Resumen La presente evaluación estudia el sector de los cereales de 1995/96 a 2003/04, período en el que se procedió a una reforma fundamental de la organización común del mercado (OCM) de los cereales. Éstos revisten capital importancia dentro de la política agrícola común (PAC), pues son los principales cultivos herbáceos y representan gran parte del presupuesto de la PAC. En 2003/04, la superficie dedicada a los cereales en la Europa de los Quince (EU15) ocupaba el 11,4% del territorio y el 28,4 % de la superficie agrícola útil total de esos quince Estados miembros. Los costes presupuestarios de la OCM de los cereales ascendieron a 16 850 millones de euros en 2003/04. Esta suma representaba el 36,2 % del coste presupuestario neto total de la PAC (46 510 millones de euros) de ese ejercicio y el 17,4 % del presupuesto total de la UE (96 960 millones de euros). Capítulo 1 - La OCM de los cereales y su lógica de intervención El informe se inicia con una descripción de las medidas de la OCM y de la lógica que subyace a tales medidas y a las reformas introducidas en ellas durante el período de referencia. Dos fueron las reformas que, de modo especial, desempeñaron un papel decisivo en la evolución de las medidas: la reforma de 1992 (que suele denominarse reforma MacSharry, apellido del comisario que ocupaba la cartera de agricultura a la sazón) y la reforma de la Agenda 2000 de 1999. Las reformas acordadas en la revisión intermedia de la Agenda 2000 comenzaron a aplicarse en 2004/05, año siguiente al final del período abarcado por la presente evaluación. Los objetivos de la OCM de los cereales siguen siendo los establecidos en el Tratado de Roma en 1967: aumentar la productividad, garantizar ingresos equitativos en el sector agrario, estabilizar los mercados, asegurar el abastecimiento del mercado y ofrecer precios moderados a los consumidores. Ya desde sus inicios, la OCM transformó el equilibrio del sector de los cereales. A lo largo de las décadas de los sesenta y los setenta, la oferta de cereales registró un acusado déficit en la Unión Europea (UE). Pese a la disminución de la superficie dedicada a los cereales después de la década de los setenta, la producción de la Europa de los Quince creció rápidamente. Entretanto, el consumo, que había ido aumentando hasta principios de la década de los ochenta, se redujo en la década siguiente. Estos cambios convirtieron a la UE en uno de los principales exportadores de cereales en 1985-89 y permitieron alcanzar muchos de los objetivos del Tratado, pero también generaron otros tipos de problemas. Uno de los más importantes fue la caída de la demanda interna de cereales, especialmente en el caso de los piensos, por cuanto los precios locales de los cereales se mantuvieron elevados en relación con otros ingredientes para piensos con los que competían. También surgieron problemas de orden presupuestario. El considerable volumen de los excedentes dio lugar a gastos presupuestarios en forma de restituciones por exportación y almacenamiento público de existencias de cereales vendidas en régimen de intervención. Teniendo en cuenta la complejidad del sector que nos ocupa, con gran número de cereales cultivados en condiciones muy diversas de un lugar a otro de la Comunidad, así como su aportación esencial a la economía de los cultivos herbáceos, la estrategia adoptada con respecto a las medidas de la OCM preconizaba una evolución, no una revolución. La reforma de 1992 se enfrentó directamente al problema de la escasa demanda de cereales para pienso reduciendo el apoyo al mercado (el precio de intervención y las medidas fronterizas conexas que determinaban los aranceles de importación y las restituciones por exportación). Con el fin de facilitar la transición a la nueva situación de mercado, esta misma reforma introdujo dos nuevos instrumentos: las ayudas directas (también denominadas ayudas por superficie o ayudas por cultivos herbáceos) y la retirada de tierras obligatoria. En el régimen de ayudas directas -fijadas por los Estados miembros en sus planes de regionalización nacionales-, se establecen rendimientos de referencia (sobre la base de datos históricos) respecto de los cereales y una prima de base por tonelada de cereales que, multiplicada por dichos rendimientos, arroja la suma fija por hectárea que se ha de abonar a los productores. En la reforma de 1992, las ayudas por hectárea se consideraban una compensación por los recortes de los precios internos; en las reformas posteriores se eliminó este elemento de compensación que se había incorporado a las ayudas por superficie. A fin de asegurar el control de la oferta, al tiempo que se respetaban los compromisos en materia de subvenciones por exportación que en aquel momento se estaban negociando en la OMC, la concesión de ayudas directas estaba supeditada, solamente en el caso de las explotaciones de mayor tamaño, a la retirada de tierras obligatoria de una proporción de la superficie de cultivos herbáceos y al cumplimiento de una serie de normas medioambientales. Se autorizaron los cultivos energéticos en las tierras retiradas. Los productores de cereales pudieron seguir optando a la retirada de tierras voluntaria en todas las explotaciones. Con la reforma de la Agenda 2000 las principales medidas siguieron evolucionando. Se redujo de nuevo el apoyo al mercado y se incrementaron las ayudas directas. Se atenuaron las diferencias que existían entre las primas de base por tonelada a la hora de calcular las ayudas directas por los principales cultivos herbáceos. Se mantuvo la retirada de tierras como medida de control de la oferta. La revisión intermedia introdujo cuatro innovaciones principales en la OCM. La primera de ellas fue la sustitución de las ayudas directas por el régimen de pago único por explotación, completamente disociado de la producción. La segunda consistía en hacer mayor hincapié en el cumplimiento de las normas medioambientales. La tercera radicaba en introducir cierta moderación, reduciendo las ayudas a la renta destinadas a las explotaciones de mayor tamaño. La cuarta innovación fue la supresión de la aplicación del régimen de intervención al centeno. Capítulo 2 - Metodología La complejidad del sector de los cereales y de las medidas de la OCM, los frecuentes cambios de orientación y el limitado número de años que abarca la presente evaluación dificultan la labor de obtener resultados significativos mediante el análisis econométrico. Así pues, aun cuando se hayan aplicado algunas técnicas econométricas, a la hora de analizar los efectos de las medidas de la OCM se ha seguido ante todo un planteamiento microeconómico. El análisis que se presenta en este informe se centra en los diversos tipos de productores y usuarios finales. Parte de una investigación exhaustiva realizada en una serie de regiones seleccionadas en los seis Estados miembros que lideran la producción de cereales en la Europa de los Quince y en los dos principales productores de los nuevos Estados miembros. Estos Estados miembros y regiones poseen estructuras de producción muy dispares y cultivos de cereales extremadamente diversificados, lo que los convierte en valiosos temas de estudio. Estados miembros y regiones seleccionados para la investigación exhaustiva Dinamarca Francia: Aquitania y Centro Alemania: Mecklemburgo-Pomerania Occidental y Baja Sajonia Hungría Italia: Piamonte y Apulia Polonia España: Castilla y León Reino Unido: Inglaterra y Escocia El análisis también presta especial atención a las explotaciones de determinados tipos y dimensiones con el fin de obtener datos representativos acerca de los diversos segmentos del sector de los cereales de la UE. La Red de Información Contable Agrícola (RICA) de la UE proporciona series temporales sobre la renta agraria de gran utilidad, motivo por el cual se ha tomado como base su clasificación para establecer comparaciones. Las explotaciones se clasificaron por especializaciones de la muestra de la RICA en: a) explotaciones especializadas en cereales, oleaginosas y proteaginosas (que también denominamos «especializadas en cereales» por cuanto más del 87 % de la superficie de cultivos herbáceos está dedicada a los cereales); b) explotaciones de cultivos generales; c) explotaciones mixtas de cultivos y ganado (que destinan importantes cantidades de cereales a pienso para su ganado); y d) todas las demás explotaciones (ninguna de las cuales produce cantidades importantes de cereales). Con respecto a todas estas categorías se recogieron datos sobre la renta agraria por fuentes y sobre los costes de los insumos con el fin de obtener determinaciones alternativas de los márgenes brutos. Estas estimaciones se completaron con datos nacionales y regionales sobre rentas e insumos, así como otros datos pertinentes recopilados durante la preparación de los estudios monográficos. En función de las dimensiones, las unidades de producción se clasificaron en explotaciones pequeñas (con unos márgenes brutos anuales inferiores a 9 600 euros), medianas (con unos márgenes brutos comprendidos entre 9 600 y 48 000 euros) y grandes (con unos márgenes brutos anuales superiores a 48 000 euros). Un aspecto importante de la investigación lo constituyó una serie de entrevistas estructuradas en los ocho Estados miembros que abarcaron una amplia gama de personas e instituciones del sector de los cereales. En total, se llevaron a término 129 entrevistas de este tipo, figurando entre los entrevistados representantes de los sectores agrario, de la transformación, del comercio, de los transportes, del almacenamiento y de los piensos, así como de los usuarios finales, del mundo académico y de los Gobiernos. Se seleccionaron productores de cereales en los seis Estados miembros de la Europa de los Quince y se les remitieron cuestionarios muy pormenorizados. Se recibieron 290 cuestionarios debidamente completados. Otras dos técnicas metodológicas importantes aplicadas a la investigación fueron: El análisis coste-beneficio (economía del bienestar), al que se recurrió para estimar la distribución de los costes y beneficios del régimen de retirada de tierras en la economía agraria de la UE. Los algoritmos de transporte, que se emplearon para evaluar los efectos de los costes de transporte y del régimen de existencias de intervención en las diferencias de precios dentro del mercado interior de cereales de la UE. Capítulo 3 - Renta de los productores de cereales El capítulo 3 consta de tres partes, cada una de las cuales examina un aspecto concreto de los efectos de las medidas de la OCM de los cereales en las rentas de los productores del sector. La primera parte analiza el grado de equidad y estabilidad aportado por las medidas de la OCM a las rentas de los productores. Tras definir la equidad como la ausencia de diferencias sistemáticas entre las rentas de los productores por especializaciones o regiones geográficas de 1995/96 a 2002/03 (la última campaña respecto de la que se disponía de datos de la RICA), el análisis llega a la conclusión de que las medidas eran equitativas. Las rentas obtenidas por los productores de cereales fueron similares a las de los demás productores. El principal criterio con respecto al que no puede considerarse que los efectos de las medidas en las rentas agrarias fueran equitativos es el del tamaño de la explotación. En todos los tipos de explotaciones y regiones, las explotaciones de mayores dimensiones obtuvieron rentas por trabajador notablemente más elevadas que las explotaciones más pequeñas. Las medidas de apoyo al mercado cumplieron una función importante al asegurar rentas equitativas y estables cuando los precios mundiales eran bajos. En general, la proporción de la renta procedente de las ventas en el mercado de los cereales se redujo, mientras que la proporción derivada de las ayudas directas aumentó en todos los tipos de explotaciones. A raíz de la reforma de la Agenda 2000 disminuyeron ligeramente las ayudas por retirada de tierras. Las rentas de los productores de cereales se mantuvieron relativamente estables merced a las medidas. En el gráfico E1 se presentan las rentas agrarias medias por trabajador en las pequeñas, medianas y grandes explotaciones especializadas en cereales de la Europa de los Quince entre 1995/96 y 2002/03, así como las rentas máximas y mínimas durante ese período. En los recuadros se indica la proporción correspondiente a las ayudas directas y a las ayudas directas más las ayudas por retirada de tierras en las rentas de cada grupo. Entre los efectos no previstos de las medidas cabe destacar: a) el aumento de los arriendos anuales de las tierras plantadas de cereales, lo cual demuestra la mayor rentabilidad alcanzada con el tiempo; b) el cambio de orientación de las superficies de cereales hacia el cultivo del maíz y el regadío, respecto de los que los planes de regionalización concedieron ayudas por superficie de mayor cuantía; c) los productores, con una renta garantizada gracias a las ayudas directas, asumieron más riesgos y se mostraron más reacios a reestructurar sus explotaciones; y d) la retirada de tierras se incorporó a la rotación de tierras, lo cual redujo su coste real para los productores. La segunda parte del capítulo 3 estudia la dependencia de los productores respecto de las ayudas directas. El gráfico E1 pone de manifiesto la considerable importancia que revisten las ayudas directas para las rentas de las explotaciones de cereales de todos los tamaños, pues oscilan entre una media de un 57 % en las grandes explotaciones y un 70 % en las explotaciones medianas. Si, como nosotros sugerimos, debe considerarse que constituye una dependencia excesiva el que más del 50 % de la renta agraria provenga de las ayudas directas, el productor de cereales medio depende en exceso de dichas ayudas. El análisis de los cuestionarios rellenados por los productores de cereales mostró que, de no ser por las ayudas directas, la mayoría de ellos reduciría sus cultivos herbáceos «al menos un 50 %». Las pequeñas y medianas explotaciones estaban más predispuestas a efectuar tal reducción que las de mayores dimensiones. En casi la mitad de los estudios regionales examinados para este informe, las ayudas directas constituyeron la totalidad de la renta neta de los productores de cereales (margen bruto II, según la acepción del glosario). En una proporción similar de los estudios, las ayudas directas cubrieron todos los costes directos de explotación de los productores. Como ya se ha indicado anteriormente, los planes de regionalización pueden influir considerablemente en la elección del tipo de cereal que se va a cultivar. Son muchos los datos que indican que, cuando los planes de regionalización establecían rendimientos de referencia superiores con respecto a determinados cereales (especialmente el maíz y los cultivos de regadío), los productores optaban por estos cultivos para poder acogerse a las ayudas directas de mayor cuantía que se ofrecían por ellos. Los complementos especiales por el trigo duro contribuyeron decisivamente al incremento de las plantaciones de este cereal tras la reforma del sector de 1997. En el gráfico E2 pueden observarse las grandes diferencias existentes entre los valores máximos, mínimos y medios de las ayudas directas por hectárea por distintos tipos de cereales y en las tierras retiradas de la producción en las diversas subregiones de una región francesa en la campaña de 2003/04 a raíz de la aplicación del plan de regionalización local. Gráfico E1: Medias y gamas de rentas agrarias por trabajador, por producciones especializadas y por tamaños de explotación en la EU-15 (1995/96-2002/03) Renta agraria por trabajador '000€ al año. . 40 35 Ayudas directas = 57% más retirada de tierras = 65% de la renta media de 37 400 € 30 Ayudas directas = 70% más retirada de tierras = 60% de la renta media de 15 200 € 25 20 15 Ayudas directas = 60% más retirada de tierras = 68% de la renta media de 6 300 € 10 5 0 Pequeñas explotaciones Fuente: análisis de los datos de la RICA. Explotaciones medianas Grandes explotaciones Gráfico E2: Niveles máximos, mínimos y medios de las ayudas directas por cereales y retirada de tierras en distintas subregiones de una región francesa (2003/04) Ayudas directas, € por hectárea 600 550 500 450 400 350 300 250 200 Maíz Otros cereales Secano Retirada de tierras Maíz Otros cereales Regadío La tercera parte del capítulo 3 examina las estructuras de producción de las explotaciones. El efecto global de las medidas de la OCM en la distribución de recursos ha consistido en lograr un equilibrio entre los resultados positivos de las políticas de reducción de la diferencia entre los precios internos y mundiales y la repercusión negativa de las medidas no vinculadas a los precios, especialmente las ayudas directas y la retirada de tierras. Inmediatamente después de la reforma de 1992 se registró una aceleración temporal hacia una distribución más racional de los recursos, aumentando la importancia de las grandes explotaciones y reduciéndose rápidamente las intensidades de capital y de mano de obra. Cuando los productores se dieron cuenta de que las reformas no iban a reducir las rentas medias tanto como habían temido, el proceso de redistribución de recursos volvió a un ritmo más pausado. Por lo que se refiere a la estructura de las explotaciones agrarias, las de mayores dimensiones y las más pequeñas incrementaron su proporción a expensas de las explotaciones medianas. La situación de éstas últimas empeoró debido a la retirada obligatoria, que no era aplicable a las explotaciones más pequeñas. Se observó que, a diferencia de lo que ocurría en muchas grandes explotaciones, la retirada de tierras solía ser difícil de combinar con la gestión de la rotación de cultivos en las explotaciones medianas. El auge de las explotaciones más pequeñas también reflejaba en parte el crecimiento de las unidades familiares agrarias a tiempo parcial, cuyas principales fuentes de ingresos no proceden de la agricultura. A fin de cuentas, los cambios en las intensidades de capital y de mano de obra en las explotaciones dedicadas a los cereales no demuestran fehacientemente que la distribución de la mano de obra o del capital sea más eficaz como resultado de las medidas. No obstante, los planes de regionalización a menudo han dado lugar a una distribución de recursos menos eficaz. Ello se debe en parte a que tales planes alentaron a los productores a pasar de los cereales de secano y bajos rendimientos a los cereales y cultivos de regadío, por los que concedían ayudas directas más elevadas. También obedece al hecho de que la reforma de la Agenda 2000 aumentó los rendimientos de referencia de los cereales en dos Estados miembros. Se considera significativo que en uno de esos Estados los métodos de cultivo de cereales pasaran a ser considerablemente más intensivos durante el período estudiado. Capítulo 4 – Equilibrio de mercado y estabilidad de precios El capítulo 4 consta de tres partes, en las que se analiza la influencia de las medidas de la OCM de los cereales en diversos aspectos de las decisiones de producción. La primera parte examina la medida en que la cantidad y calidad de la producción de cereales se han adaptado a los indicadores de precios. Los cuestionarios y entrevistas preparados para los estudios monográficos revelan que la reducción del apoyo al mercado aumentó la capacidad de reacción de los agricultores y de sus decisiones sobre producción de cereales a los indicadores del mercado y a las exigencias de los usuarios en materia de calidad de los cereales. Las medidas de la OCM no vinculadas a los precios, empero, también incidieron en las decisiones sobre producción de cereales, señalándose de nuevo la influencia determinante de los planes de regionalización. No cabe duda de que en el sector de los piensos para animales las medidas de la OCM aumentaron la competitividad de los cereales frente a otros ingredientes de los piensos. Como consecuencia de ello, desde 1992/93 se han producido notables aumentos del porcentaje de cereales en las mezclas de ingredientes de piensos. Este incremento del porcentaje de incorporación de cereales invirtió el retroceso que habían experimentado los volúmenes absolutos de cereales utilizados en los piensos entre 1984/85 y 1992/93. Esta inversión de tendencias queda ilustrada en el gráfico E3. También hay otros factores, muchos de ellos sin relación alguna con los indicadores de precios ni con las pautas de demanda, que influyen en la oferta y, por ende, en la manera en que la oferta responde a la demanda. Así, por ejemplo, las diversas experiencias realizadas en los sectores del trigo blando de Alemania y el Reino Unido en relación con el contenido medio de proteínas demuestran que el desarrollo de nuevas variedades de mayor rendimiento puede influir decisivamente, tanto al alza como a la baja, en la calidad de la producción de cereales. Gráfico E3: EU-15 Demanda de los principales cereales, destinados o no a la fabricación de piensos, en la EU-15 (1970-2002) 200 180 160 Millones de toneladas 140 120 100 80 60 40 20 0 1970 1974 1978 1982 1986 Non-Feed Use Fuente: FAO 1990 Feed Use 1994 1998 2002 La segunda parte estudia las decisiones de los productores sobre cultivos y utilización de tierras. Del análisis de los efectos de las medidas de la OCM en la rentabilidad de los diversos tipos de cereales y las utilizaciones alternativas de las tierras no se logra inferir una relación de causalidad estadísticamente significativa entre la rentabilidad relativa de cada tipo de cultivo en una campaña dada y las decisiones de plantación de la campaña siguiente, lo cual obedece en parte a las limitadas series temporales estudiadas. Con todo, de los estudios monográficos se desprende que las medidas influyeron en la elección de cultivos, destacando en particular el abandono de las oleaginosas en favor de los cereales al quedar suprimidas las ayudas más elevadas que se abonaban por superficie de oleaginosas. Se observa asimismo una tendencia hacia sistemas de cultivo simplificados, con rotaciones más cortas y menos variadas, a fin de reducir los costes fijos de equipamiento de los cultivos menores. Las principales medidas de la OCM repercutieron de distintas formas en los márgenes obtenidos de cada cultivo. Las ayudas directas fueron especialmente importantes para mantener la rentabilidad de la producción de centeno, si bien tuvieron escasos efectos en los márgenes obtenidos por el trigo blando y el maíz. Los planes de regionalización orientaron la elección de los productores entre cereales de regadío y de secano en los países que optaron por tal diferenciación. En 2001/02-2003/04 las medidas fronterizas desempeñaron una función de apoyo a los márgenes brutos muy superior en el caso del centeno que en el de los demás cereales. El centeno no puede optar a las medidas de intervención desde 2004/05, lo cual corregirá el desequilibrio que presentan los beneficios obtenidos de estas medidas. Los efectos de la retirada de tierras en las decisiones sobre cultivos fueron menores de lo previsto por cuanto las tierras retiradas se concentran en las zonas menos productivas; además, el barbecho permite obtener beneficios de rotación respecto de los cultivos siguientes. Una creciente proporción de la superficie retirada de la producción, todavía pequeña en el caso de los cereales, se dedica actualmente a los cultivos energéticos. La tercera parte trata de determinar si las medidas han logrado limitar el grado de intensificación de la producción de cereales, como cabía esperar que ocurriese con el descenso de los precios de producción. El contraste que se observa entre el maíz y los demás cereales pone claramente de manifiesto las diversas maneras en que las distintas reformas de la OCM han influido en la utilización variable de insumos por hectárea de cereales. Por lo general, en el caso del maíz la intensidad de utilización de insumos ha aumentado gracias, en parte, a los planes de regionalización, que prevén ayudas más elevadas por superficie en el caso del maíz de regadío, así como los avances que han registrado las semillas híbridas de maíz, en las que la utilización de insumos es más intensiva. En el caso de los demás cereales, las medidas han tendido a reducir la intensidad de producción, si bien el porcentaje de variación de la intensidad no difiere considerablemente del de períodos anteriores. Los estudios monográficos elaborados sobre diversos Estados miembros muestran la influencia que han tenido las decisiones nacionales, como las referentes a los planes de regionalización o la normativa medioambiental, en la intensificación de la producción de cereales. El contraste más sorprendente entre los seis Estados miembros de la Europa de los Quince seleccionados para los estudios monográficos es el que se observa entre las experiencias de España y Dinamarca. España no sólo aprobó un plan de regionalización que preveía notables diferencias en las ayudas directas destinadas a los cultivos más intensivos (especialmente los de regadío), induciendo de este modo a los productores a optar por dichos cultivos, sino que estos incentivos se incrementaron posteriormente en la Agenda 2000, al responder positivamente el Consejo a la petición de aumento de los rendimientos de referencia presentada por el Gobierno español. Estos factores han dado lugar a una marcada tendencia hacia una mayor intensificación desde 1995/96. En general, las intensidades han disminuido en Dinamarca, sobre todo en lo que respecta a la utilización de abonos, sector en el que la normativa medioambiental nacional ha impuesto disposiciones más estrictas. Capítulo 5 – Formación de precios y competitividad de los cereales en los mercados interior y de exportación El capítulo 5 consta de seis partes, que analizan los efectos de las medidas de la OCM en la competitividad de la producción comunitaria de cereales en los mercados interior y de exportación, así como el desarrollo del consumo interior y de la demanda de exportación de cereales. En la primera parte se estudian los efectos de la caída de los precios institucionales en la demanda de cereales. Las reformas de la OCM incrementaron considerablemente la competitividad de los cereales comunitarios en dos de los principales sectores de utilización final. Uno de ellos, al que ya se ha aludido, es el de los piensos, en el que los cereales recuperaron cuota de mercado con respecto a los productos de sustitución, muchos de los cuales eran importados. También se observó que en ocasiones los cereales se sustituían por piensos proteínicos y que había aumentado el uso de los cereales en las explotaciones que combinaban el cultivo de cereales con la ganadería. En el gráfico E3 puede apreciarse hasta qué punto las medidas reactivaron la utilización de cereales para pienso. La segunda utilización final en que se observó un incremento significativo de la competitividad de los cereales comunitarios fue la de la industria del almidón; el almidón de trigo producido a partir de trigo blando cultivado en la Comunidad ha ampliado considerablemente su cuota de mercado a expensas del almidón de maíz, cereal del que la UE es importador neto. Están menos claros los avances logrados en otras dos utilizaciones finales. En el sector de los biocarburantes, los cereales se han beneficiado menos que las oleaginosas de las medidas que autorizan el cultivo en las tierras retiradas de productos no destinados a usos alimentarios, pero ello obedece más a las preferencias de las empresas de combustibles que a la falta de competitividad de los cereales. En el caso de los productos de panadería, la producción interna de trigo con elevado contenido de proteínas de calidad superior no ha bastado para responder a la demanda. La proporción de trigo duro importado en las ventas totales de trigo blando destinado a la alimentación humana en la UE se ha incrementado desde la reforma de 1992, situándose actualmente en torno a un 8 %. En contraste con el éxito que cosecharon las medidas como factor incentivador de la demanda interior de cereales, la mayor competitividad de los cereales comunitarios en el mercado mundial que evidenció la reducción de las restituciones por exportación (excepto en el caso del centeno) y de la protección de las importaciones, no ha sido suficiente para que las exportaciones pudieran efectuarse sin necesidad de restituciones y no ha aumentado la cuota de la UE en el comercio mundial. La segunda parte está dedicada a los efectos de las medidas en la restricción de la competencia. El análisis indica que, durante los primeros años de la reforma, los incrementos mensuales del precio de intervención compensaron en exceso a los agentes económicos por los costes de almacenamiento, lo cual los impulsó a retrasar las ventas a lo largo de los meses (de noviembre a mayo) por los que se abonaban incrementos, aumentando pues artificialmente el precio interior. Posteriormente se han ido reduciendo los incentivos para aplazar las ventas, si bien se ha comprobado que los incrementos mensuales introdujeron un elemento de distorsión en el sector de los cereales al aumentar artificialmente los precios de los cereales en el mercado interior hasta 2003/04. Desde entonces, los incrementos han quedado reducidos a la mitad a raíz de la revisión intermedia de la reforma. Al intensificar el riesgo de precio en el mercado interior, las medidas tuvieron un efecto imprevisto; a saber el de acelerar la concentración entre los agentes del sector de los cereales y en lo tocante a la propiedad de las instalaciones de almacenamiento. Las cooperativas de productores han adquirido mayor importancia en ambos aspectos. Estos cambios han aumentado el poder de mercado de los agentes restantes. La tercera parte examina si las medidas garantizaron una estabilidad de precios suficiente en el mercado interior. Consideramos que la estabilidad de precios es suficiente cuando los precios son menos volátiles que los del mercado mundial. Si nos atenemos a esta definición, el nivel de estabilidad proporcionado por las medidas de la OCM es indudablemente suficiente, tanto dentro de una sola campaña de comercialización como si se comparan diversas campañas. Una de las consecuencias de la estabilidad de precios lograda merced a las medidas fue evitar la emergencia de liquidez comercial suficiente para que los mercados a plazo de cereales se convirtieran en instrumentos de gestión del riesgo de precio basados en el mercado. Se ha observado, en cambio, que los productores optaron por asumir más riesgos en algunas de sus actividades. La cuarta parte aplica técnicas de programación lineal a los algoritmos de transporte a fin de determinar si los costes de transporte contribuyen a la segmentación geográfica del mercado. El algoritmo de transporte calcula las diferencias de precios regionales óptimas para que queden reducidos al mínimo los costes de transporte generales que entraña el abastecimiento del mercado interior de cereales. Este cálculo pone de manifiesto que las diferencias de precios regionales constatadas en la Europa de los Quince a finales de 2004 prácticamente coincidieron con los resultados del modelo. Así pues, la distribución geográfica de los cereales en la Europa de los Quince es bastante eficaz. No obstante, en la Europa de los Veinticinco, un precio de intervención único constituye un obstáculo para un mercado interior eficaz. En 2004/05, las diferencias de precios interregionales eran demasiado escasas para cubrir los costes de transporte de algunas regiones excedentarias a otras deficitarias, lo cual dio lugar a elevados niveles de existencias de intervención que solamente podían exportarse con las correspondientes subvenciones. El gráfico E4 presenta la solución del algoritmo partiendo de dos hipótesis: según la primera de ellas, la concesión de restituciones por exportación en el mercado libre hace que todas las exportaciones de trigo se efectúen desde Francia y Alemania, al tiempo que todos los demás precios del mercado interior van adaptándose en función de los costes de transporte y los flujos de las zonas deficitarias a las excedentarias. Se infiere de ello que, si fuera la eficacia logística, y no los precios de intervención, lo que determinara los gradientes de precios dentro de la Comunidad, los precios de Hungría, por ejemplo, se situarían más de 20 euros por debajo de los de Francia. En la práctica, sin embargo, el régimen de intervención garantiza que, cuando la oferta interna es considerablemente excedentaria y el precio mundial es inferior al de intervención, los precios del trigo sean los mismos en Francia y Hungría y las existencias de intervención se acumulen en Hungría. Gráfico E4: Comparación entre las diferencias de precios del trigo blando en el actual régimen de intervención y las que existirían con la intervención situada en un solo lugar (Hungría) 30 25 20 15 10 5 0 -5 -10 -15 -20 -25 PT IT GR ES Algorithm Solution - Current CMO IRL BLEU NL UK FR DE DK AT CZ HU Algorithm Solution - Adjusted CMO (w ith only one intervention point) La otra serie de diferencias de precios presentada en el gráfico E4 muestra los resultados obtenidos tras aplicar el algoritmo de transporte a un mercado interior del trigo liberalizado en el que el régimen de intervención ha de constituir una red de seguridad en un solo Estado miembro y en el que todos los demás precios se ajustan en consecuencia. Los resultados indican que es preciso un gradiente de precios de 35 euros por tonelada entre las regiones excedentarias de precios más bajos y las regiones deficitarias de precios más elevados para hacer posible un mercado interior fluido. Ese gradiente supera con mucho los gradientes de precios observados cuando la red de seguridad del régimen de intervención se aplica a todos los Estados miembros. Cabe señalar, en este contexto, que los costes del transporte interior son elevados con respecto a los internacionales, por ejemplo si se comparan con los de los Estados Unidos. El análisis según el cual un precio de intervención único para un cereal en toda la Comunidad limita la fluidez del mercado interior puede extenderse al análisis de los efectos de un precio de intervención único para todos los cereales admisibles. Dicho precio crea trabas para que los excedentes de un cereal determinado puedan emplearse para colmar déficits de un producto de sustitución similar (especialmente en el caso de los piensos) en otra región. La quinta parte examina la evolución del consumo de cereales en la Comunidad. El resultado más importante de las reformas de la OCM en términos de demanda interior fue la mayor competitividad de la oferta de cereales comunitarios y la recuperación de los mercados de ingredientes de piensos, arrebatados a los productos de sustitución, como ya se ha señalado anteriormente. Con todo, no se ha demostrado que el descenso de los precios de los cereales haya incidido en los precios de los piensos compuestos y de los productos de origen animal. En el sector de los cereales, el uso de cereales forrajeros importados creció hasta 2002, pero cabe esperar que la introducción en 2003 de contingentes arancelarios para el trigo y la cebada forrajeros contenga tales importaciones en el futuro. Los beneficios obtenidos en las ventas de cereales para pienso se debieron fundamentalmente a los porcentajes superiores de incorporación de cereales en los piensos. No hay prueba alguna de que la mayor competitividad de los precios de los cereales acelerara el crecimiento de la producción o del consumo de los principales productos cárnicos. En lo que respecta al ganado vacuno y ovino, la EEB y la fiebre aftosa perjudicaron tanto a la producción como a la demanda; asimismo, las preferencias alimentarias del consumidor se han ido alejando de la carne roja. Cabía esperar que estos cambios hubieran beneficiado a las carnes de aves de corral y de porcino, pero el crecimiento de la producción y el consumo de estos productos también se ha ido estancando desde 1995/96. Entre otros usos no alimentarios de los cereales, la producción de etanol combustible a partir de cereales cultivados en tierras retiradas de la producción ha progresado mucho menos que la de biodiésel fabricado a partir de colza. La normativa sobre rendimiento de los motores y la balanza comercial de la UE en el sector de los carburantes (deficitaria en gasóleo y excedentaria en gasolina) explican la escasa expansión de las ventas de etanol como producto de sustitución de la gasolina. La fabricación de almidón es la principal salida que tienen los cereales aparte de la que constituyen los productos alimenticios y los piensos. Este sector ha registrado un notable crecimiento, especialmente en el caso del almidón de trigo, subvencionado en el marco de la OCM. Desde 2000, sin embargo, la producción de almidón se ha ralentizado debido a la disminución de las restituciones y a unas normas más estrictas en materia de restituciones por producción y exportación. La sexta parte está dedicada a la posición que ocupa la UE en el mercado mundial. Las medidas de la OCM de los cereales no permitieron incrementar la cuota de los cereales de la UE en el mercado mundial después de 1995/96. La cuota correspondiente a la Comunidad dentro de las exportaciones mundiales tendió a la baja, mientras que su cuota de producción se mantuvo bastante estable (ello puede parecer contradictorio: la diferencia obedece al crecimiento de la demanda interior de cereales para pienso). Las reformas de la OCM contribuyeron a acercar los precios interiores de los cereales a los precios del mercado mundial, reduciendo asimismo el nivel de las restituciones por exportación aplicables a los dos principales cereales exportados, el trigo blando y la cebada. En el gráfico E5 se presentan las restituciones medias por exportación desde 1996/97. Se incluye el tipo de cambio euro/dólar estadounidense por cuanto la debilidad del euro hasta 2002 entrañó una reducción en dólares de los precios de intervención y de los niveles de apoyo al mercado en la UE. Como consecuencia de ello hubo menos necesidad de recurrir a las restituciones para efectuar ventas de exportación. El euro era fuerte en 2003/04, pero también lo eran los precios mundiales de los cereales y, por ende, quedaron eliminadas las restituciones por el trigo blando. Por lo que se refiere al centeno, las medidas adoptadas hasta 2003/04 no facilitaron las exportaciones sin restituciones. Éstas superaron por término medio los 40 euros por tonelada al año registrados entre 2001/02 y 2003/04, lo cual debe achacarse a la aplicación del régimen de intervención al centeno, cuyos precios de intervención se situaron muy por encima de los precios de exportación. La supresión de la intervención con respecto al centeno en 2004/05 contribuirá a resolver este problema. 45 1.25 40 1.20 35 1.15 30 1.10 25 1.05 20 1.00 15 0.95 10 0.90 5 0.85 Dólar US por euro Restituciones medias anuales por exportación, ECUS o € por tonelada Gráfico E5: Restituciones medias por exportación de trigo blando y cebada en la EU-15 y tipos de cambio euro/dólar estadounidense (1996/97-2003/04) 0.80 0 1996/97 1997/98 1998/99 1999/2000 Trigo blando 2000/01 2001/02 Cebada 2002/03 2003/04 US$/€ Fuente: datos de la DG de Agricultura sobre la campaña de comercialización A menos que las restituciones por exportación queden reducidas a una media de cero, hay dos factores, en particular, que pueden contrariar el empeño de la UE por aumentar su competitividad en los mercados exteriores. Se trata de los compromisos contraídos con la OMC sobre las exportaciones de cereales subvencionadas y la logística de transporte de mercancías. Los compromisos suscritos ante la OMC de mantener dentro de determinados límites los valores y volúmenes de las exportaciones subvencionadas han constituido hasta ahora un importante condicionante -más potencial que real- para las exportaciones. El análisis prevé límites máximos más significativos, teniendo especialmente en cuenta la mayor competencia introducida en los mercados de exportación por los productos originarios del Mar Negro. Esta creciente competencia dificultará las ventas de exportación sin restituciones en el futuro, de no ser que se reduzcan los precios de intervención de los cereales. Se ha incrementado la competencia por parte de los exportadores de cereales del Mar Negro en muchos destinos tradicionales de exportación en el Mediterráneo, donde, en materia de flete, la UE se halla en desventaja ante estos competidores relativamente nuevos. Como se indica en la cuarta parte, los costes de transporte interior de la UE son relativamente elevados. Estas deficiencias logísticas son un lastre para que la UE pueda competir sin restituciones en muchos mercados de exportación. Capítulo 6 – Eficacia y coste de las medidas El capítulo 6 comprende dos partes, en las que se examinan la relación coste-eficacia presupuestaria de las medidas y las consecuencias de la ampliación en el régimen de intervención. La primera parte examina la eficacia y el coste de la OCM de los cereales y los posibles efectos de peso muerto e ineficacia y demás consecuencias adversas. En la presente sección se analiza hasta qué punto entrañaron las medidas efectos de peso muerto e ineficacia. Uno de los efectos de las medidas, que combina ineficacia y poca utilidad para la sociedad, fue que, tras la reforma de 1992, los Estados miembros sobreestimaron las superficies de base en sus declaraciones para obtener las ayudas por los cultivos herbáceos. Como consecuencia de ello, pese a la imposición de la retirada de tierras obligatoria a fin de controlar la oferta, la superficie dedicada a cereales se incrementó tras el inicio de la reforma. En el gráfico E6 puede observarse el crecimiento experimentado por los cultivos en las superficies de base desde 1993/94. La proporción de cereales dentro de la superficie total dedicada a cultivos COP aumentó durante este período. Gráfico E6: Utilización de la superficie de base de cultivos herbáceos (1993/942003/04) % superficie de base ayuda cultivos herbáceos 100% 95% 90% 85% 80% 75% 1993/94 1994/95 1995/96 1996/97 1997/98 1998/99 1999/00 2000/01 2001/02 2002/03 2003/04 COP Crops Set-Aside Fuente: a partir del cuadro 1.4 del capítulo 1. Una de las consecuencias adversas de la OCM (que se observa cuando los beneficiarios hacen algo que de otro modo no hubieran hecho) está relacionada con la producción de centeno. Las medidas de la OCM siguieron apoyando este cereal, aunque una parte de la producción se obtuvo con el único fin de destinarla a ventas de intervención, por lo que las existencias de ésta última permanecieron elevadas. Al objeto de vender los excedentes de centeno, las restituciones por exportación siguieron muy altas hasta mucho después de que hubiesen descendido con respecto a los demás cereales. Dada la importancia del sector de los cereales dentro de la PAC, los efectos se analizaron presuponiendo que una base adecuada para evaluar la ineficacia en la aplicación de las medidas de la OCM a los productores consistía en comparar las rentas de los productores de cereales con las rentas empresariales no agrarias. Se analizó detalladamente la hipótesis de que las rentas medias de los empresarios no agrarios son un 50 % superiores a los salarios medios anuales de los trabajadores de los sectores de la industria y los servicios. La bonificación se añade para reflejar el riesgo y la responsabilidad gerencial. Dado que a los grandes productores les corresponde la parte más importante de la producción total de cereales, se procedió a examinar la ineficacia con respecto a dos grupos: los productores de cereales en su conjunto y los grandes productores exclusivamente. Cabe destacar los siguientes resultados: Con ambas estimaciones de las rentas empresariales no agrarias, las rentas medias de las grandes explotaciones de cereales fueron superiores. En el caso de los productores de cereales en su conjunto, no se detectó ineficacia (es decir, pagos excesivos a estos productores en relación con las rentas equivalentes no agrarias en el mismo Estado miembro) si se considera que el 50 % es la bonificación adecuada que se ha de aplicar para determinar las rentas empresariales no agrarias en relación con los asalariados no agrarios. Un efecto imprevisto de la OCM fue el incremento de los arriendos medios de tierras en las explotaciones especializadas en cereales, lo cual dio lugar a significativas pérdidas causadas por el aumento de los arriendos pagaderos a los propietarios que no explotaban las tierras. Los planes de regionalización fomentaron cambios en la elección de cultivos, optándose por los cereales con rendimientos de referencia más elevados, en particular el maíz. La retirada de tierras engendró varios tipos de ineficacia. Efectos de peso muerto al abonarse ayudas por retirada de tierras que se hubieran dejado igualmente en barbecho. Se abonaron ayudas completas por retirada de tierras escasamente productivas. El informe de evaluación de la retirada de tierras reveló que, en 1998/99 y 1999/2000, el coste presupuestario de «no producir» fue superior al que se hubiese generado de no existir la retirada de tierras y el subsiguiente «exceso de producción». Con todo, no puede concluirse que, por término medio, las medidas fueran ineficaces en este sentido durante el período de referencia. El análisis coste-beneficio (economía del bienestar) puso de manifiesto que la retirada de tierras entrañó una notable ineficacia debido a la pérdida de los excedentes de producción ocasionados por el control de la oferta. Los productores de cereales extracomunitarios (y especialmente el Gobierno de EE.UU.) fueron los principales beneficiarios de la retirada de tierras, que incrementó los precios del mercado mundial. Los costes de gestión de las existencias de intervención, se consideraron elevados en relación con los gastos de gestión de las existencias privadas. Ello es así ante todo porque la OCM exige que las existencias públicas se mantengan físicamente intactas, lo cual aumenta sus gastos de gestión. La segunda parte examina la eficacia del régimen de intervención desde el punto de vista de la gestión. El régimen de intervención tuvo una escasa eficacia intertemporal en la reforma de 1992, pues el almacenamiento privado de cereales resultó excesivamente lucrativo con un riesgo mínimo. Las medidas de la Agenda 2000 redujeron la rentabilidad del almacenamiento privado, aunque no la eliminaron por completo. La gestión de las existencias de intervención de trigo blando y cebada fue eficiente por cuanto aproximó los precios de producción de las zonas excedentarias a los precios de intervención cuando los precios de exportación eran inferiores a los internos. En el caso del centeno, el sistema fue menos eficaz en lo tocante a este criterio. Esta deficiencia se subsanará cuando el centeno no pueda optar al régimen de intervención. Tras evaluar la gestión de las existencias de intervención como redes de seguridad a lo largo del ciclo, y no como una forma de apoyo estructural al mercado interior, llegamos de nuevo a la conclusión de que la mayoría de los cereales se gestionaron con eficacia. La única excepción la constituye el centeno. El examen de los costes presupuestarios derivados de la gestión del régimen de intervención indica que los costes técnicos del almacenamiento fueron elevados. Los costes de la depreciación de las existencias también fueron excesivamente altos debido a unas normas obsoletas sobre gestión de las existencias físicas. La experiencia vivida tras la ampliación, con la acumulación de un considerable volumen de existencias de intervención en los nuevos Estados miembros sin salida al mar, abunda en la conclusión de la cuarta parte del capítulo 5; a saber: que la aplicación de un precio único de intervención a todas las regiones y a todos los cereales admisibles es un grave obstáculo que entorpece la fluidez territorial del mercado. Por ende, llegamos a la conclusión de que el régimen de intervención no es sostenible en su forma actual. Capítulo 7 - Conclusiones y recomendaciones El capítulo final resume las principales conclusiones del informe y destaca que la revisión intermedia de la Agenda 2000 ha resuelto muchos de los problemas constatados. Más concretamente, con la introducción de los pagos únicos por explotación, las nuevas medidas de la OCM eliminarán el vínculo entre las ayudas directas y el cultivo de cereales. Asimismo, cuando el centeno ya no pueda optar al régimen de intervención desaparecerá la distorsión consistente en que algunos productores sólo cultiven centeno para venderlo a la intervención. No obstante, la ampliación ha generado otros problemas para la OCM, especialmente la acumulación de las existencias de intervención, que se ha agravado debido a la aplicación de un precio único de intervención a todos los Estados miembros y a todos los cereales. Por otra parte, al estar los nuevos Estados miembros exentos de la retirada de tierras obligatoria, en el futuro la utilización de la retirada como medida de control de la oferta será menos efectiva de lo que ha sido hasta ahora. Las recomendaciones que se desprenden del análisis, atendiendo a las consecuencias de la ampliación, son las siguientes: Apoyo al mercado: Recomendamos modificar el papel que cumplen los precios y las existencias de intervención de modo que el mercado interior pueda desempeñar la función que le corresponde, que es la de facilitar el movimiento de los excedentes al menor coste posible para colmar déficits dentro de la Comunidad o encontrar salidas en el mercado de exportación. Debería dejar de aplicarse un precio único de intervención en todos los Estados miembros. En lugar de ello, proponemos circunscribir la intervención a un reducido número de zonas. Las compras de intervención se deberían limitar a las zonas más deficitarias y vulnerables a las malas cosechas. Recomendamos por tanto restringir el régimen de intervención a España y Portugal. Recomendamos además que se suprima el régimen de precio único de intervención para todos los cereales. El ejemplo del centeno es ilustrativo de la ineficacia que puede generar este régimen. Nuestra opción preferida sería que se seleccionara un único cereal -sugerimos el trigo panificable- y se aplicara el régimen de intervención exclusivamente a ese cereal. Prácticamente todos los demás cereales compiten con el trigo blando en alguna de sus salidas (fabricación de piensos y de almidón o cultivos energéticos). Por consiguiente, merced a la competencia en el mercado y la sustitución, los demás cereales encontrarán su precio de equilibrio adecuado en el mercado con respecto al trigo, actuando el precio de intervención del trigo blando como red de seguridad indirecta para el sector de los cereales en su conjunto. Medidas fronterizas: Sería conveniente adaptar los aranceles de importación atendiendo a los cambios introducidos en el régimen de precios de intervención. Existencias públicas: La gestión de las existencias de intervención debería hacer posible una gama más amplia de instrumentos de almacenamiento privado, tales como los utilizados en la OCM de la carne de porcino. Ayudas directas: Los planes de regionalización han generado desigualdad de rentas entre los productores de un mismo cereal de distintas regiones, y entre los productores de distintos cereales de una misma región. Los pagos únicos por explotación han heredado muchas de estas distorsiones. Las ayudas por superficie son la principal causa de la ineficacia de las ayudas a las grandes explotaciones de cereales. Para subsanar esta ineficacia al tiempo que se sigue incentivando un cultivo de cereales más eficaz, es necesaria una moderación superior a la prevista en la reforma intermedia. Retirada de tierras: La eficacia de la retirada de tierras como medida de control de la oferta ha disminuido tras la ampliación, ya que los nuevos Estados miembros no aplican la retirada obligatoria. Por otra parte, la disociación de los pagos únicos por explotación de la producción de cereales debería hacer menos necesario el control de la oferta por cuanto serán los precios de mercado los que orientarán las decisiones de los productores. El análisis de las consecuencias de las medidas de la OCM de los cereales pone de manifiesto que el régimen de retirada de tierras es una de las principales causas de la ineficacia detectada. Así pues, se propone eliminar paulatinamente dicho régimen.