Documento respuesta LRASCAP - Universidad Autónoma Chapingo

LEY PARA LA REGULARIZACION DE LAS ACTIVIDADES DE LAS
SOCIADES COOPERATIVAS DE AHORRO Y PRESTAMO (LRASCAP), UN
TESTIMONIO DE SU “APROBACION”.
El pasado 13 de agosto, luego de más de 3 meses de haber sido aprobada en
la Cámara de Diputados el 30 de abril, fue publicada en el Diario Oficial de la
Federación la Ley que Regula las Actividades de las Sociedades Cooperativas
de Ahorro y Préstamo (LRASCAP).
Con la aprobación de esta Ley, el Congreso de la Unión dio cumplimiento al
artículo XXII transitorio de la Ley de ahorro y Crédito Popular (LAyCP),
incorporado de última hora y por iniciativa de un servidor, en calidad de
Diputado Federal de la LX Legislatura, en la penúltima reforma de este
cuestionado marco legal, en el mes de abril de 2007.
Los compañeros de la Alianza Cooperativista Nacional (ALCONA), quienes se
mantuvieron en un firme frente de lucha contra la LAyCP, podrán dar cuenta
detallada de este fallido intento por parte de las autoridades, concretamente de
la Comisión Nacional Bancaria y de Valores (CNBV), de asestar el golpe final al
sector en esta reforma. Y fue fallido el intento porque ese artículo XXII
transitorio contiene “palabras mágicas” que así lo permitieron.
Sin entrar en detalles, comentaré la importancia de este “transitorio” porque
algo similar ocurrió ahora con la LRASCAP.
Dice este artículo: Las Comisiones Unidas de Hacienda y Crédito Público y de
Fomento Cooperativo y Economía Social de la Cámara de Diputados del
Congreso de la Unión realizarán las consultas y estudios necesarios a fin de
lograr la actualización de la regulación de las sociedades cooperativas que no
realizan intermediación financiera, de acuerdo a su naturaleza, a más tardar el
30 de noviembre de 2007.
Desde mi particular punto de vista, este artículo transitorio vino a ser la
estocada a la LAyCP que pretendió poner bajo un solo marco regulatorio, en
calidad de simples entidades de ahorro y crédito popular, a las diversas
organizaciones de las finanzas sociales, como son las cajas populares, las
cooperativas, las cajas de ahorro, las uniones de crédito, las microfinancieras,
las cajas solidarias, entre otras.
Mal haríamos no reconocer en todo este proceso la “legítima terquedad” de
ALCONA que siempre, con la Ley en la mano, reivindicó el carácter social de
las cooperativas. Lo hizo con el apoyo de exdiputados como Manuel Duarte,
Francisco Saucedo y con un servidor en la más reciente Legislatura.
El Dr. Juan José Rojas ha presentado el día de ayer, en el marco del actual
evento, toda una visión histórica del cooperativismo y una justificación del
porqué, el sector del ahorro y préstamo reclama un tratamiento acorde a su
naturaleza Social.
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Retomando las consecuencias que tuvo el mencionado transitorio hemos de
reconocer que durante todo el año 2007, después de aquel abril y la primera
parte del 2008, se llevaron a cabo diversos eventos de consulta en distintos
lugares de la República Mexicana, Puebla, Querétaro, León Guanajuato,
Oaxaca, entre otros lugares. El mismo recinto del Palacio Legislativo de San
Lázaro fue sede de un evento de carácter internacional sobre el tema.
Existen de sobra evidencias escritas y videograbadas de diputados y
senadores, concretamente del senador Ocejo y yo, que coincidimos en que la
LAyCP era inoperante por pesada, demasiados artículos, demasiados
transitorios, muchas reformas en tan pocos años y, en consecuencia, era
urgente crear una marco regulatorio acorde a la naturaleza social de las
cooperativas de ahorro y préstamo, reconociendo que éstas no son
intermediarias financieras, no hacen especulación y no son lucrativas. Se
supone que este nuevo marco legal es la LRASCAP.
Fue la Comisión de Fomento Económico del Senado de la República, presidida
por el Senador Ocejo, de común acuerdo con la Comisión de Fomento
Cooperativo y Economía Social de la Cámara de Diputados, la que lidereó este
proceso proponiendo un acercamiento con las autoridades financieras y la
búsqueda de consensos con las principales tendencias del movimiento
cooperativo nacional.
De la oficina del Senador, surgió y circuló un documento que, luego de varias
versiones, al final se permitió solicitar opiniones de otros actores (Diputados y
Dirigentes del movimiento cooperativo). Un servidor presentó un documento
con 10 puntos que se hizo circular profusamente por Internet el 26 de agosto
de 2008 entre los integrantes de la mesa de negociación. Lamentablemente
nadie contestó dicho documento, al menos nadie lo hizo por escrito porque
quien si reaccionó a su contenido a través de una larga llamada telefónica el 30
de agosto fue, no un legislador, sino el actuario Yerom Castro de la Comisión
Nacional Bancaria y de Valores, quien de la manera más diplomática y
respetuosa me dijo que mis propuestas de incorporación estaban fuera de
lugar.
El 10 de septiembre de 2008 hubo oportunidad de exponer personalmente los
10 puntos mencionados en una reunión llevada a cabo en las Oficinas de la
CNBV. En esta reunión el Senador Jorge Ocejo Moreno ofreció considerar
algunas de mis propuestas en la redacción final de la Ley, solicitando a cambio
que le ratificáramos nuestro aval por escrito para que fuera él quien presentara
la iniciativa le Ley ante el Pleno del Senado de la República. He de reconocer
que tanto un servidor como el Lic. Rafael Martínez Ponce firmamos bajo
protesta un documento con planteamientos de acuerdo común pero insistiendo
en que no era el acuerdo final.
Dos meses después, el domingo 23 de noviembre, recibí en mi teléfono celular
una llamada del Senador Ocejo comunicándome que por correo electrónico me
acababa de mandar la iniciativa para que, de manera urgente, le hiciera las
observaciones “pertinente”, pues en las próximas 48 horas, es decir el martes
25 de ese mismo mes la estaría presentando ante el Pleno del Senado. La
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intención era, igual me lo comentó, aprobarla en Comisiones el miércoles 26 y
el 27 obviar la segunda lectura y aprobarla para enviarla, en calidad de minuta
a la Cámara de Diputados. Así se hizo, al menos la primera parte, es decir, la
presentó ante el pleno de la Cámara de Senadores mencionando que tenía el
respaldo de Alcona y Comacrep, así como de los Diputados integrantes de la
Comisión de Fomento Cooperativo y Economía Social.
Gracias al oportuno apoyo del asesor de un servidor, el doctor Juan José
Rojas, catedrático también de la Universidad Autónoma de Chapingo y del
equipo de asesores de Alcona, se pudo advertir que la iniciativa no incorporaba
una sola de nuestras propuestas y que poca o nula era la diferencia respecto a
la LAyCP.
Inmediatamente, se activó un fuerte cabildeo entre senadores de todos los
partidos que tuvo como consecuencia impedir que otra vez se aprobara “al
vapor” una ley de gran trascendencia para el sector. No se obvió la segunda
lectura y no se votó de inmediato como se pretendía y se forzó una prorroga
en el proceso de elaboración del dictamen respectivo, cuya elaboración y
aprobación en comisiones se pospuso hasta el siguiente período ordinario de
sesiones, comprendido entre el 1 de febrero y el 30 de abril de 2009.
Durante el mes de enero de 2009, tanto ALCONA como el COMACREP,
emitieron sendos documentos en los que fijaron su posición respecto al
proceso legislativo en ciernes.
Alcona se propuso elaborar una nueva iniciativa porque la presentada por el
Senador Ocejo era completamente opuesta y ajena a los planteamientos que
como Alianza habían venido haciendo. Argumentaban que no podían aceptar
una propuesta de regulación que no resultaba coherente con la naturaleza
social de las cooperativas. De igual manera, sostenían que la iniciativa
presentada no era clara ni sencilla y que no respetaba el hecho de que las
cooperativas no eran ni intermediarias financieros ni lucrativas, algo en lo que
había venido insistiendo y que incluso se había coincidido con los legisladores
participantes en esta discusión. En esta parte del proceso, Alcona terminó
deslindándose de la iniciativa presentada.
COMACREP, por su parte, presentó una nueva propuesta de iniciativa de Ley
por medio de la que se expedía la Ley de Sociedades Cooperativas de Ahorro
y Préstamo y se reformaban, derogaban y adicionaban diversas disposiciones
de la LGSC, de la LACP y de la Ley de la Comisión Nacional Bancaria y de
Valores.
En la exposición de motivos de dicha iniciativa de ley, se destacaba el papel
que históricamente ha jugado el sector cooperativo de ahorro y préstamo en el
desarrollo económico y social de importantes segmentos de la población rural y
urbana empobrecida; se postulaba la necesidad de que dicha aportación fuese
reconocida socialmente y que se aprovechasen las potencialidades del sector
en la generación de empleo, la cohesión social y la formación de ahorro.
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Se identificaba al marco jurídico vigente como el principal obstáculo para el
desarrollo del sector cooperativo de ahorro y préstamo del país y se llamaba a
emitir una legislación que respetara la naturaleza social de las cooperativas y
sus fines solidarios y distributivos de la riqueza social.
Más aún, en dicho documento, se recuperaban muchas de las críticas que, a lo
largo de los últimos siete años, había recibido la LACP y se destacaba la
necesidad de actualizar el marco regulatorio de las cooperativas a partir del
mandato que representó la adición del artículo 22 transitorio a la LACP, en abril
de 2007.
Empero, al entrar a relatar el último proceso de negociación para la emisión de
la LRASCAP y particularmente lo que llamaron: “principios rectores” que debía
contener el nuevo ordenamiento legal”, ratificaban su postura de conceder a las
autoridades financieras, el ejercicio exclusivo, de las facultades de autorización,
supervisión, regulación y sanción del sector, es decir, la sustancia de la Ley.
Tampoco omitían reiterar que “en cualquier nuevo proceso de legislación, será
absolutamente indispensable, reconocer y respetar los procesos ya realizados
por las cooperativas de ahorro y préstamo al amparo de la LACP”.
Reconocían, en cambio, la necesidad de reorientar totalmente el papel de los
consultores externos y de avanzar hacia la creación de una sola Confederación
de Sociedades Cooperativas de Ahorro y Préstamo.
Por otro lado, instituciones financieras del sector rural, no necesariamente
cooperativas, aprovecharon este impasse y, apoyados en un grupo de
Senadores, del PRI y del PRD, encabezados por el Senador
Francisco Arroyo Vieyra, exigieron para sí un marco legal adecuado.
Concentradas en otra iniciativa, estas exigencias fueron incorporadas a la del
Senador Ocejo que originalmente se proponía, como su nombre lo indica,
regular solamente las actividades de las cooperativas. Con esta incorporación a
la LRASCAP los votos a favor de las fracciones mayoritarias se estaban
garantizando, sin embargo las demandas de una de las partes, me refiero
concretamente a ALCONA seguían sin atenderse.
Dado que la discusión de la iniciativa se acotaba al ámbito legislativo, un
servidor inscribió el 31 de marzo una propuesta de reforma integral a la Ley
General de Sociedades Cooperativas en las que se salvaguardaban los
derechos de las de ahorro y préstamo. Al día siguiente, dos senadores del PRD
y uno del PT, el senador Monreal, hicieron lo propio en la colegisladora. Se
trataba de impedir la votación final de la LRASCAP sin antes analizar y,
eventualmente, incorporar nuestras propuestas.
No tuvimos éxito, la suerte estaba echada y la LRASCAP, sin contener
nuestras propuestas, fue sometida a votación en el Senado de la República el
15 de abril. Sendas reservas fueron presentadas por el Senador Monreal, todas
fueron rechazadas menos una, desde mi particular punto de vista, la más
importante y trascendente. Se trata de la adición en la fracción 10 del artículo 2,
que reconoce que las cooperativas de ahorro y préstamo son parte del sector
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social, tal como lo establece el artículo 25 constitucional, que no hacen
especulación, que no hacen intermediación financiera y que no son lucrativas.
Estas “palabras mágicas” que contiene la LRASCAP, al igual que el 22
transitorio de la LAyCP, son las que deberán acompañar la lucha, dentro del
marco legal, de las cooperativas de ahorro y préstamo que se niegan, con
justificada razón, a ser reguladas con criterios mercantiles y bancarios.
Bajo esta consideración y, una vez aprobada en el Senado, el 30 de abril, en
las últimas horas, de la última sesión del período ordinario de la LX Legislatura,
fue aprobada la LRASCAP en la Cámara de Diputados. En razón de la adición
mencionada en el artículo 2, que un servidor propuso a través del Senador
Monreal, mi voto fue a favor.
Publicada en el Diario Oficial de la Federación el pasado 13 de agosto,
podemos afirmar que la LRASCAP contiene una contradicción interna entre la
definición conceptual de las SCAP y las operaciones que pueden realizar, así
como los mecanismos o formas de regulación y supervisión. Es una
contradicción entre conceptos y normas. Entre los fines de la Ley y sus
instrumentos.
En conclusión, la expedición de la LRASCAP se puede interpretar como un
pequeño avance en materia de reconocimiento conceptual y doctrinario de la
naturaleza y fines de las SCAP; pero, se mantiene en la misma situación
existente en la LACP, en lo que hace a regulación y supervisión del sector y en
cuanto a legitimar la falta de compromiso social del estado frente a los sectores
organizados de la sociedad civil. Una amenaza latente lo constituye también el
hecho de que las autoridades financieras gozan de todas las atribuciones y
facultades necesarias para determinar la configuración del sector cooperativo
de nuestro país y los límites a los que deberá sujetar su actuación en todos los
campos de la vida económica y social.
Frente a esta realidad, las acciones de resistencia pueden ubicarse a dos
niveles. En el campo legislativo, tenemos que aprovechar al máximo el hecho
de haber introducido en el cuerpo de la LRASCAP las palabras mágicas por las
que tanto se ha luchado y cuya sola incorporación explícita tiene
consecuencias altamente benéficas en distintos aspectos. Con ello,
prácticamente el sector social de la economía adquiere carta de reconocimiento
legal, como un sector distinto al público y privado y que, en consecuencia,
merece un tratamiento jurídico ad hoc. Se acaba así con un tabú o una barrera
jurídica y legislativa impuesta por décadas por los sectores más recalcitrantes
de la derecha mexicana, hasta ahora insalvable, por lo que se trata de un
verdadero triunfo histórico.
El reconocimiento de las SCAP como no intermediarios financieros y como
sociedades no lucrativas, vale más que todas las inconsistencias que
probablemente habrá que soportar, sobrellevar o utilizar a nuestro favor,
apelando siempre al respeto absoluto a la definición conceptual de las SCAP y
a la correspondencia de la regulación secundaria a dicha definición conceptual,
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asunto que tendrá que resolverse por la vía de la negociación política o del
amparo jurídico.
De lo que se trata entonces es de evidenciar las inconsistencias de la
LRASCAP, pero proponiendo que estas sean subsanadas en las subsiguientes
Legislaturas.
Lo anterior, no significa abrazar acriticamente la LRASCAP ni usarla como
bandera; pero si da la oportunidad, a todas las organizaciones que se
opusieron a ser reguladas por la LACP, de echar abajo la imagen de
organizaciones beligerantes y radicales que les han endilgado las autoridades
financieras del país, poniendo todo su empeño en perfeccionar dicho
ordenamiento jurídico en los años venideros.
En este mismo campo de lo legislativo, se puede acotar la LRASCAP mediante
una reforma integral y de avanzada de la LGSC que permita, entre otras cosas,
evitar la intromisión de las autoridades financieras en la vida interna de las
cooperativas, lograr mayores acciones de fomento y promoción a su favor y
recuperar y fortalecer la figura de cooperativa integral o multiactiva.
La eventual aprobación de una Ley Reglamentaria
Constitucional podría operar en este mismo sentido.
del artículo
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El otro campo de acción es el propiamente político donde conviene tomar en
cuenta que el período de transición se extiende hasta el año 2012 y que en los
próximos tres años pueden pasar muchas cosas, pero la fortaleza moral y
política de estas organizaciones, si se sabe manejar con inteligencia, puede
arrojar muy buenos dividendos. Lo importante es mantener la unidad interna y
no bajar el ritmo ni la energía puesta en la incidencia legislativa.
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