¿Qué debe cambiar?

Entorno Internacional
POR
MARÍA CRISTINA ROSAS
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La ONU desempeña sus funciones
principales con un staff de 10,700 trabajadores,
muy por debajo del tamaño de la fuerza
de policía de Londres, que emplea a
42,000 oficiales y civiles
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LA
ONU
¿Qué debe cambiar?
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En 2005, la Organización de las Naciones Unidas (ONU) cumplirá
60 años de existencia. Sin embargo, este aniversario aviva el debate
en torno a la necesidad de reformar y adecuar a la institución a los
fotos: Corbis
imperativos de las relaciones internacionales del nuevo siglo.
S
i se asume que la misión de la ONU se resumiría, en
última instancia, a su capacidad para evitar una tercera
guerra mundial, tendría que reconocerse que su gestión
ha sido escasamente exitosa. Desde su creación, la ONU
ha sido testigo de innumerables conflictos nacionales,
regionales e internacionales. Baste mencionar que tan
sólo en el año 2003 se produjeron 19 grandes conflictos
armados (de por lo menos 1,000 decesos cada uno). Los
conflictos se desarrollaron en África (Argelia, Burundi,
Liberia y Sudán); Asia (India, India-Pakistán, Indonesia,
Myanmar, Nepal, Filipinas y Sri Lanka); América (Colombia,
Perú y Estados Unidos, éste último luchando contra el
terrorismo internacional); Europa (Rusia); y el Medio
Oriente (Irak, Israel y Turquía).
En la solución de una buen parte de estas contiendas, la
ONU desempeñó un papel marginal o bien, como pudo
observarse en la invasión perpetrada por Estados Unidos
y la Gran Bretaña a Irak en marzo de 2003, simplemente se
le ignoró.
planteadas por sus padres fundadores. La Carta de la ONU
establece en su artículo 108 que “las reformas (...) entrarán
en vigor para todos los Miembros de las Naciones
Unidas cuando hayan sido adoptadas por el voto de
las dos terceras partes de los miembros de la Asamblea
General y ratificadas, de conformidad con sus respectivos
procedimientos, por las dos terceras partes de los
Miembros de las Naciones Unidas, incluyendo a todos los
miembros permanentes del Consejo de Seguridad” (Carta
de las Naciones Unidas y Estatuto de la Corte Internacional
de Justicia, Nueva York, Naciones Unidas, pp. 62-63).
Esto significa que si, por ejemplo, se intenta desarrollar
una iniciativa para erradicar el derecho de veto de los
cinco miembros permanentes del Consejo de Seguridad,
éstos mismos son los que tendrían que estar de acuerdo
de manera unánime en ello. Es difícil imaginar que quien
tiene ciertos privilegios renuncie a ellos.
Con todo, la reforma es posible, como se explicará a
continuación.
Se necesita una reforma, pero…
Por eso, con el advenimiento de los ya casi 12 lustros de
vida de la ONU, diversos estudiosos, figuras políticas,
organismos no gubernamentales, intelectuales y
gobiernos se han dado a la tarea de proponer reformas
a la institución, por considerar que desde su creación
a la fecha el sistema internacional ha sufrido cambios
vertiginosos y Naciones Unidas ya no refleja las realidades
políticas del momento actual.
La reforma, sin embargo, es difícil. La inercia que
ha adquirido la ONU, privilegiando a algunos de sus
miembros, se enfrenta, además, a las disposiciones que
para las enmiendas a la Carta de la institución fueron
Un gran tema a debate: la reforma financiera de la
institución
En la década de los 90, el entonces presidente
estadounidense, William Clinton, hizo saber que su país
reduciría las contribuciones financieras que Washington
le otorga a la ONU. El resultado de este anuncio fue que
el 23 de diciembre de 2003, la Asamblea General de
la ONU aprobó una nueva escala de cuotas tanto para
el presupuesto de la institución como para sufragar las
operaciones de mantenimiento de la paz (OMPs).
Así, Estados Unidos pasaría, de aportar el 25 por
ciento del presupuesto de la ONU y el 31 por ciento
del presupuesto de las OMPs, al 22 y 27 por ciento,
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El monto de recursos mediante los cuales opera
Naciones Unidas equivale al presupuesto del
Departamento de Policía de Nueva York.
respectivamente. Aquí conviene resaltar que el
presupuesto de la ONU para el año 2002 fue de $1,445
millones de dólares, en tanto que las OMPs costaron $1,300
millones. Aunque a primera vista estas cifras parecen altas,
hay que reconocer que la ONU no es costosa. El monto
de recursos mediante los cuales opera Naciones Unidas
equivale al presupuesto del Departamento de Policía de
Nueva York. Asimismo, la ONU desempeña sus funciones
principales con un staff de 10,700 trabajadores, muy por
debajo del tamaño de la fuerza de policía de Londres,
que emplea a 42,000 oficiales y civiles. No se pierda de
vista que la ONU se aboca a la solución de los principales
problemas del mundo y que debe hacerlo con recursos
materiales y humanos crecientemente limitados.
En el largo y penoso proceso de negociación que
desarrollaron los miembros de la ONU antes del 23 de
diciembre del año pasado, hubo un margen de maniobra
sumamente restringido. Así, por ejemplo, Japón, que
actualmente es responsable del 20 por ciento del
presupuesto total de la institución, argumentó que no
elevaría sus contribuciones. La Unión Europea expresó
que las naciones europeas contribuyen con recursos
muy por encima de la participación que éstas tienen
en el producto mundial bruto y que no aumentarían los
montos destinados a Naciones Unidas. Por su parte,
los países en desarrollo se negaron a llenar el hueco
presupuestal dejado por Estados Unidos considerando
que, en los hechos, ello sería tanto como “subsidiar” la
responsabilidad que Washington tiene como miembro
de la ONU. Así lo señaló Gert Rosenthal en un ensayo
titulado “The Scale of Assessments of the UN Budget: A
Case Study of How the United States Exercises Its Leverage
in a Multilateral Setting”, publicado en la edición julioseptember 2004 de Global Governance.
El futuro de la ONU
El debate que tuvo lugar para decidir los rumbos
financieros de la institución merece un análisis cuidadoso
porque es una muestra de las dificultades que enfrenta la
compleja reforma de la ONU.
Así, hay por lo menos seis aspectos que deben
ser enfrentados cada vez que las palabras “cambio”
y “renovación” son pronunciadas a propósito de la
institución. El primero tiene que ver con la transparencia,
debido a lo difícil que resulta gestionar acuerdos entre los
191 miembros de la ONU. Esta realidad lleva al segundo
punto, que consiste en las críticas de parte de los
miembros más pequeños respecto de los mecanismos de
“pre-negociación” que desarrollan los “más grandes” y los
“medianos” fuera de los canales formales de la institución.
El tercer reto es la llamada “visión de conjunto” que se
contrapone a los temas específicos que algunos socios
desean ventilar. Así, por ejemplo, mientras que en el tema
de la reforma presupuestal Estados Unidos insistió en
analizarlo al margen de otras consideraciones, numerosos
países en desarrollo señalaron que no se podía separar
este tópico del financiamiento a las OMPs.
Un cuarto desafío es la confrontación que surge entre
las consideraciones de carácter técnico y las de corte
político. Numerosas negociaciones en la ONU y en otros
organismos internacionales suelen prolongarse (y hasta
paralizarse) por diversas apreciaciones de carácter
técnico de parte de los países miembros. El quinto
aspecto a destacar es la presencia de grupos regionales
y "like-minded countries" en torno a ciertos temas. Estas
agrupaciones son muy importantes, pero con frecuencia
surgen tensiones entre sus afiliados. Finalmente, no hay
que olvidar que las negociaciones en el seno de la ONU
demandan un poco de sustancia y un poco de tradición.
Gert Rosenthal, en el mencionado ensayo, refiere que con
frecuencia el “rito” de los discursos de cada delegación
puede provocar fastidio, si bien es en esa dinámica que se
gestan las negociaciones para llegar, eventualmente, a un
acuerdo.
Así las cosas, la reforma de la ONU se antoja como un
proceso fascinante y al mismo tiempo frustrante. No todas
las esferas de la institución deben cambiar, toda vez que
hay una buena parte de ellas que operan correctamente
(y por lo mismo, pasan inadvertidas). Por cuanto hace a los
ámbitos que demandan cambios urgentes, por ejemplo,
el referido a la paz y la seguridad, la negociación descrita
para llevar a cabo la reforma financiera de la ONU es
un buen ejemplo de lo difícil que es reformar y renovar.
Con todo, la reforma financiera fue posible —aun cuando
no dejó satisfechos a muchos— y ello demuestra que
aun en los tópicos más polémicos, hay margen para la
negociación.E
La doctora María Cristina Rosas es profesora titular del Centro de Relaciones Internacionales de la Facultad de Ciencias Políticas y Sociales
de la UNAM.
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