Espacios institucionales de participación y actores políticos

Espacios institucionales de participación y
actores políticos comunales
Mapeo exploratorio de la participación ciudadana en seis comunas de la
Región Metropolitana.
CENTRO DE ESTUDIOS FECh
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Democracia, Poder y Territorio
Espacios institucionales de participación y actores políticos comunales: mapeo exploratorio
de la participación ciudadana en seis comunas de la Región Metropolitana [Edición Digital] /
Cristóbal Cortés, Rafael Crisosto (Coord.) - 1a Ed. - Santiago: Fundación Decide. Democracia,
Poder y Territorio - Fundación Heinrich Böll, 2012
ISBN 978-956-351-532-9
Coordinadores
Cristóbal Cortés
Rafael Crisosto
Editores
Malik Fercovic
Francisco Salinas
Investigadores
Natalia Alderete
Jorge Bernal
Matías González
Rodrigo Silva
Diseño y Diagramación
Ivan de la Vega Planet
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Índice
Prólogo5
I. Introducción7
II. Sociedad Civil y Estado15
III. Contexto Municipal25
IV. Organización Social31
V. Mapeo de la Participación39
VI. Un Nuevo Proyecto51
Anexo I55
Anexo II59
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Prólogo
Las movilizaciones estudiantiles, medioambientales y regionales del 2011 parecen
ser la antesala de un ciclo largo de luchas sociales. El impacto de las movilizaciones
ha abierto un debate público y puesto en tela de juicio los fundamentos del sistema
institucional instaurado desde el denominado giro neoliberal, el carácter subsidiario
del Estado, la privatización de los derechos sociales y el carácter restringido y tutelado
del sistema democrático. Con el paso de los meses pareciera acrecentarse la crisis de
representación del sistema de partidos, a lo que debemos sumar que la legitimidad
de varias instituciones que antaño cumplieron un rol relevante en la construcción de
“consenso social”, también se encuentra a la deriva. Las fuerzas políticas tradicionales
no han logrado canalizar el malestar de amplias franjas de la población dentro de los
estrechos márgenes del sistema, por lo que las posibilidades que se abren en este nuevo
ciclo aún siguen latentes.
Nuestra Fundación nace con el objeto de potenciar la constitución de actores sociales y
políticos que pongan en el centro de sus preocupaciones, la lucha por democratizar la ciudad,
y por ampliar y reformular los márgenes de la democracia comunal. Nos interesa colocar en
el centro del debate el problema del poder. Si de la ciudadanía emerge la soberanía, es ella
la llamada a reclamarla y ejercerla cuando ésta ha sido confinada dentro de los estrechos
márgenes de la institucionalidad de la dictadura. Nos mueve la convicción de que en las luchas
que se despliegan a escala comunal se juega en buena medida lo ya señalado. Lo anterior
requiere de una teoría social que no construya un abismo insalvable entre lo social y lo político,
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una teoría que no rehúya del problema del poder, sino que entregue herramientas a los sujetos
sociales para apropiarse de manera creativa de las posibilidades que se abren en el presente.
El estudio que a continuación presentamos, desarrollado durante el primer semestre
del 2012, utiliza un marco metodológico inicial que permite estudiar la relación entre
implementación (institucional) y apropiación (de las organizaciones sociales) de la
Ley de Participación Ciudadana en 6 comunas de Santiago. Dicho enfoque parte de la
base que la participación ciudadana a escala comunal no es un fenómeno estático, su
carácter se define en último término por las relaciones de fuerza que se expresan en
el plano comunal. Nos parece que la presente investigación otorga ciertas luces que
podrían ser de especial interés para las fuerzas sociales que se propongan disputar el
modelo de democracia comunal actualmente existente.
Para finalizar saludamos a todos quienes, de una u otra forma, hicieron posible esta
investigación, especialmente al profesor Nicolás Somma, del Instituto de Sociología de
la Universidad Católica, por la guía entregada a los investigadores, y a Francisco Ojeda
y Eduardo Galaz, por sus comentarios críticos al primer borrador de este texto. También
agradecemos la colaboración de la Fundación Heinrich Boll y del Centro de Estudios
de la Federación de Estudiantes de la Universidad de Chile (CEFECH). Sin su ayuda la
publicación y difusión de esta experiencia no habría sido posible. Esperamos que el
esfuerzo, que hoy ponemos a disposición del público, sirva de insumo en la discusión
sobre los estrechos márgenes de nuestro sistema democrático y, que a su vez, los
resultados de la investigación puedan ser apropiados por la intelectualidad crítica y las
organizaciones sociales vinculadas a las luchas democráticas a escala municipal.
Cristóbal Cortes
Rafael Crisosto
Nicolás Romero
Directores
Fundación Decide
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Introducción
Los desafíos de la democracia comunal
1. Contexto de la gestión política y la participación
Cualquier análisis en profundidad de la participación ciudadana en la actualidad debe
entenderse bajo el contexto de un marco de referencia más amplio, que guarda relación
con el desarrollo político de los últimos treinta años y las características propias que
adquirió la llamada transición a la democracia. En efecto, en 1990, con el retorno de los
gobiernos civiles, si bien se restauraron las instituciones democrático-representativas
que habían sido suprimidas durante el período dictatorial, la nueva institucionalidad
estuvo, sin embargo, profundamente marcada por las élites políticas y económicas que
negociaron los términos en que fue llevada a cabo la transición.
La transición privilegió el cambio y las reformas dirigidas por las élites políticas y militares
que la lideraron, por sobre aquellas propuestas de organizaciones sociales y populares,
portadoras de algún tipo de proyecto local o alternativo. Esto se tradujo, en la práctica, no
obstante la derrota electoral del régimen militar con el plebiscito de 1988, en la continuidad
del marco constitucional y legal de la dictadura. Paralelamente, la combinación de un
Estado centralista y un sistema político presidencialista, sumado a los efectos perdurables
que tuvieron las reformas institucionales de carácter neoliberal instauradas durante
la dictadura militar, crearon condiciones desfavorables para la incorporación de las
ciudadanía en la deliberación de lo público, provocando así lo que Garretón (2000) llama
la “privatización” de los ciudadanos, los que fueron apartados tanto de la participación
política tradicional como de otras formas asociativas surgidas de la misma “sociedad civil”.
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El proceso de transición se caracterizó, de este modo, por una reconstitución y rediseño
institucional de una democracia “elitista” y “de baja intensidad” (Delamaza, 2005) que
buscó asegurar la “gobernabilidad” del país como tarea política primordial (Boenninger,
1997), limitando la constitución real y efectiva de la participación social y política
que había prometido en sus inicios. Bajo el argumento de evitar cualquier “tentación
populista” o “desborde popular”, se inhibió gran parte del floreciente movimiento
popular que había emergido con gran fuerza durante la década de los ochenta y
que desempeñó un papel fundamental en la lucha por la recuperación democrática.
Al mismo tiempo, se buscó desarrollar mecanismos para canalizar y encauzar la
participación por vías distintas a los llamados movimientos sociales. Con ello, se relegó
a las iniciativas populares a un segundo plano, privilegiando así la acción de los partidos
políticos, bajo el supuesto de que la transición se definiría en un contexto constitucional
y no de movilización social (Espinoza, 2004).
Todo ello tendió a configurar un sistema político que perdura hasta el presente sin grandes
transformaciones, supeditado a la negociación de dos bloques políticos principales (la
“Concertación de Partidos por la Democracia” y la “Alianza por Chile”). Esto explica, en
parte, que sólo lenta y tardíamente los grupos políticos tradicionales hayan establecido
modificaciones a los principales “enclaves autoritarios” (principalmente a través de
la Reforma Constitucional de 2005), pero que dejaron intacto el sistema electoral
binominal aún vigente, que por su propia lógica refuerza la reproducción de ambos
bloques políticos. Así, mientras el sistema político poco a poco fue cerrándose sobre sí
mismo, bajo la influencia creciente de “expertos” y tecnócratas, el espacio público se
fue paralelamente vaciando de actores sociales y de conflictos reales.
Paralelamente a esto, cabe resaltar el marco ideológico bajo el cual se inspira y
estructura la Constitución Política de 1980 y el grueso de la normativa legal que de ella
se deriva. La dictadura militar (y, luego, por herencia y hegemonía cultural, también
la transición) sí tuvieron respuesta al problema de la participación: el gremialismo de
Jaime Guzmán. Tal como lo señala Verónica Valdivia (2008), tal pensamiento “estaba
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inspirado en el corporativismo y el funcionalismo (…), creía en el protagonismo de los
cuerpos intermedios, ajenos a toda interferencia política o partidaria, dando al Estado un
rol subsidiario” (Ibíd., p. 152). Esto es, cada una de las organizaciones sociales debía
dedicarse al cumplimiento de su finalidad específica, no extendiendo su acción ni su
reflexión a ámbitos que no fuesen los propios. Así, el gremialismo en las formulaciones
guzmanianas consideraría incluso positiva la asociatividad. Ahora bien, el punto es que
para cumplir su fin las organizaciones han de estar despolitizadas y su rol respecto de
la autoridad debe limitarse a la “sugerencia”. Este espacio requiere para existir de una
fuerte autoridad política que mantenga cohesionada la sociedad y conduzca a cada una
de sus partes hacia su “propio fin”, evitando su politización.
Estas afirmaciones y su fuerte incidencia en la gestación de nuestra institucionalidad,
son un gran antecedente para afirmar el carácter de la ciudadanía que con ella se
buscaría promover. Ella misma sirve al objetivo político de privar al individuo de su
participación democrática en la soberanía. Su inclusión en las llamadas organizaciones
intermedias, entendidas como asociaciones profesionales, actuaría como una suerte
de sucedáneo de la verdadera ciudadanía (Cfr. Valdivia, 2005, p. 158).
En este contexto, no resulta extraño que, como lo han confirmado numerosos estudios,
la incorporación de la ciudadanía en lo que se ha llamado la gestión pública, se ha
caracterizado por procesos desarticulados, carentes de autonomía y de peso en la
toma de decisiones, lo que ha reforzado un manifiesto sentimiento de “desencanto”
ciudadano sobre ella (entre otros, Serrano, 1998; PNUD, 2004; Fernández y Ordoñez,
2007). En efecto, las investigaciones realizadas han señalado que no ha habido un real y
efectivo fortalecimiento de la “sociedad civil”. Esto se vuelve especialmente patente en
la esfera institucional, donde los actores no estatales ocupan un espacio reducido con
baja articulación al ciclo de las políticas públicas.
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Con todo, hay ciertas reformas que si bien no cambian en ningún caso la matriz y dirección
hacia la cual se mueve la relación entre institucionalidad y participación ciudadana, sí
generan un marco más amplio de acción para los actores comunales. Uno de ellos es
el diseño de políticas y de programas gubernamentales como los “consejos mixtos” o
los “consejos directivos” (como el FOSIS o CONICYT) (PNUD, 2004), los presupuestos
participativos a nivel municipal, de consejos gestores, mesas de concertación, órganos
de contraloría social y algunos instrumentos y normativas de planificación participativa,
logradas por la presión ejercida por movimientos locales y agencias internacionales
sobre los gobiernos (Bebbington, Delamaza y Villar, 2006).
2. La formulación de la Ley 20.500
El año 2011 el Parlamento promulgó una nueva institucionalidad sobre participación
bajo la Ley 20.500, que buscaría proveer un marco legal para regular las organizaciones
voluntarias y perfeccionaría los mecanismos de participación ciudadana. La nueva
ley se fundaría, entonces, en “la libertad de asociación y el principio participativo” y
reconocería explícitamente el derecho a participar en las políticas, planes, programas
y acciones de los órganos de la administración del Estado. Con esto exigiría que cada
órgano debiese contar con modalidades formales y especificas de participación,
exigiéndoles además estándares de transparencia en sus políticas (debiendo informar
constantemente a la ciudadanía de sus programas).
Junto a la creación de un “catastro nacional de organizaciones de la sociedad civil
sin fines de lucro” y de un “fondo de fortalecimiento de las organizaciones de
interés público”, la nueva ley unifica, en el ámbito del gobierno local, instancias de
participación contempladas en distintas leyes previas, en la orden de emisión de una
nueva Ordenanza Municipal de Participación, lo que incluye cambios como disminuir
a la mitad el número de firmas necesarias de inscritos en los registros electorales para
realizar un plebiscito. Además de la Ordenanza, los municipios – y todos los órganos
estatales - están obligados a crear Consejos Consultivos de Organizaciones de la
Sociedad Civil, habiendo tenido que crear sus reglamentos antes del pasado 16 de
agosto del año 2011. Para el caso de los Consejos Comunales de Organizaciones de la
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Sociedad Civil (CCOSOC), la ley crea un reglamento tipo, el cual fija un número variable
de Consejeros, además de las atribuciones de éstos, los quórums y otros requerimientos
para su elección y destitución, los cuales podían también ser adecuados a las propias
realidades locales. Tanto las Ordenanzas de participación como los Reglamentos debían
ser constituidos durante el año 2011, y son documentos importantes para contrastar las
distintas realidades municipales de la implementación de la ley.
3. Nuestro proyecto
Bajo este prisma, y a la luz de la nueva ley de participación ciudadana recientemente
promulgada, el presente libro busca aportar al debate sobre el estado de la democracia
y la participación ciudadana en la actualidad. Más allá de las debilidades ya destacadas
que presenta la participación ciudadana en la esfera institucional, resulta necesario
indagar en las distintas experiencias asociadas a ésta, sus particulares mecanismos y
estructuras de participación, así como examinar las condiciones sociales en las cuales
ésta pueda extenderse a otros ámbitos y alcanzar así mayores niveles de difusión e
institucionalización.
La emergencia de múltiples aunque desconocidas experiencias vinculadas a procesos
participativos en contextos urbanos, al alero de la proliferación de diversas organizaciones
sociales con funcionamiento y anclaje local, permite estudiar empíricamente las
modalidades y mecanismos concretos que adopta la participación ciudadana en un
contexto de gobierno municipal. Al mismo tiempo, abre la oportunidad de generar una
discusión más amplia en torno a las formas de democracia directa y participativa, así
como de sus instrumentos de acción política.
Esto exige, como se verá más adelante, ir más allá de los parámetros y categorías de
análisis vinculados a la concepción liberal de la democracia1, la cual entendida ya sea
bajo su forma legal o administrativa, no es por sí sola suficiente para generar y consolidar
Sabemos que existe una fructífera discusión respecto del carácter de la democracia en Chile. En particular, si ésta
corresponde más a una concepción liberal o neoliberal. Sabemos que no es del todo correcto sostenerlo así, pero
para los fines prácticos de esta investigación, no abordaremos mayormente la distinción entre ambos términos.
1
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procesos democratizadores. Esta constatación implica reconocer una multiplicidad de
actores sociales y políticos legítimos que pueden participar en la construcción de lo
público, es decir, de actores sociales que no sólo cumplen la función de delegar poder
en los representantes políticos elegidos, sino que también participan en la construcción
efectiva de los espacios públicos en los que se desenvuelven. Consecuentemente, esto
implica dotarnos de herramientas conceptuales y prácticas que permiten identificar sus
reales alcances y potencialidades.
De este modo, este libro se aboca a explorar y estudiar las formas en que las
gobiernos municipales aplican la nueva Ley de participación ciudadana, y cómo las
organizaciones sociales que operan en estos contextos se apropian de ella, de acuerdo
a sus características y objetivos específicos. Para ello, esta investigación se propone
simultáneamente tres objetivos de distinta naturaleza:
-
-
-
Académico, en el sentido de desarrollar una metodología y tipología de análisis
que pueda reconocer y mapear efectivamente la relación existente entre la
nueva normativa, la institucionalidad municipal y las organizaciones sociales
presentes en la comuna. En tal sentido, su intención es más bien exploratoria.
Programático, con el objetivo de identificar posibles cursos de acción (tanto
a nivel institucional como a nivel de las organizaciones sociales) en la línea
de cambiar el paradigma hoy hegemónico desde el que hoy se comprende la
participación ciudadana.
Político, referido a generar una orientación política respecto de la democracia
comunal. Este último sentido es el que quizás más nos anima en el largo
plazo. Con esto nos interesa revitalizar la discusión sobre las lecturas políticas
del fenómeno territorial, retomando el impulso que animó las distintas
formulaciones que sobre ello se dieron en la década de los ochenta y parte de
los noventa.
Nuestra intención es que este esfuerzo pueda encauzarse de dos maneras
complementarias. Por un lado, en torno a la producción de un conocimiento que aporte
a una comprensión más en profundidad de los procesos vinculados a la participación
ciudadana a escala urbana y local. Por otro, y aún más importante, como insumo para una
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discusión más amplia, que permita orientar los cursos de acción sociales y políticos, tanto
de las organizaciones sociales estudiadas como de otras que puedan servirse del mismo.
Así, en un primer momento, abordaremos teóricamente la relación existente entre
Sociedad Civil y Estado, problematizando la visión liberal tradicional y proponiendo
un marco conceptual alternativo para su comprensión. De esta discusión, se derivan
entendimientos distintos también de la misma participación ciudadana, sus alcances
y potencialidades (II). Enseguida, referiremos a este problema tanto desde la mirada
del contexto institucional (III) como desde las organizaciones sociales presentes en la
comuna (IV), identificando las modalidades prácticas que ésta puede adquirir y, con
ello, delimitando un marco de observación que posteriormente será ocupado para el
análisis empírico de las comunas estudiadas: La Florida, La Reina, Ñuñoa, Peñalolén,
Renca, y Santiago2.
Luego, se presentarán los resultados arrojados por esta investigación (V), tanto a un
nivel descriptivo, ahondando brevemente en el caso de cada una de las comunas, como
a un nivel comparativo, el que da cuenta de las tendencias y orientaciones políticas de
la participación ciudadana en estas comunas, al tiempo que nos permite mapearlas en
torno a las características que antes hemos enunciado.
Finalmente, daremos cuenta de las implicancias académicas, programáticas y políticas
derivadas de estos resultados (VI). Tanto con los límites y perspectivas de un estudio de
esta naturaleza, como también con propuestas y recomendaciones programáticas a
distintos niveles, a la luz de las implicancias políticas de estos resultados.
Para ver mayor detalle, en este aspecto, tanto del Diseño Metodológico del estudio como también de la
operacionalización desarrollada para cada una de estas entradas, favor remitirse a los Anexos I y II, respectivamente.
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Bibliografía Capítulo I
Bebbington, A., DelaMaza, C. y Villar, R. (2005). El desarrollo de base y los espacios
públicos de concertación local en América Latina. Debate Agrario, 40 / 41, 299-324.
Boenninger, E. (1997). Democracia en Chile. Lecciones para la gobernabilidad. Santiago
de Chile: Editorial Andrés Bello.
Delamaza, G. (2005). Tan lejos tan cerca. Políticas públicas y sociedad civil en Chile.
Santiago de Chile: LOM Ediciones.
Espinoza, E. (2004). De la política social a la participación en un nuevo contrato de
ciudadanía. Política, 43, 149-183.
Fernández, M. y Ordóñez, M. (2007). Participación ciudadana en la agenda gubernamental
de 2007. Caracterización de los compromisos. Santiago de Chile: Programa Ciudadanía y
Gestión Pública.
Garretón, M. (2000). La sociedad en que vivi(re)mos. Introducción sociológica al cambio
de siglo. Santiago de Chile: LOM Ediciones.
Ley 20.500. Ley sobre asociaciones y participación ciudadana en la gestión pública. Diario
Oficial de la República de Chile, Santiago, 20 de enero de 2011.
PNUD (2004). La democracia en América Latina. Hacia una democracia de ciudadanas y
ciudadanos. Buenos Aires: Publicación PNUD.
Serrano, C. (1998). Participación Social y Ciudadanía. Un debate del Chile contemporáneo.
Santiago de Chile: Asesorías para el Desarrollo.
Valdivia, Verónica (2005). Nacionales y Gremialistas. El parto de la nueva derecha política
chilena, 1964-1973. Santiago de Chile: LOM Ediciones.
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Sociedad Civil y
Estado
Los paradigmas de la participación ciudadana
Tal como hemos adelantado, el problema de la Participación Ciudadana es el problema
de la relación entre la ciudadanía y la institucionalidad municipal (que es, en último
término, el Estado en su expresión local). El problema es, teóricamente, el de la relación
entre la llamada “sociedad civil” y el Estado.
1. El concepto de Sociedad Civil.
Desde una primera lectura, estaríamos tentados a pensar que la “sociedad civil” es algo
que se constituye al margen de la llamada institucionalidad. Ella podría entenderse
como el conjunto de grupos o movimientos plurales que actúan con autonomía con
respecto de la acción del Estado y del Mercado, es decir, que no tienen por objetivo
la dominación política ni la acumulación de capital, pero que inciden en las esferas
económica y política a través de su acción (De Piero, 2005).
Así, en tanto categoría autónoma, se comprende que la “sociedad civil” no podría
interpretarse ni como correlato social a la idea de sociedad de mercado, ni como mera
oposición al Estado. La “sociedad civil” sería el espacio destinado a la construcción
colectiva de una soberanía que precede a la constitución del Estado y el Mercado en sus
distintos niveles (Salazar, 2011). En este sentido, la “sociedad civil” representaría mucho
más que el agregado de individuos que la componen y las demandas corporativas que
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de ellos provienen, significaría más bien la “construcción de instancias colectivas de
representación tanto social como política, de profundización de la ciudadanía y [...] de
la generación de lazos comunitarios” (De Piero, 2005, p. 36). Volveremos más adelante
sobre las concepciones de la participación ciudadana que derivan de esta visión.
Sin embargo, la concepción que sustenta esta separación entre Estado y “sociedad
civil” es, claro está, un hecho histórico que se ha impuesto precisamente por razones
históricas. Antes de dar cuenta de ello, es necesario reconocer por qué y desde qué
mirada es posible pensar otra relación, que más bien considere una imbricación
constitutiva entre Estado y “sociedad civil”. Una fundamentación así constituiría un
fundamento teórico de nuestra posición acerca de la participación ciudadana.
Refiriéndose al problema que Antonio Gramsci identificaba como la “estatolatría” en
el análisis del carácter y la influencia del Estado en la configuración de una sociedad,
el autor sostenía lo siguiente (nos permitimos la cita completa en razón misma de su
riqueza):
“Se da el nombre de "estatolatría" a una determinada actitud respecto del
"gobierno de los funcionarios" o sociedad política, que, en el lenguaje común, es
la forma de vida estatal a la que se da el nombre de Estado y que vulgarmente se
entiende como la totalidad del Estado. La afirmación de que el Estado se identifica
con los individuos (con los individuos de un grupo social), como elemento de cultura
activa (o sea, como movimiento para crear una nueva civilización, un tipo nuevo de
hombre y de ciudadano), tiene que servir para determinar la voluntad de construir
en el marco de la sociedad política una sociedad civil compleja y bien articulada,
en la cual el individuo se gobierne por sí mismo sin que por ello su autogobierno
entre en conflicto con la sociedad política” [Énfasis nuestro] (Sacristán, 1970,
p. 315).
En definitiva, lo que nos está diciendo Gramsci es que, al margen de que no podamos
negar la existencia de un aparato burocrático al que “vulgarmente” se le ha entendido
como la totalidad del Estado, éste, en cuanto a las relaciones sociales que promueve,
traspasa lo que el autor identifica como “gobierno de funcionarios”. El Estado es, en
16
definitiva, “sociedad política + sociedad civil, o sea, hegemonía acorazada con coacción”
(Sacristán, 1970, p. 291). Lo que se juega en el Estado, se juega tanto en la llamada
sociedad política como también en la sociedad civil. Es hegemonía, esto es, dirección
moral de la sociedad, presente como sustrato cultural y social en las distintas esferas de
la sociedad (civil y política), al tiempo que también coacción y dominio.
La imposición de la primera postura por sobre la segunda se relaciona con la imposición misma
del liberalismo como entrada analítica y política casi exclusiva al problema de la democracia
y la política. Si bien el concepto de “sociedad civil” es bastante utilizado en los estudios sobre
democracia, éste ha sido despojado del marco conceptual que sugiere la teoría gramsciana
y, si se quiere, como apunta Massardo (2012), ha sido objeto de un “enmascaramiento”.
La “sociedad civil” en esta concepción vendría a remplazar la noción de “sociedad”
como tal, excluyendo al Estado de su formulación, considerándola separada de éste
(más allá de una mera distinción metodológica y analítica). Como destaca Massardo:
“la sociedad civil se entiende como lucha desde «la base» (connotación
positiva) contra el Estado visto como algo que aparece situado «arriba»
(connotación negativa) de la estructura social, lo que parece entregarle
a la sociedad civil una cierta legitimidad apriori; (…) la sociedad civil se
entiende además como esfera de lo «privado» (connotación positiva) donde
estaría presente algo así como la «libertad», en oposición a lo «estatal»
(connotación negativa) caracterizado como «control»” (Ibíd., p. 87)
Siguiendo a Massardo, el resultado lógico de esta manipulación conceptual es que
se piense a la “sociedad civil” como “buena” o “positiva” y al Estado como “malo” o
“negativo”. En este sentido, un mayor fortalecimiento de la sociedad civil es visto como
una mejor adaptación de ésta a las normas institucionales de la democracia liberal,
sellando así una sólida separación entre “lo político” y “lo social”. Esta concepción de
la “sociedad civil” juega en la misma cancha de las democracias liberales y con ello se
traduce en una aceptación y un uso cotidiano que es completamente compatible (e
incluso funcional) con la reproducción de los cánones dominantes.
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2. El carácter de la Participación Ciudadana.
Considerando la discusión conceptual que antes hemos planteado, ¿qué sentido tiene
la participación ciudadana? Es claro que la investigación que se ha desarrollado tiene un
ámbito de acción que se limita al fenómeno comunal. Sin embargo, tras la acción local
se encuentran las concepciones sustantivas acerca del sentido de la participación. Por
un lado, podemos reconocer la participación como un espacio que sirve como fuente de
legitimidad del ordenamiento político. Por otro, podemos concebirla, más bien, como
un espacio de apertura o de cierre para la constitución de actores políticos comunales.
Por una parte, Tilly (2004) postula que para que el Estado trate los diversos asuntos
a los cuales debe abocarse, sin exclusión y de manera igualitaria, requiere desarrollar
mecanismos institucionales eficientes (en cuanto a personal y recursos) dirigidos a la
consulta periódica de los sujetos, especialmente de las minorías sociales. De lo contrario,
se produce el fenómeno, largamente estudiado, de la falta de representatividad.
Muchas democracias hoy sufren de pobre institucionalidad y de débiles canales de
integración de la ciudadanía en las decisiones del Estado (O`Donnell, en Baiocchi, Heller
y Silva (2008)). Esto dificulta los medios que los ciudadanos disponen para fiscalizar la
labor del gobierno y reduce las vías para hacer llegar sus demandas de manera efectiva,
decantando en un llamado “cansancio ciudadano” (Meny y Surel, 2000) producido por
la crisis de legitimidad a la que se enfrenta la democracia liberal.
En esta línea, la crisis de legitimidad radicaría, por un lado, en la figura de los partidos
políticos (Delamaza, 2010a), los cuales aparecen como incapaces de cumplir con la
función de intermediar entre la ciudadanía y el Estado nacional. A pesar de seguir siendo
electos, los representantes de los partidos no asimilan la amplia gama de peticiones que
la gente hace en vista de sus demandas. Por otro, se observa una creciente fragmentación
de los intereses sociales, junto a una también mayor agregación de identidades, ante lo
cual el Estado no es capaz de responder de manera simultánea y centralizada (Castells,
2000). De este modo, la descentralización y el énfasis en los gobiernos locales sería,
entonces, la principal forma de abarcar estas múltiples demandas.
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En América Latina, en particular, se suman a lo anterior otros problemas que dificultan
el funcionamiento de la democracia política como mecanismo de inclusión social y canal
efectivo para las demandas ciudadanas (Navarro, 2002). Éstos se refieren, entre otros
factores, al elitismo democrático, el peso creciente de la tecnocracia en la política, la
influencia de organismos internacionales no sujetos a control ciudadano, la desafección
de la ciudadanía respecto de los mecanismos tradicionales de representación, etc.
¿Qué rol cabe, en este escenario, a las organizaciones sociales? Siguiendo a Fung
(2003), la relevancia de ellas estaría dada bajo el supuesto de que (a) fomentan la vida
asociativa, (b) desarrollan virtudes cívicas y habilidades políticas, (c) ofrecen resistencia
al poder establecido y fiscalizan la labor del gobierno, (d) mejoran la calidad e igualdad
de la representación, (e) facilitan la deliberación pública y (f) crean oportunidades para
que se participe en el gobierno.
Bajo una concepción liberal de la participación ciudadana se le reconocen funciones y
virtudes que en ningún caso queremos desconocer ni menos desdeñar. No queremos dar
esa impresión al momento de realizar este análisis. Ahora bien, la pregunta es ¿por qué
plantearse desde una perspectiva crítica el análisis de una normativa inspirada en esta
línea de participación ciudadana? Justamente, el sentido de una teoría eminentemente
crítica está en identificar lo que hoy se presenta como cierto y real del fenómeno que
buscamos estudiar (lo que efectivamente es, si se quiere), pero también reconocer lo
que el fenómeno no es (Adorno, 2005). Tales ausencias son las que permiten el contraste
y el ejercicio de una crítica encaminada a descubrir las potencialidades que existen en
la situación concreta de hoy, para empujar la situación hacia un estado que hoy no está
dentro de las posibilidades.
Así, desde esta lectura, podemos reconocer que el marco en que esta concepción de la
participación ciudadana se sitúa relega las decisiones políticas a la institucionalidad. Los
asuntos propios de la política son delegados a los representantes políticos, concibiendo
la participación ciudadana como un mecanismo de legitimación de tales decisiones,
más que como un mecanismo que las extienda a otros niveles.
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Esta tendencia es particularmente observable en el llamado proceso de “transición a
la democracia” desarrollado en Chile. Ya en los albores del mismo, Carlos Ruiz (1993)
tematizaba el modelo de “democracia estable” que había sido desarrollado en Chile por
las élites políticas, valorizando un estilo de hacer política centrado en ellas y adhiriendo
a la premisa de que:
“la idea básica para una democracia estable son los consensos, razón
por la cual, con el inicio de la transición, en 1990, se inaugura el modelo
de democracia consociativa o consensual, opuesto a los modelos
democráticos mayoritarios. (…). Por ello, más que un modelo participativo,
se trata de un modelo estabilizador, con una fuerte preponderancia y
actuación de sus élites políticas” [Énfasis nuestro] (Cazor, 2007).
Por tanto, a los límites para la constitución de actores sociales derivados de esta concepción
de la democracia liberal (en sus distintos niveles: municipal, regional o nacional), se deben
sumar las características propias de la realidad chilena y su particular modelo de democracia.
Por consiguiente, tal como hemos tratado de mostrar en este capítulo, cualquier
propuesta que busque ampliar la democracia y con ello fortalecer la constitución de
nuevos actores políticos, debe en primer lugar superar, en este ámbito conceptual,
las limitantes antes expuestas. Delamaza (2010b) en una ponencia realizada en 2010,
tematiza esta situación. Bajo esta visión,
"no existe un rol público posible para la sociedad civil. Para la
concepción schumpeteriana de la democracia, las organizaciones civiles no
deben participar de la cadena de la decisión y la gestión pública, pues por
su naturaleza serían portadoras sólo de intereses privados y corporativos.
Incapaces de agregarlos y generalizarlos, se inhabilitan para la política y
cuando participan en ella desnaturalizan su rol y distorsionan el proceso.
De tal manera que conviene mantenerlas lejos de las políticas, por cuanto
su presencia sólo reflejaría desviaciones de la racionalidad pública y la
eventual captura del Estado por intereses particulares”.
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Con mucho, bajo esta concepción, sugiere Delamaza, las organizaciones sociales son
consideradas en momentos de implementación de la gestión pública, ya sea por mayor
eficiencia operativa, disminución de costos, co-financiamiento, etc. Y, claro está, desde
nuestra perspectiva, malamente aquello puede considerarse participación ciudadana.
Dicho en otros términos, lo que limita esta concepción liberal es justamente la
constitución de la ciudadanía como sujetos políticos autónomos y con anclaje en
diversos grupos sociales. Restringe, entonces, “el proceso de constitución de los propios
agentes sociales en su proceso de devenir Estado, es decir, fuerza hegemónica” (Aricó,
2005: 112). Limita, también, la construcción de hegemonía, entendida ésta desde “la
constitución de sujetos sociales a través de la absorción y desplazamiento de posiciones
que Gramsci define como económico-corporativas” (Ibíd.) hacia posiciones propiamente
políticas, pues sitúa su rango de acción fuera del ámbito del Estado y, en consecuencia,
fuera de lo político. En último término, busca impedir la construcción de procesos
sociales con posibilidades de constituir nuevas subjetividades políticas (Modonesi,
2010).
Un nuevo enfoque, que considere la participación de modo sustantivo y no sólo como
legitimación procedimental, en cambio, “supone la diversificación de actores de lo
público y define los procesos mediante los cuales actores no estatales pueden colaborar en
su construcción. Lo cual implica la existencia de nuevos actores con su propia legitimidad,
también contribuyentes a la construcción del espacio público” [Énfasis nuestro] (Delamaza,
2010b).
El desafío de la construcción de una línea de acción en torno a las políticas de
participación ciudadana es también, entonces, un proceso de reconceptualización de
la gobernabilidad democrática, superando la diferenciación excluyente de lo político y
lo social que ha dominado en las concepciones tradicionales.
21
Bibliografía Capítulo II
Adorno, T. (2005). Dialéctica negativa. La jerga de la autenticidad. Madrid: Ediciones
Akal.
Aricó, José M. (2005). La cola del diablo. Itinerario de Gramsci en América Latina. Buenos
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Tilly, C. (2004). Social Movements, 1768-2004. Boulder: Paradigm Publishers.
23
24
Contexto
Municipal
Aplicación de la ley a nivel comunal
Para delimitar lo que entendemos por contexto municipal de la participación ciudadana,
cabe mencionar primero que el marco legal existente, en el contexto de la normativa
chilena, es en buena parte constituido por medio de ordenanzas que provienen de los
propios municipios. De acuerdo con Putnam (1993), la descentralización ha llevado a
que la aplicación de leyes se realice de maneras diversas, según los distintos gobiernos
presentes en los territorios. De esta manera, se podrían establecer variadas formas
para un marco legal determinado, pudiendo esto ocurrir con la ley 20.500.
Ahora bien, las diferencias que pueden existir entre uno y otro municipio no sólo son
producto de las distintas naturalezas de las respectivas normativas, sino que también
resultan de la disposición de los municipios frente a las demandas de la ciudadanía.
Así, ella estará influenciada por el contexto y la tendencia política de la administración
municipal, lo cual tendrá implicancias en las formas de participación ciudadana local
que ésta permitirá.
1. Naturaleza de la participación
En la misma línea, Manuel Canto (2005) plantea que si se realiza un análisis de las
políticas de participación implementadas en América Latina se observa que ellas
tienden a reducirse a una mera consulta para las decisiones y la implementación de
las acciones específicas de ciertos programas. Así, el mecanismo predominante es
el comité consultivo donde la población podría expresar sus preferencias, no siendo
siempre éstas vinculantes.
25
Nuestro concepto de naturaleza de la participación se enfoca en lo que Canto (2005)
plantea, llevando a un desarrollo más profundo las categorías de Baiocchi, Heller y Silva
(2008). Una dimensión de este concepto sería el espacio que le da la municipalidad a
las organizaciones sociales para la toma de decisiones en el territorio. Este espacio
puede entenderse como informativo, consultivo o vinculante, dependiendo del grado
de apertura que contemple la normativa legal municipal para acoger las demandas de
las organizaciones sociales. Aunque la literatura hable de instancias de co-decisión y cogestión, estas categorías no son aplicables a los marcos institucionales vigentes.
Vemos que es informativo cuando la participación ciudadana es inexistente en cuanto a
la toma de decisiones sobre la gestión de la administración comunal, y el municipio se
limita tan sólo a informar sobre los procesos y deliberaciones que él mismo ha llevado
a cabo. Una segunda forma de participación estará definida por una participación
ciudadana que puede o no ser muy prolífica, pero que está limitada a lo meramente
consultivo. Es decir, la ciudadanía cuenta con medios formales para hacer llegar su
opinión, pero queda a discreción de la administración municipal el tomar en cuenta esta
postura o no. No así, por último, como ocurre en el caso de la participación vinculante,
en donde tal opinión tiene directa injerencia en las decisiones del gobierno local.
2. Disposición al acceso y a la participación
La sola promulgación de la ley 20.500 y su implementación en el aparato de gobierno
local no garantiza que estos mecanismos sean utilizados a cabalidad. Sin embargo,
Delamaza (2010a) también expresa que los cambios que causan una apertura de la
institucionalidad a la sociedad facilitan el surgimiento de una ciudadanía activa y
deliberante, por lo cual, el rol de la institucionalidad va más allá del reconocimiento
legal de derechos a una ciudadanía “pasiva”, debiendo abrir espacios de participación
que involucren la definición de intereses, prioridades y control del quehacer público:
“interesa también (…) si estas iniciativas conjuntas derivan finalmente en transformaciones
de la cultura política y funcionaria en favor de un “empoderamiento” de la sociedad en los
asuntos públicos” [Énfasis nuestro] (Delamaza, 2010).
En definitiva, no da lo mismo la existencia de normativas legales que favorezcan
la participación, pero éstas por sí solas no son suficientes para consolidar espacios
26
de apertura institucional. La disposición al acceso y la participación que tienen los
funcionarios y el aparato burocrático municipal, en tanto actitud y propensión a
desarrollar prácticas que favorecen u obstaculizan la misma, cobra gran relevancia en
esta situación (sobretodo en el contexto de una normativa flexible).
Navarro (2002) sostiene que las políticas de participación se corresponden con
una “política pública sujeta a prácticas de oportunismo político, pues la demanda de
participación será canalizada y satisfecha siempre y cuando resulte beneficioso para el
propio gobierno” (Ibíd.: 53), es decir, esta estrategia adaptativa le permitirá al gobierno
local distribuir oportunidades de participación al mismo tiempo que controlar su oferta
(Schneider, 2007).
Ya desde hace 15 años, algunos estudios de participación local constataban que: “en
la práctica, se obtienen mejores resultados si hay una similitud ideológica partidista
entre los actores involucrados, quedando excluidos los que no comparten tales intereses
partidarios” (Lazo, Padilla y Saavedra, 1997, p. 83). De esta manera, se integra a
participar sólo a ciertos actores de la comuna. Esto es parte de lo que se puede
denominar como clientelismo, en cuanto práctica social institucionalizada en las
relaciones locales (O'Donnell, 1997) en la cual los beneficios de una política o
programa social se convierten en “ficha de cambio” de favores políticos entre
organizaciones sociales e institucionalidad municipal.
El clientelismo, así definido, es entonces un modo de restringir el acceso a la participación
local, en tanto la disposición que se tiene es distinta con unas y otras organizaciones.
Ahora bien, asumiendo que para ser tal la participación debe ser abierta a todos por
igual, aquellas disposiciones restringirían el desarrollo mismo de la participación. Sin
embargo, considerando las actitudes y propensiones de distinto tipo que favorecen
u obstaculizan la participación como un campo mucho más amplio que lo que se ha
definido como clientelismo, hemos operacionalizado el concepto de un modo general,
justamente en concordancia con las intenciones exploratorias de este estudio. El asunto
de si la restricción pueda tomar otras formas que no sean clientelares es un punto al que
esta investigación no se aboca.
27
De acuerdo a lo analizado anteriormente, la institucionalidad puede tanto obstaculizar
como facilitar el acceso a la participación. Es por ello, que hemos generado una
clasificación de la disposición institucional al acceso. Primeramente, cuando se permite
la participación pero con marcadas limitaciones, incluso atentando contra el espíritu
de la ley 20.500, hablaremos de una disposición restringida. Por otro lado, cuando el
municipio permite la participación de amplios grupos de la comunidad, pero no fomenta
mayormente el desarrollo de las formas de participación efectiva de la ciudadanía,
diremos que se trata de una disposición moderada a la participación. En el último caso, si
vemos que la institución se esfuerza en hacer que la sociedad civil se haga participe del
gobierno local, estamos ante lo que denominaremos como disposición con incentivos a
la participación.
TABLA Nº1: Contexto Municipal de participación
DISPOSICIÓN INSTITUCIONAL AL ACCESO
Naturaleza de la
participación
Restrictiva
Moderado
Con incentivos
Informativa
Consultiva
Vinculante
Fuente: Elaboración propia, basándonos en conceptos de Claro (2005).
28
Bibliografía Capítulo III
Baiocchi, G., Heller, P. y Silva, M. (2008). Making Space for Civil Society. Social Forces,
86 (3), 911-936.
Canto, M. (2005). Derechos de ciudad. Responsabilidad del Estado, Barcelona: Icaria.
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participación de la comunidad. Santiago de Chile: Universidad Arcis.
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University Press.
Schneider, C. (2007). La participación ciudadana en los gobiernos locales: contexto
político y cultural política. Un análisis comparado de Buenos Aires y Barcelona. Tesis
doctoral. Barcelona: Departamento de ciencias Políticas y Sociales Universidad Pompeu
Fabra.
29
30
Organización
Social
Participación política a nivel comunal
Si pensamos en el marco jurídico específico que implica la normativa, notamos que
existen variadas experiencias de leyes de participación en el continente (Canto, 2005).
En tal sentido, si bien una ley de participación ciudadana puede aparecer formalmente
como algo beneficioso para el desarrollo democrático de la sociedad, hay evidencia
para sostener que aquello no es algo que pueda garantizarse por sí solo. Por un lado,
se podría argumentar que la aparición de esta ley podría servir como un impulso
a la participación, en el sentido de crear oportunidades políticas (Tarrow, 2008),
dando espacio para la proliferación de nuevas organizaciones de la sociedad civil y
la maduración de las ya existentes. Sin embargo, experiencias como la brasileña nos
muestra que iniciativas como la que estudiamos pueden no ser eficaces, o bien, producir
efectos distintos a los esperados. La ley de presupuesto participativo en Brasil (Baiocchi,
2008) tenía entre sus objetivos ser un fomento real para la participación democrática
en el país, a nivel regional. No obstante, dadas las circunstancias (desigualdad social y
económica, control político de elites, y lo que se ha denominado como democracia de
baja intensidad), la implementación de esta política no trajo los resultados esperados
en cuanto a la participación de la ciudadanía.
Tal como hemos analizado en el capítulo anterior, es claro que cuando nos referimos
a participación ciudadana estamos tratando, en último término, la configuración de
una normativa que regula ciertos parámetros legales de participación comunal, la cual,
a su vez, es aplicada por los municipios con variadas intenciones. Sin embargo, para
31
poder situar integralmente el problema de la participación ciudadana, considerando la
perspectiva conceptual que anima este estudio, es necesario no sólo entenderla desde
su prisma institucional. Debemos también reconocer de qué modo la normativa es
recibida y apropiada por parte de las organizaciones que en la comuna existen.
Antes de comenzar, es necesario introducir que la utilización del concepto de
organización social tiene un carácter meramente analítico y metodológico. Justamente,
la tarea que anima toda la reflexión de este texto es pasar de la sola organización
gremial, entendida como puramente social, a la constitución de tales organizaciones
como actores que construyan política.
1. Organizaciones sociales en la comuna
Lo primero que corresponde, entonces, es avanzar en una delimitación de las
organizaciones sociales que pueden distinguirse en la comuna, y para ello resulta
necesario reconocer, más generalmente, cuáles son los criterios por los cuales podemos
clasificarlas.
Un primer aporte a esta elaboración son las distinciones que Baiocchi, Heller y Silva
(2008) definen en base a, por un lado, su capacidad de auto-organización, y, por otro, su
modo de compromiso. En cuanto al primer eje, pueden presentarse como dependientes
o autónomas, mientras que respecto al segundo, como asociativas o clientelistas. El
primer eje se vincula al grado en que los actores colectivos de la sociedad civil son
capaces de organizarse independientemente, lo que implica movilizar sus propios
recursos y tomar sus propias decisiones. Según la clasificación propuesta por Baiocchi
et al. (2008), las organizaciones son dependientes cuando no tienen la capacidad
de organizarse o determinarse sin apoyo externo, y autónomas cuando sí tienen la
capacidad de hacerlo. Por otra parte, el modo de compromiso refiere a la forma en
que las organizaciones se relacionan con el Estado. Éstas tienen un carácter asociativo
cuando las relaciones que establecen con él están regidas por la ley y existen procesos
transparentes y públicos en cuanto a la canalización de sus demandas. El compromiso
es de carácter clientelista cuando ocurre lo opuesto, es decir, cuando sus demandas no
son transparentes, ni públicas, y se encuentran influidas por el Estado o un tercero.
32
Por su parte, otra distinción relevante proviene de De Piero (2005), quien propone
dos categorías en relación al carácter que poseen: las organizaciones del tercer sector
y las organizaciones de promoción y desarrollo. La primera categoría hace referencia
a un bloque más profesionalizado (constituido por ejemplo, por ONGs) y que cumple
con un rol de asistencia, siendo un intermediario entre las demandas ciudadanas y los
gobiernos locales. Por otro lado, las organizaciones de promoción y desarrollo tienen un
carácter de base, por lo que no son tan profesionales en su actuar, pero son un referente
directo entre la ciudadanía y se relacionan muchas veces con las autoridades locales,
en este caso con los municipios. Siguiendo una clasificación similar, Della Porta (2006)
establece dos tipos de organizaciones. A las primeras las denomina organizaciones
profesionales del movimiento social, mientras que las segundas corresponden a
organizaciones participativas que se dividen, a su vez, en organizaciones de protesta de
masas y organizaciones de base.
En tercer lugar, debemos considerar las distinciones que Castells (2000) propone,
en base a las identidades que poseen las organizaciones. Estas identidades son
tres: legitimadora, de resistencia y de proyecto. La primera es introducida por las
instituciones dominantes de la sociedad para extender y racionalizar su dominación
frente a los actores sociales. La identidad de resistencia es propia de aquellos actores
que se encuentran en posiciones devaluadas por la lógica de la dominación, por lo
que construyen trincheras de resistencia y supervivencia basándose en principios
diferentes u opuestos a los que impregnan las instituciones de la sociedad. La última
categoría de identidad, la de proyecto, da cuenta de actores sociales que construyen
una nueva identidad que “redefine su posición en la sociedad y, al hacerlo, buscan la
transformación de toda la estructura social” (Castells, 2000. P. 29), basándose en los
materiales culturales de que disponen.
Las organizaciones que fueron sondeadas a lo largo del trabajo empírico pueden ser
catalogadas como organizaciones de base (Della Porta, 2006) o de promoción y desarrollo
(De Piero, 2005), ya que se constituyen de individuos que participan de manera
voluntaria y no como profesionales (y por tanto sin tanta especificación funcional de
labores). En el mismo sentido, las organizaciones con las que tratamos responden a
33
un perfil orgánico de autonomía y asociatividad (Baiocchi et al, 2008), debido a que, a
pesar de contar con varios nexos, son entidades con un operar independiente.
2. Apropiación de la participación ciudadana desde las organizaciones sociales.
Hemos enunciado ya que nuestro afán con esta investigación es realizar una lectura
de la participación ciudadana que no considere sociedad y Estado ambos como dos
entes cerrados y separados, sino que, por el contrario, reconocer cómo es que ambos se
imbrican. Desde este punto de vista, y en función de operacionalizar analíticamente la
apropiación de la participación ciudadana por parte de las organizaciones sociales que
ya antes hemos delimitado, hemos reconocido dos indicadores relevantes que inciden
en este proceso: a) vinculación con la ley, y b) capacidad de presión.
a. Vinculación con la Ley
Este indicador permite observar que la situación de las organizaciones respecto de sus
vínculos con la ley 20.500, tratada en términos tanto del conocimiento como del uso de
los mecanismos que contempla para el contexto local (municipal), puede situarse
dentro de distintas categorías. Y ellas mismas condicionan también el modo y el grado
en que las organizaciones sociales se apropian del proceso de participación ciudadana.
Ellas pueden ser:
34
1.
Organizaciones que no conocen la Ley y no ocupan sus mecanismos.
Puede ser el caso de organizaciones sin conocimiento de los beneficios del
acceso a personalidad jurídica, ni de las instancias de participación o consulta
que crea o cambia la ley, en las ordenanzas de participación.
2.
Organizaciones que no conocen la ley, pero sí utilizan algunos mecanismos
de ésta.
Los mecanismos locales de la ley pueden ser utilizados sin conocimiento de
la totalidad de la ley por generar participación (facilidad de obtención de
personalidad jurídica, requisitos de firmas, recursos, etc.), buscando un uso
puntual.
3.
Organizaciones que conocen la ley, pero no pueden utilizarla
Este puede ser el caso tanto de organizaciones que no logran los requisitos
electorales en los Consejos Comunales o plebiscitos, como para las que se
encuentran en municipios con poca disposición al acceso a información para las
decisiones (revisado más adelante), con una mala o lenta implementación de la
ley.
4.
Organizaciones que conocen la ley, y utilizan algunos mecanismos de ésta
Es el caso de organizaciones que intentan constituir los Consejos Comunales,
asisten, exigen audiencias públicas, considerando o no limitaciones en la ley.
De este modo, se contruye la variable de vinculación con la ley, en la medida en que
pueda contemplar que el uso y/o conocimiento de la ley es un factor que condiciona de
manera directa una mayor o menor apropiación de esta normativa. Considerando esto,
desglosamos esta variable en tres categorías: baja vinculación con la ley, vinculación
media con la ley o alta vinculación con la ley.
b. Capacidad de presión
En un estudio de República Dominicana respecto de la “sociedad civil” y su capacidad
de generar cambios en la institucionalidad del país, los autores Espinal, Morgan
y Hartlyn (2010) sostienen que cuando las organizaciones sociales son fuertes y
presentan capacidad de generar presión en el sistema político, logran expandir los
beneficios sociales a los sectores que representan. La capacidad de organización
y movilización que poseen las organizaciones de la sociedad civil, son elementos
que influyen positivamente en la capacidad de presión debido a que ambos factores
contribuyen a que los partidos políticos y los gobiernos se sientan obligados a
responder a las expectativas de las organizaciones. Sobre la misma línea, un estudio
sobre el movimiento piquetero argentino muestra evidencia que confirma lo anterior.
La capacidad de presión de los piqueteros fue un factor decisivo en interpelar al Estado
a hacerse cargo de sus reivindicaciones (Svampa, 2004).
35
Este fenómeno también se encuentra relacionado con el llamado clientelismo.
Hay evidencia a favor de que las relaciones clientelistas reducen la disposición a la
movilización de las organizaciones. El clientelismo no sólo podría reducir la capacidad
de presión de las organizaciones de la sociedad civil, sino también, diluir la función de
representación de intereses sociales en los partidos políticos.
En vista de estas experiencias, en la medida en que la agrupación tenga una orgánica
de operación sólida y una capacidad potencial para movilizar población en torno a
sus demandas, tendrá mayores posibilidades de incidir en las directrices municipales,
en este caso, mediante la ocupación de la normativa de participación ciudadana. Del
mismo modo, es importante la capacidad que tenga la organización de formar vínculos
o nexos de apoyo, ya que contarán con herramientas para lograr una presencia más
extendida. Ahora bien, como se ha dicho, los nexos clientelistas vienen a disminuir la
capacidad de presión de la misma agrupación.
TABLA N°2: Apropiación de la participación ciudadana por parte de
organizaciones sociales
Vinculación con la ley
Capacidad
de presión
Bajo
Medio
Alto
Bajo
Medio
Alto
Fuente: Elaboración propia.
36
Bibliografía Capítulo IV
Baiocchi, G., Heller, P. y Silva, M. (2008). Making Space for Civil Society. Social Forces,
86 (3), 911-936.
Canto, M. (2005). Derechos de ciudad. Responsabilidad del Estado, Barcelona: Icaria.
Castells, M. (2000). La era de la información: economía, sociedad y cultura. Tomo 2.
Madrid: Alianza.
De Piero, S. (2005). Organizaciones de la sociedad civil: tensiones de una agenda en
construcción. Buenos Aires: Paidós.
Della Porta, D. y Diani, M. (2006). Social Movements. An introduction. Oxford: Blackwell
Publishing.
Espinal, R., Morgan, J. y Hartlyn, J. (2010). Sociedad civil y poder político en República
Dominicana. América Latina Hoy, 56, 37-58.
Tarrow, S. (2008). Power in movement. Social movements and contentious politics.
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Svampa, M. (2004). Las organizaciones piqueteras: actualización, balance y reflexiones.
Actualización del libro digital entre la ruta y el barrio. Disponible en : http://www.
maristellasvampa.net/archivos/ensayo22.pdf
37
38
Mapeo de la
Participación
Participación ciudadana de organizaciones en conflicto en
seis comunas de la Región Metropolitana
Con el fin de obtener un mapeo exploratorio sobre el estado de la participación
ciudadana a nivel comunal, en el marco de la aplicación de la ley 20.500, expondremos a
continuación los resultados del estudio realizado en las comunas de La Florida, La Reina,
Ñuñoa, Peñalolén, Renca y Santiago. Para cada una de las comunas consideradas, se
estudió una organización social en conflicto.
Primero, se realizará una descripción del contexto participativo en cada comuna, en
base a la dimensión institucional y a la dimensión de las organizaciones sociales. Para la
primera dimensión, se desarrolla la disposición institucional al acceso a la participación
de las organizaciones sociales por parte del municipio y la naturaleza de la participación
en cada uno de éstos; para la segunda dimensión se desarrolla la capacidad de presión
que tiene cada organización social para la obtención de sus logros y el vínculo con la ley de
cada una de éstas. Posteriormente se realizará un análisis comparativo de las comunas
por medio del cruce de ambas dimensiones, para finalizar con el posicionamiento de
cada comuna en un mapa de coordenadas que permita comparar el estado actual de la
participación ciudadana a nivel comunal. Para acceder a la metodología de recolección
de datos y a la operacionalización de las dimensiones y los indicadores, el lector debe
remitirse al anexo I y II respectivamente.
39
1. Descripción del contexto participativo en seis comunas estudiadas
a) Contexto institucional
1. La Florida
El carácter de la naturaleza de la participación ciudadana en La Florida es vinculante.
Formalmente existen instancias que permiten la toma de decisión en parte del
presupuesto municipal, la postulación a fondos concursables y el involucrarse
en la creación del Plan de Desarrollo Comunal (PLADECO). Sin embargo, dicha
institucionalidad no viene acompañada de un acceso adecuado para su utilización, el
que califica como restringido. Prueba de ello es la facultad que utiliza el alcalde Carter
(UDI) para no aplicar el presupuesto participativo el presente año. A esto se suma el
proceso deficiente de elección del CCOSOC, que por su difusión selectiva y la exclusión
de varias organizaciones activas que no tenían al día la personalidad jurídica (la que
entrega el mismo municipio) adquiere ribetes clientelista, al intentar fijar criterios
para la vinculación del municipio con las organizaciones sociales. Por otra parte, a lo
anterior se agrega que el proceso de elaboración del reglamento del nuevo CCOSOC se
realizó fuera de plazo y que la nueva ordenanza de participación ciudadana aún está en
desarrollo.
2. La Reina
Se puede clasificar la naturaleza de la participación ciudadana en La Reina como
consultiva. Al revisar el contexto institucional de la comuna, es posible constatar que
en la aplicación de la normativa participativa no se tomo en cuenta las consideraciones
hechas por las organizaciones sociales. Así, el marco participativo resulta idéntico al
marco tipo entregado por el gobierno central (SUBDERE). Las audiencias públicas no
son de carácter vinculante y las formas de financiamiento a organizaciones se limitan
solamente a subvenciones. En cuanto a la disposición al acceso que refleja el municipio,
se considera que es restringido en la medida de que, a pesar de que se hizo un esfuerzo
por constituir el CCOSOC bajo todos los parámetros estipulados por la ley, no existen
40
canales alternativos de participación ciudadana más allá de los contemplados en la
ley 20.500. Existe restricción para el acceso de los eventos del municipio, hay escasa
información hacia la ciudadanía y el CCOSOC se encuentra aislado de las decisiones
municipales.
3. Ñuñoa
En Ñuñoa se puede clasificar la naturaleza de la participación ciudadana como
consultiva. No existen instancias de decisión vinculantes para las organizaciones
sociales ni para la ciudadanía, como los presupuestos participativos o audiencias en
las que se pueda llegar a acuerdo. Por otra parte, la disposición institucional al acceso
es restrictiva. Las audiencias y los eventos públicos son selectivos, excluyendo a
organizaciones que se encuentren en conflicto con la municipalidad, lo que involucra
formas de amedrentamiento municipal que incluso llega a amenazas directas y
personales.
4. Peñalolén
Se puede clasificar la naturaleza de la participación ciudadana en Peñalolén como
vinculante. Existe la posibilidad de participar en presupuestos participativos, fondos
concursables y plebiscitar temas relevantes para la ciudadanía (como el realizado el
2011 para aprobar o rechazar el Plan Regulador Comunal propuesto por el municipio).
La disposición institucional al acceso es moderada. Peñalolén constituyó su Consejo
Comunal de Organizaciones de la Sociedad Civil dentro de los plazos y con elecciones
divulgadas ampliamente. Además, se han realizado capacitaciones y talleres para la
difusión y uso de la ordenanza municipal de participación ciudadana. Sin embargo,
existe restricción a la atención ciudadana cuando ésta es abiertamente opuesta
al municipio. A esto se suma un castigo a la “falta de civismo”, lo que consiste en la
aplicación de una multa de hasta 5 UTM por alterar el orden público, disposición que
puede ser utilizada en contra de las manifestaciones de las organizaciones ciudadanas.
41
5. Renca
El caso del municipio de Renca resulta paradigmático en cuanto a una disposición a la
participación meramente informativa y una disposición al acceso restrictiva. La nueva
ordenanza consiste sólo en la actualización de la antigua. Es posible constatar que las
audiencias públicas no son vinculantes, tal como dice su propia ordenanza “no podrán
adoptarse acuerdos. Sus conclusiones serán consideradas como recomendaciones”. Más
aún, en el transcurso de la realización de esta investigación, fue posible constatar
cómo el departamento jurídico de la municipalidad negaba audiencias solicitadas por
medio de la recolección de firmas de los vecinos sin argumentar las causas del rechazo,
lo que impide corregir la solicitud para que pudiese ser aceptada. Existe restricción
a los eventos públicos, entrega de información y herramientas para el desarrollo de
las organizaciones. A esto se suma una atención a las problemáticas ciudadanas de
marcado carácter clientelista, permitiendo la atención de las solicitudes sólo cuando
éstas son hechas por individuos y no por organizaciones. Los medios de información
municipal son utilizados para desprestigiar a sus opositores e incluso criminalizando
algunos dirigentes sociales.
6. Santiago
La naturaleza de la participación en la Santiago califica como consultiva. Los plazos
para resolver los temas tratados en las audiencias públicas son fijados por el Alcalde
o su representante. La instancia de presupuesto participativo no existe y los CCOSOC
no tienen mayores facultades en términos de las decisiones que se toman a nivel
comunal. El municipio atribuye lo anterior escudándose en que de la ley no es posible
extraer claramente cuáles son las funciones del CCOSOC. Su disposición al acceso es
moderada, si bien existe preocupación por ampliar las formas de participación y por
la capacitación de dirigentes para poder cumplir con las nuevas disposiciones de la
ley, estas instancias se limitan por la restricción de la participación a organizaciones
favorables al municipio y la disposición de horarios para desarrollar instancias de
participación en día y horario laboral, pese a las continuas solicitudes de cambio por
parte de organizaciones sociales y concejales de oposición.
42
Tabla N° 3: Nivel participativo del contexto institucional
DISPOSICIÓN INSTITUCIONAL AL ACCESO
Naturaleza de la
participación
Restrictiva
Moderado
Informativa
Renca
Consultiva
La Reina /
Ñuñoa
Santiago
Vinculante
La Florida
Peñalolén
Con incentivos
Fuente: Elaboración propia.
Como se observa en la Tabla N°3 ninguna de las seis comunas estudiadas calificó con
una disposición con incentivos al acceso a instancias de participación. Las comunas se
agruparon principalmente en una disposición restrictiva. En cuanto a la naturaleza de
la participación, se constata como el contexto participativo municipal varía en cada
comuna, existiendo un amplio margen de posibilidades de aplicación. Cabe destacar
a la municipalidad de Renca como un caso extremo que combina un bajo nivel de
posibilidades para la participación y una institucionalidad restrictiva al acceso a dichas
instancias. Finalmente, La Florida es un caso que es ilustrativo de que no sólo es
necesaria una institucionalidad que incorpora marcos normativos vinculantes, sino que
también es necesaria una práctica municipal que no restrinja su utilización.
b) Organizaciones sociales
1.
Red de defensa de la Pre-cordillera (La Florida)
La Red por la Defensa de la Precordillera se plantea como una organización horizontal,
autogestionada y autonomista, que actualmente se encuentra en conflicto por
la preservación del bosque Panul. En su preocupación por el medio ambiente y la
construcción responsable del entramado urbano, han entrado en conflicto con el
43
municipio dada la aprobación de un proyecto de construcción de viviendas en tal espacio.
Su capacidad de presión es alta, su orgánica les permite distribuir eficientemente el
trabajo, tienen un discurso elaborado y coherente sobre sus reivindicaciones y han
logrado obstaculizar el proyecto antes mencionado. A esto se suma haber podido
lograr una consulta ciudadana que rechazó el proyecto con un 98%.
Su nivel de vinculación con la ley es media, la conocen pero no la han utilizado. El equipo
jurídico de la Red revisó en detalle la ley tras su publicación, y evaluó negativamente su
contenido. Consideran que el CCOSOC es meramente consultivo y que no vale la pena
realizar esfuerzos, ya que suponen que la movilización social les puede traer mejores
resultados.
2.
Junta de Vecinos N°13 “Villa La Reina” (La Reina)
La Junta de Vecinos N°13 se encuentra ubicada en Villa La Reina, un enclave de clase
media-baja en una comuna de alta renta. Mantiene conflictos con la municipalidad
por el equipamiento y servicio que ésta entrega a la villa. Es la junta de vecinos de la
comuna con más socios inscritos y donde más gente vota. Su capacidad de presión es
media. Mantiene redes de apoyo con otras organizaciones, instituciones académicas
y presencia en el CCOSOC. La estructura de trabajo de la junta de vecinos le permite
mantener una orgánica en la que presenta una buena distribución de labores y funciones
en el funcionamito de la oganizacion. Cuenta con un elaborado discurso identitario,
dada la historia de lucha asociada a la construcción autogestionada de sus viviendas.
Sin embargo, no ha conseguido mayores logros en su historia reciente. Su vinculación
con la ley es alta. La conocen y la usan. Su presidente forma parte del nuevo Consejo,
aunque lo califican como meramente consultivo.
3.
Asamblea de vecinos de la Villa Olímpica (Ñuñoa)
Esta organización nace tras el terremoto del 27 de febrero del 2010. Su objetivo es luchar
por las demandas de los vecinos para afrontar la emergencia y lograr la reconstrucción
de la villa. En dicho proceso entró en conflicto directo con el municipio, dada la
44
falta de ayuda en la emergencia y la mala reparación de los techos que éste realizó.
Posteriormente sus demandas escalaron al MINVU, para obtener una más pronta
reparación de los edificios. Su capacidad de presión es media, si bien tiene una orgánica
claramente definida, redes con otras organizaciones y ha logrado sus principales
objetivos. Sin embargo, su acción no ha logrado transitar de las reivindicaciones por
la reconstrucción hacia demandas que contemplen los otros problemas que enfrenta
la villa. La falta de acuerdo sobre el camino que debe seguir la asamblea en el futuro
ha mermado la participación y hacen difícil su proyección en el tiempo. Su vinculación
con la ley es alta, la conocen y han usado varias veces, pese a considerar que no han
logrado avances con ella.
4. Concejos de movimientos sociales de Peñalolén (Peñalolén)
El Concejo de Movimientos Sociales de Peñalolén es una organización compuesta
principalmente por allegados, que agrupa las demandas de las organizaciones sociales
de la comuna. Su principal demanda fue lograr un cambio al Plan Regulador que fuera
justo para los allegados y que no los condenara a vivir en la periferia de la ciudad. Su
capacidad de presión es alta, tienen como logro haber podido convocar al plebiscito
por el Plan Regulador Comunal, y pese a que no pudieron proponer los cambios que
ellos querían, lograron rechazar la propuesta del municipio en diciembre del 2011.
Disponen de una orgánica definida y una identidad colectiva fundada en la historia de
lucha de los pobladores de Peñalolén.
El nivel de vinculación con la ley es también alto. Esto se debe a que tienen un
conocimiento práctico en general de las herramientas de participación. Fueron parte del
proceso de plebiscito bajo la normativa de la Ley 20.500, y mantienen un representante
en el CCOSOC, pese a las críticas por las pocas facultades que éste tiene.
5. Pobladores Organizados de Renca (Renca)
Los Pobladores Organizados de Renca son una organización que se constituye el 2010
para luchar por la mejora en la calidad de vida de los vecinos del sector de Nueva
Renca. Entre sus demandas se encuentran la mejora en los recorridos del Transantiago,
45
mejor infraestructura urbana (semáforos, paraderos, lomos de toros, plazas), mayor
cultura y participación. Además, mantienen una escuela de nivelación de estudios
autogestionada. Su capacidad de presión es media. Han acumulado varios logros
parciales (como la instalación de varios semáforos y lomos de toro, cambios en el
recorrido del Transantiago, instalación de jardines infantiles y limpieza de basurales).
En todos estos procesos se han visto enfrentados al municipio. Su mayor falencia es la
falta de una orgánica definida, lo que no les permite distribuir las tareas eficientemente
ni asignar responsabilidades (el trabajo queda sujeto a la voluntad espontanea de sus
miembros). Su vinculación con la ley es alta, la conocen y la han utilizado, pese a que
no han tenido resultados positivos con ella.
6. Movimiento de Pobladores en Lucha (MPL-Santiago)
El MPL-Santiago se instala en la comuna de Santiago el 2010. Agrupa principalmente a
allegados y su principal trabajo consistió en la creación de la Red IRA (Red de Inmuebles
Recuperados por Autogestión), en búsqueda de dar soluciones habitacionales a
allegados en la misma comuna. Su capacidad de presión es media, poseen una orgánica
de facto, que permite distribuir eficientemente las funciones y responsabilidades entre
sus miembros, pero que aún está en constitución. Disponen de una red de vínculos
amplia, que les permite obtener asesoría y recursos a la vez que difundir sus demandas.
Se identifican con la lucha histórica de los pobladores, la educación popular y la
autogestión. Su vinculación con la ley es media, la conocen pero no la han utilizado, ya
que sienten que no sirve para sus objetivos.
46
Tabla N°4
Nivel participativo en las organizaciones sociales
Capacidad de presión
Baja
Media
Alta
Media
Santiago
La Florida
Alta
La Reina /
Ñuñoa /
Renca
Peñalolen
Baja
Vínculación
con la ley
Como se aprecia en la Tabla N°4, todas las organizaciones sociales estudiadas
mantienen algún grado de vinculación con la ley de participación ciudadana, pese a
las críticas que puedan tener a la institucionalidad. Dicho fenómeno puede indicar
que pese al rechazo a la institucionalidad, las organizaciones sociales consideran las
estructuras de oportunidad que la participación institucional puede abrirles. La no
existencia de organizaciones con baja capacidad de presión debe entenderse como
parte del sesgo de selección de este estudio, que se abocó sólo a organizaciones en
proceso de conflicto, lo que no es generalizable a un mapa del nivel participativo de las
organizaciones sociales en general.
47
Gráfico N°1: Coordenadas de participación ciudadana a nivel comunal
Fuente: Elaboración propia.
En el Gráfico N°1 se puede observar el cruce entre la escala de la dimensión participativa
institucional y la escala de la dimensión participativa de organizaciones sociales.
De ello cabe subrayar, primero, que se estudiaron organizaciones sociales en procesos
de conflicto y, por tanto, se podía esperar de ellas un nivel de participación relativamente
alto (como los resultados lo confirman). Ahora bien, se muestra una respuesta dispar
por parte del contexto institucional, muestra misma de la flexibilidad de la ley.
La institucionalidad participativa actual permitiría la clausura de los municipios frente
a organizaciones sociales en proceso de conflicto. En general, queda claro que los
casos estudiados encuentran un límite en lo que hemos definido operacionalmente
como de disposición restringida o moderada por parte de los municipios frente a
48
las organizaciones sociales. Esto puede dar cuenta, por un lado, de la influencia aún
persistente de relaciones de tipo clientelar como forma de restringir la participación,
o bien, por otro, de otras formas restrictivas que cabría también investigar en futuros
estudios.
Lo que sí es posible afirmar es que, dado que hoy en ningún municipio existe una
disposición con incentivos a la participación, para poder desarrollar altos niveles de
participación ciudadana se necesita como precondición una organización social fuerte.
En términos relativos, Peñalolén es la comuna con un mayor nivel participativo, dado
que es la única donde se combina la existencia de fuerte organización social (de alta
capacidad de presión y buen manejo de las oportunidades que la institucionalidad
le brinda), con un marco institucional que ha permitido el desarrollo de procesos
efectivamente vinculantes. Sin embargo, esto no debe ser interpretado como un dato
para afirmar que ambas dimensiones de la participación ciudadana son co-constitutivas
a nivel territorial. El caso de Renca demostraría lo contrario (un alto nivel participativo
de la organización social con un bajo nivel institucional). Lo que más bien podemos
sostener es que pese a que exista un alto nivel participativo en organizaciones sociales,
esto no garantiza su incidencia en las políticas comunales debido a la restricción misma
que, al margen de lo que incluso pueden estipular las mismas ordenanzas municipales
(como es el caso de La Florida), poseen los funcionarios municipales.
La pregunta central sería entonces en ¿cómo elevamos los niveles participativos de la
institucionalidad? En este contexto, cabe resaltar que el límite actual de la participación a
nivel institucional está dado por un marco legal que no incluye instancias de participación
bidireccionales (entre organizaciones sociales e institucionalidad municipal) como la
co-decisión o la co-gestión. La pregunta que queda planteada es cómo avanzar hacia
dichas instancias.
49
50
Un Nuevo
Proyecto
Hacia una real democracia comunal
La investigación antes presentada ha sido una que ha tenido un carácter exploratorio3,
teniendo como una de sus principales centralidades la formulación de la metodología
de observación y mapeo que se ha traducido en la tipología de análisis que antes hemos
expuesto. En efecto, aquella herramienta nos ha permitido identificar concretamente
las características propias de organizaciones sociales y municipios en torno a lo que
hemos problematizado como el fenómeno de la participación ciudadana.
Sin embargo, es necesario también reconocer nuestros límites. Los casos de estudio, las
variables y su misma operacionalización deben ser complementadas con otras miradas.
Un estudio que busque dar cuenta del fenómeno de un modo más integral no debe
dejar de considerar lo que ocurre en otras comunas de la misma Región Metropolitana,
o, más aún, lo que puede ocurrir en otras regiones del país. Del mismo modo, tanto a
nivel institucional como al nivel de las organizaciones sociales, una caracterización más
profunda de ambas entradas metodológicas implica buscar modos de comprensión y
medición que superen lo que en estas páginas hemos considerado.
Ciertamente, los resultados de una investigación cualitativa de esta naturaleza no son
generalizables a la totalidad de las organizaciones sociales y municipios del país, pero
sí nos permiten discutir conceptual y programáticamente. Esto es, de los resultados
3
Para más detalles acerca de esto, revisar Anexo I: Diseño Metodológico.
51
expuestos sí podemos esbozar ciertas tesis analíticas y políticas, y, a su vez, desde
nuestra posición formular ciertas propuestas consistentes con lo observado.
La pregunta final, entonces, es ¿cómo evaluamos el marco regulatorio actual? Lo
primero a señalar es que al realizar un análisis directo de la normativa y, con ello, de sus
aplicaciones a la institucionalidad municipal, podemos afirmar que ésta no pasa de ser
una ley “recopilatoria”. Esto es, lo que hace es agrupar diversas ordenanzas, que antes
existían separadamente, sin otorgarle sistematización y coherencia. La normativa es
excesivamente amplia y flexible, lo que se expresa directamente en la diversidad de
formas que adquiere en las distintas municipalidades estudiadas. Ahora bien, mientras
se mantenga el binominalismo como sistema electoral y, con éste, lo que se ha llamado
como democracia consociativa como modelo político, es muy difícil que las leyes que se
aprueben logren tener una coherencia que supere la mera negociación elitaria.
Sin perjuicio de ello, lo anterior refiere al carácter de la normativa en tanto documento
legal, y no en tanto expresión de cierta concepción y proyecto sobre la participación
popular. La experiencia nos sugiere pensar que la ley viene a reforzar un tipo de
participación que, diseñado correctamente, promueve asociatividad sin política. Es difícil
sostener que, en tanto política pública, la ley 20.500 (así como muchas otras normativas
que buscarían incorporar a la ciudadanía en la “gestión de lo público”) efectivamente
logren fortalecer la asociatividad en el ámbito local. Sin embargo, queremos sostener
que, ante presiones de las organizaciones sociales, una concepción de esta naturaleza
estaría dispuesta a abrir mayores espacios para la expresión de las demandas ciudadanas.
El límite que se impone no está en las “malas prácticas” municipales que podrían
obstaculizar la participación (cuestión que, creemos, los sectores más modernos de la
política podrían estar dispuestos a suprimir), sino que, más bien, en las restricciones
que se le imponen a las organizaciones sociales para construir ellas mismas la política.
Esto es, de constituirse como actores políticos comunales. Justamente, es el afán de
construir una comunidad organizada pero despolitizada.
52
El clientelismo, como tratamiento selectivo de las organizaciones sociales, es
correlativo a tal concepción. El proyecto de la asociatividad sin política no permite
superar el clientelismo como forma cultural de proteger y restringir el cambio a la misma
institucionalidad. En sociedades como la nuestra, éste aparece como contracara de una
visión gremialista de las organizaciones intermedias. Excluidas del proceso deliberativo
local, su inclusión en las instituciones municipales siempre aparece como meramente
instrumental y susceptible de ser cooptada por un juego mutuo de favores.
Ahora bien, considerando lo anterior, ¿cómo vemos que es posible formular avances
justamente en la línea de superar tal institucionalidad? Acerca de la ley misma, lo
primero que cabe hoy en el marco actual es justamente dotar la normativa de una
línea de coherencia que efectivamente reduzca el rango de discrecionalidad de las
Municipalidades. Esto no quiere decir que se deba normar que su aplicación sea la
misma en cuanto a sus métodos e instrumentos, ignorando la diversidad de contextos
que puedan observarse. La variación en tales aspectos es posible e incluso deseable.
El asunto central es político y no de gestión. Hoy lo que asegura la ley es el mínimo
de participación informativa que garantiza el “Consejo de la Transparencia”. Con el
objetivo de reducir la arbitrariedad de la ley, lo que cabe es desarrollar, aún más, una
institucionalidad que lo que fiscalice sean grados de participación vinculante que puedan
efectivamente fortalecer con ello la constitución de nuevos actores políticos comunales.
Del mismo modo, en la línea de dispersar las decisiones que hoy se concentran en
el Municipio, es necesario cambiar el carácter de los CCOSOC y constituirlos, por un
lado, como instancias resolutivas (con capacidad de elaborar el marco regulador de
los Municipios), y, por otro, con un estatuto legal autónomo (que evite la influencia de
relaciones clientelares en su conformación y desarrollo). Todo ello construiría un mejor
piso sobre el cual construir el actuar de las organizaciones sociales.
La otra cara de la moneda es la que observamos al momento de tratar el problema de las
organizaciones sociales de la comuna. Si a nivel institucional el problema de redireccionar
la participación ciudadana no remite a un asunto de gestión sino que a un asunto político,
asimismo a nivel de las organizaciones la sola maduración orgánica no basta. A partir del
análisis de los niveles de participación de las organizaciones sociales, hemos visto que la
53
gran mayoría de ellas concibe que la institucionalidad no posee las facultades necesarias
para que ella efectivamente sirva a sus demandas. La institucionalidad, dicen, no les da
suficiente espacio para desarrollar sus procesos.
Ahora bien, más allá de coincidir con tal afirmación, es más útil preguntarse cuál es la
relación que tienen con ella quienes logran levantar procesos políticos exitosos. En tal
sentido, para construir una estrategia ofensiva y propositiva (o, lo que es lo mismo, no
meramente defensiva o reactiva), se necesita también conformar una identidad y una
estrategia que podríamos denominar de proyecto, que logre comprender las demandas
territoriales en torno a las orientaciones globales de la política. De acuerdo a los resultados,
¿no podría ser esta una gran diferencia que distingue al Consejo de Movimientos
Sociales de Peñalolén del resto de los otros casos? Más allá de los juicios que se puedan
hacer sobre el contenido propio del proyecto, la misma existencia de éste denota una
estrategia ofensiva que obliga a considerar el mismo fenómeno de la participación
ciudadana institucional como parte de la construcción política. Las organizaciones que
logran generar procesos exitosos son aquellas que justamente superan el gremialismo y
politizan su actuar.
En último término, y en horizonte a un cambio de paradigma, el problema de la
participación no es un problema de niveles de inclusión sino que del carácter que ella
misma adquiere. En la dirección de actuar en torno a un marco que permita generar
estrategias en torno a ella, las respuesta totalizantes y dicotómicas a este fenómeno nos
dejan sin rango de maniobra posible para avanzar a mejores posiciones. ¿De qué modo
hacerlo? ¿En qué niveles y bajo qué situaciones? Aquellas, y muchas otras, son preguntas
que se abren con este estudio, y, por lo demás, corresponden al campo de la discusión
estratégica de quienes efectivamente quieran llevar a cabo estos procesos.
Pensar una nueva democracia comunal es, como ya hemos dicho, pensar en desbordar
los límites que la institucionalidad liberal pone al fortalecimiento de actores sociales
comunales. Desde una crítica hacia ella, la elaboración de un paradigma alternativo
debe tener como centro de atención los espacios que la misma institucionalidad abre o
cierra para la construcción de procesos sociales con posibilidades de constituir nuevas
subjetividades políticas, capaces de involucrarse en las decisiones del Estado, avanzando
así en desdibujar la nociva y sacra distinción entre “lo político” y “lo social”.
54
ANEXO I
Diseño metodológico de la investigación
El diseño aplicado buscaba medir el nivel de la participación ciudadana en seis
comunas de las Región Metropolitana, en el marco de la aplicación de la ley 20.500. La
metodología usada para esta investigación fue de carácter cualitativo. Dicho método
fue seleccionado dados los pocos datos que existen en Chile sobre el fenómeno que se
requería medir.
El estudio de caso se realizó en comunas en las cuales existía una organización comunal
en proceso de conflicto. El terreno fue realizado entre marzo y julio del 2012. La
selección de las comunas y la organización fue intencionada, privilegiando el acceso
y la viabilidad del estudio, sin buscar representatividad dado el carácter exploratorio
de la investigación. El propósito era extrapolar reflexiones para la comprensión del
fenómeno participativo, antes que un estudio que midiera el contexto global de dicho
fenómeno a nivel comunal. Esto dado a que el principal objetivo era el desarrollo de
una propuesta de tipología que permitiera caracterizar el contexto institucional de la
participación a nivel municipal y la relación que las organizaciones sociales en proceso
de conflicto tienen con dicho contexto. Cabe mencionar, para una futura investigación,
que un estudio representativo del contexto participativo de la comuna debería utilizar
otra metodología de selección de organizaciones en proceso de conflicto comunal,
ya sea por medio de una muestra o por el registro exhaustivo de las organizaciones
sociales de cada comuna.
55
Las comunas seleccionadas fueron: La Florida, donde se estudió el caso de la Red por la
Defensa de la Pre-cordillera, organización que impulsa la defensa del bosque Panul; La
Reina, donde se estudió a la Junta de Vecinos N°13, que mantiene conflictos con el municipio
por mayores instancias de participación para los vecinos de Villa La Reina; Ñuñoa, donde
se estudió a la Asamblea para la Reconstrucción de la Villa Olímpica, quienes luchan por la
reparación de sus edificios luego del terremoto del 27 de febrero del 2010; Peñalolén, donde
se estudió al Concejo de Movimiento Sociales de Peñalolén, quienes se impulsaron en el
proceso para el plebiscito del Plan Regulador Comunal el año 2011; Renca, donde se estudió
a la organización POR (Pobladores Organizados de Renca), quienes luchan por la mejora en
la cultura, educación, seguridad y salud de sus vecinos; y Santiago, donde se estudió la MPLSantiago, quienes mantienen dos casonas recuperadas por medio de autogestión, en miras
a la obtención de viviendas definitivas.
El estudio se desarrolló en tres fases:
Fase 1: Entrevistas a funcionarios y representantes municipales: la primera fase de la
investigación consistió en el estudio de las municipalidades de las comunas seleccionadas.
Para esto se realizaron entrevistas a funcionarios municipales encargados de la aplicación de
la ley 20.500, tales como Directores de la DIDECO y el Departamento de Gestión Comunitaria,
con el objetivo principal de dar cuenta de la disposición institucional de las entidades hacia
la participación. Se realizaron un total de 6 entrevistas, una por cada comuna, salvo en La
Reina, donde se entrevistó a dos funcionarios dado la necesidad de saturar la información,
y en Renca, donde no fue posible acceder a ningún funcionario dado el escaso interés del
municipio en colaborar con los investigadores. Posterior a la entrevista de los funcionarios,
para poder complementar y comparar la información que nos entregaron, desde otra
perspectiva política, se entrevistó a un concejal de oposición al alcalde en cada comuna.
Fase 2: Recolección y análisis de documentación: en una segunda fase, para poder
dar cuenta de la naturaleza de la participación presente en cada comuna, se realizó
un análisis de la documentación presente en cada municipalidad sobre participación
ciudadana. Esta consistió en el estudio de la Ordenanza de Participación Ciudadana,
el reglamento del Consejo Comunal de Organizaciones de la Sociedad Civil, además
56
de las actas constitutivas de éste Consejo. En las comunas donde la nueva ordenanza
aún se está debatiendo (La Florida, La Reina y Santiago), la caracterización fue
hecha a partir de las antiguas ordenanzas y sus modificaciones. Además, se recopilo
información sobre la futura ordenanza por medió de entrevistas hechas en la primera
fase del estudio a los funcionarios y representantes de la municipalidad. El análisis
realizado fue comparativo, con el fin de enmarcar las particularidades de la naturaleza
de participación en cada comuna.
Fase 3: entrevista a informantes de organizaciones sociales: en la última fase de la
investigación se estudió a una organización en proceso de conflicto por cada comuna.
El objetivo era a) contrastar su visión sobre la disposición institucional a la participación
con las esgrimidas por los funcionarios municipales y los concejales entrevistados, b)
estudiar el vínculo de dichas organizaciones con la ley de participación ciudadana y,
finalmente, c) aproximarse a un registro de la capacidad de presión lograda por cada
organización. Para esto se realizaron entrevistas grupales a los dirigentes y miembros
de las organizaciones estudiadas.
Para ver la relación entre los instrumentos de recolección de datos usados y las
dimensiones de la participación ciudadana ver Tabla N° 5:
Tabla N°5
Cruce entre instrumentos utilizados y dimensiones de la participación
Disposición
institucional
Vínculos con la
Ley
Capacidad de
presión
Entrevista
grupal con
organización
X
X
X
Entrevista a
Concejal
X
Entrevista a
funcionario
X
Comuna
Documentos
Naturaleza de
la participación
X
57
Tabla N°6
Fuentes de información según comuna
Comuna
La Florida
La Reina
Ñuñoa
Peñalolen
Renca
Santiago
Entrevista
grupal con
organización
Red por la
Defensa de la
Precordillera
Junta de Vecinos
Nº 13 Villa La
Reina
AVVO
Concejo de
Movimientos
Sociales de
Peñalolen
POR,
Pobladores
Organizados
de Renca
Red IRA,
Movimiento de
Pobladores en
Lucha
Entrevista
autoridad
municipal
Concejal
Concejal
Concejal
Concejal
Concejal
Concejal
Entrevista a
funcionarios
municipales
Jefa
Departamento
de Participación
Ciudadana
Director DIDECO
y Secretario
Municipal
Director
DIDECO
Gerente de
Comunidad
y Familia
(DIDECO)
*No se
permitió
entrevista
Encargado
departamento
Gestión
Comunitaria
Documentos
Ordenanza de
participación
2000 (nueva aún
en tramitación);
reglamento
CCOSOC
Ordenanza de
participación
1999; Decreto
de modificación
de ordenanza;
Reglamento del
CCOSOC
Ordenanza de
participación
2011.
Reglamento
del CCOSOC
Ordenanza de
participación
año 2012;
Reglamento del
CCOSOC
Ordenanza de
participación
2011; decreto
modificación
ordenanza;
Reglamento
CCOSOC
Ordenanza de
participación
2000:
Reglamento
del COOSOC
Instructivo de Reglamento CCOSOC tipo (SUBDERE); Ley 20.500
58
ANEXO II
Operacionalización tipología de Participación Ciudadana
A continuación se expone la operacionalización de las categorías de la tipología
construida para la caracterización de las comunas estudiadas. Esto implicó desarrollar
los indicadores observables que nos permitieron clasificar cada caso de estudio. En
dicho proceso desarrollaremos las dos dimensiones participativas consideradas en este
estudio: a) Contexto institucional, según la naturaleza de la participación y disposición
institucional al acceso; y b) Organizaciones sociales, según su capacidad de presión y
el vínculo que tengan con la ley.
a) Contexto Institucionalidad:
a. Audiencia pública
Informativo, consultivo o vinculante
b. Financiamiento para proyectos
de organizaciones sociales
Informativo, consultivo o vinculante
c. Plebiscito comunal reglado
Presencia o Ausencia
La naturaleza de la participación ciudadana, cristalizada principalmente en la ordenanza
de participación ciudadana y el reglamento de constitución del CCOSOC, se midió en
base al carácter informativo, consultivo o vinculante de las instancias de: a) Audiencia
pública: instancia reglada de relación entre los representantes y representados por
medio de audiencia con el concejo comunal b) Financiamiento para proyectos de
organizaciones sociales: fondos concursables o presupuestos participativos accesibles
para las organizaciones ciudadanas para desarrollar sus proyectos.
59
Finalmente, se midió la presencia o ausencia de un reglamento de las instancias de c)
Plebiscito comunal: reglamento establecido para los procedimientos que llevaran a
la realización de un plebiscito comunal. De existir dicho reglamento, se consideraba
dicho indicador como vinculante. Del marco general de la ordenanza de participación
ciudadana se concluyó la naturaleza de la participación, según esta respondía en suma
a un carácter informativo, consultivo o vinculante.
a. Aplicación cabal de la ley dentro de los plazos
b. No restricción de eventos “públicos”
c. Entrega de información y herramientas
d. Existen formas alternativas de participación
e. Preocupación por capacitar dirigentes para distintas instancias
f. Atención de las problemáticas de la ciudadanía
Sí o No
Sí o No
Sí o No
Sí o No
Sí o No
Sí o No
La disposición institucional al acceso consideró características fundamentales del
municipio al momento de ofrecer vías para que la ciudadanía utilice las instancias
participativas. Entre estas instancias se consideró: a) Aplicación cabal de la ley
dentro de los plazos fijados; b) Los eventos públicos no son restringidos; c) Existen
instancias para la entrega directa de información clara y detallada; d) Existen formas
de participación ciudadana que no se encuentren contempladas en la ley y que sean
impulsadas por iniciativa del municipio; e) Existen talleres o cursos de capacitación para
los dirigentes en lo que refiere al funcionamiento de las instancias que considera la ley;
y f) Se atienden las problemáticas ciudadanas. Se consideró la disposición al acceso
como restringida, cuando había menos de dos de las instancias antes mencionadas;
se consideró moderada, cuando había entre 3 y 4 de las instancias anteriormente
mostradas; finalmente, se consideró la disposición con incentivos cuando existían
5 o más de las instancias mencionadas. Cuando el cumplimiento de alguno de los
indicadores b, c, d, e y f tenían características clientelistas, es decir, se seleccionaba a
las organizaciones de acuerdo a su postura hacia el municipio, se consideró como no
cumplido dicho indicador.
60
b) Organizaciones Sociales
a. Presencia de redes: ¿entabla y coordina
colaboración con otras organizaciones?
Presencia o Ausencia
b. Orgánica: ¿tiene claramente definido los cargos
Presencia o Ausencia
y canales de comunicación internos?
c. Identidad:¿tiene desarrollado un discurso
coherente sobre sus reivindicaciones?, ¿posee una Presencia o Ausencia
identidad colectiva?
d. Logros: ¿ha cumplido alguno de sus objetivos?
Presencia o Ausencia
Para medir la capacidad de presión de las organizaciones estudiadas, nos basamos
en la presencia o ausencia de cuatro categorías: a) Presencia de Redes: las redes se
refieren a mantener o no vínculos de apoyo en mira al logro de sus intereses o los de
otra organización; b) Orgánica: se refiere a la presencia de una orgánica efectiva que
distribuya las funciones dentro de la organización, y una comunicación fluida que
permita una coherencia en el trabajo; c) Identidad: se refiere a un factor colectivo de
trascendencia y unidad dentro de la organización, lo que se expresa en un discurso
coherente sobre su reivindicaciones y la identificación con otras organizaciones o
luchas; d) Logros: se refiere a la existencia de victorias recientes bajo el marco de
las actuales disputas y demandas que las organizaciones sostienen. La presencia de
todos estos factores indicará una alta capacidad de presión, entre dos a tres una media
capacidad y, finalmente, entre 0 y 1 indicaría una baja capacidad de presión.
a. Uso del marco legal
Sí o no
b. Conocimiento de la ley
Sí o no
Para medir la vinculación con la ley se consideró el uso del marco legal y el conocimiento
de la ley. Las organizaciones que usaban y conocían el marco legal, tenían una alta
61
vinculación de la ley; las que usaban la ley, pero no la conocían, o bien, no usaban la ley
pero si la conocían, tenían un nivel medio de vinculación; finalmente, aquellas que no
usaban la ley y tampoco lo conocían, tenían una baja vinculación con la ley.
Coordenadas para la comparación de la participación ciudadana comunal
Una vez operacionalizados los indicadores, se cruzó la dimensión del contexto
institucional con la dimensión de las organizaciones sociales. El objetivo era obtener
coordenadas para el mapeo comparativo del estado de la participación ciudadana a
nivel comunal. Para esto, se asignó un valor de 1 a 3 a cada indicador, sumando los
indicadores que correspondían a una misma dirección. La suma de los indicadores
de la dimensión del contexto institucional nos dieron el valor del eje Y, la suma de los
indicadores de las organizaciones sociales nos dieron el valor del eje X.
62
Tabla N°7 Coordenadas: Contexto institucional y características de las
organizaciones
CAPACIDAD DE PRESIÓN
Baja (1)
Medio (2)
Alta (3)
VINCULACIÓN DE LAS ORGANIZACIONES CON LA LEY
(3)
Moderado
(2)
Restringido
(1)
NATURALEZA DE LA PARTICIPACIÓN
DISPOSICIÓN INSTITUCIONAL AL ACCESO
Con
Incentivos
Baja
Media
Alta
Baja
Media
Alta
Baja
Media
Alta
(1)
(2)
(3)
(1)
(2)
(3)
(1)
(2)
(3)
Vinculante
(3)
6y 2
6y 3
6y 4
6y 3
6y 4
6y 5
6y 4
6y 5
6y 6
Consultivo
(2)
5y 2
5y 3
5y 4
5y 3
5y 4
5y 5
5y 4
5y 5
5y 6
Informativo
(1)
4y 2
4y 3
4y 4
4y 3
4y 4
4y 5
4y 4
4y 5
4y 6
Vinculante
(3)
5y 2
5y 3
5y 4
5y 3
5y 4
5y 5
5y 4
5y 5
5y 6
Consultivo
(2)
4y 2
4y 3
4y 4
4y 3
4y 4
4y 5
4y 4
4y 5
4y 6
Informativo
(1)
3y 2
3y 3
3y 4
3y 3
3y 4
3y 5
3y 4
3y 5
3y 6
Vinculante
(3)
4y 2
4y 3
4y 4
4y 3
4y 4
4y 5
4y 4
4y 5
4y 6
Consultivo
(2)
3y 1
3y 3
3y 4
3y 3
3y 4
3y 5
3y 4
3y 5
3y 6
Informativo
(1)
2y 2
2y 3
2y 4
2y 3
2y 4
2y 5
2y 4
2y 5
2y 6
63
64