el mercado para los pobres
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EL MERCADO PARA LOS POBRES UNA NUEVA METODOLOGÍA PARA LA INTEGRACIÓN DE LOS POBRES EN EL SISTEMA DE MERCADO EL MERCADO PARA LOS POBRES UNA NUEVA METODOLOGÍA PARA LA INTEGRACIÓN DE LOS POBRES EN EL SISTEMA DE MERCADO Departamento de Seguridad Alimentaria Red Internacional Acción contra el Hambre 2008 Edita: Red Internacional Acción contra el Hambre Depósito Legal: M. 29261-2008 Imprime: EGRAF, S.A. AGRADECIMIENTOS Queremos agradecer de manera especial el enorme compromiso de los equipos y colaboradores de Acción contra el Hambre España (ACF-E) en el sur del Cáucaso. A pesar de la gran cantidad de dudas e interrogantes que se han presentado, han mostrado una elevada disposición para aprender e intentar dar siempre la mejor respuesta a las necesidades de la población. Este trabajo no habría sido posible sin el compromiso del departamento técnico en Madrid, cuyo apoyo agradecemos sinceramente. Debemos dar las gracias especialmente a la Agencia Suiza para el Desarrollo y la Cooperación, tanto por su ayuda económica como por su constructiva colaboración. Agradecemos de manera particular el apoyo de la organización Springfield Centre, y en especial a los tres consultores que apoyaron y prestaron su ayuda a ACF-E en Armenia y Azerbaiyán. Hemos aprendido mucho y sin duda continuaremos haciéndolo. Este documento se basa en gran parte en los recursos y la documentación de Springfield Centre disponibles en su página Web, así como en lo aprendido durante la formación que imparten cada año en el Reino Unido, a la que dos miembros del personal de Acción contra el Hambre (ACF) tuvieron la oportunidad de asistir en 2006. Asimismo, damos las gracias a las personas que han revisado este documento y nos han hecho llegar sus comentarios durante la elaboración del mismo. A NUESTROS LECTORES Gracias por ofrecernos sus comentarios y proponer mejoras a este documento, especialmente si se basan en experiencias concretas. EL MERCADO PARA LOS POBRES 3 ÍNDICE 1. INTRODUCCIÓN .................................................................................... Págs 7 1.1. OBJETIVOS, ALCANCE Y AUDIENCIA DEL INFORME ...................................... 1.2. ESTRUCTURA DEL DOCUMENTO E INFORMACIÓN DISPONIBLE ......................... 7 8 2. ANTECEDENTES, MOTIVACIONES Y CONTEXTO ............................................... 11 2.1. ¿POR QUÉ SON (O DEBERÍAN SER) MÁS IMPORTANTES LOS MERCADOS PARA ACF? .. 2.2. ¿POR QUÉ EL SUR DEL CÁUCASO? ......................................................... 11 16 3. EL MERCADO PARA LOS POBRES ............................................................... 17 3.1. CRECIMIENTO, POBREZA Y MERCADOS .................................................... a. ¿CUÁLES SON LOS VÍNCULOS CON EL MERCADO (O LOS MERCADOS)? ........... b. ¿QUÉ ES EL MERCADO? ¿QUÉ ES EL SISTEMA DE MERCADO? ....................... c. ¿CUÁLES SON LOS TEMORES ACTUALES SOBRE LOS MERCADOS, EL SECTOR PRIVADO Y LOS INTERESES INDIVIDUALES? ........................................... d. ¿EN QUÉ CONSISTE LA METODOLOGÍA DE “EL MERCADO PARA LOS POBRES”? .. 18 18 20 3.2. ANÁLISIS DEL MERCADO .................................................................... a. CONOCER LAS SITUACIONES DE POBREZA Y VULNERABILIDAD .................... b. DEFINIR EL MERCADO (O LOS MERCADOS) EN EL QUE LOS POBRES PARTICIPAN O PUEDEN PARTICIPAR Y SU POTENCIAL ............................................. c. ENTENDER LOS MERCADOS ACTUALES ............................................... i. ¿Cuáles son los factores que más influyen en el mercado y las probabilidades de que le afecten? ............................................. ii. ¿Qué lugar ocupan los pobres en los mercados? ¿Cuál es su grado actual de participación? .................................................................. iii. ¿Cuál es la estructura existente en cuanto a funciones y actores principales? ......................................................................... iv. ¿Cuáles son los factores (sistémicos) actuales que afectan al mercado? . 24 25 d. ¿DE QUÉ FORMA SE PREVÉ QUE LOS MERCADOS SEAN MÁS EFICIENTES EN EL FUTURO? .............................................................................. e. PARTICIPACIÓN EN EL ANÁLISIS DE MERCADO Y EN LA TOMA DE DECISIONES ... 22 23 25 26 26 26 26 27 28 29 3.3. INTERVENCIONES DE MERCADO ............................................................ a. DÓNDE Y CÓMO INTERVENIR .......................................................... b. EL PAPEL DE LOS GOBIERNOS Y LAS INSTITUCIONES EN EL MERCADO ........... c. CONTROL Y EVALUACIÓN .............................................................. i. Evaluación de los cambios en el sistema de mercado ....................... ii. Evaluación de los cambios en la situación de pobreza (seguridad económica). Seguimiento. Cambios sociales y económicos más amplios .. 29 29 32 32 34 d. LA FUNCIÓN DE FACILITACIÓN ........................................................ 36 EL MERCADO PARA LOS POBRES 35 5 ➔ 3.4. CONCLUSIÓN ................................................................................. 38 4. LA EXPERIENCIA DE ACF EN EL SUR DEL CÁUCASO .......................................... 39 4.1. ANTECEDENTES DE LA MISIÓN EN EL SUR DEL CÁUCASO ............................... 4.2. ARMENIA ...................................................................................... a. ANTECEDENTES ......................................................................... b. PROYECTO SISIAN (REGIÓN DE SYUNIK) ............................................. c. PERSPECTIVAS EN ARMENIA ............................................................ 39 40 40 40 47 4.3. AZERBAIYÁN .................................................................................. a. ANTECEDENTES ......................................................................... b. PROYECTO AGJABEDI Y BEYLAGAN ................................................... c. PERSPECTIVAS EN AZERBAIYÁN ....................................................... 50 50 50 51 4.4. PROBLEMAS COMUNES A TENER EN CONSIDERACIÓN .................................. 54 5. RECOMENDACIONES Y PERSPECTIVAS ......................................................... 56 5.1. PERSPECTIVAS TÉCNICAS DE LAS INTERVENCIONES DE MERCADO .................... a. OBJETIVOS «TÍPICOS» DE UNA INTERVENCIÓN DE MERCADO «PARA LOS POBRES» b. COMPONENTES PRINCIPALES DE UNA INTERVENCIÓN DE MERCADO ............. c. RECURSOS NECESARIOS (FORMACIÓN, PERFIL DE LOS RECURSOS HUMANOS, EQUIPOS, TIEMPO, APOYOS, OTROS) ................................................ d. INSTRUMENTOS DISPONIBLES (O PENDIENTES DE DESARROLLO) ................. e. COLABORACIÓN E IMPLICACIÓN EN NUEVOS FOROS ............................... f. PUNTOS A SUPERVISAR Y CUESTIONES CLAVE ....................................... 59 60 60 61 5.2. PERSPECTIVAS OPERACIONALES DE LAS INTERVENCIONES DE MERCADO ............ a. ¿DÓNDE Y CUÁNDO SON RELEVANTES? ............................................... b. PRESENTACIÓN A LOS DONANTES ..................................................... c. ESTRATEGIA DE LAS MISIONES ......................................................... d. TENDENCIAS OBSERVADAS ENTRE LOS DONANTES ................................. 64 64 64 65 65 5.3. POSTURA INSTITUCIONAL (PERSPECTIVAS) SOBRE LAS INTERVENCIONES DE MERCADO ................................................................................. a. PARTICIPACIÓN DE LOS SECTORES PÚBLICO Y PRIVADO ........................... b. IMPLICACIONES POLÍTICAS ............................................................ c. INCIDENCIA POLÍTICA SOBRE UNA CUESTIÓN CONCRETA RELACIONADA CON LA INTEGRACIÓN DE LOS POBRES EN EL SISTEMA DE MERCADO: LAS LIMITACIONES INTERNACIONALES ...................................................................... 6. LISTA DE ANEXOS .................................................................................. 6 EL MERCADO PARA LOS POBRES 56 56 56 65 65 66 66 67 Departamento Técnico de Seguridad Alimentaria de ACF-IN 1. INTRODUCCIÓN 1.1. OBJETIVOS, ALCANCE Y AUDIENCIA DEL INFORME El objetivo global del presente documento es el de “contribuir al desarrollo técnico de ACF”. Su objetivo específico es el de compartir los beneficios, los límites y los futuros ejes de desarrollo de una “metodología de mercado” en el marco de las intervenciones de seguridad alimentaria de ACF, basada en la experiencia de la organización en el sur del Cáucaso. ACF interviene en contextos muy diferentes en los que el hambre, la inseguridad alimentaria y la inseguridad económica presentan diversas caras y están motivadas por diversos factores. La importancia del acceso a los ingresos, al empleo y, de manera más amplia, a los mercados, así como la mejora y el refuerzo de las relaciones entre los actores del mercado, tanto en áreas rurales como urbanas, son aspectos cruciales para alcanzar una seguridad alimentaria sostenible. La metodología técnica de ACF para hacer frente a la inseguridad alimentaria ha evolucionado a medida que ha ido creciendo la organización abordando, en un inicio, las causas directas de la desnutrición y la inseguridad alimentaria, hasta alcanzar un enfoque más amplio en la actualidad. La ampliación del abanico de intervenciones implica también la necesidad de realizar análisis más amplios, en términos de cuestiones humanitarias y de desarrollo, respecto a la inseguridad estructural alimentaria y económica; la relación de ambas con la pobreza; el desarrollo de la comunidad; las políticas institucionales, etc. En la mayoría de los casos, los procesos de aprendizaje se originan en el “terreno”, pero deben ser aceptados por la organización para después hacerlos extensivos a todos sus miembros. Este informe sigue dicha lógica y persigue los objetivos siguientes: — Aprender de una nueva experiencia que se centra en una metodología específica (“conseguir la integración de los pobres en el mercado”) que se está desarrollando en dos proyectos de la misión de Acción contra el Hambre-España en el sur del Cáucaso, en Armenia y Azerbaiyán. — Hacer llegar a la Red Internacional Acción contra el Hambre (ACF-IN) los intereses y las cuestiones relacionados con esta metodología, para determinar de qué forma y hasta qué punto se puede poner en práctica y adaptar a los diferentes contextos en los que trabaja la organización. EL MERCADO PARA LOS POBRES 7 ➔ — Compartir lo aprendido, así como las cuestiones y las expectativas que se derivan de esta metodología. Si se considera apropiado, se podrán plantear otros proyectos en diferentes misiones siguiendo la línea marcada en ella. Más que para aprovechar la experiencia “adquirida”, este documento, que tiene como objetivo ser un vehículo informativo, debe ser considerado como el inicio de un proceso de capitalización. Queda fuera del alcance de este documento ser un manual técnico sobre “metodología de mercado”,1 pues ya existen instrumentos que se citan más adelante. Aún es demasiado pronto, y las experiencias son demasiado específicas, como para presentar una sistematización general de las acciones de ACF, lo que requerirá una revisión y una preparación rigurosas. De hecho, algunas preguntas no tienen respuesta en esta fase, dado que la experiencia dentro de la organización es bastante nueva. Por tanto, continúa siendo fundamental seguir muy de cerca los proyectos y aprender de ellos en los próximos meses y años. La audiencia a la que se dirige este informe es muy amplia: El público objetivo principal es el personal técnico (de seguridad alimentaria, medios de vida y desarrollo rural y local), ubicado tanto en proyectos como en misiones y en sede, con el fin de darles a conocer algunos instrumentos para la aplicación de esta metodología de mercado en otros contextos. El personal técnico debe tener un amplio conocimiento de la materia y compartir las experiencias, reflexiones y dudas de ACF, ya que esto podría dar lugar a futuros intercambios de conocimientos, tanto interna como externamente. ACF espera, además, que otros sectores técnicos (salud, nutrición, agua y saneamiento), así como los departamentos de operaciones, recursos humanos y otros, como los de logística y finanzas, también conozcan las oportunidades potenciales y las directrices estratégicas en las que puede desembocar esta “perspectiva de mercado”, al estar relacionada con una estrategia a medio y largo plazo. Para ACF la metodología de mercado es una nueva forma de intervención, que tiene implicaciones en los recursos y los métodos necesarios para el diseño y la aplicación de la misma. Al mismo tiempo, se espera de la misión de ACF en el sur del Cáucaso un interés especial en apoyar el seguimiento del proceso de capitalización. 1.2. ESTRUCTURA DEL DOCUMENTO E INFORMACIÓN DISPONIBLE En la segunda sección del informe se describen las razones para la incorporación de “más mercados” dentro de las intervenciones de ACF y qué problemas de mercado son “nuevos” u “originales” para la organización. Además, en ella se explican breve- 1 En este informe se resumen los documentos principales; las versiones completas de los mismos están disponibles en el CD adjunto. ACF-IN podría decidir en el futuro, cuando se haya recogido un mayor número de experiencias, desarrollar un módulo específico. 8 EL MERCADO PARA LOS POBRES Departamento Técnico de Seguridad Alimentaria de ACF-IN mente los motivos por los que la base de este informe es la experiencia del sur del Cáucaso y, concretamente, dos proyectos en Armenia y Azerbaiyán. En la tercera sección se describen los fundamentos teóricos de la metodología “El mercado para los pobres” y se presentan los diferentes principios y algunos instrumentos que deben tenerse en cuenta a la hora de realizar análisis de mercado e intervenciones. Se centra en material que figura en documentos técnicos de ACF y en material que aún no está disponible o al que resulta difícil acceder. La experiencia de la misión del sur del Cáucaso y los ejemplos recogidos a lo largo de su desarrollo en el terreno quedan reflejados en la cuarta sección de la metodología “El mercado para los pobres”. En ella se describe su aplicación real en Armenia y Azerbaiyán y cuáles son los planes de futuro a corto y medio plazo en estas dos áreas. En la quinta sección se tratan las perspectivas técnicas, operacionales e institucionales con respecto a la metodología “El mercado para los pobres” dentro de ACF. Con el fin de optimizar la difusión de este trabajo y compartir la experiencia del sur del Cáucaso con tantas personas como sea posible, se dispone (o se dispondrá en un futuro próximo) de otros documentos de apoyo que se presentarán en formatos y reuniones específicas, tal y como se indica en la siguiente tabla: TABLA 1: CAPITALIZACIÓN DE LA INFORMACIÓN Y PROCESO DE DIFUSIÓN PREVISTO (ACTUALMENTE EN FASE 2) 1 2 Material Modo de difusión Breve nota informativa / trabajo realizado / productos disponibles / dónde encontrarlos • Boletín informativo nº 11 de ACF-IN sobre Seguridad Alimentaria Informe técnico completo (el presente documento, con anexos y referencias) • Envío a todas las misiones; coordinadores de Seguridad alimentaria; directores de Seguridad Alimentaria / jefes de Proyecto; equipo técnico de sede; responsables para América Latina y África y sus ayudantes; equipos de Seguridad alimentaria en las sedes de ACFIN; departamento de Formación de ACF-E • Envío a todas las misiones; coordinadores de Seguridad alimentaria; directores de Seguridad alimentaria / jefes de Proyecto; equipo técnico de sede; responsables para América Latina y África y sus ayudantes; equipos de Seguridad alimentaria en las sedes de ACF-IN; departamento de Formación de ACF-E • Departamento de Comunicación de ACF-E para su posible publicación e inclusión en Intranet • Inclusión en el CD “Instrumentos para la seguridad alimentaria”* * aún no disponible (enero 2008); pendiente de preparación. (Continúa) EL MERCADO PARA LOS POBRES 9 ➔ TABLA 1: CAPITALIZACIÓN DE LA INFORMACIÓN Y PROCESO DE DIFUSIÓN PREVISTO (ACTUALMENTE EN FASE 2) (Cont.) Material 3 Documento de posicionamiento / Artículo “un paso adelante”* Modo de difusión • Boletín informativo nº 12 de ACF-IN sobre Seguridad Alimentaria • Departamento de Formación de ACF-E (Kit de formación) • Publicaciones externas • Envío a todas las misiones; coordinadores de Seguridad alimentaria; directores de Seguridad alimentaria / jefes de Proyecto; equipo técnico de sede; responsables para América Latina y África y sus ayudantes; equipos de Seguridad alimentaria en las sedes de ACF-IN; departamento de Formación de ACF-E • Inclusión en el CD “Instrumentos para la seguridad alimentaria” • Departamento de Comunicación de ACF-E para su posible publicación en Intranet y en otros medios 4 Presentación (informativa)* • Reunión de jefes de Misión de ACF-E, junio 2008 • Inclusión en el apartado de Seguridad Alimentaria de la formación de cooperantes * 5 Presentación ppt (formativa)* • Inclusión en el apartado de Seguridad Alimentaria de la formación de cooperantes ** 6 Traducción de los documentos incluidos en los puntos 1, 2, 3, 4 y 5 a francés y a español * (nueva difusión)* • Pendiente de realización* 7 Finalización del CD “Metodología de mercado ACF 2008” y todos los documentos correspondientes • Departamento de Seguridad Alimentaria • Director Técnico * aún no disponible (enero 2008); pendiente de preparación. ** aún no disponible (enero 2008); pendiente de preparación (cuando se disponga de más experiencia procedente de los proyectos del sur del Cáucaso y de otros posibles proyectos en otras zonas). 10 EL MERCADO PARA LOS POBRES Departamento Técnico de Seguridad Alimentaria de ACF-IN 2. ANTECEDENTES, MOTIVACIONES Y CONTEXTO 2.1. ¿POR QUÉ SON (O DEBERÍAN SER MÁS) IMPORTANTES LOS MERCADOS PARA ACF? — El concepto de “mercado” no es nuevo en las intervenciones de ACF. En los documentos básicos de la organización aparece mencionado, en primer lugar, en el sector técnico de Seguridad Alimentaria. — En el documento “Methodological Approach for Food Security Assessments and Surveillance”, se habla de los mercados como fuentes principales de alimentos e ingresos de los individuos; por tanto, es un factor a considerar cuando se evalúa una situación de Seguridad Alimentaria. — En los documentos “Food Aid and Alternatives to Food Aid” e “Intervenciones de transferencia monetaria”, se cita a los mercados como fuente de alimentos y son, asimismo, un factor clave en la toma de decisiones sobre el tipo de proyecto a desarrollar (intervenciones en especie o intervenciones de transferencia monetaria). Además, en un sentido más amplio, los mercados son un elemento importante a tener en consideración para el suministro de alimentos cuando se realiza una intervención de distribución alimentaria. — En el documento “Políticas de ayuda alimentaria” se establece que, tanto a nivel internacional como en el momento de emprender acciones de incidencia política, los mercados deben tenerse en cuenta al diseñar la organización de la ayuda alimentaria en su conjunto, así como sus implicaciones políticas. — En el documento “Income Generating Activities: A key concept in Sustainable Food Security”, los mercados son, obviamente, un factor fundamental a tener en consideración cuando se trata de oportunidades de actividades generadoras de ingresos. Si esto es así, cabe preguntarse el porqué de un nuevo documento sobre mercados y qué novedades aporta. ¿Por qué ACF necesita saber más sobre los mercados? — Actualmente, el mercado es considerado fundamentalmente como un componente contextual (que debe ser incluido en los análisis), pero no como un objetivo a abordar. Por otra parte, un número cada vez mayor de intervenciones tienen como objetivo “utilizar” el mercado (intervenciones de transferencia monetaria, actividades generadoras de ingresos) para reforzar la economía local, para evitar una distorsión de los mercados locales y para permitir que las poblaciones objetivo (re)conquisten su autonomía. Los objetivos de estas intervenciones no consisten expresamente en modificar el sistema de mercado. — A los posibles beneficiarios se les ha considerado principalmente como consumidores potenciales; sin embargo, hay otras dos funciones que pueden desempeñar en el sistema de mercado: empresarios o productores potenciales (excepto EL MERCADO PARA LOS POBRES 11 ➔ en las actividades generadoras de ingresos) y empleados en el mercado de trabajo. Los proyectos agrícolas puestos en práctica en las áreas rurales, raras veces consideran la producción como una actividad generadora de ingresos; dichos proyectos se han centrado más bien en el consumo de los hogares. — Sin embargo, las intervenciones basadas en actividades generadoras de ingresos tienen un alcance limitado (reducido número de actividades “a la carta” dirigidas a unos pocos productores) y pocas veces se realiza un análisis completo del entorno (o sistema) de mercado. El foco del diagnóstico, y especialmente de los proyectos, se dirige habitualmente hacia los aspectos relacionados con la producción (apoyo del acceso a capitales productivos y a la generación de capacidades técnicas). En raras ocasiones, se analiza en detalle el análisis de las restricciones de una cadena de valor en particular (y de sus mercados de aprovisionamiento y servicios correspondientes). El seguimiento se concentra, fundamentalmente, en los ingresos generados por la actividad, pero omite un análisis más general que podría tener un mayor impacto en: a) El porcentaje real de estos ingresos con respecto al presupuesto familiar; b) El posible efecto indirecto que puede tener, por ejemplo, en la creación de empleo; la aparición de actividades complementarias; los cambios en el entorno de inversión en los negocios; cambios en la comunidad, incluidos los cambios sociales, etc. — Aumentar el alcance y, por tanto, la repercusión de nuestras intervenciones, con el objetivo de mejorar la seguridad económica de una población objetivo. Esto implica, entre otras cosas: tener una visión más amplia de la forma en que las personas pueden entrar a formar parte del mercado y conseguir una posición sostenible dentro del mismo (como consumidores, productores, empresarios o empleados); conocer cuáles son los factores que les impiden participar en él; y centrarnos en ciertos subsectores (o cadenas de valor) específicos, accesibles para muchas personas en situación de inseguridad económica (subsectores orientados hacia los pobres). — Aunque en los documentos citados anteriormente se presenta el esquema general de sistema de mercado, en ACF aún no se dispone de una herramienta metodológica consensuada para la realización de los análisis de mercado o, al menos, de un planteamiento holístico para analizar los factores que podrían influir en el sistema. ¿Cuál es su lugar en las intervenciones de ACF? Los mercados tienen importancia no sólo por razones técnicas, sino también desde un punto de vista más estratégico: — Objetivos internacionales de desarrollo: la labor de ACF contribuye a los “Objetivos de Desarrollo del Milenio” en lo que se refiere a la nutrición y la seguridad alimentaria, con especial énfasis en la nutrición: 12 EL MERCADO PARA LOS POBRES Departamento Técnico de Seguridad Alimentaria de ACF-IN Objetivo nº 1: Erradicar la pobreza extrema y el hambre Meta nº 1: Reducir a la mitad, entre 1990 y 2015, el porcentaje de personas cuyos ingresos sean inferiores a 1 dólar por día. Indicadores — Proporción de la población con ingresos inferiores a 1 dólar por día, a paridad del poder adquisitivo (PPA). — Índice de pobreza (proporción de la población por debajo del umbral nacional de pobreza). — Índice de la brecha de pobreza (incidencia de la pobreza multiplicada por el grado de pobreza). — Proporción del consumo nacional que corresponde a la quinta parte más pobre de la población. Meta nº 2: Reducir a la mitad, entre 1990 y 2015, el porcentaje de personas que padecen hambre. — Prevalencia de peso inferior al normal en niños menores de cinco años. — Proporción de población que consume una cantidad inferior a las recomendaciones dietéticas mínimas de consumo de energía. — Está reconocida la relación existente entre la nutrición y el hambre (la seguridad alimentaria) y la pobreza, aunque no hay que olvidar las causas de desnutrición relacionadas con factores no alimentarios (referencia al marco causal de la desnutrición). Hoy en día, es difícil ignorar la relación que existe entre la seguridad alimentaria y la seguridad económica (los ingresos)2. Además, la seguridad económica puede contribuir a la mejora de las condiciones de vida y al acceso a otros servicios básicos. — Una seguridad alimentaria sostenible está relacionada con unos medios de vida sostenibles. Actualmente, no es posible diferenciar unos medios de vida sostenibles de unas fuentes de ingresos o de unas oportunidades de obtención de ingresos sostenibles. La vulnerabilidad suele estar relacionada con riesgos que amenazan a esta fuente de ingresos, muchas veces debido a razones o crisis naturales, humanas y económicas. La seguridad de los ingresos, como método innovador de ACF para abordar el problema del hambre de una forma sostenible, es una (aunque no la única) de las condiciones que se establecen para muchas personas con las que trabajamos, con el fin de garantizar la seguridad de sus necesidades básicas. Esto no sucede sólo en zonas urbanas, sino también en áreas rurales (consultar el Cuadro 1). Por tanto, para la gran mayoría de las personas, los mercados son esenciales para la obtención de alimentos, para las ventas de sus productos, para el empleo, etc. Las sociedades no monetarias son difíciles de encontrar, pero es probable que aumenten en el futuro. 2 Aunque el concepto de pobreza va más allá de los factores materiales (económicos), e incluye en particular los aspectos sociales, aquí nos centramos específicamente en la “pobreza en términos de ingresos”. EL MERCADO PARA LOS POBRES 13 ➔ CUADRO 1: ACCESO AL MERCADO, DESDE EL PUNTO DE VISTA ECONÓMICO, EN LAS ÁREAS RURALES En muchos países, cuya actividad es fundamentalmente agrícola, la población rural tiene una elevada dependencia de los mercados. Son frecuentes los casos de campesinos que se ven obligados a vender sus productos inmediatamente después de la cosecha y a precios muy bajos, para poder pagar sus deudas, más tarde, tienen que comprar alimentos básicos a precios más elevados. La “crisis de 2005” de Níger fue, sobre todo, una crisis de acceso a los alimentos: la población no podía pagar los precios de los alimentos básicos, que experimentaron un gran aumento, y tuvo que vender ganado a precios muy bajos (uno de los indicadores clave para evaluar la seguridad alimentaria es el plazo de tiempo transcurrido hasta que se produce el intercambio de cereales básicos por ganado). La situación se vio empeorada por la falta de redes de seguridad eficientes, por otros muchos factores estructurales relacionados con una extensa pobreza y por problemas de salud pública, educación, demografía, etc. También surgió la diversificación de actividades para obtener ingresos como estrategia clave para la supervivencia. — Como organización que lucha contra el hambre, ACF ha evolucionado técnicamente a la vez que se producía el progreso internacional, ha participado en la mejora de la relevancia y calidad de las intervenciones, de acuerdo con los resultados de análisis más profundos de las causas del hambre, y ha adoptado dichas mejoras. La lucha contra el hambre en todo el mundo todavía requiere de acciones de incidencia política, por ejemplo, para hacer frente a algunas de las causas básicas del hambre. — En cada país, las acciones se adaptan a la evolución del contexto. Una descripción esquemática que muestra el cambio lógico es la forma en que ACF fija sus prioridades de acuerdo con el grado de vulnerabilidad y el riesgo de mortalidad: abordamos, en primer lugar, las necesidades urgentes y las destinadas a salvar vidas y, en segundo lugar, las causas básicas y subyacentes, que tienen como objetivo garantizar la sostenibilidad y prevenir riesgos. A veces esto no se produce de forma claramente secuencial, ya que se pueden emprender distintas acciones en diferentes ámbitos al mismo tiempo pero, al final, el volumen de actividades debe avanzar cada vez más hacia los niveles básicos y subyacentes. Además, en situaciones de crisis, deben apoyarse las economías locales en la medida de lo posible. A medida que la situación se va estabilizando, las transacciones comerciales y el lugar que ocupa el mercado en la vida de las poblaciones cobran cada vez más importancia. ACF se encuentra habitualmente en condiciones de construir un sólido vínculo entre “la prestación de ayuda” y “la autonomía”. — Cada vez más involucrados en proyectos a tres años que, en realidad, a veces son diferentes fases de un mismo proyecto que se desarrollan durante un período de tiempo en una zona determinada, ACF debe utilizar instrumentos adaptados a estos proyectos de larga duración. El trabajo en asociación con otras 14 EL MERCADO PARA LOS POBRES Departamento Técnico de Seguridad Alimentaria de ACF-IN organizaciones, en desarrollo de las comunidades, en desarrollo de capacidades y en apoyo institucional, son esferas de actividad que forman parte de una “metodología de mercado”. — En el Cuadro 2 se indican algunas de las cuestiones más relevantes para la organización. CUADRO 2: ALGUNAS DIFERENCIAS ENTRE LAS INTERVENCIONES A CORTO PLAZO (DESTINADAS A SALVAR VIDAS) Y A MEDIO Y LARGO PLAZO (PARA LA MEJORA Y PROTECCIÓN DE LOS MEDIOS DE VIDA) • Sostenibilidad: las intervenciones a corto plazo no deberían mantenerse en el tiempo (de lo contrario, se convierten en ayuda continua con los efectos adversos que ello comporta). • Abordar las causas (largo plazo) y los síntomas (corto plazo). • Asociaciones, asistencia técnica, desarrollo de capacidades. • Pasar de objetivos concretos (individuos o familias que cumplan criterios específicos) a un enfoque más amplio (comunidades, regiones, sistemas de mercado). • Ocasionar la menor alteración posible al realizar una intervención: no adoptar la posición de factor directo o importante del mercado, sino asumir la función de facilitador, en la medida de lo posible. — “El mercado para los pobres” es ya una cuestión de interés declarado para muchos de los principales donantes institucionales y servicios de cooperación gubernamental, como el DFID (Departamento para el Desarrollo Internacional del gobierno británico); la COSUDE (Agencia Suiza para el Desarrollo y la Cooperación); organizaciones de lucha contra el sida; USAID (Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional); y GTZ (Organismo alemán de Cooperación Técnica). También ha sido adoptada por la comunidad de organizaciones no gubernamentales como, por ejemplo, Oxfam y Practical Action (ex-ITDG), en sus actividades relacionadas con el comercio justo; por las agencias de las Naciones Unidas, especialmente las que se centran en el desarrollo económico de pequeñas y medianas empresas, como la OIT (Organización Internacional del Trabajo); y las que tienen como objetivo los problemas de la pobreza y el desarrollo, como PNUD (Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo). Estas organizaciones disponen de muchos recursos para abordar los problemas del mercado y la pobreza. Por último, el Banco Mundial también está tomando mayor protagonismo en la realización de investigaciones sobre los mercados y proporciona fondos para programas de desarrollo económico. — Podría darse el caso de que en unos años ACF no desee participar en proyectos a largo plazo que estén orientados al desarrollo de un sistema de mercado, bien debido a problemas técnicos o bien por razones políticas, de mandato o de recursos. No obstante, sigue siendo importante poder definir las circunstancias bajo las cuales es posible aplicar una metodología de mercado y poder comEL MERCADO PARA LOS POBRES 15 ➔ prender los principales problemas que ello conlleva, basándose en un número cada vez mayor de experiencias prácticas y concretas y de experiencias en diferentes contextos. — Por último, la innovación técnica y la capitalización tienen siempre como objetivo intentar mejorar y dar una respuesta más adecuada a las necesidades de las personas vulnerables (consultar el Cuadro 3). Esperamos que este documento sea de utilidad para ello. CUADRO 3: CAPITALIZACIÓN = “DE LA EXPERIENCIA AL CONOCIMIENTO COMPARTIDO” Organización en continuo aprendizaje = “una organización que incorpora de manera activa la experiencia y el conocimiento de sus miembros y sus socios mediante el desarrollo de prácticas, políticas, procedimientos y sistemas, de forma que mejore continuamente su capacidad para fijar y alcanzar objetivos, satisfacer a las partes interesadas, llevar a cabo su actividad, valorar y desarrollar a las personas que la componen y cumplir su misión con coherencia”. Publicado en “capitalisation d’expériences… Expérience de capitalisation » Traverses nº15 – GRET 2.2. ¿POR QUÉ EL SUR DEL CÁUCASO? La misión del Cáucaso, que incluye proyectos en Georgia, Azerbaiyán y Armenia, es un escenario complejo, en el que se mezclan factores como la crisis aguda (conflictos); el colapso socioeconómico (la ex-Unión Soviética); la reciente introducción del sector privado; una economía anteriormente controlada por el gobierno, con sistemas de subvenciones; y un elevado índice de desempleo debido a la quiebra de las industrias, entre otros factores. ACF-E interviene en Armenia y Georgia desde 1994 y en Azerbaiyán desde 2001. Tras hacer un seguimiento de la situación, la estrategia técnica de la misión ha evolucionado desde la entrega de ayuda alimentaria a la población desplazada al principio de la intervención hasta los proyectos actuales, que se centran en objetivos de desarrollo. Parte de esta evolución técnica debe ser contemplada dentro de la orientación al mercado de las intervenciones y, más específicamente, en dos proyectos como los de Armenia y Azerbaiyán, que cuentan con fondos proporcionados por la Agencia Suiza para el Desarrollo y la Cooperación (COSUDE). ACF-E ha tenido la oportunidad de colaborar, desde finales de 2005, con la organización Springfield Centre, especializada en “desarrollo de mercados” y en “conseguir la integración de los pobres en el mercado”. Esta “asociación para el aprendizaje” ha sido importante para la organización, por lo que se consideró que no debería permanecer en el ámbito de la misión, sino que debía ser compartida internamente. Es evidente que el desarrollo del mercado tiene 16 EL MERCADO PARA LOS POBRES Departamento Técnico de Seguridad Alimentaria de ACF-IN mucho que aportar a la mejora del análisis, los efectos de la intervención y la sostenibilidad, pero ACF también debe tener en cuenta dónde puede añadir valor a la luz de su mandato. En 2007, ACF-E vio la necesidad de interiorizar, capitalizar y sistematizar esta experiencia para identificar el valor añadido que la metodología de mercado puede aportar a la organización y los próximos pasos para un aprendizaje continuo a partir de su análisis. Debe aclararse que, para ACF, la metodología “El mercado para los pobres” es sólo una primera fase. Aunque el apoyo por parte de la organización Springfield comenzó a finales de 2005, los primeros proyectos finalizaron a mediados de 2007. Estos proyectos tenían un objetivo de orientación al mercado, pero no fueron formulados de acuerdo con la metodología “El mercado para los pobres”. La siguiente fase, que se encuentra en preparación, estará mucho más orientada hacia el desarrollo de un mercado en el que participen los pobres en subsectores específicos. Será necesario analizar y sistematizar el aprendizaje continuo, las experiencias prácticas y las evidencias concretas. 3. EL MERCADO PARA LOS POBRES Nota introductoria: en la sección siguiente, el término “pobre” define a “las personas en situación de inseguridad económica” y la palabra “pobreza” debe ser entendida como “pobreza en términos de ingresos”, que es sólo una de las dimensiones de la pobreza3. La bibliografía existente habla de pobres y pobreza por lo que, para facilitar la lectura, se utilizan estos términos. En el Anexo 1 se ofrece una descripción más detallada de los aspectos teóricos de la metodología. En el informe principal se ha resumido deliberadamente para no sobrecargar el documento, que está diseñado para ofrecer una visión general de la teoría, la práctica y las expectativas. No obstante, en el caso de las personas que participan en proyectos técnicos es muy recomendable la lectura del Anexo 1 y otros documentos “esenciales” que se encuentran en el CD que acompaña a este informe. 3 Las estrategias para la reducción de la pobreza deberían tener en cuenta otras dimensiones además de los ingresos, ya que la pobreza es un proceso diverso, complejo y dinámico. La pobreza está relacionada con unos reducidos niveles de ingresos, de consumo y de desarrollo humano y se caracteriza por el inadecuado acceso a los capitales para la obtención de los medios de vida y los rendimientos de estos capitales (humano, económico, social, físico y natural). También está relacionado con las oportunidades generadoras de ingresos; con el estado nutricional y de salud; con el acceso a los servicios adecuados; con las oportunidades de formación y aprendizaje; con los derechos y una mayor libertad política; con la capacidad de las personas para tratar los conflictos; con la vulnerabilidad y la inseguridad; y con el estado y el sentimiento de dignidad. En lo que respecta a ACF, es posible encontrar formas de reducir la pobreza, más allá de mejorar la inseguridad alimentaria y económica, especialmente mejorando la disponibilidad y el acceso a los servicios básicos de agua y saneamiento y salud pública. EL MERCADO PARA LOS POBRES 17 ➔ La información que se presenta en la sección siguiente es un marco de trabajo que se basa sobre todo en la bibliografía de la organización Springfield y en los documentos de ACF-E, el DFID y la COSUDE, y se centra en la información considerada de especial interés para ACF. 3.1. CRECIMIENTO, POBREZA Y MERCADOS Está aceptado que la reducción de la pobreza depende tanto del crecimiento económico como de la distribución equitativa del crecimiento. La cuestión a responder es de qué forma el crecimiento puede actuar más eficazmente para reducir la pobreza. El elevado crecimiento económico y el éxito en la reducción de las desigualdades iniciales son dos condiciones que deben darse para conseguir un modelo de crecimiento más favorable a los pobres. La función de ACF consiste en asegurarse que los pobres se benefician del crecimiento y que no se quedan atrás por un proceso de crecimiento económico desigual; que la inseguridad económica disminuye realmente; y que los “pobres” contribuyen al crecimiento económico al mismo tiempo que se benefician de él. a) ¿Cuáles son los vínculos con el mercado (o los mercados)? Los mercados forman parte de la vida diaria de todos, incluidos los pobres. En el contexto de economía de mercado en el que vivimos, el crecimiento está relacionado con los mercados. La actividad efectiva de los mercados juega un importante papel en la mejora del crecimiento, mediante la creación de incentivos para la inversión y las operaciones comerciales y mediante la asignación de recursos en la economía. Por tanto, es necesario comprender el papel de los mercados en la generación de crecimiento favorable a los pobres, es decir, entender la participación de los pobres en los mercados y en qué terminos se produce dicha participación. La reducción efectiva de la pobreza requiere avanzar en muchas áreas: • Aumentar los recursos (capitales), los ingresos y el consumo. • Permitir que los pobres influyan en la estructura y el funcionamiento de las instituciones públicas y privadas. • Facilitar una mayor igualdad de oportunidades para que los pobres puedan obtener recursos y generar medios de vida. • Proporcionar seguridad para contrarrestar la vulnerabilidad física y económica que conduce a las personas a la pobreza o amenaza su salida de esa situación. El desarrollo del mercado puede contribuir a aumentar el crecimiento, la influencia de los pobres, la igualdad de oportunidades y la seguridad en diversas formas y por distintos mecanismos. Para conseguirlo, los mercados deben desarrollarse progresiva- 18 EL MERCADO PARA LOS POBRES Departamento Técnico de Seguridad Alimentaria de ACF-IN mente y deben ser accesibles para los pobres. El gráfico siguiente muestra las razones por las que es necesario desarrollar el mercado antes de que los pobres puedan integrarse en ellos. El objetivo de una intervención de mercado orientada hacia los pobres deberá de reducir al máximo el tiempo necesario para que el mercado alcance el umbral adecuado para la integración de los pobres. Por otra parte, la metodología debe continuar desarrollándose, puesto que no queda del todo claro en qué momento exacto se debería intervenir, como tampoco el efecto que se debe esperar como consecuencia de la integración de los pobres. Gráfico 1: Integración de los pobres en los mercados según su evolución y el tiempo transcurrido. Los mercados pueden desempeñar diversos papeles en los medios de vida de los pobres (Anexo 2 – cuadro de funciones del mercado y de factores no relacionados con el mercado en diferentes estrategias de medios de vida) 4. En un primer nivel, los mercados afectan a los medios de vida de las comunidades y familias pobres mediante tres mecanismos principales: • Facilitando el acceso a los recursos humanos, económicos, físicos, sociales y naturales. • Permitiendo a las familias y a las comunidades, gracias al aumento de los rendimientos de sus recursos, mejorar sus medios de vida, incrementando el nivel general y gestionando los riesgos para reducir la vulnerabilidad. 4 Consultar Dorward A. y Poole N., “Markets, Risks, Assets and Opportunities: the links between the functioning of markets and the livelihoods of the poor.” EL MERCADO PARA LOS POBRES 19 ➔ • Satisfaciendo sus necesidades de consumo, especialmente las de alimentos básicos, pero no sólo de éstos. La gran mayoría de los pobres, en zonas urbanas y rurales, son compradores netos de alimentos y, por tanto, precisan de unos mercados de alimentos eficientes, accesibles y que proporcionen un grado de estabilidad y de predicción de precios. b) ¿Qué es el mercado? ¿Qué es el sistema de mercado? Las tres dimensiones principales del sistema de mercado son: 1. El núcleo del mercado o el conjunto de transacciones principales relacionadas con la oferta y la demanda. Su función fundamental es el aprovisionamiento de bienes y servicios a los clientes que puedan pagarlos. En el entorno inmediato de esta función principal se sitúan: a. Las instituciones o el conjunto de “reglas de juego” (normas, regulaciones, principios, y su aplicación por medio de diversos mecanismos). b. Los servicios y las infraestructuras (servicios técnicos, de comercialización, de transporte, de calidad, etc.). Figura 1: Actores principales del mercado (que proporcionan y facilitan diferentes funciones), sus dimensiones y cómo se relacionan entre sí. 20 EL MERCADO PARA LOS POBRES Departamento Técnico de Seguridad Alimentaria de ACF-IN El núcleo del mercado no está formado por un único conjunto de productores y consumidores. Especialmente en los mercados de artículos de consumo, existen complejos sistemas de valor añadido en los que los materiales se compran, se procesan y se venden (por lo que, inevitablemente, el mercado es más complejo). Las instituciones se centran en los conjuntos de normas y los mecanismos para su aplicación, tanto oficiales como no oficiales, que afectan a los mercados. En general, los gobiernos son los principales actores dentro del marco institucional y se ocupan de la redacción y aplicación de las normas. Sin embargo, el sector privado, a través de distintas asociaciones, puede ser más eficaz en cuanto al desarrollo de normativas específicas para cada sector, en los que la propiedad está estrechamente unida a la industria. Funciones de apoyo / Servicios e infraestructuras. En la práctica, los servicios pueden ser de diferentes tipos: • Servicios remunerados, como consultoría, contabilidad, formación, diseño, publicidad, intermediación, servicios informáticos, seguridad, asesoría jurídica, investigación de mercados, información técnica y mantenimiento de equipos. • Servicios “integrados”, sin cargo adicional, pero que están incluidos dentro de la transacción comercial como, por ejemplo, diseños de mercado como parte de la relación entre fabricante y detallista, o el asesoramiento sobre ganado que un proveedor puede facilitar a un ganadero. • Infraestructuras para el acceso a electricidad, agua, teléfono y carreteras. • Servicios públicos que, aunque no constituyen una categoría fija y a menudo están relacionados con funciones reguladoras tienen un objetivo público claro y más amplio. Entre estos servicios públicos están las estadísticas comerciales, la sanidad pública y la información sobre normativas. También es importante tener en cuenta que los mercados son dinámicos y están en constante evolución. Por tanto, el sistema debe ser controlado con regularidad. Además, los mercados están estrechamente interrelacionados y no pueden ser considerados de forma aislada con respecto a los demás (por ejemplo, el mercado de fruta está relacionado con la tierra, la mano de obra y la economía, entre otros mercados). Actores del mercado. En general, si nos centramos en el área de la oferta y no en el de la demanda (los consumidores), en la mayoría de los mercados existen cinco categorías de actores: — Sector privado. Es el componente principal del área de la oferta, que incluye a organizaciones de cualquier tamaño, desde empresas grandes a microempresas. — Gobierno y agencias gubernamentales, de ámbito nacional, regional o local, que pueden tener una función de aprovisionamiento directo, así como en las áreas de I+D, normativas y leyes, información y desarrollo de capacidades. EL MERCADO PARA LOS POBRES 21 ➔ — Organizaciones representativas (de empresarios y de consumidores, entre otras) y organizaciones empresariales, cuya actividad principal suele estar relacionada con las acciones de incidencia política y también con la autorregulación; el suministro de información; la coordinación; o el desarrollo de habilidades. — Organizaciones no lucrativas. Son las ONG; fundaciones e instituciones educativas, que actualmente participan en actividades de I+D, información y desarrollo de capacidades. — Empresas y otras redes oficiales o no oficiales, que pueden ser una importante fuente de servicios, información e influencia. c) ¿Cuáles son los temores actuales sobre los mercados, el sector privado y los intereses individuales? Es habitual que los mercados sean percibidos como una amenaza más que como una posible oportunidad positiva. Puede pensarse que actúan en contra de los intereses de la comunidad en general y que sólo sirven a los intereses de unos pocos. Para muchos, el sector privado conlleva beneficios injustos, posibles monopolios y presión de los fuertes (los ricos) sobre los débiles (los pobres). Es cierto que el mercado no da ventaja a los pobres de manera natural. Hay muchos ejemplos en los que los dominantes se han aprovechado de los menos informados, de los desprotegidos, de los que tienen deudas a largo plazo, o de los que luchan por ganarse la vida. Hay circunstancias en las que los mercados pueden excluir a los pobres, que tienen poco que ofrecer al mercado. Los mercados pueden incluso perjudicarles, al reforzar desigualdades en otras instituciones. Por ejemplo, los mercados están estrechamente ligados a contextos sociales específicos y pueden reforzar relaciones locales de poder que son desiguales, amenazando a ciertas formas de capital social. El objetivo fundamental de la metodología “El mercado para los pobres” es equilibrar estas posiciones de poder y reducir los riesgos descritos anteriormente. Ésta es una de las razones por las que el análisis del mercado es crítico (y en especial el análisis de todas las partes interesadas). Los mercados justos son mercados que funcionan adecuadamente, sistemas en los que los diferentes elementos o actores están representados y tienen voz e intereses. En un sistema de mercado también se suele cuestionar el papel de las instituciones públicas. Se cree que derechos y necesidades básicas como la sanidad, la educación, el agua o la electricidad deben ser proporcionados por el Estado, lo que no es real en muchos casos. Lo cierto es que la forma en que las personas acceden a cada uno de estos servicios sigue siendo una decisión política (mayor o menor liberalización 22 EL MERCADO PARA LOS POBRES Departamento Técnico de Seguridad Alimentaria de ACF-IN e intervención)5. Lo que importa en estos contextos es que los pobres puedan acceder de forma sostenible a estos servicios6. d) ¿En qué consiste la metodología “El mercado para los pobres”? Ni siquiera la evolución satisfactoria de un mercado asegura de manera sistemática un resultado favorable para los pobres7. Los mercados favorables a los pobres son aquéllos que contribuyen a la consecución de unos resultados sociales y económicos de los que los pobres se benefician sustancialmente y de los que reciben más de lo que proporcionalmente les correspondería. La metodología “El mercado para los pobres” tiene como objetivo acelerar el crecimiento en beneficio de los pobres, mejorando los resultados de mercado que son de interés para ellos en sus funciones como empresarios, empleados o consumidores. La metodología se centra en cambiar la estructura y las características de los mercados para aumentar la integración de los pobres en condiciones que les beneficien. Tiene en cuenta el funcionamiento del sector privado y, por tanto, refuerza los puntos fuertes de los sistemas de mercado, en lugar de debilitarlos. En consecuencia, desde el punto de vista operacional, esto implica que el objetivo específico de los proyectos de intervenciones de mercado se centre en el sistema de mercado, y especialmente en el desarrollo del mismo (indicadores de cambio sistémico), donde el efecto deseado es la mejora de la “seguridad económica de los pobres”. Esto dificulta la medición de resultados en comparación con un proyecto “clásico” dirigido a familias vulnerables. El cambio institucional y sistémico en el funcionamiento de mercados importantes para los pobres es el área principal sobre la que se concentra la metodología “El mercado para los pobres”. Por tanto, el concepto de desarrollo del mercado en beneficio de los pobres es más útil que el de “mercados a favor de los pobres”. La metodología “El mercado para los pobres” puede aplicarse como: → Un instrumento de análisis para aportar nuevos conocimientos al desarrollo de políticas y diseños de programas. 5 Consultar el informe de A.Gibson, H. Scott, D. Ferrand “Making Markets Work for the Poor - An Objective and an Approach for Governments and Development Agencies”, publicado por ComMark Trust. “From the ‘remote reformers’ to the ‘impulsive interveners’” (p6/9). 6 Consultar también el documento “Water and Environmental Sanitation Policy” ACFIN (v4 – Mayo 2006) sobre la participación de los sectores público y privado. 7 “Los mercados son los medios para conseguir determinados fines, especialmente el aumento de los niveles de vida. No son fines en sí mismos. Con más razón aún, las estrategias específicas que han preconizado los conservadores en las últimas décadas, como la privatización y la liberalización, no son fines en sí mismos, sino medios. Los objetivos de los mercados son limitados (no buscan más que el bienestar material y no valores más amplios como la justicia social) y con frecuencia, aunque son completamente libres, no consiguen ni siquiera alcanzar esos objetivos limitados”. Joseph E. Stiglitz, Premio Nobel de Economía, “Los felices 90: la semilla de la destrucción”, 2003. EL MERCADO PARA LOS POBRES 23 ➔ → Un instrumento para la intervención (metodología). De forma similar a la manera en que pueden aplicarse los principios para conseguir una seguridad alimentaria sostenible, los principios básicos para ayudar a reducir la pobreza pueden articularse en torno al concepto de apoyo de capacidades y generación de oportunidades. La reducción de la pobreza en una metodología de desarrollo de mercado gira en torno a las tres cuestiones siguientes: • ¿Dónde están los grupos necesitados? ¿En qué zonas geográficas? ¿Cuáles son sus capacidades? ¿En qué actividades o sectores participan? ¿Cuál es su función en el mercado: productor, empleado, consumidor? • ¿Dónde existe potencial de crecimiento? ¿Hay oportunidades sostenibles que aún no estén al alcance de los grupos necesitados? → Análisis del subsector y la cadena de valor. • ¿Son factibles los cambios sistémicos? ¿Qué se puede hacer para apoyar y permitir la integración de los grupos necesitados en las cadenas identificadas? 3.2. ANÁLISIS DEL MERCADO8 Es obvio que para las intervenciones de mercado es fundamental realizar un diagnóstico y un análisis de mercado adecuado. Si contemplamos la metodología “El mercado para los pobres” como instrumento de análisis, deben tenerse en cuenta tres dimensiones: → Análisis de la pobreza y las estrategias de medios de vida, incluido un mejor conocimiento de los sistemas de mercado de los que forman parte los pobres y comprensión de las estrategias de medios de vida. → Análisis de mercado: el funcionamiento de los mercados que son directa o indirectamente importantes para los pobres, hasta qué punto los resultados del mercado son favorables a los pobres y potenciales áreas de intervención. → Análisis de los cambios económicos institucionales y políticos. 8 El objetivo de esta parte es describir las fases principales de un análisis de mercado y no cumplir la función de guía metodológica exhaustiva, para lo que ya existen diversas herramientas. Una de ellas, que podemos mencionar aquí, lleva por título “Participatory Market Chain Analysis” o PCMA (que podría traducirse como “Análisis participativo de la cadena de mercado”), sobre la que existe una guía específica editada en 2005 por la organización Practical Action (ex-ITDG) y cuyos autores son Albu M. y Griffith A. Lo importante e interesante de esta metodología es su aspecto participativo; de hecho, las técnicas participativas y el personal que haya tenido experiencia con dichas técnicas pueden resultar muy útiles en esta parte del análisis. 24 EL MERCADO PARA LOS POBRES Departamento Técnico de Seguridad Alimentaria de ACF-IN CUADRO 2: CATEGORÍAS DE INFORMACIÓN CLAVE EN UN ANÁLISIS DE MERCADO (FUENTE: MATERIAL DE FORMACIÓN DE SPRINGFIELD) Tipo de información clave 1. Los pobres y su contexto (grupo o área objetivo) ¿Qué información aporta? ¿Qué hacer con ella? – “Grandes cifras” socioeconó- Identificar mercados específicos micas, demográficas y geo- que ofrezcan oportunidades gráficas. orientadas hacia los pobres que puedan abrirse gracias a la in– Potenciales y limitaciones de tervención. la competitividad y el crecimiento. – Tendencias principales, perspectivas y barreras a la participación de los pobres en la integración económica. 2. El sistema de mercado concreto (en el que los pobres realizan su actividad económica) – La estructura, las condiciones Identificar dónde fallan los mery la dinámica del sistema de cados: “los síntomas”. mercado en cuestión. – La posición que ocupan los pobres en ese sistema. – Dimensiones del bajo rendimiento. 3. Limitaciones del sistema – Funciones y actores principa- Determinar las razones subyales del mercado. centes de la debilidad de los mercados y los posibles puntos – Quién interviene y quién de intervención para estimular el (habitualmente un sistema de asume el coste. cambio en el mercado: “las caumercado interrelacionado) – Incentivos, capacidades, relasas”. ciones. a) Conocer las situaciones de pobreza y vulnerabilidad Conocer las principales características de los medios de vida, entender la situación global (nivel macro) e identificar los factores relacionados con la pobreza económica (sin olvidar los vínculos con los otros factores): información secundaria, encuesta socioeconómica, análisis de los medios de vida. → Conocer quiénes son las personas que se encuentran en situación de inseguridad económica, en qué grado y las razones de ello (análisis causal). b) Definir el mercado (o los mercados) en el que los pobres participan o pueden participar y su potencial EL MERCADO PARA LOS POBRES 25 ➔ c) Entender los mercados actuales Aquí se incluyen las consideraciones sobre cuatro cuestiones clave: i. ¿Cuáles son los factores que más influyen en el mercado y las probabilidades de que le afecten? Es importante tener en cuenta los aspectos nacionales e internacionales, incluso para los pequeños (pobres) productores. Un ejemplo de ello es la situación de las barreras a la importación y los subsidios de los países industrializados, que pueden afectar a los agricultores cuando se aplican a un cultivo particularmente rentable. ii. ¿Qué lugar ocupan los pobres en los mercados? ¿Cuál es su grado actual de participación? La participación directa o indirecta de los pobres, como consumidores, productores o empleados, en la función principal del mercado. Como consumidores, por ejemplo, en las zonas rurales. Su compromiso con la utilización o consumo de los medios agrícolas disponibles: ¿Utilizan fertilizantes o variedades mejoradas de semillas? En caso afirmativo, ¿en qué medida? ¿cuál es su percepción? ¿están satisfechos? ¿cuál es su grado de conocimiento de los diferentes medios existentes? Como productores, por ejemplo, en su función de agricultores a pequeña escala. Un indicativo de su participación es el número de ellos y los precios y márgenes que obtienen. Como empleados, los indicadores clave son su número y sus salarios. iii. ¿Cuál es la estructura existente en cuanto a funciones y actores principales? Un mercado es multifuncional, como se muestra en la Figura 1. Además de los proveedores y consumidores principales, hay otros muchos actores que participan en los mercados. Las cuestiones clave del análisis para entender las diversas funciones de la cadena y su papel, así como la manera en que deberían o podrían cambiar en el futuro son: → “¿Quién interviene, quién asume el coste (actualmente)?” → “¿Quién debería hacerse cargo de esta función y quién debería asumir su coste?” La pregunta “quién asume el coste” es fundamental en lo que respecta a la sostenibilidad9 de la intervención. El papel de una organización como ACF, o del donante 9 Sostenibilidad. Definición general: “la capacidad para garantizar que los beneficios se mantienen después del período de una intervención inicial”. Definición aplicada a los mercados: “la capacidad del mercado para garantizar que las empresas de pequeño y mediano tamaño siguen recibiendo y consumiendo bienes y servicios adecuados y diferenciados después del período de una intervención” (fuente: material de formación de Springfield). 26 EL MERCADO PARA LOS POBRES Departamento Técnico de Seguridad Alimentaria de ACF-IN que participa en las intervenciones de mercado, debería ser el de facilitador. La sostenibilidad futura de las transacciones se ve seriamente cuestionada si la pregunta que se hace es “quién interviene” y, más aún, si la pregunta es “quién asume el coste”. ¿Es “ACF” o es “el donante”? Estos puntos se describen con más detalle a continuación. iv. ¿Cuáles son los factores (sistémicos) actuales que afectan al mercado? → ¿Cuáles son las normas oficiales más importantes que afectan al mercado y a los pobres? ¿Cómo influyen en el mercado? → ¿Cuáles (y quiénes) son los mecanismos oficiales más importantes para la aplicación de las normas? ¿Cómo influyen en el mercado? → ¿Cuáles son las instituciones no oficiales más importantes que afectan a los mercados? ¿Cómo influyen en el mercado? Las respuestas a estas preguntas ofrecen una visión informada y en profundidad de la situación de un mercado y, fundamentalmente, de los principales motivos que impiden una mayor participación de los pobres, es decir, de las razones por las que los pobres no están integrados en el mercado. A partir del análisis de estas tres dimensiones (la función principal, las instituciones, los servicios e infraestructuras) debería obtenerse una visión clara de la realidad actual de los mercados. En particular, esto debería facilitar una respuesta clara a tres cuestiones relacionadas: — ¿Cuáles son las causas subyacentes del funcionamiento general del mercado? — ¿Cuáles son las razones principales por las que la participación de los pobres es tan débil? — ¿Cuáles son las dificultades estratégicas importantes para aumentar su participación? Es importante distinguir los síntomas de las causas, ya que las acciones se deben centrar sobre estas últimas. Las evaluaciones tienen que identificar y dibujar las relaciones entre los actores de una cadena de valor y descubrir canales o cadenas de valor alternativos de suministro y distribución desde los mercados finales a los productores o proveedores originales, o viceversa, de los proveedores a los mercados finales. Entender la estructura y la relación existente permitirá conocer el flujo de bienes y servicios para determinar: — La presencia o ausencia de necesidades específicas en varios canales. — La importancia de dichas necesidades para la efectividad o competitividad de un canal frente a otro. EL MERCADO PARA LOS POBRES 27 ➔ d) ¿De qué forma se prevé que los mercados sean más eficientes en el futuro? Esto requiere considerar cuál debería ser el papel de los diferentes actores en relación con las funciones del mercado (quién interviene y quién asume el coste) y por qué deberían desempeñar esos papeles. Ésta es la base para la colaboración y el desarrollo futuros, tiene que ser transparente y debe ser compartida, especialmente con las comunidades y con los pobres. Un análisis detallado de la situación actual del mercado ofrece las bases para representar la forma en que el mercado puede funcionar en el futuro. Se puede utilizar de nuevo el marco de trabajo “¿Quién interviene? / ¿Quién asume el coste?” para dibujar la imagen del futuro: Funciones Actores ¿Quién interviene? Hoy ¿Quién asume el coste? Futuro Hoy Futuro Núcleo Normas Funciones de apoyo Este cuadro ayuda a formalizar: — Qué es lo que hay que hacer, en relación con las funciones principales del mercado; — Quiénes son los actores principales y los potenciales para las diferentes funciones en las tres dimensiones principales del mercado; — Quién interviene o quién lo hará y quién asume el coste o quién lo hará, relacionando las funciones con los actores. Se obtiene una matriz simple en la que se destacan las funciones y los papeles de forma transparente. En lo que respecta a ACF (como facilitador del proceso) se deben considerar dos cuestiones clave: 1. Especialidad principal: ¿cuál es la ventaja que distingue a algunos actores en particular? ¿Qué es lo que podemos hacer mejor que otros o qué es lo que simplemente podemos hacer? 2. Capacidad: nuestro papel debe estar fundamentado en una evaluación realista de nuestras capacidades. 28 EL MERCADO PARA LOS POBRES Departamento Técnico de Seguridad Alimentaria de ACF-IN e) Participación en el análisis de mercado y en la toma de decisiones A lo largo del proceso de análisis es importante mantener una “participación” activa. La representación de los mercados requiere, desde luego, recabar información de las diferentes partes implicadas (actores principales, consumidores, etc.). Cada una de ellas debe ser consciente de los objetivos para los que se solicita esa información y los motivos de ello. También es importante tener en cuenta las aportaciones al análisis de las personas en situación de inseguridad económica y de las comunidades vulnerables, que son el objetivo principal de la intervención. De esta forma se les puede comunicar a ellos y a sus representantes la información obtenida de otros interesados. No se pueden tomar decisiones importantes si falta parte de la información; todo el mundo necesita disponer del cuadro general; éste es el primer paso para una información “mejor y más exacta”. La decisión inicial que tomen las comunidades rurales o las prioridades que definan pueden ser diferentes de lo que en realidad necesitan para mejorar sus condiciones de vida, ya que les falta información fundamental. Como facilitador, la función de ACF es hacerles llegar la información a ellos en primer lugar y después garantizar que existen mecanismos sostenibles en funcionamiento para asegurar que la información fluye correctamente, por un lado, hacia las comunidades y, por otro, hacia los demás actores del mercado. En la sección 4, cuando se habla de Armenia, se presenta un ejemplo de esto. Hay una amplia gama de instrumentos y fuentes de información disponibles. Lo habitual es utilizar una combinación de ellos para obtener la imagen actualizada necesaria que permita una intervención efectiva. En el Anexo 3, se ofrece una selección de los instrumentos existentes para la evaluación de mercados. 3.3. INTERVENCIONES DE MERCADO a) Dónde y cómo intervenir El objetivo de las intervenciones es abordar y superar las limitaciones del sistema para conseguir un mercado eficiente y sostenible en el futuro. Las intervenciones deben caracterizarse fundamentalmente por ser: — Focalizadas, dirigidas hacia las limitaciones de mercado a superar. — Finitas, limitadas en el tiempo y con una visión clara del funcionamiento de los mercados una vez finalizada la intervención. — Facilitadoras, poniendo énfasis en su función de facilitación en los mercados en lugar de intentar ser directamente proveedoras de servicios. EL MERCADO PARA LOS POBRES 29 ➔ Asimismo, deben tenerse en cuenta dos cuestiones importantes: — La evaluación y el análisis de las intervenciones deben ser continuos. — Las intervenciones son multisectoriales y pueden evolucionar a lo largo del tiempo. Diseñar la acción partiendo de los datos del análisis. El potencial de la intervención, sus motivaciones, sus objetivos y sus medios deben estar más claros en esta fase. Después de haber dibujado el cuadro de la situación actual, la primera pregunta que hay que responder es “¿debemos intervenir o no?”. Si la respuesta es afirmativa y sabemos “dónde nos encontramos” en un mercado y la visión de futuro nos dice “adónde queremos ir”, el foco de la acción se centra inmediatamente en “cómo vamos a llegar hasta allí”. El análisis permitiría identificar si existe potencial para una o más intervenciones destinadas al desarrollo de los mercados. Se debería calcular el número potencial de personas pobres beneficiarias de la intervención, así como la contribución al crecimiento favorable a los pobres en relación con la dimensión de la intervención. Las siguientes etapas del proceso de análisis deben permitirnos construir la plataforma para la acción: • Una definición clara del mercado (o los mercados) en cuestión. • Un conocimiento del mercado en relación con: — Las tendencias del mercado (las grandes líneas). — La participación actual de los pobres. — Los actores principales y sus funciones. — Las limitaciones subyacentes del sistema que afectan al desarrollo del mercado. • Una visión de la forma en que el mercado puede funcionar de manera más eficaz en el futuro en relación con: — Un cuadro estratégico en el que figuren las funciones a desempeñar y los actores que las van a llevar a cabo (quién interviene y quién asume el coste). — Un cuadro operacional sobre la forma en que se desarrollarán las actividades. Lógicamente, lo que debe tenerse en cuenta son los pasos necesarios para ir desde el lugar “donde se encuentra” el mercado hasta el lugar “donde debería estar” tras superar los puntos críticos. Evidentemente, las actividades a desarrollar variarán dependiendo del mercado, su organización y sus capacidades y sus competencias principales. El trabajo desempeñado por ACF debe ser diferenciador, desarrollando una visión compartida de la ma- 30 EL MERCADO PARA LOS POBRES Departamento Técnico de Seguridad Alimentaria de ACF-IN nera en que los mercados podrían trabajar más eficazmente en el futuro; visión que debe ser acordada con otros actores del mercado. Esto debe tenerse en cuenta en todas las intervenciones antes de su inicio para dar significado al compromiso de hacer que los mercados integren a más participantes. Anexo 4: Metodologías comunes y de mercado para abordar los problemas de los pobres Como queda demostrado gracias al análisis, no existe una “respuesta tipo” ni un “modelo único” para las intervenciones de mercado. Sin embargo, hay unos principios generales que pueden aplicarse al diseño de las acciones: → Aunque no se recomienda intervenir directamente en la cadena, en algunas ocasiones, se puede contemplar dicha intervención teniendo en cuenta las siguientes condiciones: • Debe estar claramente justificada en relación con las limitaciones del mercado y con otras alternativas. • Debe ser evaluada previamente. • Debe tener una duración y un alcance limitados. • Debe analizarse la forma en que se lleva a cabo, debe comunicarse correctamente y estar atenta a las posibles expectativas que pueda crear de cara al futuro. • Debe estar coordinada con otros participantes que trabajen en el mismo campo, para evitar confusiones y posibles tensiones que podrían surgir como consecuencia de otras estrategias de intervención. → Desde el punto de vista operacional hay ciertos factores a tener en cuenta durante el procedimiento de puesta en práctica de la intervención: • En los casos en que interviene un facilitador en relación con las funciones de un sistema de mercado, ¿hay actividades de la intervención que puedan convertirse en una función de mercado en el futuro? • En cuanto a las organizaciones o empresas asociadas con las que colabora el facilitador en el sistema de mercado, ¿alguna de ellas es adecuada para desarrollar un trabajo conjunto? • Dada la naturaleza y la complejidad de las intervenciones de mercado, el abanico de posibles colaboradores es amplio, ya sean públicos o privados, oficiales o no oficiales, grandes o pequeños. EL MERCADO PARA LOS POBRES 31 ➔ La elección de las organizaciones o empresas adecuadas con las que trabajar se tomará, lógicamente, a partir de los análisis previos, pero debe tener en cuenta también la capacidad de los interesados, sus propios campos de interés, su motivación, su viabilidad, etc. Los factores de elección pueden ser diversos: bien en base a una asociación de cooperación anterior, bien como resultado de un proceso de concurso o como resultado de la evaluación de mercado previa. • ¿Cómo gestionan los facilitadores sus relaciones cuando participan en el sistema de mercado? ¿Hay potencial para una asociación efectiva? ¿Debería basarse en una relación comercial? ¿Tiene potencial para influir significativamente? No obstante, la organización debe ser transparente con los asociados o, de lo contrario, la asociación y la motivación no durarán mucho tiempo. La transparencia y la claridad son dos factores clave a tener en cuenta: ¿A quién se dirige la ayuda (la oferta)? ¿Por qué alguien podría necesitar o querer recibir esta ayuda (oferta)? ¿Qué podrían esperar esas personas a largo plazo? ¿Qué podría esperar la organización a cambio? • ¿Qué cantidad de ayuda deberían proporcionar los facilitadores para tratar de provocar un cambio en el mercado? • ¿Hay potencial para incluir a otros? b) El papel de los gobiernos y las instituciones en el mercado En lo que respecta a los gobiernos, hay ciertas implicaciones que están claras; ya hemos visto que hay varias opciones posibles, pero las normativas vigentes son siempre una prioridad. Algunas funciones que realizan los gobiernos de manera ineficiente (aunque válida), como por ejemplo, el registro de tierras, las normativas económicas, el suministro de información y la fijación de normas, indican en qué campos es necesario influir de manera más potente y más dinámica. c) Control y evaluación La dificultad en términos de control y evaluación está en que las intervenciones de mercado tienen como objetivo influir en un sistema para cambiarlo, más que en cambiar las condiciones de vida (ingresos, productividad, alimentación) de unos “beneficiarios” concretos identificados, aunque el objetivo principal de las intervenciones es siempre el de reducir la pobreza. Éste es un objetivo a largo plazo y, como sucede con otros proyectos similares, sus consecuencias son difíciles de medir. Este problema es común a cualquier programa de “desarrollo” que no se centra en familias o individuos específicos sino en provocar cambios en los ámbitos comunitario o regional. Se suele asumir que el trabajo sobre las causas básicas o subyacentes ten32 EL MERCADO PARA LOS POBRES Departamento Técnico de Seguridad Alimentaria de ACF-IN drá un efecto (indirecto) en el desarrollo de toda la comunidad y, por tanto, en los más vulnerables o los más pobres. Éste es el reto particular de ACF, teniendo en cuenta que el mandato de la organización es conseguir que los más vulnerables hagan frente a las dificultades y los riesgos de manera autónoma. En el caso específico de una intervención de mercado, el objetivo de ACF-E es reducir la vulnerabilidad y la inseguridad económicas. Las intervenciones de mercado están dirigidas a asegurar la economía de las familias con respecto a los ingresos que reciben como productores (con microempresas y empresas medianas) y como empleados (mediante la creación de empleo), así como los gastos que realizan como consumidores (garantizando unos precios asequibles para los artículos básicos). Cuando se interviene siguiendo una metodología de mercado, el control de los (micro) cambios que tienen lugar en las familias rurales pobres requiere la realización de una o varias de las siguientes acciones: • Información del mercado. A través de los compradores de la producción de pequeños propietarios, recoger información sobre los productos relacionada con la fluctuación de precios, las transacciones y los volúmenes. • Información de los productores pobres. Recoger información sobre los productos relacionada con la fluctuación de precios, las transacciones y los volúmenes, modificaciones en los patrones de ingresos y medios de vida, y otras informaciones sobre cambios en los medios de vida (utilizando, por ejemplo, calendarios estacionales). • Información de las personas pobres que no participan en el proyecto. Recoger información sobre posibles efectos indirectos, positivos o negativos. En el ámbito del proyecto y de acuerdo con el marco lógico, esto se puede representar como sigue: Objetivo global = mejora de la seguridad económica Evaluación impacto Objetivo específico = sistema de mercado con mayor integración de los pobres Control Resultados = cambios específicos en el sistema de mercado Control Sin embargo, y de acuerdo con el mandato de ACF y sus principales beneficiarios objetivos, el riesgo que se corre al participar en una intervención de mercado con un marco tan amplio es el de centrarse por entero en los cambios en el sistema de mercado. Esto podría dar lugar a que los agricultores o productores pobres quedaran apartados al no ser los beneficiarios directos en la aplicación de una metodología de mercado. Por lo tanto, es importante contar con un “sistema de observación” eficaz y continuo, que garantice que la intervención: — Evalúa las condiciones de los niveles micro (familia) y meso (comunidad). EL MERCADO PARA LOS POBRES 33 ➔ — Evalúa las condiciones del nivel macro que permitirían transformar la información del nivel micro en el contexto macro. Objetivo global = mejora de la seguridad económica Objetivo específico = sistema de mercado con mayor integración de los pobres Resultados = cambios específicos en el sistema de mercado Evaluación impacto Control Control } + Sistema de observación (seguimiento socioeconómico) Los indicadores de desarrollo de mercado, por sí mismos, no reflejan la consecución de estos objetivos. Por tanto, es necesario contar con dos niveles de control para medir el grado de cumplimiento: — Control y evaluación del desarrollo de los mercados y de la integración de los “pobres” en este sistema. — Control y evaluación de los cambios que se producen en la vida de las personas. Ambos presentan dificultades: el primero porque, dada la corta vida del proyecto, puede resultar difícil observar con claridad los cambios concretos, y el segundo porque contempla un objetivo amplio sin “lista de beneficiarios”. En ambos es necesario saber si los cambios observables están directamente relacionados con la intervención o si son debidos a otros factores. i. Evaluación de los cambios en el sistema de mercado • El sistema de mercado tiene tres características principales, que pueden servir de punto de partida para realizar los controles y las evaluaciones: — Depende de la toma de decisiones y los comportamientos de los consumidores y de otros actores del mercado: → La evaluación y el aprendizaje continuo de los comportamientos de los consumidores proporciona información para introducir mejoras. — Los mercados son interdependientes: → Un mercado afecta a otro, lo que implica que hay indicadores indirectos que influyen en la evaluación de los sistemas de mercado. — La ejecución y la percepción están estrechamente relacionadas: → Por ejemplo, el nivel de satisfacción de los actores del mercado puede ofrecer mucha información sobre la ejecución de una norma o ley específica. • Además, se deben abordar las tres dimensiones más importantes de las funciones principales del mercado, de las funciones de apoyo, de las normas y de los diferentes actores del mercado. Resulta útil basar los indicadores de cambio en los valores de referencia que se tomaron inicialmente (cómo es el mercado actualmente, antes de la intervención) y, obviamente, en las limitaciones que se identificaron para la integración de los pobres. Entre los factores a considerar se deben incluir: 34 EL MERCADO PARA LOS POBRES Departamento Técnico de Seguridad Alimentaria de ACF-IN — El tamaño de los mercados, el flujo de transacciones y de beneficios, en cuanto a cantidad, calidad y adecuación. — La dimensión y la participación en el sistema de los grupos objetivos de pobres, desfavorecidos y excluidos, perfil de los participantes, etc. — La diversidad de productos y funciones, en cuanto a productos, funciones de apoyo y normas (incluidas la competencia y la relevancia). — Los actores, los mecanismos y las relaciones: la postura alineada de los actores principales, las instituciones, y el tipo y calidad de las relaciones (horizontales —grupos— o verticales —cadena de valor—). — Los motivos: conocimiento y comprensión de los motivos para el cambio en relación con las diferentes funciones del mercado. — Las capacidades y la formación, en lo que se refiere a la capacidad de los actores del mercado para ejecutar y continuar ejecutando las funciones de mercado adecuadas. — La innovación y la adaptación: evidencias de que los actores del mercado se adaptan a actividades nuevas o innovadoras y las aplican. — La cultura, las actitudes y las percepciones, en relación con nuevas funciones y ajustes del mercado. Esto debe incluir el respaldo a las políticas gubernamentales, la cobertura de medios o los cambios en las normas no oficiales. — La forma en que se integra a los pobres es, asimismo, crucial.10 → Obviamente, los cambios no pueden medirse u observarse si todos estos factores no están identificados desde el principio: es necesario fijar y describir correctamente unos valores de referencia iniciales. ii. Evaluación de los cambios en la situación de pobreza (seguridad económica). Seguimiento. Cambios sociales y económicos más amplios Deben utilizarse indicadores cuantitativos y cualitativos, asociados a ejemplos sobre “la forma en que participan los pobres en los mercados” como consumidores, productores o empleados. Podría resultar difícil relacionar (micro) cambios directos con el proyecto, por lo que podría ser necesaria la utilización de indicadores indirectos como, por ejemplo, la creciente utilización de servicios financieros por parte de las personas pobres. Análisis económico y sociopolítico, incluyendo el análisis de las instituciones y de las partes interesadas: 10 Por ejemplo, un “empleo” o un “trabajo” como tales son indicadores parciales; un trabajo debe reunir ciertas características como son los ingresos (en relación con el salario mínimo oficial o con la cesta de necesidades básicas), la extensión (número de horas por semana), la duración (contrato a largo o medio plazo) y la calidad del mismo (seguridad, protección, derechos, oportunidades de formación, etc.). EL MERCADO PARA LOS POBRES 35 ➔ Es necesario mencionar que, en todo el mundo, está reconocido que existen escasas evidencias sobre la reducción real de la pobreza y que se deben intensificar los esfuerzos para una mejor evaluación de los efectos de las intervenciones. Para ilustrar esta afirmación, citamos algunas de las conclusiones publicadas en el informe de un reciente taller internacional de trabajo que se celebra anualmente, y que se centran en el desarrollo comercial (septiembre de 2006)11 ... En el informe se destacan algunas “brechas” significativas, como: • La falta de evaluación de los efectos y de resultados documentados: fallos continuos en la medición, documentación y difusión de resultados significativos en la erradicación de la pobreza, o incluso en la obtención de cifras generales de forma continuada, a pesar de contar con pruebas de peso que demuestran efectos significativos. • El análisis insuficiente de problemas críticos contextuales que afectan a un crecimiento favorable a los pobres: entre ellos, la cultura, el entorno, el estado de salud de los individuos y la comunidad, el género, las divisiones y grupos étnicos, los problemas relacionados con la política y los conflictos, la corrupción, y las condiciones laborales y salariales. Especialmente, hay una carencia de estrategias eficaces para la mejora de los medios de vida. Esto preocupa también a los donantes, quienes recibirían de buen grado la aportación de más pruebas procedentes de las experiencias en el terreno. Los proyectos a largo plazo se olvidan con demasiada frecuencia de la población y el contexto global, y se centran en los “beneficiarios directos” supervisando, por ejemplo, los ingresos que reciben de actividades para el desarrollo apoyadas por la organización. Estos datos no se sitúan en un contexto, ya sea el presupuesto total de la familia o la comparación con las condiciones del entorno (necesidades básicas, composición de la alimentación, nivel de pobreza local, etc.). Las intervenciones de mercado pueden evitar esta situación no centrándose “sólo” en el desarrollo y en los cambios de los sistemas de mercado. Es preciso completar las actividades de control con un punto de vista más amplio, que podría servir también como instrumento para la incidencia política. La herramienta propuesta es un sistema de observación que podría tener en cuenta la información local, regional y nacional. Este sistema también podría ser de utilidad para establecer comparaciones con indicadores reconocidos internacionalmente como, por ejemplo, los Objetivos de Desarrollo del Milenio. d) La función de facilitación “Creación de propiedad y capacitación y dotación de medios a las personas para que sean autónomas”. 11 http://www.bdsknowledge.org/dyn/bds/docs/497/PSDReader2006.pdf (Miehlbradt A. y McVay M (2006); Tanburn J, (2006)) 36 EL MERCADO PARA LOS POBRES Departamento Técnico de Seguridad Alimentaria de ACF-IN La sostenibilidad es un factor crucial en una metodología de mercado. El objetivo es que el sistema sea completamente “autónomo”. Con el fin de evitar la dependencia, al final del proyecto no debe existir ninguna aportación del exterior (en especie o intangible). La función de facilitación es uno de los aspectos más importantes de la metodología en lo que se refiere a la prestación de asistencia técnica o de apoyo a la sociedad civil e institucional. El esquema “quién interviene / quién asume el coste” aplicado al sistema es un instrumento útil para mantener una idea clara de quién participa en las actividades. Esto se refiere especialmente a la prestación de apoyo económico: quién lo aporta realmente en contraposición a quién debería hacerlo. La tarea de un facilitador no es sencilla, especialmente después de haber sido proveedor (de préstamos o de ayudas) y responsable directo. Ello requiere conocer muy bien la metodología y las dificultades para alcanzar una auténtica sostenibilidad. Las intervenciones externas son artificiales por naturaleza y pueden influir en el sistema de mercado de forma positiva (desarrollo) o negativa (desviaciones). El papel del facilitador debe entenderse como el de catalizador que estimula el mercado, pero que no forma parte del mismo. Para este proceso, es fundamental contar con habilidades para la comunicación y la difusión de información. Por ejemplo, es frecuente tener que demostrar la ventaja potencial de una innovación específica (una variedad mejorada de semilla o una nueva estrategia tecnológica) de un centro de investigación o de una “granja piloto”. Es en la “creación” de la demanda y en la introducción de la técnica en la cadena “normal” donde suelen “fallar” las agencias para el desarrollo. Es importante contar desde el principio con una idea clara de los diferentes pasos que harán posible el cambio y con unos objetivos y una metodología claros que guíen al facilitador en el desarrollo de sus actividades. No existe un “manual de instrucciones” para ser un buen facilitador y son muchas las actividades a desarrollar, dependiendo de la cadena del mercado, su historia, quiénes forman parte de ella, etc. Entre las funciones del facilitador están las de informar; formar; analizar; extender el conocimiento; conseguir financiación o crear redes; informar sobre el resultado de sus actividades; entre otras. Es posible que el equipo responsable del proyecto deba recibir formación sobre procesos, principios y técnicas de facilitación. Otro elemento fundamental del proceso es el análisis de las partes interesadas. Este análisis debe realizarse de manera responsable y conociendo bien las capacidades, posibilidades, intereses y limitaciones de los participantes para garantizar un sistema realista. El equipo que lo lleve a la práctica también podría necesitar formación y mejora de sus capacidades. Es fundamental confirmar que las partes interesadas saben desde el principio que no deben tener grandes expectativas de recibir aportaciones “en especie”. Asimismo, deben saber que la organización irá reduciendo paulatinamente su involucración en el proyecto, con una retirada planificada por etapas. A pesar de ello, las actividades EL MERCADO PARA LOS POBRES 37 ➔ deben continuar funcionando y desarrollándose. Por tanto, es fundamental establecer la comunicación sobre el proyecto desde el primer momento. Queda fuera del alcance de este documento ser una guía metodológica sobre las funciones de facilitación. En el CD que lo acompaña se incluyen varios documentos y referencias sobre este asunto. La organización debe capitalizar los métodos, los éxitos y los fracasos relacionados con la forma en que se desempeña la función de facilitación, experiencia que debe servir de aprendizaje para el futuro. 3.4. CONCLUSIÓN Marco estratégico Mejora de la seguridad económica / Reducción de la pobreza • La pobreza es multidimensional, pero la falta de ingresos es su causa principal ¿POR QUÉ? • Los modelos y la calidad del crecimiento son los factores principales para la reducción de la pobreza Desarrollo del sector privado ¿POR QUÉ? Desarrollo de los sistemas de mercado ¿POR QUÉ? • El desarrollo del sector privado es uno de los motores del crecimiento Un entorno favorable para el sector privado es aquél en el que se ofrece una combinación “adecuada” de información, oportunidades, servicios, riesgos y compensaciones • Cuando los sistemas de mercado funcionan bien crean las condiciones adecuadas para una competitividad inclusiva y eficaz sostenible Intervención para el desarrollo del mercado (función de facilitación) Sistemas de mercado, oportunidades de la cadena para los pobres, etc. Indicadores del proceso Control de la pobreza a niveles micro, meso y macro Indicadores familiares y de observación • Reconocimiento de las debilidades de estrategias de intervención anteriores • Principales lecciones aprendidas: las intervenciones deben basarse en realidades del mercado, en la forma en que funcionan los sistemas y en una visión clara de la forma en que los mercados pueden funcionar mejor Control y evaluación de las consecuencias Figura 2: El flujo lógico que va de la reducción de la pobreza al desarrollo del mercado (adaptado a partir del material de formación de Springfield). 38 EL MERCADO PARA LOS POBRES Departamento Técnico de Seguridad Alimentaria de ACF-IN 4. LA EXPERIENCIA DE ACF EN EL SUR DEL CÁUCASO — A mediados de 2007, ACF no tenía en marcha ningún proyecto de “intervención de mercado”. Como se ha indicado anteriormente en este informe, la colaboración con la organización Springfield Centre comenzó a finales de 2005, cuando ya se estaban desarrollando proyectos de seguridad alimentaria. Hacia septiembre u octubre de 2007, se iniciaron dos proyectos, orientados hacia el desarrollo de subsectores identificados dentro de la metodología “El mercado para los pobres”, en la región de Sisian, en Armenia, y en las regiones suroccidentales de Azerbaiyán (Agjabedi y Beylagan). Sin embargo, la introducción de la metodología permitió aplicar algunas prácticas concretas para iniciar el proceso de aprendizaje. Las secciones que vienen a continuación se centran en estas primeras experiencias en ambos países. 4.1. ANTECEDENTES DE LA MISIÓN EN EL SUR DEL CÁUCASO En el apartado 2.b se explican los motivos que llevaron a la aplicación de la metodología en el sur del Cáucaso y la situación general de esta región. EL MERCADO PARA LOS POBRES 39 ➔ El informe final de Springfield, preparado por Elliott D. y de Ruyter de Wildt M. (2007), sobre la primera fase de colaboración entre la COSUDE, ACF-E y Springfield también ofrece una imagen clara de los antecedentes de la situación y describe cómo los actores se enfrentan actualmente a dificultades similares en esta situación de transición hacia el apoyo para un desarrollo más sostenible. 4.2. ARMENIA a) Antecedentes ACF-E está presente desde 1994 en la región de Syunik, Armenia. Inicialmente, ACH participaba en la prestación de ayuda alimentaria de emergencia (comedores y distribución de alimentos) como respuesta a las consecuencias de la guerra y la disolución de la Unión Soviética. En los años 1997 y 1998, los esfuerzos se centraron en la aplicación de un programa agrícola con un enfoque más estratégico para el desarrollo de la comunidad. En 2000 y 2001, la región padeció dos años consecutivos de sequía, período en el cual ACF-E reanudó su intervención, más centrada en situaciones de emergencia. Hasta 2002, el foco se concentró sobre todo en la seguridad alimentaria, con proyectos que empezaban a incluir los conceptos de reducción de la pobreza y desarrollo de las comunidades. Se hacía hincapié en la autosuficiencia con respecto a la producción de alimentos y la creación o refuerzo de las estructuras locales (organizaciones basadas en la comunidad o cooperativas) con implicación de las autoridades locales, en el desarrollo de capacidades mediante formación técnica y directiva, y en la participación de los beneficiarios en todas las fases del proyecto para garantizar la eficacia y sostenibilidad del mismo. La orientación al mercado se mencionaba de forma más explícita en este proyecto concreto (de 2004 a 2007), aunque la seguridad alimentaria estaba relacionada con las actividades generadoras de ingresos en el primer proyecto financiado por la COSUDE (2002, Programa para el desarrollo de la autosuficiencia en una comunidad rural, distrito de Sisian, región de Syunik, Armenia). b) Proyecto Sisian (región de Syunik) Aunque el actual proyecto está llegando a su fin, las experiencias obtenidas apuntan claramente a la necesidad de establecer más vínculos con el mercado y a reorientar las actividades hacia otras distintas de las que se consideran demasiado dirigidas por ACF-E. La organización ya no tiene el papel de facilitador, sino más bien el de “un intermediario más”, que puede cuestionar la sostenibilidad de las acciones. Sin embargo, la colaboración con Springfield podría proporcionar algunas interesantes experiencias y análisis sobre la forma en que debería estructurarse la fase si- 40 EL MERCADO PARA LOS POBRES Departamento Técnico de Seguridad Alimentaria de ACF-IN guiente. Estas experiencias quedan resumidas en la sección siguiente. El proyecto puede ser considerado como un buen “caso de estudio” para que el lector comprenda los cambios que se podrían esperar al establecer una “metodología de mercado” más precisa.12 A continuación se describe un ejemplo concreto de la utilidad de una perspectiva más amplia. Como parte del plan para el desarrollo de la comunidad diseñado por el “grupo activo comunitario”, con el apoyo de ACF-E y en relación con el aspecto económico del proyecto, la comunidad identificó como prioridad la disponibilidad de un depósito de refrigeración para la recogida y conservación de la leche. La identificación de las prioridades de la comunidad se lleva a cabo de forma totalmente participativa. ACF-E solicitó a una ONG local, especializada en la creación de cooperativas, que realizara una evaluación para verificar la necesidad y la viabilidad de este equipamiento. Según sus conclusiones, el depósito de refrigeración era necesario y recomendaban la creación de una cooperativa para su utilización y gestión. ACF-E volvió a examinar la propuesta con una perspectiva más orientada hacia el sistema y el mercado con el fin de determinar si la organización debería proporcionar finalmente el depósito de refrigeración o intervenir en otro aspecto de la comercialización de la leche. El análisis se diseñó para tratar de responder a las siguientes preguntas clave: ¿Cuáles son las limitaciones que impiden la realización de operaciones de compra-venta? ¿Por qué razones el entorno de mercado no facilita la solución a estas limitaciones? ¿Por qué no están los pobres integrados en el mercado? ¿Por qué los consumidores y los proveedores no están unidos? Esto último, ¿era debido a la ausencia de un depósito de refrigeración?, ¿estaba relacionado con la organización de los habitantes del pueblo o con la escasa producción de leche en el pueblo o con los servicios de apoyo (sin facilidades para el transporte debido a su coste excesivo)?, ¿no tenían tiempo los transportistas para detenerse en el pueblo? Según el resultado de la investigación, el problema principal NO era disponer de un depósito de refrigeración para la leche, sino el acceso al forraje, lo que podría solucionarse ayudando a acceder a maquinaria segadora y embaladora. Preguntados posteriormente, los líderes del pueblo confirmaron que habían visto que se había comprado un equipo similar (un depósito de refrigeración) para otros pueblos y querían disponer de uno en el suyo propio. 12 Elliott D. y de Ruyter de Wildt M. (2007); Hayrapetyan A. (2007). Ambos documentos ofrecen información más detallada sobre estos casos. EL MERCADO PARA LOS POBRES 41 ➔ Las lecciones que se pueden extraer de este caso son fundamentalmente las siguientes: — Una evaluación basada en la simple participación de la comunidad no suele ser el mejor método para establecer la solución más adecuada a un problema específico. En realidad, la comunidad debe realizar un análisis más amplio y disponer de la información general para poder tomar una decisión informada para su propio desarrollo. — Es importante conocer la historia y los antecedentes de los colaboradores responsables de realizar las evaluaciones y formular recomendaciones. Su propia experiencia puede llevar a establecer conclusiones sesgadas. — El enfoque sistémico y el conocimiento de la cadena del mercado permitieron un análisis más profundo, lo que dio como resultado una recomendación probablemente más sostenible y con mayor efecto en la comunidad y en su desarrollo económico. En otro ejemplo, ACF-E se planteaba la financiación de una fábrica de queso propiedad de un pueblo, proyecto que surgió tras una evaluación de necesidades realizada de forma participativa. Sin embargo, en línea con el enfoque recién adoptado por ACFE (orientado hacia el desarrollo del mercado), realizamos un análisis en profundidad sobre la viabilidad económica y financiera de dicha inversión. Como resultado de ello, se tomó una decisión diferente en el pueblo en cuestión. ACF-E puso en marcha esta nueva metodología con la cooperativa del pueblo, poniéndola en relación directa con una importante empresa procesadora de leche. Las relaciones entre el comprador y el vendedor se han visto reforzadas con un mayor nivel de confianza y entendimiento mutuos. La empresa procesadora de leche ha negociado recientemente la concesión de un préstamo sin intereses por valor de 3 millones de drams a la cooperativa para financiar la compra de un segundo camión de leche y la compra de forraje de emergencia para los animales (escaso debido a los últimos años de sequía en la región). Estos dos ejemplos ilustran con claridad el valor añadido que aporta un análisis más amplio y la importancia de conocer lo que cada parte interesada entiende por limitaciones en la cadena de mercado para aumentar la sostenibilidad y alcanzar un potencial real de generación de ingresos y desarrollo económico. Además de los ejemplos anteriores sobre el proyecto que se estaba desarrollando, los consultores de Springfield ayudaron al equipo de ACF-E en Sisian a analizar el sector lácteo y el de semillas de trigo, con el fin de identificar el potencial de ambos como objetivo de una futura fase de desarrollo. Estos informes están disponibles (Elliott D. y de Ruyter de Wildt M. (2007). Los resultados principales de la encuesta sobre el sector lácteo se resumen en los párrafos siguientes, con el fin de que sirvan de ejemplo sobre la estructura del análisis de un subsector. Un análisis en profundidad permitió pasar de un enfoque superficial sobre los “síntomas” de un problema a entender las “causas” subyacentes de un escaso rendimiento, y permitió pensar en posibles soluciones más creativas. 42 EL MERCADO PARA LOS POBRES Departamento Técnico de Seguridad Alimentaria de ACF-IN Si las personas necesitan acceder a ciertas “cosas” ahora para mejorar un rendimiento (por ejemplo, un equipo de refrigeración), quizás necesitarán tener acceso a más cosas en el futuro. Si ése es el caso, ¿quién les facilitará esos artículos y cómo los pagarán? ¿qué soluciones a largo plazo se pueden encontrar que no sean la financiación de una compra “extraordinaria” para un grupo específico? Unas nuevas formas de trabajar (con colaboradores y mecanismos de financiación sindicados) deben mejorar las funciones de los actores ya existentes (por ejemplo, mayor inversión de las empresas compradoras en sus cadenas de suministro), e incluso impulsar a nuevos actores a entrar en el sector (por ejemplo, veterinarios privados y proveedores de servicios de inseminación artificial). Como resultado de ello, muchas de las dificultades clave del sector, como son la financiación de los equipos, el forraje de emergencia, los servicios veterinarios y los relacionados con la salud animal están cada vez más cubiertos gracias a la iniciativa y la financiación privadas. ¿Es importante el sector lácteo para los productores pobres de la región de Syunik? De acuerdo con los datos disponibles sobre las familias (tamaño del hogar, número de vacas y demás bienes, entre otros), el equipo de Springfield llegó a la conclusión de que el sector lácteo es representativo de un gran número de productores con escasos recursos. En el área de intervención del proyecto no se realizó ninguna evaluación socioeconómica de las familias (ver más abajo) porque se consideró que los datos disponibles y el conocimiento por parte del equipo de ACF-E eran suficientes. No obstante, estos datos deberían ser formalizados para una posible fase posterior, puesto que sería necesario hacer un seguimiento de los mismos para medir los efectos de la intervención. ¿Tiene el sector lácteo potencial de crecimiento incluyendo a los pequeños productores? Toda la investigación de base realizada en distintos niveles ofrece una situación razonablemente coherente: el sector lácteo está creciendo, es probable que continúe creciendo y Syunik está bien situada para participar de ese crecimiento. Sin embargo, como también se confirmó, la expansión del sector probablemente conllevará la diferenciación del mercado (productos), lo que es favorable para los procesadores de reducido tamaño, así como la concentración del mercado (procesadores), lo que ya no es tan bueno para los procesadores pequeños. Potencial de una intervención para el desarrollo del mercado En esta fase, no se había realizado ningún análisis sobre las limitaciones para el desarrollo del mercado, pero gracias a una evaluación rápida se observó que algunas de las dificultades más importantes podrían ser cubiertas por el proyecto, teniendo en cuenta su enfoque, sus capacidades, sus recursos y sus métodos de trabajo. Por ejemplo, con subvenciones en efectivo, con la mejora de la organización para conseguir economías de escala, o dando respuesta a diferentes aspectos de unos conocimientos técnicos, una información y unas habilidades escasas. EL MERCADO PARA LOS POBRES 43 ➔ Conocimiento de los mercados En la fase anterior, el proyecto se centró únicamente en los grupos de productores. En la actual fase de desarrollo, podría decirse que el proyecto está tomando una visión más “sistémica”, aunque claramente muy limitada e incompleta. Esta visión limitada se basa únicamente en el concepto de establecer relaciones en los mercados y se centra totalmente en invertir tanto como sea necesario para “conseguir que se produzcan cambios”. Habitualmente, esta estrategia se basaba en ejercicios participativos de evaluación de necesidades y en la respuesta directa (en efectivo o en especie) por parte del proyecto a las necesidades manifestadas. Gracias a este proyecto se ha aprendido mucho sobre el sector lácteo y sobre quienes lo componen. Como resultado de ello se está adoptando una metodología más sistémica para conocer los mercados, sus funciones, sus participantes, sus oportunidades y sus limitaciones (consultar los ejemplos anteriores). Entre los retos identificados para el desarrollo del sector lácteo se encuentran los siguientes: — Cambio de productores a través de las cadenas de suministro, fomentando nuevos vínculos y relaciones comerciales. — Mejora del acceso sostenible a una gama completa de servicios empresariales en el ámbito de producción (veterinarios, inseminación artificial, transporte, alquiler de equipos). — Acceso a financiación a lo largo de toda la cadena de valor. — Organización económica en los pueblos y entre los mismos. — Mayor aceptación de tecnologías que aumentan la productividad (forraje intensivo, cobertizos con tres paredes). — Mejor gestión de los bienes propiedad de la comunidad. — Ausencia de una función de mercado especializada para la producción láctea a gran escala. — Normas del sector sobre calidad, creación de marca y comercialización. Visión de futuro En el momento de diseñar una visión de futuro, ACF-E debe preguntarse si está “cambiando” realmente el sistema o si simplemente está ofreciendo un estímulo a corto plazo para ayudar a superar diversas limitaciones institucionales dentro del sistema durante un corto período de tiempo y para unos pocos. La tabla siguiente representa las diferencias de visión según una perspectiva de “vínculos de mercado” o de “desarrollo de mercado”. 44 EL MERCADO PARA LOS POBRES Departamento Técnico de Seguridad Alimentaria de ACF-IN TABLA 2: VISIÓN DE FUTURO. MATRIZ DE SOSTENIBILIDAD DE LAS FUNCIONES DEL MERCADO Actualmente Futuro (vínculos de mercado) Futuro (desarrollo de mercado) Quién interviene Quién asume el coste Quién interviene Quién asume el coste Relaciones empresariales ACF ACF ¿? ¿? Financiación de equipos ACF ACF ¿? Desarrollo de cooperativas ACF / ONG colaboradoras contratadas ACF ¿Voluntarios? Gestión de ACF / bienes Comunidacomunitarios des ACF / Comunidades ¿Comunidades? ¿Comunidades? ¿? ¿? Adopción de tecnologías (forraje intensivo, cobertizos) ACF / Ganaderos de proyectos piloto ¿? ¿? Agentes privados Privado Asociación colectiva Funciones Quién interviene Quién asume el coste ACF - Fase de establecimiento de vínculos con el mercado: ACF ¿? AgentesComerciantes Cooperativas avanzadas Empresas compradoras / asociaciones de ONG Empresas de leasing agrícola Reinversión Financiación de la cadena de valor Privado PúblicoPrivado Privado ¿Agencias Asociación de Miembros de de contrata- cooperativas la asociación ción de lácteas (planes Privado voluntarios / realizados por CooperatiAstrak-Kat) vas? Relaciones con proveedores especialistas EL MERCADO PARA LOS POBRES 45 ➔ TABLA 2: VISIÓN DE FUTURO. MATRIZ DE SOSTENIBILIDAD DE LAS FUNCIONES DEL MERCADO (Cont.) Actualmente Funciones Quién interviene Quién asume el coste Futuro (vínculos de mercado) Quién interviene Quién asume el coste Futuro (desarrollo de mercado) Quién interviene Quién asume el coste Cooperativas Difusión de la cadena de valor Financiación de los bienes (vacas) ACF ACF ¿Instituciones de microfinanciación? ¿Privado? Programas de créditos a cooperativas Relaciones con instituciones de microfinanciación Acuerdos entre grandes y pequeños agricultores Privado ACF / Veterinarios privados ACF / Cuotas de los socios Veterinarios Privado Veterinarios Privado Privado / Subsidios del gobierno Servicio inseminación artificial y técnicos Privado / Subsidios del gobierno ACF - Fase de desarrollo de mercado: Veterinaria / Servicios sanitarios para animales Servicios de ACF / CenACF / Servicio ininseminación tro insemi- Centro inse- seminación artificial nación minación artificial y artificial artificial / técnicos Técnicos Como resultado de ello, las posibles intervenciones se pueden agrupar bajo dos objetivos interrelacionados “para mejorar de la cantidad y la calidad de la leche”. 46 EL MERCADO PARA LOS POBRES Departamento Técnico de Seguridad Alimentaria de ACF-IN Intervenciones para aumentar la cantidad de leche Intervenciones para mejorar la calidad de la leche Vínculos comerciales: Cambiar de cadenas de suministro implica la identificación, creación y refuerzo de nuevos vínculos comerciales y el fomento de relaciones comerciales de calidad. Servicios veterinarios: Hacer frente a las limitaciones relacionadas con la salud y la productividad de los animales. Financiación de equipos: Hacer frente a las limitaciones de acceso a las organizaciones financieras y económicas para superar problemas de (menor) importancia. Financiación de los bienes (vacas): Hacer frente a las limitaciones de acceso a la financiación y cumplir las demandas de volumen de los compradores comerciales. Desarrollo de cooperativas: Respuesta a una serie de limitaciones relacionadas con ello, como la organización económica, suministros en grandes cantidades y una plataforma para la oferta de servicios a los miembros. Servicios de inseminación artificial: Hacer frente a las limitaciones relacionadas con la salud y la productividad de los animales. Esto también es crítico para abordar la mayor limitación del mercado, que es una desequilibrada estacionalidad en la producción de leche. Adopción de tecnologías: Hacer frente a las limitaciones relacionadas con la salud y la productividad de los animales. Utilización de los bienes de la comunidad. Hacer frente a las limitaciones de la organización económica y a la gestión eficaz de los bienes de la comunidad. En general, los futuros proyectos de intervención deberían: • Plantearse con una orientación empresarial y establecer relaciones comerciales entre los socios, en lugar de quedarse en una simple entrega caritativa de ayuda. • Crear organizaciones que desarrollen funciones razonables, en lugar de invitarlas a desarrollar actividades fuera de su alcance. • Garantizar que la cantidad entregada (en forma de subsidios o de ayudas) está en relación con los beneficios globales. • Garantizar que la entrega de subsidios favorece una respuesta del mercado, en lugar de simplemente favorecer un apetito de mayores subsidios. • Crear sentimiento de propiedad y de consenso entre otros actores de cara a una futura visión de mercado. c) Perspectivas en Armenia En 2007, y de acuerdo con los análisis realizados y el conocimiento adquirido, se está diseñando una nueva fase de tres años de duración, que contará con la financiación de la COSUDE. EL MERCADO PARA LOS POBRES 47 ➔ El marco de trabajo lógico propuesto por el equipo de ACF-E y sus principales socios es el siguiente: Objetivo: Contribuir a la reducción de la pobreza entre las familias rurales de la región de Sisian. Objetivo específico: Aumentar la seguridad económica de los hombres y mujeres de los hogares rurales pobres gracias a su integración en el sistema de mercado y en colaboración con los actores del mercado local. Resultados: 1. Mejora de las relaciones y el rendimiento de los actores del mercado en el subsector lácteo. 2. Mejora de la gestión, utilización y control de la tierra, el agua y los pastos. 3. Análisis de las tendencias socioeconómicas y de los efectos que tiene en los pobres la metodología de desarrollo de mercado mediante el establecimiento de un sistema de observación. Actividades R~1 1.1. Desarrollar las capacidades de los socios de acuerdo con la nueva metodología y para el desarrollo del mercado. 1.2. Identificar las funciones de género en el subsector lácteo y desarrollar las capacidades de los socios aumentando la concienciación sobre las funciones de género y las necesidades de las mujeres. 1.3. Fortalecer y expandir los vínculos actuales entre proveedores de servicios, compradores, cooperativas y ganaderos en la cadena de valor del sector lácteo. 1.4. Aumentar la concienciación entre los ganaderos sobre la venta de leche mediante el aumento de su producción. 1.5. Ampliar el área de trabajo y desarrollar las capacidades de las cooperativas existentes para mejorar los servicios que ofrecen a los ganaderos. 1.6. Impulsar a los proveedores de información con apoyo en infraestructuras dentro de la cadena de valor (por ejemplo, con activos y financiación de equipos). 1.7. Apoyar a los ganaderos en la adopción de tecnologías mejoradas para aumentar la producción (por ejemplo, alimentación intensiva, cobertizos de tres paredes, variedades mejoradas de semillas). 1.8. Analizar la viabilidad económica de las nuevas tecnologías destinadas a aumentar la producción. 48 EL MERCADO PARA LOS POBRES Departamento Técnico de Seguridad Alimentaria de ACF-IN 1.9. Desarrollar las capacidades en diversos aspectos como la planificación empresarial; la gestión de empresas; el aumento de la productividad; la microfinanciación; la promoción del ahorro; y planes de contingencia (para el desarrollo de las cooperativas y otros posibles integrantes de la cadena de valor del sector lácteo). 1.10. Organizar exposiciones, foros y reuniones para el intercambio de buenas prácticas. 1.11. Identificar nuevos actores y limitaciones que puedan afectar al desarrollo de actividades en la cadena de valor del sector lácteo. 1.12. Promover la utilización y el acceso a servicios financieros, veterinarios privados e inseminación artificial entre los ganaderos, las cooperativas y otros integrantes de la cadena de valor. R~2 2.1. Aumentar el conocimiento y la concienciación de los hombres y mujeres del pueblo sobre buenas prácticas y derechos y responsabilidades en la utilización de los bienes comunitarios: agua, tierra, pastos e infraestructuras: 2.2. Promover la participación entre los ganaderos (hombres y mujeres) y las LSG en la planificación de la utilización óptima y eficaz de los servicios de riego y los recursos agrícolas y de pastos de la comunidad. 2.3. Formar en desarrollo de capacidades para la mejora de la gestión de los servicios de riego, agua y pastos, en conjunto con el órgano directivo de las Asociaciones sindicales de agua y las LSG. 2.4. Colaborar (ACF-E y sus socios) con el órgano directivo de la Asociación sindical de agua de Dzorer en el diseño de un plan estratégico para la mejora de los servicios de agua de riego. 2.5. Promover la colaboración entre las LSG para cerrar acuerdos y propuestas y colaborar en el diseño de proyectos intercomunitarios. 2.6. Realizar una evaluación con los socios apropiados utilizando la experiencia de ACF-E sobre buen gobierno. 2.7. Ayudar a las asociaciones de usuarios de agua y a las LSG, en colaboración con los habitantes de los pueblos, a presentar propuestas y planes económicos viables a los donantes apropiados a través de socios especializados. R~3 3.1. Fijar unos valores de referencia al inicio del proyecto. 3.2. Instalar un sistema de observación en el programa. 3.3. Interactuar e intercambiar información con otras instituciones, departamentos universitarios y organizaciones relacionadas con la pobreza. 3.4. Utilizar la información obtenida mediante las evaluaciones y los sistemas de control en las relaciones entre ACF-E y otros facilitadores. EL MERCADO PARA LOS POBRES 49 ➔ 3.5. Controlar el proceso de sistema de mercado que influye en las funciones de género. 3.6. Capitalizar la experiencia obtenida a lo largo de la vida del proyecto. 3.7. Publicar la información que se considere de interés y promover el intercambio de información entre las organizaciones y los socios. Beneficiarios: Hombres y mujeres con conocimiento y experiencia en el sector lácteo y con motivación para participar en el subsector lácteo o en otro posible sector. Los beneficiarios son ganaderos pobres que pertenecen al sector elegido debido a su potencial de crecimiento. Grupo objetivo: Proveedores de servicios, instituciones locales, asociaciones de ganaderos, cooperativas, socios locales. Esta nueva fase comenzó en septiembre de 2007. 4.3. AZERBAIYÁN a) Antecedentes La primera fase del proyecto se llevó a cabo entre los años 2000 y 2003. La segunda fase (de 2003 a 2006) se centró fundamentalmente en apoyar a “grupos de pequeños ganaderos”, ofreciéndoles formación técnica y subvenciones para la compra de activos mediante fondos renovables. A principios de 2006, tuvo lugar una evaluación externa13 que resaltó la necesidad de realizar una mejor reflexión sobre el contexto, el alcance y el impacto, una mayor sostenibilidad y más análisis de los aspectos del mercado (posproducción, comercialización, etc.). b) Proyecto Agjabedi y Beylagan En 2006 se definió una tercera fase14, con una duración inicial de nueve meses que más tarde se amplió a otros tres meses. Esta fase se centraba en la realización de una serie de evaluaciones con el objetivo de comprender mejor “quiénes” eran los pobres y “dónde” estaban, e identificar el potencial de desarrollo de mercado que permitiera integrar a los pobres. De acuerdo con lo establecido para la metodología “El mercado para los pobres”, se diseñaron y pusieron en práctica seis evaluaciones diferentes: • 1 encuesta socioeconómica. • 2 análisis de los subsectores lácteo y de forraje. 50 13 Consultar Tarnutzer A. y Mehdiyev B. (2006) 14 Consultar ACF-E (2006) EL MERCADO PARA LOS POBRES Departamento Técnico de Seguridad Alimentaria de ACF-IN • 2 análisis de sectores relacionados: financiación y riego. • 1 evaluación del entorno legal. En el Anexo 5, se presentan ejemplos de los términos de referencia, cuestionarios y directrices de algunas de estas evaluaciones. Los informes finales están disponibles en el CD que acompaña a este documento, en el Anexo 13. Todas las evaluaciones fueron llevadas a cabo por socios locales (ONG y consultores privados). La selección de socios se realizó mediante concurso15, lo que permitió una forma de trabajo más transparente, involucró a la sociedad y la economía local y facilitó la recogida de datos, al tratarse de organización locales. Debe mencionarse, no obstante, que no todas las organizaciones tienen las mismas capacidades, lo que requirió una intensa labor de seguimiento, control y desarrollo de capacidades para garantizar que los resultados cumplieran las expectativas. No todos los informes de evaluación alcanzaron el nivel requerido. Además de estas evaluaciones, el equipo de ACF-E trabajó en el establecimiento de un sistema de observación para conseguir: • Disponer de unos datos de referencia a nivel familiar, comunitario y general. • Hacer un seguimiento de los cambios en los tres niveles. • Llevar a cabo posibles acciones de incidencia política, relacionadas con problemas que, obviamente, no es posible abordar en el proyecto, pero que necesitan una atención especial para aliviar la pobreza y para el desarrollo socioeconómico. c) Perspectivas en Azerbaiyán Como en Armenia, y de acuerdo con los resultados de la evaluación y la metodología “El mercado para los pobres”, a finales de mayo de 2007, se celebró un taller de trabajo de planificación de una “fase 4” en el que se definieron las líneas principales de la intervención de los tres años siguientes. Los resultados principales de esta fase de evaluación fueron los siguientes: Se observó que el sector ganadero en general, incluida la producción de carne, tiene un mayor potencial que el sector lácteo, sobre el cual quedan por responder algunas preguntas relativas a su desarrollo potencial. El subsector del forraje será considerado como parte integrante del sector ganadero, aunque podría tener un potencial de desarrollo diferente. Las limitaciones para el riego están más relacionadas con la mejora de las estructuras de gestión, sociales y de gobierno, lo que se confirma por la experiencia en el sector del agua en la región. 15 Consultar los documentos sobre Azerbaiján en el CD que acompaña a este informe. EL MERCADO PARA LOS POBRES 51 ➔ Los servicios financieros siguen siendo la mayor limitación a la que se enfrentan los productores para desarrollar sus capacidades productivas. El acceso a la microfinanciación está limitado fundamentalmente por unos elevados tipos de interés y por falta de información. Según los resultados de la encuesta socioeconómica de las familias, la población rural puede ser clasificada en categorías específicas en función de sus ingresos; más concretamente, en función de sus activos para la producción y de su capacidad para invertir y dar una orientación más comercial a su producción ganadera. Dentro de estos grupos, las personas que tienen bajos ingresos y algunos activos para la producción y motivación, pero carecen de capacidad de inversión, han sido identificadas como el grupo objetivo de la siguiente fase. Las principales limitaciones a las que se enfrenta el sector ganadero son una baja productividad y calidad y una producción inestable. Es necesario encontrar una solución a estas cuestiones para conseguir que los comerciantes y procesadores se muestren interesados en invertir en esta región. Por tanto, los productores deben esforzarse por asegurar la calidad y cantidad de producción requeridas. Los ganaderos deben utilizar mejor las aportaciones y tener acceso a buenos servicios, y más exactamente, acceso a servicios financieros. También es importante crear vínculos entre las partes interesadas y aumentar el conocimiento mutuo para el desarrollo sostenible del sector a lo largo de toda la cadena, desde los suministradores y proveedores de servicios, hasta los comerciantes, transportistas y procesadores y pasando, obviamente, por quienes son el centro de las intervenciones: los agricultores pobres (su organización, su productividad, sus capacidades). El marco de trabajo lógico propuesto por el equipo de ACF-E y sus principales socios es el siguiente: Objetivo: Contribuir a mejorar la seguridad económica sostenible de las familias rurales pobres del suroeste de Azerbaiyán, beneficiando por igual a hombres y mujeres. Objetivo específico: Fortalecer el acceso y la participación efectiva de los ganaderos pobres, hombres y mujeres, en el sistema de mercado de la cadena de valor ganadera en las regiones de Agjabedi, Beylagan y Fizuli. Resultados: A. Mejora de las relaciones y el rendimiento de los actores del mercado que lleven a una utilización más eficaz de los servicios y las aportaciones. B. Mejora del rendimiento del riego local y la recuperación de suelos por las partes interesadas para conseguir una utilización más eficaz de los recursos naturales para la producción de alimento animal en el territorio 3 de la Unión de usuarios de agua. C. Dotación efectiva de medios económicos a las mujeres de los mercados agrícolas objeto de promoción. 52 EL MERCADO PARA LOS POBRES Departamento Técnico de Seguridad Alimentaria de ACF-IN D. Análisis de las tendencias socioeconómicas y los efectos que tiene la metodología de desarrollo de mercado entre los pobres mediante un sistema de observación. Actividades R~A A.1. Potenciación de las capacidades de los socios locales en cuanto a desarrollo del mercado y a sus habilidades generadoras de ingresos y finanzas. A.2. Focalización en las comunidades. A.3. Aumento de la concienciación y desarrollo de las capacidades de los ganaderos objetivo de la intervención. A.4. Desarrollo de las capacidades de los servicios veterinarios. A.5. Fortalecimiento del acceso y la participación efectiva de hombres y mujeres por parte de la organización Practical Action. R~B B.1. Desarrollo de capacidades de los socios locales en gestión y gobierno del agua. B.2. Focalización en las comunidades y en las Uniones de usuarios de agua. Evaluación rápida de las comunidades previamente fijadas como objetivo. B.3. Desarrollo de capacidades de las Uniones de usuarios de agua en gestión y gobierno del agua. B.4. Aumento de la concienciación entre los ganaderos sobre buenas prácticas, derechos y responsabilidades en el riego. B.5. Mejora del riego y la recuperación de suelos por parte de Practical Action. R~C C.1. Fomentar la capacidad de los socios locales para dotar de medios económicos a las mujeres en los mercados agrícolas. C.2. Encuesta sobre la capacidad económica y las oportunidades para mujeres en áreas rurales y en mercados agrícolas. C.3. Actividades de promoción de género. C.4. Mejora de la capacidad económica de las mujeres por parte de Practical Action. R~D D.1. Control de la situación socioeconómica de las familias. D.2. Control de la situación agroeconómica de la comunidad y la región. D.3. Preparación de informes y actividades de difusión e incidencia política. EL MERCADO PARA LOS POBRES 53 ➔ Esta nueva fase comenzó en octubre de 2007 y pondrá el acento en varios aspectos clave: • Una metodología con diferentes partes interesadas: se caracteriza porque se involucren todos los actores del mercado, además de que realicen funciones activas y sean responsables varios socios locales preseleccionados, entre los que se encuentran ONG especializadas en actividades agrícolas, consultores en desarrollo, organizaciones de microfinanciación y asociaciones. • Función de facilitación: cualquier acción que se ponga en marcha debe ser analizada con anterioridad para poder evaluar unos resultados sostenibles. Como ya se ha mencionado, las ONG y los donantes internacionales no deben realizar una función en el mercado durante un prolongado período de tiempo. • Una estrategia progresiva: ni los productores, ni las instituciones de microfinanciación, ni los proveedores de aportaciones pueden ser sometidos a situaciones de riesgo; su participación respectiva en la cadena dependerá de los incentivos que puedan obtener. Si se avanza de manera progresiva (por ejemplo, si unos pocos productores obtienen microcréditos al principio y luego aumentan la cantidad de los mismos a lo largo del tiempo), se reducen las posibles responsabilidades de todos los actores. 4.4. PROBLEMAS COMUNES A TENER EN CONSIDERACIÓN Aún quedan ciertos retos por resolver, aunque se han conseguido logros significativos en ambos países tras recorrer un largo y difícil camino. Es necesario mantener un seguimiento cercano y regular del desarrollo de estos dos nuevos proyectos y seguir aprendiendo e intercambiando experiencias que respalden el desarrollo de la misión y la organización de ACF. Formación sobre la metodología de mercado, lo que permite que el personal de ACF la comprenda mejor. La capacitación continuada, las reuniones y los talleres de trabajo han contribuido al actual consenso con respecto al foco del mercado. Sin embargo, los socios aún no han recibido formación o no están tan familiarizados con la metodología como lo están los miembros del equipo de ACF. Harán falta tiempo y recursos durante las próximas fases para asegurar la aplicación efectiva y el posible traspaso a los socios participantes en el momento de la salida de ACF. Función de facilitación: el equipo de ACF y los socios seleccionados deben tener claro lo que significa la facilitación. La tabla siguiente ha sido extraída del taller de trabajo sobre planificación que se celebró en Sisian y recoge las dudas y preocupaciones expuestas por los miembros del equipo de proyecto. Para las autoridades, las prioridades podrían ser diferentes o estar sujetas a modificaciones, por lo que es necesario que las conozcan en todo momento. 54 EL MERCADO PARA LOS POBRES Departamento Técnico de Seguridad Alimentaria de ACF-IN Cambios para la fase siguiente Dudas sobre la nueva fase Oportunidades observadas en la nueva fase 1. Considerar siempre la viabi- 1. La identificación y elección 1. Aumentar la cantidad y calilidad de la intervención (sosde socios debe ser participadad de la producción por tenibilidad). tiva: debe involucrarse a la grupo objetivo. 2. Metodología desde la fase comunidad. 2. Identificar nuevas formas de de puesta en marcha hasta la 2. Aclarar aspectos de la faciliabordar las limitaciones. facilitación. tación: deben estar más de- 3. Mejorar el nivel de vincula3. El desarrollo comunitario es finidos. ción entre los actores (D.S.) una metodología. 3. Trabajar con actores del merinvolucrados en desarrollo. 4. Diversas herramientas para cado más activos. 4. Encontrar soluciones a nivel conseguir reducir la pobreza, 4. El resultado a corto plazo local y comunitario para mepara el mercado, la demanserá suficiente para tener jorar el entorno para sectoda de suministro, actividades una idea de la sostenibilidad. res VC específicos. generadoras de ingresos. 5. El plazo de tiempo para ob- 5. Disponibilidad de informa5. Nuevos socios y mayor núservar los efectos de la inción más detallada de un mero de ellos. tervención. sector. 6. Ampliar campo de interven- 6. ¿Nos permiten los donantes 6. Contar de antemano con un ción desde el pueblo hasta el mezclar herramientas? plan de emergencia. entorno. 7. Menos evidencia de grupos 7. Abordar el problema de la 7. Desarrollo del sector privado. objetivo. gestión de los recursos natu8. Proyecto más visible en cuan- 8. ¿¿¿Género??? ¿¿¿Aún está en rales en la nueva metodoloto a planificación, puesta en duda??? (tema relacionado). gía. marcha y control y evalua- 9. Género: ¿cómo se aborda en 8. Oportunidad para aumentar ción. esta metodología? los ingresos y reducir la po9. El papel de ACF como facili- 10. Fijar los parámetros de conbreza. tador. trol y evaluación al principio 9. Evitar tener proyectos arti10. La metodología de mercado y supervisarlos directamente. ficiales. es un instrumento. 10. Efectividad en la intervención 11. Más proyectos sostenibles. mediante la facilitación. 12. Más socios. 11. Más atención al problema 13. Concienciación para consede género. guir sostenibilidad. Los proyectos formulados para Armenia y Azerbaiyán se centran en sectores específicos y abordan limitaciones concretas. Este objetivo es la principal garantía de la eficacia de una intervención. La pobreza está compuesta por varios factores, por lo que existe un riesgo de dispersión. Será necesario evaluar las acciones con regularidad y asegurarse de que se mantienen los objetivos originales. Como se ha indicado anteriormente en este documento, el desarrollo del mercado es un medio para conseguir un fin y no un objetivo en sí mismo. La puesta en práctica de un proyecto a tres años para integrar a los pobres en un sistema de mercado es un objetivo ambicioso. Los sistemas de control y observación que estarán activos a lo largo del desarrollo de ambos proyectos son críticos para poder disponer de una información de partida que sirva como referencia y observar los cambios. Esto es importante no sólo para los proyectos y la misión sino también para que la organización comience a reunir pruebas sobre la reducción de la pobreza y las consecuencias de estas intervenciones de mercado. EL MERCADO PARA LOS POBRES 55 ➔ 5. RECOMENDACIONES Y PERSPECTIVAS Como se ha mencionado previamente, la metodología de desarrollo de mercado sigue siendo un instrumento y una estrategia para aliviar la pobreza y no debería ser considerada como un objetivo, sino como un catalizador para la integración de los pobres en el sistema de mercado de una forma sostenible y justa. La metodología de desarrollo de mercado plantea varias oportunidades y cuestiones técnicas, operacionales e institucionales. Aunque es muy pronto para verificar y responder a todas ellas, es importante recordarlas y seguir adquiriendo conocimientos y recogiendo pruebas para ir adaptando las metodologías a nuestro mandato. 5.1. PERSPECTIVAS TÉCNICAS DE LAS INTERVENCIONES DE MERCADO a) Objetivos “típicos” de una intervención “para los pobres”16 Objetivo global = mejora de la seguridad económica Objetivo específico = sistema de mercado con mayor integración de los pobres Resultados = cambios específicos en el sistema de mercado Evaluación impacto Control Control } + Sistema de observación (seguimiento socioeconómico) b) Componentes principales de una intervención de mercado — Sectores de actividad En muchos de los lugares en los que ACF interviene, los sectores habitualmente adecuados para desarrollar intervenciones de mercado con los pobres (en las zonas rurales) están relacionados con la producción agrícola y el proceso de productos. Otros sectores que pueden tener relación con éstos tienen que ver con la tierra, el riego y los servicios financieros. Aún cuando el grado de alcance es menor que en las actividades agrícolas, las actividades generadoras de ingresos (pequeñas unidades de proceso, artesanía, servicios, agroturismo, etc.) deberían ser incluidas y analizadas de acuerdo con el marco de mercado propuesto. 16 Consultar también el Anexo 6: ejemplo de un marco estratégico para el apoyo a los sectores agrícolas de sur a norte. 56 EL MERCADO PARA LOS POBRES Departamento Técnico de Seguridad Alimentaria de ACF-IN — Análisis completo (de la cadena de valor) y control continuo (de la integración de los pobres) El tiempo, los conocimientos y los recursos dedicados a un diagnóstico inicial correcto, seguidos de una correcta puesta en marcha, son indudablemente factores clave para el éxito de una intervención de mercado. No siempre es necesario realizar una evaluación durante un año completo, si a lo largo del desarrollo del proyecto se ha evaluado continuamente el seguimiento previo y el análisis contextual. Sin embargo, es evidente que no es posible diseñar intervenciones con una duración prevista de varios años basándose en una evaluación rápida realizada en unas cuantas semanas. — Intervenciones con múltiples partes interesadas Los actores del mercado tienen distintas procedencias e intereses: desde los sectores privados a los no lucrativos y públicos, desde las redes oficiales a las no oficiales, desde el entorno legal a los hogares, etc. Además, es posible elegir a los actores clave para llevar a cabo un proyecto, que pasan entonces a ser considerados como auténticos colaboradores más que como “actores” dentro de un sistema de mercado. Esto requiere un alto nivel de habilidades analíticas, no sólo para identificar a las diferentes partes interesadas, sino también para poder entender todos los puntos de vista. — Función de facilitación “Creación de propiedad y capacitación y dotación de medios a las personas para que sean autónomas”. La sostenibilidad está en juego. Las ONG y donantes internacionales no deben desempeñar una función en el mercado durante un prolongado período de tiempo. Este punto puede resultar difícil para los equipos que antiguamente se ocupaban de desarrollar el proyecto ayudando directamente a los grupos objetivo. Se necesita tiempo, formación y acciones prácticas para poder cambiar las actitudes y las conductas. — Asociaciones En relación con la cuestión de las diferentes partes interesadas, los métodos por los que se rige el trabajo en asociación deben estar mejor identificados y armonizados, no sólo desde el punto de vista administrativo, sino también en sus aspectos técnicos: ¿cómo evaluar las capacidades del socio?, ¿cómo evaluar sus necesidades de formación?, ¿cómo controlar su trabajo sin pasar por alto ningún aspecto y sin involucrarse en exceso?, ¿los socios deberían seleccionarse mediante concurso o según la experiencia de colaboraciones anteriores? → Éstas son algunas de las preguntas a las que se podría responder en un proceso específico de capitalización y orientación al sistema. — Información y comunicación La falta de información suele ser una de las causas principales del mal comportamiento de los mercados. EL MERCADO PARA LOS POBRES 57 ➔ Por ejemplo, probablemente muchos granjeros solicitarían y recibirían créditos de una empresa de microfinanciación si circulara una información adecuada que diera lugar a un mayor conocimiento y confianza mutuos. Los productores estarían en mejor situación al tratar con los intermediarios si tuvieran acceso a cierta información, como los precios al final de la cadena, o si supieran al menos cómo está formada la cadena. Cómo mejorar el sistema de información es un aspecto clave que requiere creatividad, la utilización de metodologías participativas, tecnologías innovadoras y que la sociedad conozca cuáles son los flujos de información. — Incidencia política El análisis de un sistema (el mercado) y de los problemas relacionados con la pobreza, puede generar muchas y diversas oportunidades de incidir políticamente. Por ejemplo, la observación de los factores socioeconómicos en las áreas de intervención podría servir para conocer que el Estado no aborda de forma adecuada los problemas de los más pobres. Aunque esta categoría de población no sea el objetivo directo de una intervención de mercado, es responsabilidad de ACF conocer la situación y hacer que otros la conozcan para que cumplan con sus propias responsabilidades. Otro posible problema sobre el que llamar la atención podría ser el entorno legal. Si se observa que las leyes no favorecen (o no existen, o no son transparentes, o no se aplican) a las microeconomías o a las asociaciones de productores, ACF y sus socios podrían servirse de su análisis para presentar pruebas a las partes interesadas que corresponda para que influyan en una modificación de la ley. Todo esto sin mencionar las limitaciones específicas observadas con respecto a los ganaderos, relacionadas con la gestión de la tierra y el agua. Hay muchas formas de incidir políticamente. Queda fuera del objetivo de este documento definir una estrategia para ello dentro de las intervenciones de mercado, ya que dependería enormemente de cada contexto y de su análisis. Sin embargo, es crítico encontrar el intermediario adecuado que permita identificar las oportunidades de emprender una acción de incidencia política conjunta con otros socios que se enfrenten a los mismos problemas. Posiblemente, tendría más peso la presentación a las autoridades de una estrategia unificada. Por último, debe quedar claro que una acción de incidencia política debe estar basada en pruebas y análisis serios, independientemente del tema del que se trate. — Organizaciones de productores La debilidad de una organización de ganaderos suele ser una de las causas principales de un escaso (o costoso, o no informado) acceso a servicios, aportaciones, información o bajos precios de venta. La gestión de la promoción de la producción propia (su venta en el momento adecuado, la calidad de la producción) así como de las aso58 EL MERCADO PARA LOS POBRES Departamento Técnico de Seguridad Alimentaria de ACF-IN ciaciones o cooperativas de productores también serán un área a trabajar. Esto contribuye, además, a conseguir mayor representatividad de los grupos objetivo. — Viabilidad No tiene sentido apoyar a un sector que está en “situación de riesgo”. ACF-E tendría escasa capacidad para promover el cambio, pongamos por caso, en lo relativo a competitividad regional o internacional, o a normas internacionales sobre las que la organización tendría una influencia limitada a corto plazo. Por ejemplo, sería preferible centrarse en cosechas de productos de primera necesidad en lugar de hacerlo en cosechas de productos que producen beneficios si estas últimas dependen de los mercados internacionales; el mercado local puede presentar menor riesgo de desestabilización. El mercado en el que nos vamos a centrar debe ser identificado con todo cuidado; esto forma parte del principio de “no hacer daño”: animar a los pobres a invertir (dinero, bienes, tiempo, energía) en un sector que está en riesgo es probablemente más perjudicial que no hacer nada. El acceso a la microfinanciación es con frecuencia un paso positivo para los pobres pero también puede ser una trampa si el cliente no está preparado y presenta sus equipos de producción como aval. c) Recursos necesarios (formación, perfil de los recursos humanos, equipos, tiempo, apoyos, otros) Ya se ha indicado en este documento que la formación y la capacitación de los equipos y los socios tienen una importancia crítica. Al tratarse de un mercado sistémico, es necesario tener un buen conocimiento de políticas, entorno legal, incidencia política y macroeconomía. También son necesarios un equipo técnico eficaz y bien formado y un jefe de misión fuerte en términos de análisis institucional, conocimiento y apoyo de las acciones de incidencia política. En sede, con el fin de poder ofrecer un sólido apoyo a las misiones, se recomienda ofrecer oportunidades de formación en cuestiones de mercado y aumentar los conocimientos sobre pobreza y socioeconomía. Internamente, ACF debe considerar la incorporación de la metodología a los paquetes formativos existentes17. Debería organizarse un taller de trabajo técnico específico en el plazo de 1 ó 2 años. 17 La presentación realizada el 13 de mayo de 2007 a los Jefes de Misión en Madrid puede incluirse en el apartado de seguridad alimentaria de la formación a cooperantes. Este documento y el CD que lo acompaña también debe ser incluido en la lista de documentos clave que se entrega a los coordinadores de Seguridad Alimentaria y a los jefes de Proyecto. Además, en 2006, dos personas del equipo de ACF-E que trabajaban en la misión del sur del Cáucaso recibieron formación en Glasgow. Estas personas deberían ser consideradas como referentes dentro de la organización para cuestiones relacionadas con los mercados. El resto del equipo de la misión del sur del Cáucaso está bastante familiarizado con la estrategia y sería recomendable aprovechar este conocimiento en otras misiones y proyectos. EL MERCADO PARA LOS POBRES 59 ➔ Fuera de ACF, la organización Springfield Centre ofrece todos los años una formación de dos semanas de duración centrada en estrategias de mercado; esta formación debe incluirse en los presupuestos de los proyectos. También se puede contemplar otra formación externa u otras intervenciones. Es muy recomendable que en los perfiles de jefe de proyecto para proyectos orientados al mercado se solicite formación socioeconómica o al menos un buen conocimiento de cuestiones relacionadas con el mercado y la pobreza (experiencia previa, formación). Evidentemente, es preferible un compromiso a largo plazo de los recursos humanos que coordinen proyectos de desarrollo, lo que permitirá una mejor comprensión del contexto, el conocimiento y la confianza de las partes interesadas y la continuidad en la gestión. d) Instrumentos disponibles (o pendientes de desarrollo) El presente documento y el CD que lo acompaña pueden ser considerados como la primera etapa del proceso de capitalización. Tiene como objetivo establecer el escenario teórico de las intervenciones de mercado, pero puede evolucionar en función de los comentarios y nuevas aportaciones recibidos. Es necesario seguir capitalizando las experiencias procedentes del sur del Cáucaso y supervisar los dos nuevos proyectos, que son las primeras “intervenciones de mercado” en las que participa ACF. En otros países ya se están desarrollando “intervenciones de mercado” (en Paraguay, por ejemplo). Es muy recomendable el intercambio de experiencias para que el proceso de sistematización sea más amplio a medio plazo. Este proceso de sistematización podría centrarse, por ejemplo, en la redacción de las directrices para la evaluación de un subsector o mercado en función del material existente. Otros aspectos interesantes sobre los que debemos aprender son la supervisión del desarrollo del mercado así como la evaluación de la repercusión de la pobreza. Como se ha mencionado anteriormente, una de nuestras prioridades es capitalizar y sistematizar las formas de trabajo con los distintos socios (análisis de las partes interesadas, desarrollo de capacidades y también cuestiones administrativas). Por supuesto, éstas son sólo algunas ideas. El desarrollo técnico, en relación con los mercados, debe basarse en la demanda de los equipos y proyectos en el terreno. e) Colaboración e implicación en nuevos foros El apoyo al desarrollo de empresas y mercados lleva a compartir experiencias e investigación en foros y ámbitos específicos virtuales o presenciales, como seminarios, reuniones, etc. 60 EL MERCADO PARA LOS POBRES Departamento Técnico de Seguridad Alimentaria de ACF-IN Para ACF, es importante seguir estos foros para estar al día de nuevos datos y metodologías. También podría contemplarse la participación activa en el futuro mediante la publicación y presentación de experiencias internas. En el Anexo 7 se indican los datos de algunas organizaciones y sitios Web importantes. f) Puntos a supervisar y cuestiones clave → Control y evaluación de los efectos de la intervención No existen indicadores predefinidos para la supervisión de las intervenciones de mercado y la evaluación de sus repercusiones. Como sucede con cualquier proyecto, es importante saber desde el principio lo que queremos conseguir y qué cambios podemos esperar. Esta reflexión debe permitirnos identificar los indicadores. Sin embargo, el aspecto innovador de este tipo de intervención desarrollada por ACF-E merece especial atención para poder ofrecer ejemplos de buenas (¡y malas!) prácticas. Control del desarrollo del mercado y de las repercusiones directas del proyecto • Disponer de información de referencia (esencial). • Supervisar (“controlar”) la integración (justa) de los pobres en el sistema. • Supervisar la distribución justa del desarrollo (es decir, si no están integrados directamente en el sistema de mercado, las consecuencias sociales y económicas del desarrollo). • Confirmar que se atiende a las personas más vulnerables (sistemas sociales, redes de seguridad, etc.): — ¿Todos pueden afrontar los costes de los servicios? — ¿Están integrados en el sistema (y de qué forma) o se los deja fuera de él, mientras que son otros individuos más ricos quienes aprovechan las oportunidades de mercado? • Los indicadores no siempre serán directos; a veces, será necesario utilizar indicadores de proceso (que reflejen que se está produciendo un cambio) e indicadores indirectos (que muestren de forma indirecta el cambio que queremos medir). Control de las repercusiones sobre la pobreza, el entorno y el comportamiento de los actores (supervisión) • Información de referencia. • Indicadores de pobreza y seguridad económica. Hay algunos indicadores de pobreza que se utilizan internacionalmente como, por ejemplo, la medida de “un dólar al día”. Aunque se trata de una referencia internacional, no es fácil de entender y no es la mejor manera de contextualizar la pobreza. EL MERCADO PARA LOS POBRES 61 ➔ En el Anexo 8 se recogen algunos indicadores de pobreza que pueden utilizarse en diversos contextos, relacionados con las necesidades básicas, la cesta de alimentos o los salarios medios de un país. También se incluyen los indicadores utilizados para la meta número 1 del primer Objetivo de Desarrollo del Milenio. • Otros aspectos (no monetarios) de la pobreza, que indican los efectos indirectos sobre la economía desde un punto de vista social (nuevas tiendas, mantenimiento de los centros sanitarios, pago de impuestos, entre otros), además de los factores relacionados con la disponibilidad y el acceso al agua, las estructuras sanitarias y la atención sanitaria primaria. Aunque seguramente será difícil reunir evidencias cuantitativas sobre las repercusiones de la acción sobre la pobreza (consultar la sección 3), sería de gran valor recopilar pruebas locales y de tipo cualitativo para poder utilizarlas en el estudio de casos y demostrar que es posible conseguir un cambio a gran escala. → Diversificación ¿La metodología de “subsector” está en contradicción con la diversificación y la gestión de riesgos a nivel familiar? ¿A cuántos subsectores se debería apoyar en la misma área geográfica? ¿Podemos asumir que el desarrollo de un sector interrelacionado, como la microfinanciación, conducirá a un mayor número de oportunidades de diversificación (talleres, tiendas u otras unidades de procesamiento más reducidas)? Estas preguntas son, por ahora, difíciles de responder, pero necesitan respuesta. Es importante animar a las familias a que diversifiquen sus actividades (y sus ahorros), ya que pueden ser un mecanismo de supervivencia crucial en caso de crisis repentina. → ¿Participación? ¿Cómo asegurarse de que el proceso sigue siendo participativo? ¿Cómo confirmar que el desarrollo de los subsectores identificados coincide con los deseos de la población? El análisis y la toma de decisiones realizados de forma participativa, la comunicación, la información y la motivación de los participantes son, sin duda, aspectos clave del proceso de cara a asegurar que se trata de una decisión estudiada. Evidentemente, esto necesita tiempo para compartir el análisis del mercado con todas las partes interesadas y recibir sus comentarios (no debe subestimarse a los grupos objetivo). Al final, esto permitirá que los participantes tomen decisiones más informadas. El caso descrito en la sección 4 (Armenia) es un buen ejemplo que muestra que una evaluación basada exclusivamente en la participación y en la comunidad puede llevar a decisiones equivocadas o, en el mejor de los casos, menos sostenibles. En este ejemplo, si el análisis del mercado hubiera sido compartido con la comunidad para identificar limitaciones, oportunidades y prioridades, se podría haber tomado una decisión diferente desde el principio. 62 EL MERCADO PARA LOS POBRES Departamento Técnico de Seguridad Alimentaria de ACF-IN → Análisis de contingencia y de riesgos Es necesario tener en mente que las personas con las que trabajamos pueden haber sido víctimas de crisis o situaciones difíciles con anterioridad o ser vulnerables a ciertos riesgos. Conseguir que estas poblaciones tengan la capacidad de resistir y ser fuertes ante estas situaciones es con frecuencia el fin último de ACF. Estas características de los pobres y vulnerables también deben tenerse en cuenta en las intervenciones de mercado. El análisis participativo del riesgo puede realizarse con las partes interesadas en el proyecto y deben establecerse los “planes de contingencia” adecuados (ya sea a nivel de la comunidad, del gobierno, las familias o la organización) con redes de seguridad o sistemas de seguros creados o apoyados por la organización para el desarrollo. Estos riesgos podrían estar relacionados, por ejemplo, con causas económicas o naturales (frecuentes en los sectores agrícolas). → Cuestiones relacionadas con que la comunidad se involucre y el papel del “desarrollo comunitario” en el desarrollo del mercado. El papel de la comunidad es importante, aunque no resulte obvio desde el principio, y debe ser tenido en cuenta cuando se analice la integración de los pobres en los mercados . Como se indica en el cuadro, que representa el sistema de mercado, la comunidad es parte de este entorno, no sólo por razones sociales, sino porque la comunidad es con frecuencia responsable de la gestión de los recursos naturales necesarios para el desarrollo de un sector concreto (agua, riego, pastos, tierra, carreteras, entre otros). La comunidad debe beneficiarse también de la mayor seguridad económica de sus miembros, ya que el desarrollo económico es parte del desarrollo de una comunidad. → Aspectos éticos de una metodología de mercado18 Se basan principalmente en la noción de “justicia” del mercado. Es fundamental que una organización como ACF promueva un sistema que apoye a las poblaciones vulnerables. Los mercados tienen mucho que ver con unas relaciones equilibradas, ya que los procesos de toma de decisiones no están totalmente en manos de los poderosos. La información es clave, porque el “débil” lo es muchas veces por falta de conocimiento. Los productores tienen un papel importante que jugar en la promoción de unas relaciones equilibradas. → ¿Un camino hacia el comercio justo? ACF debería considerar su participación en el comercio justo durante estas primeras fases de obtención de más experiencia en las intervenciones de mercado; es una idea de cara a futuro. 18 Consultar, IRAM, CIRAD, TERCIA (2005) [sólo disponible en francés] EL MERCADO PARA LOS POBRES 63 ➔ 5.2. PERSPECTIVAS OPERACIONALES DE LAS INTERVENCIONES DE MERCADO a) ¿Dónde y cuándo son relevantes? Como se indica en la primera sección de este documento, los mercados están presentes de forma directa o indirecta en todos los tipos de intervenciones de seguridad alimentaria. En consecuencia, el marco analítico sistémico de la metodología de mercado puede adaptarse a muchos contextos y actividades. En lo que respecta a las intervenciones de mercado y de desarrollo, el esquema de la evolución lógica de una intervención debería ser similar a éste: Intervenciones de ayuda alimentaria o intervenciones de transferencia monetaria o ambas Rehabilitación agrícola o actividades generadoras de ingresos o ambas Desarrollo del sistema de mercado. Integración de los pobres En un esquema como éste, las intervenciones de mercado deberían ser consideradas como una estrategia de salida de un área de intervención. Si la experiencia está bien gestionada y es compartida con los socios locales, las oportunidades de que se aplique en otras regiones o sectores sin la presencia de ACF son elevadas. Para conseguir que se reproduzca es fundamental capitalizar y difundir la experiencia. En muchos contextos en los que interviene ACF, especialmente dando apoyo al desarrollo socioeconómico y a la prevención de riesgos, los proyectos tienen una duración no superior a 3 años. Es un plazo de tiempo limitado dentro del cual hay que poner en marcha una intervención de mercado de forma satisfactoria y determinar sus repercusiones. En una situación ideal, el contexto macroeconómico debería reunir las siguientes características para ser considerado favorable a los pobres: — Desarrollo multisectorial (la economía del país no depende de un único recurso). — Desarrollo sectorial equilibrado. — Participación de las partes interesadas en diversos sectores. b) Presentación a los donantes La metodología puede presentarse a los donantes como un buen ejemplo del valor añadido aportado por ACF-IN a la relación entre emergencia y desarrollo. Es una evo- 64 EL MERCADO PARA LOS POBRES Departamento Técnico de Seguridad Alimentaria de ACF-IN lución lógica y constructiva, basada en un exhaustivo análisis del contexto y en el conocimiento de la situación de los pobres. También es importante solicitar más recursos y destinar el tiempo suficiente a la realización de los análisis (tanto en el momento de identificación como en la recogida de información sobre la reducción de la pobreza procedente de las intervenciones de mercado), lo que se conseguirá con una supervisión y una evaluación eficaces. Los donantes también deben reconocer que las intervenciones de este tipo tienen un carácter muy cualitativo, lo que requiere más conversaciones informales entre los donantes y las organizaciones que las llevan a cabo. Por último, los donantes también tienen que aceptar que los presupuestos ponen un énfasis especial en actividades como la formación, el desarrollo de capacidades, la consultoría, las encuestas y los gastos generales. c) Estrategia de las misiones Es fundamental que este tipo de intervenciones formen parte de la estrategia global de la misión, por lo que ésta debe elaborarse contemplando una duración de entre tres y cinco años. d) Tendencias observadas entre los donantes Los donantes se muestran cada vez más interesados en este tipo de metodologías, aunque esta no debería ser la razón por la que ACF decidiera participar en esta estrategia de desarrollo. Hay varios donantes importantes en la comunidad internacional que son sensibles a esta dinámica (consultar el Anexo 9: principios rectores para las agencias donantes, especialmente para el DFID). 5.3. POSTURA INSTITUCIONAL (PERSPECTIVAS) SOBRE LAS INTERVENCIONES DE MERCADO a) Participación de los sectores público y privado Las intervenciones de mercado pueden generar dudas relacionadas con el apoyo del sector privado frente a las obligaciones públicas de proveer ciertos servicios básicos a la población como, por ejemplo, el agua potable. Los gobiernos son responsables de garantizar, en la medida de sus capacidades, el acceso de toda la población a los servicios básicos y que se respeten los derechos fundamentales. Esto se puede hacer directamente o mediante la subcontratación de la prestación del servicio a una organización privada. El Estado es responsable de garantizar que no se produce discriminación en la prestación de estos servicios (a través de la definición de condiciones, y el control del proceso) y disponer el entorno legal adecuado para el respeto de estos derechos básicos. EL MERCADO PARA LOS POBRES 65 ➔ No puede pasarse por alto la importancia de disponer de unos sistemas de control y supervisión eficaces que ayuden a ACF a dar una señal de advertencia y, en su caso, llegar a hacer recomendaciones si se observan desviaciones injustas. b) Implicaciones políticas Las organizaciones deben ser conscientes de su responsabilidad y posible postura con respecto a los aspectos políticos y legales como, por ejemplo, la existencia de leyes desfavorables, o una injusta distribución de la riqueza que ofrece ventajas a una minoría de individuos poderosos. c) Incidencia política sobre una cuestión concreta relacionada con la integración de los pobres en los sistemas de mercado: las limitaciones internacionales No es posible ignorar el componente internacional de los sistemas de mercado en el contexto globalizado en el que nos movemos. La participación de la organización en un mayor número de intervenciones de mercado puede hacer que deba adoptar una postura sobre cuestiones relacionadas con la macroeconomía y el comercio y las normas internacionales. La organización debería reunir pruebas sobre las limitaciones a que dan lugar estas normas y emprender algún tipo de acción en la escena internacional. 66 EL MERCADO PARA LOS POBRES Departamento Técnico de Seguridad Alimentaria de ACF-IN 6. LISTA DE ANEXOS (disponibles en el CD adjunto) Anexo 1 ”El mercado para los pobres” (ampliación de la sección 3) Anexo 2 Funciones del mercado y de factores no relacionados con el mercado en diferentes estrategias de medios de vida (Dorward y Poole: “Markets, risks, assets and opportunities: the links between the functioning of markets and the livelihoods of the poor”) Anexo 3 Selección de instrumentos para la evaluación de mercados Anexo 4 Metodologías comunes y de mercado para abordar los problemas de los pobres Anexo 5 Herramientas prácticas: ejemplos de cuestionarios y directrices utilizados en las evaluaciones (ACF-E Azerbaiján 2006-2007). Consultar también el CD adjunto, en el que figuran más ejemplos Anexo 6 Ejemplo de un marco estratégico para apoyar a los sectores agrícolas frente a los mercados del norte Anexo 7 Listado de foros y sitios Web Anexo 8 Indicadores de pobreza EL MERCADO PARA LOS POBRES 67 ➔ Anexo 9 Principios rectores para las agencias donantes, especialmente para el DFID Anexo 10 Causas principales del bajo rendimiento del mercado, del fracaso del mercado y posible punto de entrada de un donante Anexo 11 Ejemplos de instrumentos utilizados para la evaluación de mercados Anexo 12 Evaluación de las consecuencias sobre los pobres. Resumen de la “Guía metodológica para la evaluación de las consecuencias que tienen sobre los pobres los proyectos agrícolas a pequeña escala” Anexo 13 Informes de evaluaciones finales realizadas en Azerbaiyán, utilizados en la preparación de la puesta en funcionamiento del proyecto “El mercado para los pobres” Bibliografía 68 EL MERCADO PARA LOS POBRES FRANCE 4 rue Niepce 75014 Paris Tel¬: +33 1 43 35 88 88 www.actioncontrelafaim.org SPAIN C/Caracas, 6, 1º 28010, Madrid Tel: +34 91 3915300 www.accioncontraelhambre.org UNITED KINGDOM First Floor, rear premises, 161-163 Greenwich High Road, London, SE10 8JA Tel: +44 208 293 6190 www.aahuk.org UNITED STATES 247 West 37th Street Suite 1201 New York, NY 10018 Tel: +1 212 967 78 00 [email protected] www.actionagainsthunger.org CANADA Action Contre la Faim 7464 rue St Denis Montreal, QC, H2R 2E4 Tel: +514 279-4876 www.actioncontrelafaim.ca
