brasil, las cumbres iberoamericanas y el papel de españa

CIDOB
E-ISSN: 1697-8137
CIDOB • Barcelona Centre for International Affairs
documentos
América Latina
39
DICIEMBRE
2013
BRASIL, LAS CUMBRES
IBEROAMERICANAS Y EL PAPEL DE ESPAÑA
EN AMÉRICA LATINA
Celestino del Arenal Catedrático de Relaciones Internacionales, Universidad Complutense de Madrid
América Latina en la política exterior de España
Este protagonismo ha hecho de España, especialmente a partir
de 1976, un actor extrarregional con peso e influencia en América Latina.
Cuando se analizan las relaciones entre España y América Latina no pueden ignorarse la dimensión identitaria que está presente en las mismas (Arenal, 2009a), ni los importantes vínculos,
El papel protagonista de España como actor extrarregional,
interdependencias e intereses, tanto históricos como actuales,
aunque se expresa en todos los ámbitos –bilateral, regional
que gravitan en esas relaciones y juegan un papel igualmeny europeo–, lógicamente tiene en la política regional, matete importante a la hora de entender la política iberoamericana
rializada en las cumbres iberoamericanas, su más significa(Arenal, 2011: 5-9). América Latina constituye para España, en
tiva expresión. No puede, por lo tanto, extrañar que España
este sentido, una proyección exterior clave, en la que se juehaya sido desde sus primeros pasos el principal impulsor
ga una parte muy importante, no sólo de sus intereses, sino
de las cumbres iberoamericanas y el principal interesado en
también de su protagonismo
la buena marcha de las mise imagen internacional, tanto
mas. Un protagonismo que,
Resumen: España ha jugado un creciente papel en América Latina desen cuanto potencia política,
sin embargo, ha respondido a
de 1976, mediante una política iberoamericana nueva y la puesta en
marcha de las cumbres iberoamericanas a partir de 1991, que han sido
económica y cultural, como
estrategias en ocasiones muy
una importante plataforma para su actuación como actor extrarregioen cuanto potencia normatidiferentes en función de los
nal. Sin embargo, el escenario latinoamericano que caracteriza el siglo
va, en el escenario global. Las
planteamientos políticos de
xxi presenta importantes novedades en relación con el escenario de firealidades anteriores sirven
los diferentes gobiernos espanales del siglo xx, con Brasil afirmando su condición de potencia regional y los países latinoamericanos desarrollando políticas exteriores
para entender que Amériñoles, de la debilidad y fortaautónomas y diversificadas. Todo ello incide en el alcance y futuro de
ca Latina haya sido la única
leza en que se encontraba el
las cumbres iberoamericanas, que pierden el significado que tuvieron
región en la que una potenproceso de las cumbres y de
para los países latinoamericanos, y en la voluntad española de actuar
cia media como España ha
los distintos escenarios laticomo actor extrarregional, en el sentido de hacer más complejo y difícil
ese papel.
podido desarrollar un cierto
noamericanos en los que se
papel protagonista y una pohan movido las mismas 1.
Palabras clave: cumbres iberoamericanas, América Latina, potencias
lítica exterior ambiciosa, más
emergentes, España, Brasil
allá de los ámbitos europeo y
mediterráneo más próximos
geográficamente pero menos
1. Para las distintas etapas por las que han pasado la cumbres iberoamericanas, desde
idóneos, por sus mayores condicionantes y más diversos intela perspectiva del papel de España, véase Sanhueza, 2002: 31-32; Arenal, 2004 y
reses, para una importante presencia y actuación internacional.
2011: 151-155.
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Las relaciones entre España y Brasil
En este marco general de la política iberoamericana de España, las relaciones con Brasil han revestido, a partir de la
década de los ochenta del siglo xx, una especial importancia,
derivada de su condición de potencia regional y global emergente, de los crecientes intereses económicos en ese país y
del objetivo español de desempeñar un papel protagonista
en América Latina, que necesariamente tenía que apoyarse
en ese Estado para poder funcionar adecuadamente. Sin embargo, a medida que se hacían más patentes los respectivos
objetivos de protagonismo en América Latina, esas aspiraciones forzosamente tenían que entrar de alguna forma en competencia, generando crecientes reticencias y recelos por parte
de Brasil en cuanto al protagonismo español, especialmente
a partir de principios del siglo xxi.
El nuevo escenario latinoamericano y la
emergencia de Brasil como potencia regional
Para entender adecuadamente el protagonismo actual de
Brasil y España en América Latina y las crecientes dificultades a las que se enfrenta este último país, hay que partir
necesariamente del nuevo escenario latinoamericano. El escenario en el que se desenvuelve América Latina a principios
del siglo xxi es muy diferente al escenario de los años ochenta y noventa del siglo xx en el que España afirmó un nuevo
protagonismo en la región y, como expresión del mismo, se
pusieron en marcha las cumbres iberoamericanas6. Toda una
serie de importantes cambios han conformado un escenario
mucho más complejo, problemático y difícil para España y la
dinámica de las cumbres, que obligan a un replanteamiento de muchos de los presupuestos sobre los que la política
iberoamericana y las cumbres se han venido desarrollando
hasta el presente. Sumariamente considerados, estos cambios
en el escenario latinoamericano, todos ellos íntimamente interrelacionados, serían los siguientes:
La gran importancia de los intereses económicos españoles en
Brasil, la fuerte apuesta que las empresas españolas han hecho
por ese país, la continuidad de políticas económicas ortodoxas
y la sintonía política existente entre los gobiernos de ambos
países han permitido hasta ahora un importante desarrollo de
Heterogeneidad política, desarrollo económico, desigualdad
las relaciones hispano-brasileñas, tanto en su dimensión econósocial y estabilidad de América Latina
mica y cultural, como en su dimensión política, aunque en esta
última hayan surgido ya algunos desencuentros puntuales.
El primero de los cambios hace referencia al propio escenaEn otras palabras, las excelentes relaciones bilaterales no han
rio político y económico de América Latina, marcado paraimpedido que, en los últimos
dójicamente por hechos contiempos, se hayan generado
tradictorios que a la postre no
Las excelentes relaciones hispano-brasile- impiden la creciente fortaleza
reticencias cada vez más claras en relación con el papel de
ñas no han impedido que, en los últimos y la mejora de la imagen inEspaña en la región, especialternacional de la región. Por
tiempos, se hayan generado reticencias un lado, nos encontramos con
mente a través de las cumbres
iberoamericanas.
cada vez más cla­ras en relación con el pa- una creciente heterogeneidad
pel de España en la región, especial­mente y división política y de proTodo ello ha introducido inteyectos políticos y económicos
a través de las cumbres iberoamericanas
rrogantes cada vez más consis(Almann y Rojas Aravena,
tentes en cuanto a la posición
2009; Sanahuja, 2013), muy
de Brasil respecto del papel
alejada de la relativa homoque España quiere desempeñar en América Latina. En este
geneidad que, a pesar de los distintos niveles de desarrollo,
sentido, en la dimensión político-diplomática, que, sin lugar a
era, en términos generales, el rasgo dominante en los años
dudas, continuará siendo uno de los pilares de las relaciones
noventa. El giro a la izquierda que en general experimenta
bilaterales y en el propio seno de las cumbres iberoamericanas,
América Latina se ha manifestado, además, bajo formas y
se han empezado a producir algunos desencuentros menores,
políticas muy distintas. Las políticas neopopulistas de alimpensables hasta hace poco, como ha sucedido, por ejemplo,
gunos gobiernos o la puesta en marcha de políticas indicon la candidatura para el cargo de director de la Organización
genistas, por otros, han introducido una nueva dimensión
Mundial del Comercio (OMC)2, con la candidatura para la direcidentitaria en la realidad latinoamericana, especialmente
ción de la Organización de Naciones Unidas para la Agricultura
significativa desde la perspectiva española, que tiende a
y la Alimentación (FAO)3, con la candidatura para los Juegos
chocar con la dimensión identitaria derivada de la historia,
Olímpicos de 20164 o con las tensiones en materia migratoria5.
la lengua y la cultura comunes, y expresada en las cumbres
iberoamericanas.
2.
3.
4.
5.
2
En 2005, en la pugna por la dirección de la OMC, España apoyó al candidato europeo, Pascal Lamy, frente al candidato brasileño, Seixas Correira.
En junio de 2011, Brasil puso fin a la pretensión española de situar al exministro
de Asuntos Exteriores y de Cooperación español, Miguel Ángel Moratinos, como
director General de la FAO, al conseguir el apoyo de la mayor parte de los votos
latinoamericanos a favor de su candidato, el brasileño José Graciano.
En este caso se hizo también evidente el creciente peso de Brasil en el escenario
latinoamericano y global, así como la pérdida de peso de España, especialmente en
América Latina, al ganar la candidatura de Río de Janeiro, frente a la de Madrid, para
la organización de los Juegos Olímpicos de 2016.
La más reciente, aunque sus primeras manifestaciones tienen lugar a partir de
2008, es la aplicación de reciprocidad a los turistas españoles que viajan a Brasil,
endureciendo las exigencias para la entrada en el país, en consonancia con las
propias condiciones que España impone a los turistas brasileños. Estas exigencias,
La actual crisis económica, iniciada en 2008, aunque se ha dejado sentir en América Latina, lo ha hecho en una medida mu-
6.
que puntualmente ya se habían aplicado en los dos últimos años a algunos turistas
españoles, han pasado a ser de aplicación generalizada. Lo más significativo, desde
la perspectiva de nuestro análisis, es que esas exigencias sólo se aplican a los españoles, no al resto de los ciudadanos de países miembros de la UE, que tienen las
mismas exigencias que impone España. En cuanto a los desencuentros en relación
con las cumbres iberoamericanas nos referiremos a los mismos más adelante.
Para un análisis de los escenarios internacionales en los que se ponen en marcha y
se desarrollan las cumbres iberoamericanas, véase Arenal, 2010: 555-570.
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cho menor que en otras regiones, es verdad que con diferencias
significativas entre unos estados y otros. La región, al contrario de lo que sucedió con crisis anteriores, ha demostrado
su capacidad de resistencia a la misma. Se trata, además, de
una crisis exógena, que ha cogido a la mayor parte de los
países latinoamericanos con los deberes hechos. A todo ello
se añade un significativo avance en la lucha contra la pobreza y la desigualdad en algunos países que, sin embargo,
se acompaña de grandes desequilibrios e incertidumbres
sobre la sostenibilidad de los actuales modelos de ingresos
públicos y gasto social, excesivamente dependientes de los
precios de las materias primas (Ayuso, 2012). Estas incertidumbres se ven agudizadas por una inseguridad ciudadana creciente, que amenaza el propio desarrollo, grandes
bolsas de pobreza y una marcada desigualdad social. Sin
embargo, paradójicamente, esta heterogeneidad política no
ha supuesto una desestabilización de la región. Aunque la
calidad democrática dista mucho de ser uniforme, ello no
ha impedido la estabilidad regional y, en términos generales, el desarrollo económico y social de la misma.
Estados Unidos viene experimentando, especialmente desde la administración Bush, no sólo un claro debilitamiento
de su tradicional papel hegemónico en la región, sino también, en general, una pérdida de interés en la misma, lo que
ha permitido a algunos especialistas hablar del ocaso de
la Doctrina Monroe. Además, el fracaso del Área de Libre
Comercio de las Américas (ALCA) y su sustitución por una
estrategia comercial bilateral y subregional con determinados países latinoamericanos, ha actuado como elemento
adicional inhibidor del desarrollo de una política regional
latinoamericana por parte de ese país. Consecuentemente,
América Latina en general, y muy especialmente América
del Sur, no están en la agenda de la administración estadounidense, a pesar de que en relación con determinados
estados –como Brasil, Colombia, Cuba y México–, por razones diferentes, se le dedique una cierta atención política
y se negocien acuerdos de libre comercio con algunos países y subregiones. La realidad, como señala Maihold (2011:
205), es que Estados Unidos ya no es el «eje articulador de
la dimensión hemisférica», lo que ha facilitado el desarrollo
de otros centros de poder que asumen en distintos grados
las funciones de articuladores e intermediarios de su lógica
de funcionamiento. Este modelo, que se ha gestado en la
práctica, ya no se alimenta del antinorteamericanismo que
prevalecía en la era Bush, sino que se expresa por medio de
un distanciamiento no confrontador, que ha dado espacio
para una mayor autonomía en
la acción de América Latina.
Los hechos anteriores, en muchos casos contradictorios,
han cambiado la percepción de América Latina en el mundo y su peso en el escenario global. La región, con la excepción de algunos países, se ha ganado el respeto por su
previsibilidad y su estabilidad, y los Estados latinoamericanos, en su diversidad, se han
convertido en socios indisEl declive del peso y la influencia de las
pensables para legitimar las
concertaciones multilaterapotencias tradicionales responde a la cre- En el caso de la Unión Europea
les con objeto de mejorar la
(UE), si se exceptúan las relaciente presencia de nuevos actores ex- ciones con algún país concreto,
gobernanza global. Todo ello
ha afectado a la política ibetrarregionales y la mayor autonomía y como sucede con Brasil, con el
roamericana de España, que
diversificación de las políticas exteriores que se firmó una 7 Asociación
ya no puede desplegarse en
Estratégica en 2007 , la pérdida
latinoamericanas
América Latina en los misde interés por América Latina
mos términos en los que lo
ha sido evidente desde la sehacía anteriormente.
gunda mitad de la década de
los noventa. Desde ese momento, la región ha dejado de esDebilitamiento del protagonismo de los actores extrarregiotar presente en la agenda europea8, a pesar paradójicamente
nales tradicionales y afirmación de nuevas potencias exterde las cumbres América Latina y el Caribe-Unión Europea
nas
(ALCUE) celebradas en los últimos años. La reciente Cumbre
UE-Comunidad de Estados Latinoamericanos y Caribeños
Se trata de un cambio que es reflejo de los que se están pro(CELAC) no parece que vaya a suponer un cambio sustancial
duciendo en el escenario global, como consecuencia de la
en esta dinámica. Lo significativo, no obstante, es que la UE
progresiva conformación de un nuevo sistema político-dicada vez tiene menor influencia en la región y, lo que es más
plomático y económico, que va a marcar de forma duradera
importante, que América Latina ya no necesita, como en el
la sociedad internacional del siglo xxi. Es expresión, en el ámpasado, a la UE para diversificar sus relaciones internacionabito regional latinoamericano, del declive de las grandes poles, mejorar su inserción internacional y ampliar su autonotencias tradicionales y de la emergencia de nuevas grandes
mía respecto de Estados Unidos.
potencias, que empiezan a jugar un papel cada vez más decisivo en el funcionamiento de la sociedad global. Este hecho
Los hechos destacados, al referirnos a Estados Unidos y la UE,
se ha acentuado como consecuencia de la duradera crisis ecounidos a la pérdida de perfil político en la política iberoamenómica global, que afecta muy especialmente a las grandes
ricana de España, sirven igualmente para explicar la pérdida
potencias tradicionales, empezando por los Estados Unidos
de influencia de otra de las potencias extrarregionales tradicioy los países europeos. En todo caso, si la crisis económica ha
servido para acentuar el cambio de papeles, el declive del
peso y la influencia de las potencias tradicionales venía ya de
7. Al caso de Brasil, aunque con otro alcance, habría que añadir los de Colombia y
antes y responde a otros factores, entre los que cabe destacar
Perú, con los que en 2010 se han suscrito acuerdos comerciales, y Centroamérica,
la creciente presencia de nuevos actores extrarregionales y la
con la que se ha concluido un Acuerdo de Asociación en 2010.
8. Para una consideración de los hechos que explican el estancamiento en las relaciomayor autonomía y diversificación de las políticas exteriores
nes entre la UE y América Latina, a partir de la segunda mitad de los años noventa,
latinoamericanas.
véase: Arenal, 2009b.
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nales, como es el caso de España. Esta pérdida de influencia
y protagonismo de las potencias extrarregionales tradicionales
se ha visto acompañada de la irrupción de nuevos actores externos como, especialmente, China, Rusia, India y, en menor
medida, Irán. Estos países, con estrategias y objetivos políticos
y económicos diferentes, han complejizado el escenario latinoamericano, diversificado las relaciones internacionales de la
región, problematizado aún más la presencia de las potencias
extrarregionales tradicionales y facilitado que los países latinoamericanos se hayan sacudido la relativa dependencia de los
que hasta hace poco eran sus referentes exteriores.
Diversificación y autonomía de las políticas exteriores
latinoamericanas y emergencia de Brasil como potencia
regional y global
en una posición mucho más compleja a las cumbres iberoamericanas. América Latina se encuentra en plena efervescencia en cuanto a sus procesos de integración, con nuevas
iniciativas que se lanzan haciendo tabla rasa de los mecanismos ya existentes; cambios de ubicación de algunos estados; divisiones políticas y económicas entre los estados en
el seno de ciertos mecanismos tradicionales de integración;
aparición de proyectos de concertación e integración marcadamente ideologizados; así como visiones claramente alternativas y contradictorias en cuanto a la integración regional,
que se orientan hacia esquemas de integración posliberales.
La aparición de la CELAC, por otro lado, supone la puesta en
marcha, lo que constituye una novedad en este nuevo ciclo,
de un mecanismo de alcance plenamente regional, al incluir
a Centroamérica, México y el Caribe, incluso a Cuba, con vocación de institucionalización y de coordinación de las múltiples instancias de integración regional y subregional.
En las tres últimas décadas, los países latinoamericanos han
venido diversificando de forma creciente sus relaciones internacionales y articulando políticas exteriores cada vez más
Este nuevo mapa de la integración, en cuya generación han
autónomas. Este proceso se ha afirmado con especial fuerza
tenido un papel decisivo Brasil y Venezuela, aunque con
desde comienzos del siglo xxi. América Latina se ha sacudido
planteamientos y alcances diferentes, no sólo expresa el prodefinitivamente la dependencia respecto de los que habían
tagonismo de Brasil como potencia regional, sino que tamsido hasta entonces sus tradicionales referentes exteriores. Este
bién provoca un cada vez menor interés de los países latinuevo escenario se ve reforzado por la emergencia de Brasil
noamericanos por el foro que representan las cumbres ibecomo potencia regional, que aspira a serlo también en el ámroamericanas.
bito global. La realidad, más allá de las pretensiones de otros
estados latinoamericanos, es
El nuevo escenario
que en estos momentos sólo
El nuevo mapa de la integración (…) no de las cumbres
Brasil tiene la voluntad política
y las condiciones socioeconósólo expresa el pro­tagonismo de Brasil (…), iberoamericanas
micas y científico-tecnológicas
sino que tam­bién provoca un cada vez me- Los cambios que se han propara asumir el papel de potencia regional y aspirar a ser
nor interés de los países lati­noamericanos ducido en el escenario latinouna potencia global. Esta vopor el foro que representan las cumbres americano inciden de manera
importante en el desarrollo de
luntad política de ser potencia
ibe­roamericanas
las cumbres iberoamericanas
global y regional se ha puesto
y en el papel de España como
de manifiesto, especialmente
actor extrarregional, confory en primer lugar, en su lidemando un escenario iberoamericano diferente al de los años
razgo para el establecimiento y desarrollo de la Comunidad
noventa del siglo xx, con efectos contradictorios respecto de
Sudamericana de Naciones (CSN), en 2004, y su consolidación
la dinámica de las cumbres y el protagonismo español. Entre
a través de la Unión de Naciones Sudamericanas (UNASUR),
las novedades, en principio positivas desde la perspectiva
en 2008. Se puso también de manifiesto en la puesta en marcha
española, cabe destacar, en primer lugar, el cambio que exde la CELAC, liberada de tutelajes ajenos a la región, fueran de
Estados Unidos, la UE o España.
perimenta la política iberoamericana con la llegada del gobierno socialista de Rodríguez Zapatero, caracterizada por la
En definitiva, como apunta Gratius (2011), en el escenario
recuperación de los relativos márgenes de autonomía y de las
de las relaciones entre los Estados Unidos, la UE y América
señas de identidad de la actuación de España en la región, así
Latina, nos encontramos inmersos ante una redefinición de
como por el giro social en la política exterior (Arenal, 2011:
poder a favor de América Latina y, dentro de la región, sobre
477-526).
todo de Brasil como principal potencia emergente. O con otras
palabras, Brasil, como ha señalado Sanahuja (2012), percibe el
En las cumbres iberoamericanas, en concreto, se adoptó una
declive de España y de la UE como la afirmación de su propio
estrategia de liderazgo compartido, que facilitaría la puesta en
ascenso internacional.
marcha de la Secretaria General Iberoamericana (SEGIB) y el
éxito de la Cumbre de Salamanca, en 2005, insuflando inicialNuevo ciclo del regionalismo en América Latina
mente un nuevo impulso a las mismas. Sin embargo, pronto
esta novedad positiva se transformará en negativa, pues ese
Finalmente, hay que señalar la multiplicación de los foros de
pretendido cambio en la política iberoamericana quedará en
concertación, cooperación e integración y la apertura de un
la práctica sin efecto, como consecuencia de la manifiesta falta
nuevo ciclo en la integración latinoamericana, lleno de incerde interés del gobierno de Rodríguez Zapatero por América
tidumbres e interrogantes en cuanto a su futuro, que hace
Latina y por la dinámica de las cumbres. La no asistencia del
más difícil cualquier aproximación política y económica a la
presidente del gobierno español a la Cumbre de Mar del Plaregión por parte de los estados extrarregionales y que sitúa
ta, en 2010, unida a la escasez de visitas del presidente y del
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ministro de Asuntos Exteriores y de Cooperación, Miguel Ángel Moratinos, a los países latinoamericanos, acabó poniendo
de manifiesto la escasa sensibilidad de Rodríguez Zapatero
en relación con las cumbres y constató una clara pérdida de
perfil político en las relaciones con América Latina, con los
efectos negativos que ello tendrá en las mismas y en la política iberoamericana. También influyó en esta pérdida de perfil
la crisis económica, que ha afectado gravemente a España, reduciendo su peso e influencia internacional.
Con el Gobierno popular de Mariano Rajoy, de momento, no
se ha producido un cambio significativo en la política hacia
América Latina. Es verdad que esta política ha conocido un
inicial impulso, materializado en una intensificación de los
contactos y las visitas a los países iberoamericanos, de cara a
garantizar la presencia del mayor número de mandatarios en
la Cumbre Iberoamericana de Cádiz, en noviembre de 2012;
pero también lo es que una vez pasada la Cumbre ese impulso ha perdido fuerza en términos gubernamentales y que el
menor peso de España en la región se ha puesto de manifiesto en las decisiones nacionalizadoras adoptadas por algunos
países latinoamericanos. Los importantes recortes que se han
producido en materia de cooperación al desarrollo no han
ayudado nada a la recuperación de la imagen y el protagonismo de España en la región.
La clara pérdida de protagonismo de Cuba en las cumbres,
como consecuencia de la retirada de Fidel Castro, se ha visto
acompañada por el protagonismo –no sólo mediático, sino
también en el discurrir interno de las cumbres– de las posiciones defendidas por los países de la Alianza Bolivariana
para los Pueblos de Nuestra América (ALBA), que han tratado de imponer en la agenda de las cumbres, en determinados momentos, unos planteamientos políticos y económicos
contrarios a los que postulan la mayoría de los países iberoamericanos. Este protagonismo, como es conocido, encontró
su máxima expresión en el incidente entre el Rey de España y Hugo Chávez en la Cumbre de Santiago de Chile, en
2007. Pero también, aunque en estos casos sin la presencia
de Chávez, se ha puesto igualmente de manifiesto en otras
cumbres: la de Estoril, en 2009, en relación con el golpe de
Estado en Honduras; en la de Mar del Plata, en 2010, en la
que los países de la ALBA, liderados por Rafael Correa, pretendieron sin lograrlo que la Cumbre condenase a Estados
Unidos, por entender que las filtraciones de Wikileaks ponían
de manifiesto la política imperialista y el intervencionismo
de ese país en los asuntos internos; y en la Cumbre de Cádiz,
en 2012, con las presiones –en este caso no sólo de los países
de la ALBA– para que no se invitase a la misma al nuevo
presidente de Paraguay, Federico Franco, designado como tal
a raíz de la controvertida destitución del presidente constitucional Fernando Lugo.
En segundo lugar, como hecho positivo, hay que menEn todo caso, ante la consLa mayor politización de las cumbres, con- tatación de la imposibilidad
cionar la puesta en marcha
de la SEGIB, en 2005, que
secuencia de la heterogeneidad política de marcar la agenda de las
supuso un salto cualitativo
cumbres y la desaparición de
de los gobiernos iberoamericanos y la di- Chávez, es probable que esta
importante en el proceso de
consolidación de la dinámica
visión de posiciones en cuanto a su agen- estrategia de los países de la
de las cumbres, al proporcioda, las han debilitado como mecanismo de ALBA haya tocado a su fin, al
nar a las mismas una estrucmenos en sus manifestaciones
diálogo y concertación política
tura institucional permanenmás significativas. De hecho,
te, con funciones no sólo en
cada vez son más las ausencias
el campo de la cooperación,
de los presidentes bolivarianos,
sino también con funciones políticas y de representación. El
lo que paradójicamente las debilita en cuanto a foro iberotrabajo desarrollado por la SEGIB ha aumentado la operatiamericano. En el marco de esta politización, hay que incluir
vidad y visibilidad de las cumbres, así como su proyección
la incidencia en la dinámica de las cumbres de los problemas
internacional, colaborando con Naciones Unidas y otras orbilaterales existentes entre España y algunos países latinoaganizaciones internacionales.
mericanos; caso especialmente, pero no sólo, de Argentina,
como se ha visto recientemente en la Cumbre de Cádiz de
La tercera novedad, igualmente positiva, ha sido la mayor
2012, a la que el litigio en torno a la nacionalización de Yavinculación entre las cumbres y las sociedades civiles iberocimientos Petrolíferos Fiscales (YPF) hizo que no asistiera la
americanas y el giro social que ha experimentado la agenda
presidenta de ese país.
de las cumbres a partir de la celebrada en San José de Costa
Rica, en 2004, que se centró en cuestiones y problemas ecoLa segunda novedad negativa hace referencia a la posición
nómicos y sociales que afectan directamente a los países ibede Brasil. Este país nunca vio clara la utilidad de las cumroamericanos. Ello se ha plasmado en importantes documenbres iberoamericanas para su política en la región. Su partos y compromisos iberoamericanos. Sin embargo, a pesar de
ticipación en las mismas fue más una decisión personal del
estos avances, las novedades negativas, derivadas principalpresidente Fernando Collor de Mello, en 1990, que una decimente del nuevo escenario latinoamericano, han acabado pesión tomada por el Itamaraty, quien nunca ha contemplado
sando más en la dinámica de las cumbres iberoamericanas, y
con excesivo entusiasmo su desarrollo. No hay que olvidar
se ha producido una pérdida de interés de los países latinoaque las identidades históricas, lingüísticas y culturales, somericanos por las mismas. Entre estas novedades negativas
bre las que descansan las cumbres son fundamentalmente
cabe destacar, en primer lugar, la mayor politización de las
hispánicas, y que la dimensión lusófona, en última instancia,
cumbres, como consecuencia de la heterogeneidad política
fue un añadido, es verdad que indispensable, para la necesade los gobiernos iberoamericanos y la consiguiente división
ria puesta en marcha de las mismas, ya que en el escenario
de posiciones en cuanto a su agenda, que las han debilitado
de los años noventa estas hubieran carecido de sentido sin
como mecanismo de diálogo y concertación política.
la presencia de Brasil y Portugal. No puede extrañar, por
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consiguiente, que estos dos países, que han puesto en marcha su propia Comunidad de Países de Lengua Portuguesa
(CPLP), nunca se hayan sentido excesivamente atraídos por
las cumbres iberoamericanas. En cualquier caso, en el contexto de los años noventa, las cumbres, al constituir un foro
regional único que integraba el mundo lusófono con el hispánico, y al ser un escenario que facilitaba la proyección regional, presentaban un cierto interés para Brasil. Se explica, en
consecuencia, que a lo largo de esa década Brasil nunca fuese
un obstáculo a su consolidación y que el presidente Fernando
Henrique Cardoso, ya en los años 2003 y 2004, llegase incluso
a tener un cierto protagonismo en la aprobación de la SEGIB.
ciones internacionales frente a los Estados Unidos, las cumbres iberoamericanas representaban, para una parte importante de los países latinoamericanos, un foro que facilitaba
esos objetivos, en el escenario del siglo xxi la situación ha
cambiado. El nuevo ciclo de la integración en la región, con
la puesta en marcha de la CELAC, la aparición de nuevas
potencias extrarregionales, la autonomía con la que muchos
países latinoamericanos plantean su política exterior, la puesta en marcha de las cumbres UE-América Latina y el Caribe,
la afirmación de Brasil como potencia regional, así como el
desarrollo espectacular de la diplomacia de cumbres, que ha
multiplicado los foros de encuentro, ha reducido de forma
creciente el interés por las mismas.
Sin embargo, esta posición no beligerante empezó a cambiar
significativamente con la llegada de Luiz Inácio Lula da Silva
a la presidencia, el alineamiento del Gobierno de Aznar con la
Conclusión
administración Bush y la estrategia de liderazgo hegemónico
unilateral puesta en marcha por el presidente del Gobierno
A la vista de todas las consideraciones anteriores pueden exespañol, que españolizó aún más las cumbres. La decidida
traerse algunas conclusiones en cuanto a las cumbres iberoapuesta por la afirmación de Brasil como potencia regional
americanas y al papel de España en la región.
y global forzosamente tenía que acabar incidiendo en unas
cumbres iberoamericanas que se interpretaban en cierta meLas principales conclusiones, todas interrelacionadas, son las
dida como un instrumento para el protagonismo español en
siguientes:
la región. En este punto, la llegada de Dilma Russeff a la presidencia no ha supuesto un cambio significativo en esta línea
a) Cada vez es más acentuada la percepción por parte de los
de actuación9. Se explican las crecientes reticencias de Brasil
países latinoamericanos de que España es fundamentalrespecto de las cumbres, hemente Europa y no América,
cho que las debilitan de forma
en otras palabras, de que es
La apuesta por la afirmación de Brasil como un simple actor extrarregioconsiderable en cuanto a foro
de concertación y cooperación
potencia regional y global forzosamente nal. La europeización de la
multilateral, no sólo por el
política exterior española y
tenía que acabar incidiendo en unas cum- las crecientes contradicciones
papel que respecto de las mismas juega ese país, sino tambres que se interpretaban en cierta me­dida entre el europeismo y la ibebién por lo que ello supone
como un instrumento para el protagonis- roamericanidad, que siempre
de factor facilitador de las rese solucionan a favor del primo español en la región
ticencias hacia las mismas de
mero, unidas a la pérdida de
otros países latinoamericanos.
perfil político de la política
iberoamericana, actúan en el
Como tercer hecho negativo, hay que destacar la marcada
sentido de situar cada vez más claramente a España en
españolización de las cumbres, algo no pretendido por la
la posición de un actor externo con intereses en América
política iberoamericana de Rodríguez Zapatero. La posición
Latina.
secundaria que América Latina ocupó en la política exterior
Los vínculos históricos, lingüísticos y culturales, los valosocialista no ha ayudado nada en este objetivo. Su iberoameres compartidos, que son una realidad innegable, tienen
ricanización pasaba forzosamente porque los demás países
un peso cada vez menor en las relaciones entre España
iberoamericanos apostasen realmente por las cumbres, asuy América Latina, y se imponen con fuerza los intereses
miendo un protagonismo en las mismas, que hasta entonces
que, desde el punto de vista de los países latinoamerino había existido, y ello era difícil en el nuevo escenario lacanos, pueden gestionarse mejor en términos bilaterales
tinoamericano, con unas relaciones internacionales más auque propiamente iberoamericanos. Consecuentemente, se
tónomas y diversificadas y con unas cumbres que perdían
debilita el sentimiento de existencia de una Comunidad
interés para esos países. Finalmente, como hecho igualmente
Iberoamericana entre las dos orillas del Atlántico. Con
negativo, consecuencia de los cambios señalados en el esceello, las cumbres iberoamericanas, con una agenda que
nario latinoamericano, hay que tomar en consideración los
sólo secundariamente atiende los intereses claves que esmenores beneficios que los países latinoamericanos entientán en juego, pierden significado y sentido para la mayor
den se derivan de dichas cumbres.
parte de los países latinoamericanos. Lo anterior se acentúa si tenemos en cuenta que el problema de fondo de la
Si en los años noventa del siglo xx, con una América Latina
política iberoamericana, en estos momentos, es que Améque luchaba por afirmar su autonomía y diversificar las relarica Latina cada vez necesita menos a España.
b) La función que en los años noventa cumplieron las cumbres,
como único foro interregional que incluía a todos los países iberoamericanos, ha desaparecido como consecuencia
9. Es sintomático de este escaso interés, cuando no de reticencias, el hecho de que
de dos factores fundamentales: por un lado, el nuevo ciclo
Brasil, además de contribuir de forma casi simbólica a la financiación del presupuesdel regionalismo que conoce América Latina, que proporto de la SEGIB, acumule retrasos en el pago de su contribución.
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ciona nuevos mecanismos de concertación y cooperación
e) La CELAC es un foro que entra en competencia directa
regionales, destacando la CELAC, y la puesta en marcha de
con las cumbres iberoamericanas, por cuanto que, comlas cumbres Europa-América Latina y el Caribe, que se han
partiendo con ellas la presencia de Cuba, que hasta ahora
sumado a los canales de comunicación ya existentes entre
no estaba presente en los foros existentes, añade además
ambas regiones; por el otro, y como consecuencia del pridos elementos nuevos significativos que le proporcionan
mero, el proceso de diversificación y autonomía de las relaun alcance político no desdeñable, como son: por un lado,
ciones internacionales que ha conocido la región. América
la inclusión de Centroamérica, el Caribe y México, para
Latina ha tomado conciencia de que solos y unidos pueden
cubrir con ello toda la región; y, por otro, la presencia exdar respuesta a los principales problemas, con lo que ello
clusiva de países latinoamericanos y caribeños, sin preha supuesto de aumento de los recelos respecto del papel
sencia de estados extrarregionales. La apuesta de Brasil
desempeñado hasta ahora por los estados extrarregionapor la UNASUR y por la CELAC se traduce en un claro
les tradicionales, principales afectados por la crisis. Todo
debilitamiento de las cumbres iberoamericanas, al perder
ello incide negativamente en las cumbres, que pierden el
estas algunas de sus señas de identidad y, sobre todo, el
interés y una parte considerable del sentido que pudieron
apoyo de un país fundamental para las mismas.
tener en el pasado para los países latinoamericanos.
La revitalización de las relaciones UE-América Latina y
En definitiva, la política iberoamericana de España y las
de las cumbres UE-CELAC –caso de producirse, lo que no
cumbres iberoamericanas se encuentran ante un nuevo eses probable– puede reducir aún más el interés de los paícenario que las obliga necesariamente a repensar los presuses latinoamericanos por las cumbres iberoamericanas,
puestos sobre los que han venido desarrollándose. Contial tener otro canal directo de comunicación birregional;
nuar con las mismas dinámicas que en el pasado, pero en
lo mismo que puede suceder con la profundización de la
un escenario radicalmente diferente, supone permanecer
Asociación Estratégica entre la UE y Brasil, que alejaría
anclados en una política cada vez menos eficaz, cerrar los
aún más Brasil de la dinámica de las cumbres. Paradójiojos ante el futuro de las cumbres y apostar a medio plazo,
camente, cuanto más se profundice y avance en las relaen el mejor de los casos, por su inanición y por una existenciones entre la UE y América Latina y se institucionalice
cia puramente simbólica. En concreto, hay que partir de la
la comunicación entre ambas regiones, menor interés tenbase, lo que no se ha hecho hasta ahora, de que la política
drán para los latinoameriiberoamericana no es algo que,
canos las cumbres iberodados los importantes víncuLa política iberoamericana de España y los, interdependencias e inteamericanas, si continúan
con la dinámica actual.
las cum­bres iberoamericanas se encuen- reses compartidos y la inercia
c) La marcada españolizahistórica de las relaciones con
tran ante un nuevo escenario que las los países iberoamericanos, se
ción y la relación asimétrica que siguen caracobliga necesariamente a repensar los desarrolle sin necesidad de deterizando a las cumbres,
presupuestos sobre los que han venido dicarle una muy especial atensi en el pasado pudo ser
ción. No es una política que se
desarrollándose
asumida con mayor o
desarrolle sin más, como algo
menor agrado por los
que viene dado por la propia
países latinoamericanos
dinámica histórica de las relacomo una realidad de la que se derivaban beneficios,
ciones con América Latina, sino que, por el contrario, exige
en el presente, como consecuencia de los cambios en el
una atención constante y una progresiva adaptación a las
escenario latinoamericano, tiende a ser percibida como
circunstancias cambiantes del escenario global, latinoameun elemento que distorsiona el funcionamiento de las
ricano y europeo.
cumbres.
d) La emergencia de Brasil como potencia regional y global
No es algo que pueda, por lo tanto, plantearse sólo en el
ha introducido un factor que debilita el funcionamiento
marco de las cumbres iberoamericanas, dando por supuesto
de las cumbres. Brasil es un país clave para el futuro de las
que su base identitaria y su propia dinámica general percumbres, pues sin su presencia activa es difícil que estas
miten atender sin excesivos problemas las relaciones bilapuedan continuar siendo operativas a medio plazo. Sin
terales con los países iberoamericanos. Precisamente por la
embargo, parece claro que la actual estrategia regional e
importancia de los intereses, interdependencias y vínculos
internacional de ese país no pasa por fortalecer las cumimplicados, así como de la dimensión identitaria de la misbres iberoamericanas, en las que no pretende tener un
ma, exige una particular dedicación y atención, tanto en térpapel determinante y debe jugar con la presencia de un
minos iberoamericanos como, especialmente, bilaterales; so
actor extrarregional, España, que puede interferir en sus
pena, en caso contrario, de un progresivo debilitamiento,
pretensiones regionales. La estrategia de Brasil más bien
ineficacia y pérdida de las posiciones que España ha alcanpasa por apostar claramente por foros y mecanismos de
zado en la región, sobre todo en el nuevo escenario en que
concertación e integración en los que tiene la iniciativa y
se encuentran en estos momentos América Latina y Europa.
su papel es central. En este sentido, Brasil tiende a ver a
En este nuevo escenario, sin una apuesta activa de Brasil
España en América Latina cada vez más como un compepor las cumbres iberoamericanas, sin una mayor iberoametidor que como un Estado con el que cooperar en proyecricanización de las mismas ni un nuevo impulso en la polítos estratégicos de ámbito regional. Otra cosa diferente
tica iberoamericana de España, especialmente en términos
son las relaciones bilaterales, que tienen una gran imbilaterales, estas cumbres difícilmente se van a consolidar
portancia, por los intereses en juego en las mismas.
en un futuro próximo.
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