominal
Plurinominal
Forma de candidatura y votación
Lista cerrada
Lista cerrada y
no bloqueada
Conversión voto en escaño
Lista abierta Mayoritaria Proporcionales
Matriz 2
ACCIONES POSITIVAS
Año de incorporación:____________
Mecanismo de inclusión: ___________________________________________________________________________________________________________________
Barrera legal
No
Medidas de acción positiva
Si
(especificar Compulsivos
altura)
Disposiciones sobre financiamiento
Otras medidas que favorecen mayor equidad,
Sistema diferenciado de
de actividad política que favorezca
representación mujeres u otros sectores
votos mujeres varones
mayor equidad
sociales
No
compulsivos
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3. Análisis de los resultados electorales
En este apartado se presentará una sistematización de resultados electorales por sexo en países
seleccionados de América Latina, con el objetivo de aportar elementos a la reflexión acerca de la
representación femenina, su evolución y los efectos logrados con mecanismos estipulados para mejorar el
acceso de mujeres a espacios electivos de decisión.
Numerosas variables pueden jugar un papel en la determinación de la cantidad y proporción de
mujeres que acceden a cargos de representación política. El análisis se centrará en tres elementos que
podrían jugar roles determinantes en los resultados electorales: la potencialidad del acceso a cargos de
decisión, la influencia de los sistemas electorales utilizados por los países para elegir a sus autoridades y
la incidencia de los mecanismos establecidos para el aumento de la representación femenina.
3.1.
La potencialidad del acceso
La potencialidad del acceso a la representación política se refiere a la proporción de mujeres que podrían,
en caso de desearlo y de cumplir con los requisitos establecidos para ello, postularse y eventualmente
acceder a un cargo electivo. La pregunta central de este eje analítico sería ¿cuántas mujeres se encuentran
calificadas y habilitadas para ejercer el derecho a la representación política?
Habitualmente se parte de un parámetro paritario para evaluar la presencia femenina en espacios
de decisión, es decir, explícita o implícitamente se considera que las proporciones más cercanas al 50%
son las que más se aproximan a la meta deseable de superación de la exclusión de mujeres en la
representación política, debido a que generalmente la población humana se divide equitativamente entre
hombres y mujeres.
Sin embargo, el acceso a la representación política puede ser visualizado como una carrera de
obstáculos donde, incluso partiendo de una paridad poblacional, se deben dar otras condiciones para que
las personas estén calificadas para ganar un puesto a través de una elección. Entre estas condiciones se
encuentran la edad, la inscripción en un padrón electoral que habilita para el ejercicio del sufragio, a
veces se requiere además estar inscrita en un partido político que intermedia las candidaturas y,
finalmente (lo cual a su vez tiene un proceso propio) es necesario convertirse en candidata antes de poder
ciertamente llegar al cargo de representación. Todo esto deriva en una serie de indicadores que, de manera
conjunta o por separado, permitirían visualizar en qué momento de la carrera por la representación
política las mujeres ven disminuidas sus posibilidades de acceso a la misma.
El primer indicador que puede asociarse con esta variable es la proporción de mujeres que en
cada país son consideradas ciudadanas, es decir, que se encuentran en edad de votar. El indicador podría
ser complejizado si se advierte que, en las legislaciones nacionales, suelen establecerse edades mínimas
para el acceso a determinados cargos electivos, con lo cual cada puesto en disputa tendrá una
potencialidad de acceso diferente para las mujeres del país en cuestión.
El segundo indicador es la proporción de mujeres que cuentan con habilitación para el voto. Si
bien en algunos países esta habilitación se adquiere sencillamente con la demostración en el acto electoral
de que una persona cuenta con la edad mínima y la nacionalidad, a través de un documento nacional de
identidad, en otros es necesario inscribirse en un padrón habilitante que se confecciona previamente a las
elecciones. La habilitación de candidaturas suele estar sujeta a la habilitación de las personas para el
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ejercicio del sufragio, con lo cual entre las mujeres que se encuentran en edad de votar, se tendrá que no
todas podrán ser candidatas a cargos electivos. El indicador también tiene sus complejidades, puesto que
la habilitación puede tener diferencias según criterios de territorialidad; así, por ejemplo, en elecciones
municipales pueden ser habilitadas las personas extranjeras que cuenten con determinado tiempo de
residencia en el distrito electoral.
El tercer indicador está correlacionado con el anterior, aunque no necesariamente implica una
condición para el acceso a la representación, y es la proporción de mujeres que efectivamente han
ejercido su derecho al voto, sobre la cantidad de mujeres habilitadas para el sufragio (ver si no es mejor
hacerlo sobre las mujeres en edad de votar). La ausencia de voto no implica necesariamente la pérdida de
la capacidad de ser electa para un cargo de representación, pero el no ejercicio del derecho podría indicar
aspectos que influirían negativamente en la representación, como la falta de información, el desinterés o
la falta de credibilidad en el sistema político por parte de las mujeres.
El cuarto indicador se refiere a la proporción de mujeres que han presentado candidaturas para un
determinado cargo de representación. Este indicador podría subdividirse en las diversas etapas que es
necesario pasar para ser candidata. En los casos de intermediación partidaria se deberían considerar las
elecciones internas de las corrientes partidarias, las elecciones internas del partido y, finalmente, el total
de candidaturas de todas las agrupaciones políticas que se presentan en las elecciones consideradas.
Debido a la necesidad de contar con datos que permitan la comparación entre la situación de
diversos países, en este trabajo se seleccionarán unos pocos de manera tal a facilitar el proceso
comparativo, y se intentará recabar datos referentes a los cuatro indicadores señalados con base en las
últimas elecciones generales hechas en cada país hasta el mes de julio de 2002.
Se puede suponer que una desventaja proporcional para las mujeres en cualquiera de estos
indicadores derivaría también en una disminución de la potencialidad de acceso a cargos de
representación política.
3.2.
La influencia de los sistemas electorales
Los sistemas electorales pueden ser determinantes en los resultados electorales diferenciados por sexo,
pues éstos establecen los mecanismos para el registro de las preferencias de las electoras y los electores, y
además la forma de procesamiento de estas preferencias para que finalmente resulten en una selección de
persona/s que ocuparán un cargo uninominal o plurinominal.
De manera muy general, el análisis de los resultados con relación a los sistemas electorales
muestra que las mujeres mejoran sus posibilidades de acceso con los sistemas proporcionales aplicados en
circunscripciones plurinominales en la medida en que es mayor el número de escaños en juego, y
disminuyen sus posibilidades cuando se aplican los sistemas de mayoría (absoluta o relativa) en
circunscripciones uninominales. Al respecto, un estudio hecho para países que conforman la Unión
Europea refiere: El papel del sistema electoral es muy importante para determinar el nivel de
representación política femenina en la Unión Europea (así como a escala mundial). No es una mera
coincidencia que aquellos Estados miembros con niveles más altos de diputadas mujeres (Suecia,
Finlandia, Dinamarca y los Países Bajos) tengan todos sistemas electorales proporcionales, y que aquellos
países con los niveles más bajos (Italia, Reino Unido, Francia y Grecia) tengan sistemas proporcionales
debilitados o mayoritarios (Parlamento Europeo, 1997).
17
Diversas causas pueden tener relación con esto:
•
•
•
•
•
Los sistemas proporcionales aplicados a circunscripciones plurinominales extensas amplían las
posibilidades de competencia para las mujeres.
Las listas unisexuales para circunscripciones plurinominales pueden no ser bien vistas por las
electoras y electores, por lo que es probable que los partidos se preocupen de incluir algunas
mujeres (Ibíd.).
Cuando están en juego varios cargos y la elección es proporcional las mujeres pueden establecer
demandas colectivas de inclusión en las candidaturas.
En los cargos uninominales decididos por mayoría la cultura política que da preferencia a los
hombres para cargos de representación tiene un mayor peso en la decisión de las y los electores.
Cuando está en juego un cargo uninominal es mayor el peso económico que recae sobre el
candidato o la candidata, con lo cual las mujeres que en general tienen menos disposición de
recursos económicos, ven disminuidas sus posibilidades de acceso.
No conocemos estudios latinoamericanos que den cuenta de esta realidad de manera comparativa,
pero el seguimiento hecho en algunos países indica que esta afirmación se aproxima a la realidad.
Precisamente, en este capítulo se buscarán las relaciones que pueden verse entre los sistemas electorales y
la representación política femenina.
3.3.
La incidencia de mecanismos establecidos para el aumento de la representación femenina
Una de las principales tensiones que se presentan con respecto al tema de esta investigación se refiere a si
el aumento de mujeres en los espacios de decisión se logrará a partir de un cambio gradual espontáneo,
vinculado con otros cambios referentes al acceso femenino a la educación, al trabajo y a la autonomía
económica y a un cambio cultural favorable a una participación política igualitaria, o si es posible apoyar
este aumento a través de medidas que apoyen, presionando u obligando a los actores políticos a modificar
pautas de conducta y de selección de autoridades basadas en tradiciones ancestrales, como la exclusión
femenina del mundo de la política.
Las medidas de acción positiva dirigidas a superar la escasez de mujeres que ocupan cargos
electivos han tenido desiguales resultados. Se tienen casos de formulación y aplicación exitosa y otros
donde, a pesar de reformas e intenciones, las medidas planteadas se han vuelto inocuas y no muestran
resultados positivos relevantes.
En el caso de las cuotas de participación por sexo, por ejemplo, la aplicación rigurosa de la ley,
junto con el acompañamiento de mujeres organizadas que demandan un mejor acceso a espacios de
decisión y el interés de los sectores políticos en superar esta histórica exclusión, han logrado resultados
favorables en términos del aumento de la presencia femenina en puestos electivos. En otros casos, la
aplicación de la cuota como un techo para la participación de mujeres ha resultado en mejorías leves
seguidas de un estancamiento de la situación.
Actualmente existe una gran variedad de formas de aplicación de las cuotas por sexo, por lo que
se requiere evaluar, en el contexto latinoamericano y a la luz de los resultados obtenidos, en qué medida
las fórmulas establecidas han sido o no exitosas, y cuáles podrían ser las razones de esta situación.
18
3.4.
Planteamiento metodológico
Se plantea abordar el análisis de los resultados electorales con relación a la participación de mujeres en
espacios de decisión, a través de un análisis comparativo de los porcentajes de presencia femenina en la
vida política de los países latinoamericanos en vinculación con datos numéricos referentes a la
potencialidad del acceso, con los sistemas electorales vigentes en cada país y con la presencia o ausencia
de mecanismos destinados al aumento de la participación femenina en espacios de poder. Para poder
realizar este análisis se utilizará la sistematización y clasificación de información referente a sistemas
electorales, a los mecanismos establecidos y las características de los mismos (objetivo del apartado
anterior) y datos electorales desagregados por sexo de los países considerados.
La principal dificultad que deberá ser enfrentada para el análisis es precisamente la ausencia este
tipo de desagregación en muchos de los países latinoamericanos, así como disponibilidad o accesibilidad
de la información en caso que exista. Se plantea por lo tanto recurrir principalmente a tres mecanismos de
búsqueda de la información:
a)
b)
c)
Organismos especializados: Se solicitará a instituciones especializadas en temas electorales, tales
como International IDEA y CAPEL del Instituto Interamericano de Derechos Humanos (IIDH), o
en asuntos que tengan vinculación con el tema de la investigación, tales como la Unión
Interparlamentaria y la Unión Internacional de Autoridades Locales (IULA), así como a
organismos electorales nacionales con los que se pueda establecer contacto.
Internet: Se realizará una búsqueda de información disponible en Internet, observando sobre todo
las páginas oficiales de organismos electorales y páginas de organismos especializados.
Bibliografía específica: Se recurrirá a bibliografía que registre los datos requeridos para el análisis,
sobre todo a la producida por organizaciones de mujeres interesadas en estos temas.
Se realizará el análisis sobre la base de aquellos países de los que se logre recoger la información
necesaria, buscando sobre todo establecer los lineamientos para un análisis comparativo exhaustivo que
en el futuro pueda servir para un monitoreo permanente de los mecanismos electorales existentes, para la
identificación de los obstáculos en este nivel y para la realización de propuestas orientadas a mejorar la
representación política femenina.
19
3.5.
Esquema para la base de datos
País
Fecha última
elección
general
Proporción de
mujeres en edad de
votar
Proporción de
mujeres
habilitadas para el
voto
Sistema
electoral
Mecanismo
existente
Compulsividad del
mecanismo
Año de
incorporación
Proporción de
mujeres votantes
Proporción de
candidatas en las
últimas
elecciones
legislativas
Proporción total
de mujeres
electas en las
últimas
elecciones
legislativas
Cantidad de escaños
Proporción de
mujeres en
penúltimas
elecciones
Proporción de
mujeres en
últimas
elecciones
(según cargos analizados)
3.6.
Ítems para el análisis
ƒ
ƒ
ƒ
ƒ
ƒ
ƒ
Relación entre proporción de mujeres electas en parlamentos y proporción de mujeres en edad de
votar
Relación entre proporción de mujeres electas en parlamentos y proporción de mujeres habilitadas
para el voto
Relación entre proporción de mujeres electas en parlamentos y proporción de mujeres votantes.
Diferencias en el acceso de mujeres según:
9 Cantidad de escaños
9 Representación regional o nacional de los escaños
9 Cargos nacionales o municipales
Relación entre proporción de mujeres electas y sistemas electorales
Relación entre proporción de mujeres electas y mecanismos de acción positiva
20
III. OBSTÁCULOS CULTURALES PARA LA EQUIDAD DE GENERO EN LA
REPRESENTACIÓN POLÍTICA EN AMÉRICA LATINA
1. Introducción
Este capítulo tiene como objetivo principal la identificación de los obstáculos culturales para el acceso de
las mujeres a los espacios de poder político—público en América Latina. Un objetivo adicional será la
identificación de propuestas que las mujeres, como actoras calificadas por los espacios en los que
desarrollan su experiencia, tengan delineadas o puedan delinear en el transcurso de la investigación,
respecto al mejoramiento de su inclusión y participación política. Con base en los resultados, se propone
el diseño de propuestas y estrategias que apunten a superar los obstáculos identificados y la
sistematización y análisis de los planteamientos encontrados.
El estudio plantea el análisis de los elementos culturales teóricos y prácticos que inciden en:
•
•
•
•
La decisión de instaurar o no las cuotas de participación femenina para el acceso de mujeres a los
espacios de poder político de representación.
La implementación de las cuotas de participación política.
La postulación de mujeres a espacios de representación política.
El apoyo a mujeres que se postulan a cargos de representación política.
La focalización en las cuotas responde a la posibilidad de análisis que ofrece esta medida por su
generalización como instrumento de promoción política de las mujeres, y por la posibilidad de evaluación
de su efectividad en incrementar el número de mujeres en espacios de poder político público, tal como lo
demuestran investigaciones realizadas en Paraguay (Soto, 1999), Argentina (Lubertino, 2000) o Costa
Rica (Torres, 2001). En este contexto, el planteamiento de propuestas y estrategias que apunten a remover
los obstáculos para la instauración e implementación de las cuotas se orienta a la consolidación y
ampliación de esta medida, y a la fundamentación de otras similares y más radicales, como los
planteamientos de paridad.
El análisis de los elementos que inciden en la postulación de mujeres y en el apoyo que reciben
las candidaturas de mujeres responde a la necesidad de identificar las nociones que deben ser
desmontadas y aquellas que deben ser promovidas en el imaginario de las mujeres y en el de las
sociedades en general para que la postulación femenina a cargos políticos electivos sea facilitada y para
que estas postulaciones sean apoyadas.
Los elementos culturales teóricos a ser identificados son los pensamientos, creencias y conceptos
que subyacen en el imaginario de los sectores investigados, o que estos sectores identifican como
subyacentes en el imaginario de los grupos sociales de los que forman parte y/o de la sociedad en la que
se desenvuelven y con la que interactúan.
Los elementos culturales prácticos se refieren a las prácticas políticas que existen en los países
estudiados y son identificadas por los sectores que son objeto de la investigación.
21
Las propuestas y estrategias se refieren a los planteamientos orientados a la modificación de los
elementos culturales teóricos y las prácticas políticas identificadas como obstáculos para la instauración
y/o la implementación de las cuotas de participación política de las mujeres y a la postulación de mujeres
así como al apoyo que obtienen estas postulaciones.
2. Conceptos
2.1.
Los elementos teóricos
Teóricas feministas como Waylen, Arneil o Butler han desarrollado pensamiento con relación a los
conceptos que necesitan ser desafiados para instalar en el imaginario los temas de la igualdad de género
en general y, consecuentemente, del acceso de las mujeres al poder político en particular.
Georgina Waylen (1994) al calificar el concepto de democracia que contempla el aspecto formal
de elección de representantes y la separación de los sistemas político, social y económico (Dahl, 1976)
como incapaz de contener el concepto de diversidad, instala como clave para la participación femenina la
noción de democracia que se maneja en una sociedad.
Bárbara Arneil (1999), en su libro Política y Feminismo presenta un análisis profundo sobre la
construcción de las dicotomías razón vs. emoción / cultural vs. natural / público vs. privado y la ubicación
de las mujeres en los lados de esas dicotomías asumidas como incompatibles con la política (emoción,
naturaleza, privado); la conceptualización de la política -y de sus instrumentos, los partidos políticosdeviene otro elemento fundamental para la identificación de las nociones que deben ser comprendidas.
Judith Butler (1992), cuando en su artículo, Las bases contingentes: La cuestión del
postmodernismo, afirma que los sujetos se construyen con base en relaciones de poder, introduce otro de
los elementos esenciales al conjunto de conceptos que hacen a la participación política de las mujeres: el
poder. La ubicación de las mujeres en las interacciones de poder que construyen las relaciones sociales,
así como la relación de las mismas mujeres con el poder al reconocerlo como positivo o negativo, y
valorar o no su faceta productiva (Foucault, 1980) se constituyen en elementos claves a la hora de las
decisiones de postulación a cargos electivos.
Otra de las nociones que juegan un rol fundamental es la de igualdad de oportunidades. De
acuerdo con el contenido otorgado al término igualdad, medidas como las cuotas pueden ser apoyadas o
rechazadas. La diferenciación establecida por Giovanni Sartori (1988) entre la igualdad de oportunidades
entendida como igual acceso y aquella entendida como igual partida, ofrece el marco conceptual para este
análisis.
De esta manera, los obstáculos que las mujeres encuentran en el campo político pueden ser
analizados a través de una mirada a los pensamientos, las creencias, los conceptos que subyacen en los
cuerpos sociales que son sede de esta marginalización. En este contexto, los conceptos claves que se
plantea explorar son los de democracia, política, poder e igualdad de oportunidades.
Se podría hipotetizar, sin perjuicio de otros supuestos ni de resultados en otros aspectos, que las
dificultades de apoyo a medidas tales como las cuotas, y a candidatas mujeres, así como la dificultad de
que mujeres se postulen como candidatas tienen bases culturales teóricas en conceptos que asumen:
22
•
•
•
•
La democracia en su aspecto estrictamente formal
La política y sus instrumentos, los partidos políticos, como espacios identitarios y no de
representación, y como espacios fundamentalmente públicos.
El poder con connotación negativa y represiva
La igualdad de oportunidades como igual acceso.
En consecuencia, aquellos países en los cuales los mencionados sean los conceptos subyacentes
debieran ser los que ofrezcan mayores dificultades a la participación política femenina.
2.2
La práctica política
El otro eje que hace a la cultura política se refiere a las prácticas que se desarrollan en los espacios
políticos y que inciden en los resultados finales de las medidas institucionalizadas, de las candidaturas y
de los apoyos que esas candidaturas puedan tener. Los aspectos que se propone analizar son los
relacionados con las prácticas no institucionales, las prácticas económicas y las prácticas de liderazgo:
• los espacios, los momentos y los temas alrededor de los cuales se conforman grupos políticos
internos,
• los espacios y los momentos en los cuales se toman decisiones,
• la incidencia de los grupos de amigos en las decisiones institucionales,
• el financiamiento de las campanas políticas,
• el rol que juegan los líderes en la toma de decisiones,
• el estilo de liderazgo que permea las organizaciones políticas.
Se podría suponer que las organizaciones políticas con menor grado de institucionalidad -o que
más apelan a las prácticas no institucionales-, que no desarrollan un proyecto económico de partido y en
las que predominan estilos de liderazgo tradicionales y/o carismáticos y no transformacionales y/o
racionales (Weber, 1987) serían las que ofrezcan mayores dificultades a la participación política
femenina.
3. Metodología
La investigación sobre los obstáculos provenientes de la cultura política será de carácter cualitativo y se
procesarán las entrevistas realizadas a tres tipos de informantes calificados: 1. Integrantes de Tribunales
Electorales; 2. Titulares de mecanismos nacionales de mujer y/o de género; 3. Mujeres políticas
destacadas, que pertenecen a organizaciones.
Se realizarán entrevistas personales grabadas y/o se remitirán cuestionarios a las personas que
acepten proveer información luego de contactos personales (por e-mail).
Las entrevistas se analizarán a partir de las hipótesis y de los conceptos teóricos planteados. Se
intentará administrar entrevistas a informantes de los 17 países de América Latina continental. Se
considerará válida la obtención de un mínimo de cinco entrevistas de los tres universos a ser investigados.
3.1.
Fuentes previas
9
9
Datos sobre los organismos electorales (nombre, responsables).
Datos sobre las leyes electorales (si las cuotas están o no establecidas).
23
9
9
9
3.2.
Datos sobre organizaciones de mujeres de cada país (responsables, integrantes, pertenencia
partidaria, programas, etc.).
Datos sobre los organismos encargados de las políticas para las mujeres (responsables, ubicación
en la organización del Estado, planes y programas, etc.).
Resultados electorales por país y por partidos.
Las/los entrevistadas/os
Los datos serán obtenidos a través de entrevistas a:
9 La persona de más alto rango de los organismos electorales de los países seleccionados que
acepte ser entrevistada/o.
9 La responsable de más alto rango de los organismos nacionales encargados de las políticas
relativas a las mujeres de los países seleccionados y que acepte ser entrevistada.
9 Una mujer política de cada país, que forme parte de una organización que agrupe a mujeres.
3.3.
Los cuestionarios
Se desarrollarán guías de entrevista que no lleven más de 20 minutos responder; por ello, se seleccionarán
preguntas de entre los siguientes aspectos considerados relevantes.
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
A integrantes de organismos electorales:
Preguntas relacionadas con el concepto de democracia.
Preguntas relacionadas con otras cuotas.
Preguntas relacionadas con los desafíos legales de las listas que no cumplen con las cuotas (los
países que la tienen). Si se hace de oficio o no, si se asesora a quienes presentan listas.
Preguntas relacionadas con los debates de modificaciones de legislación electoral y de sistemas
electorales.
Preguntas relacionadas con la percepción sobre los resultados de las cuotas.
Preguntas relacionadas con otros mecanismos o propuestas que apunten a mejorar la participación
política de las mujeres.
A los organismos encargados de las políticas para las mujeres:
Preguntas relacionadas con el concepto de democracia.
Preguntas relacionadas con el concepto de igualdad de oportunidades.
Preguntas relacionadas con políticas diseñadas para el apoyo a mujeres candidatas.
Preguntas relacionadas con políticas diseñadas para la promoción de candidaturas femeninas.
Preguntas relacionadas con políticas diseñadas para la promoción de los instrumentos jurídicos.
Preguntas relacionadas con políticas diseñadas para apoyos legales para desafíos jurídicos.
Preguntas relacionadas con las dificultades para la implementación de las cuotas.
Preguntas relacionadas con las propuestas.
A las organizaciones de mujeres políticas.
Preguntas relacionadas con las prácticas políticas.
Preguntas relacionadas con las postulaciones.
Preguntas relacionadas con el desafío legal a las listas.
Preguntas relacionadas con los debates en los partidos políticos sobre las cuotas (quiénes las
inician, con qué argumentos, cuáles son los cuestionamientos).
Preguntas relacionadas con las propuestas.
24
IV. ARGUMENTOS A FAVOR DE LA IGUALDAD Y LA INCLUSIÓN DE LAS MUJERES EN
LA REPRESENTACIÓN POLÍTICA
1. Introducción
El debate sobre las desigualdades que afectan a las mujeres en América Latina ha tenido gran vitalidad en
las dos últimas décadas. En ellas se han ido desarrollando también argumentos y propuestas de
mecanismos para la inclusión equitativa de la mitad de la población y de la ciudadanía en el sistema
político.
Cualquier propuesta estratégica debe partir del conocimiento de ese debate por tres motivos:
•
•
•
El desarrollo ha sido desigual y la experiencia muestra que, con un procesamiento adecuado,
medidas adoptadas en otro país, pueden resultar de utilidad y ser eficaces en la comunidad
política propia. Un buen ejemplo es el de las cuotas, creadas en los EEUU como medidas contra
la discriminación laboral de la comunidad negra, que fue adoptada por los partidos
socialdemócratas escandinavos para la promoción de la equidad entre mujeres y hombres, en la
Argentina pasó a ser parte de la normativa electoral del país y, finalmente, llegó a rango
constitucional en Francia, aunque ya no como medida compensatoria sino considerando la
necesidad de que los órganos de representación reflejen la composición de la ciudadanía
representada;
La normativa nacional e internacional, así como la jurisprudencia comparada pueden (y deben)
ser invocadas como sustentación de las propuestas;
Las directrices internacionales de políticas públicas constituyen un compromiso de los gobiernos
firmantes y aún cuando no sean vinculantes (de cumplimiento obligatorio), pueden ser exigidas
por la propia ciudadanía.
Este capítulo tiene como objetivo la identificación de los principales instrumentos, directrices y
debates en los que pueden sustentarse las estrategias de inclusión equitativa de las mujeres.
Hasta el momento se han identificado las siguientes fuentes, clasificadas en cuatro clases: a)
Sistemas jurídicos nacionales; b) Sistemas internacionales de protección de derechos humanos; c)
Directrices internacionales; d) Propuestas en curso.
2. Sistemas nacionales
Las Constituciones, como leyes fundamentales de los países han adoptado los principios de igualdad y de
no discriminación. Algunas de ellas (Colombia, Paraguay) han incluido además la obligación del propio
Estado de remover los obstáculos que impiden la igualdad entre los sexos y consagraron el principio de
que las medidas adoptadas contra las desigualdades no serán consideradas discriminatorias sino
igualitarias.
25
En ese sentido, se analizará las disposiciones constitucionales de por lo menos diez países,
buscando mostrar la diversidad de situaciones y transmitir las formulaciones que pueden ser propuestas en
los procesos de reforma constitucional en aquellos países en los que aún existen resistencias para la
adopción de medidas de acción positiva y en aquellos donde se ha constatado algunas interpretaciones
según las cuales éstas rompen con el principio de igualdad. Estas posturas podrán ser contestadas a partir
de otros documentos, de la legislación comparada y de la normativa y la jurisprudencia internacional. De
todas maneras, se partirá del principio de acuerdo con el cual la adopción constitucional de la igualdad
entre hombres y mujeres conforma un objetivo de Estado y resulta de gran utilidad para la puesta en
marcha de medidas efectivas.
Las leyes electorales serán analizadas en el Capítulo 2, sin embargo, es clave reiterar en este
apartado que toda propuesta debe considerar el sistema electoral y las experiencias de aplicación, de
manera a afinar mejor las propuestas específicas.
De especial relevancia resulta el conocimiento de la jurisprudencia. La experiencia muestra que
casi en ningún caso se ha dado cumplimiento cabal a las medidas de acción positiva, sin que las mujeres
hayan recurrido a los tribunales de justicia exigiendo su cumplimiento. Las sentencias de la Corte
Suprema y de los Tribunales Electorales, pasan a ser parte del derecho positivo. Se atenderá
especialmente a la jurisprudencia de los dos países con mayor porcentaje de inclusión de mujeres en la
representación parlamentaria: Costa Rica y la Argentina.
3. Sistemas internacionales de protección
Sin lugar a dudas, el instrumento internacional de protección de derechos humanos más relevante para
remover los obstáculos que impiden la equidad en la representación, es la Convención para la Eliminación
de Todas las Formas de Discriminación Contra la Mujer (CEDAW, por sus siglas en inglés), adoptada por
la ONU en 1979. Los motivos son los siguientes:
1)
2)
3)
Incluye un artículo específico sobre igualdad en la vida política y pública (artículo 7) y otro sobre
la consideración como no discriminatorias de las acciones positivas (artículo 4).
Todos los países de la región han ratificado ese instrumento y por tanto, puede ser invocado como
norma de cumplimiento obligatorio.
Cuenta con un Protocolo Facultativo adoptado en 1999, que ha sido ratificado hasta el momento
por Bolivia, Costa Rica, Ecuador, Guatemala, México, Panamá, Paraguay, Perú, República
Dominicana, Uruguay y Venezuela. Las mujeres de esos países han ganado el derecho de utilizar
el procedimiento de comunicación ante el Comité que monitorea el cumplimiento de la CEDAW.
Por su parte, la Comisión Interamericana de Derechos Humanos (CIDH) del Sistema
Interamericano, ha dado a conocer sus “Consideraciones sobre la compatibilidad de las medidas de acción
afirmativa concebidas para promover la participación política de la mujer con los principios de igualdad y
no discriminación”.4 Por su especial relevancia el documento completo formará parte de los anexos del
informe de esta investigación, pues constituye uno de los instrumentos que mayor utilidad ofrecen para el
desarrollo de argumentos estratégicos. Se debe resaltar que la CIDH no duda en concluir que las medidas
adicionales por parte del Estado, junto a acciones de la sociedad civil, son necesarias para lograr el
respeto al derecho de las mujeres a participar en la vida política y que ello puede exigir la adopción de
4
Ver documento completo en http://www.cidh.oas.org/annualrep/99span/capitulo6a.htm.
26
medidas de acción afirmativa, de manera de realizar la igualdad de oportunidades entre mujeres y
hombres (CIDH, 2002: párrafo final).
El Comité de Derechos Humanos de las Naciones Unidas monitorea el cumplimiento del Pacto de
Derechos Civiles y Políticos que también cuenta con un Protocolo Facultativo. De especial relevancia
resulta la Observación General (General Comment) N° 28 de este Comité,5 que hace una relectura del
Pacto desde la perspectiva de cumplimiento igualitario de cada derecho por parte de las mujeres. El
mismo será incluido también como anexo al informe. Si bien en todo el documento se encuentran
argumentos estratégicos, se debe relevar especialmente el párrafo 29 que dice: “El derecho a participar en
la vida pública no se materializa plenamente y en condiciones de igualdad en todas partes. Los Estados
parte deberán cerciorarse de que la ley garantice a la mujer los derechos contenidos en el artículo 25 en
pie de igualdad con el hombre y adoptar medidas eficaces y positivas, incluidas las medidas necesarias de
discriminación inversa, para promover y asegurar la participación de la mujer en los asuntos públicos y en
el ejercicio de cargos públicos. Las medidas efectivas que adopten los Estados parte para velar por que
todas las personas con derecho a voto puedan ejercerlo no deben discriminar por razón de sexo. El Comité
pide a los Estados parte que presenten información estadística acerca del porcentaje de mujeres que
desempeñan cargas de elección pública, con inclusión del poder legislativo y de altos cargos de la
administración pública y el poder judicial (Comité de Derechos Humanos, 2000: Observación general N°
28, párrafo 29).”
El 1 de julio de 2002 ha entrado en vigencia el Estatuto de Roma que crea y regula la Corte Penal
Internacional (CPI), lo que significa el inicio de una jurisdicción universal. Sesenta y seis países, entre
ellos varios de la región, se encuentran entre los ratificantes. Si bien este instrumento fue creado para
juzgar solamente tres crímenes: lesa humanidad, de guerra y genocidio, resulta importante para nuestro
estudio por sus disposiciones relativas a la composición misma de la CPI.
El artículo 38 del Estatuto de Roma establece las condiciones que deben reunir los magistrados,
las candidaturas y la forma de elección. El total de integrantes es de 18 personas que deben, entre otras
condiciones, reunir los requisitos para ocupar las más altas magistraturas en sus países y no podrá haber
dos jueces de un mismo país. En el numeral 8 del referido artículo se determina que se debe tener en
cuanta que estén representados los principales sistemas jurídicos del mundo, que haya equidad en la
distribución geográfica, equilibrio de hombres y mujeres, la inclusión obligatoria de especialistas en
violencia contra las mujeres y los niños, además de ser penalistas e internacionalistas.
Hasta aquí se han presentado instrumentos que son de cumplimiento obligatorio para todos o para
algunos países de la región. La búsqueda de argumentos para las estrategias no puede ignorar, sin
embargo, el gran desarrollo que puede encontrarse en otros sistemas de protección de derechos humanos,
que si bien no nos afectan directamente, pueden ser de gran utilidad como sustentación.
En ese sentido, la investigación se propone identificar las normas y jurisprudencia más relevantes
para nuestros objetivos del Sistema Europeo de Protección de Derechos Humanos, así como las
disposiciones de la Comunidad Europea sobre paridad. A ello se suma la posibilidad de enriquecer este
trabajo con investigaciones similares de otras regiones. Se ha encontrado, por ejemplo, que el Parlamento
Europeo ha realizado un estudio que responde a objetivos similares a los de esta investigación, cuyas
conclusiones han alumbrado el diseño del trabajo. Se trata concretamente del informe Impacto diferencial
5
Comité de Derechos Humanos, Igualdad de derechos entre hombres y mujeres (artículo 3): 29:03/2000,
CCPR/C/21/Rev.1/Add.10, CCPR Observación General 28. (General Comments).
27
de los sistemas electorales en la representación política femenina (Parlamento Europeo, 1997). Según
este trabajo, los países comunitarios con mayor nivel de representación política femenina son aquellos
que tienen también sistemas electorales proporcionales o mixtos y que en una comparación de 162 países,
todos aquéllos con más del 25% de mujeres en sus cámaras bajas o únicas tienen, sin excepción, sistemas
proporcionales y mixtos. En tanto, los niveles más bajos de representación femenina entre los países
comunitarios coinciden con aquellos que tienen sistemas electorales mayoritarios o mixtos. Se muestra
también que a escala mundial los países con menos del 10% de mujeres tienen sistemas mayoritarios, al
igual que todos los países en los cuales no hay ninguna parlamentaria.
No es posible aún realizar afirmaciones tan rotundas para nuestra región, pero será posible
hacerlo al finalizar esta investigación.
4. Directrices de políticas públicas
Es bien sabido que hay una gran cantidad de documentos que se constituyen en orientaciones de políticas
públicas, muy especialmente las de las cumbres y conferencias de los años noventa. Por su importancia
para la región, así como por vigencia y actualidad, se ha escogido a tres de ellos para rescatar los
principales argumentos y son:
•
•
•
Programa de Acción Regional para las mujeres de América Latina y el Caribe, CEPAL,
1994.
La Plataforma de Acción de Beijing.
Los objetivos del milenio.
5. Propuestas en debate
Entre las principales propuestas que se analizarán se encuentran
•
•
•
•
Las cuotas (medidas de acción positiva o afirmativa).
Las medidas horizontales o transversales.
La democracia paritaria.
La democracia de género.
28
BIBLIOGRAFÍA
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