344.024-Ch532s-CAPITULO I

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EL SUBSIDIO POR CESANTIA INVOLUNTARIA ESTABLECIDO EN EL
ARTICULO 70 DE LA LEY DEL INSTITUTO SALVADOREÑO DEL SEGURO
SOCIAL, Y SU IMPLEMENTACION EN EL SALVADOR
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I.
POLITICA SOCIAL Y SEGURIDAD SOCIAL
POLITICA SOCIAL
La política social, según Alcalá-Zamora y Caballenas, en su tratado de
Política Laboral y Social, definen la Política Social como “La concepción de
planes y la aplicación de medidas, por el Estado y otros organismos de eficacia
pública, que contribuyen a la eliminación o alivio de los antagonismos sociales e
impulsan a más del urgente remedio de angustiosas necesidades permanentes
u ocasionales de índole general, el bienestar material y moral de la sociedad y
más en especial, el de los sectores con menores recursos, con el propósito
adicional de fomentar el mejoramiento del nivel de vida y las aspiraciones
laudales de todos, dentro de lineamientos conjuntos o de gran amplitud”.
La Política Social tiene por objeto promover la mejora de las condiciones
de vida y de trabajo de los trabajadores y conseguir su equiparación por la vía
del progreso.
La actividad de la comunidad, sobre todo a partir de 1972, se ha
centrado en: Lograr el pleno y mejor empleo a través de medidas tendientes a
la creación de nuevos puestos de trabajo, la reducción del desempleo juvenil y
el desarrollo de la formación profesional, la mejora de las condiciones de vida y
de trabajo mediante la puesta en práctica del principio de igualdad, igualdad de
remuneraciones, en el acceso al trabajo, en la formación profesional, en la
promoción y demás condiciones de trabajo y en materia de seguridad social,
mediante la elaboración de proyectos y estudios pilotos, programas de acción
en favor de los trabajadores emigrantes y sus familias, la protección de la
seguridad, higiene y salud del trabajador y la participación en las decisiones
económicas y sociales, así como en la vida de la empresa.
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a) Universalidad
b) Integridad o suficiencia
c) Solidaridad
I.
Principios
d) Unidad
e) Subsidiaridad
f)
Redistribución de
Ingresos
a) Medicina Social
b) Asistencia Social
c) Seguros Sociales
II.
Aspectos que
d) Servicios Sociales
comprende
e) Políticas de Pleno
Empleo
f)
Vivienda
a) Procedimiento
Tradicional: El ahorro
SEGURIDAD
III.
Cobertura
b) Procedimiento Moderno:
Los Seguros Sociales.
SOCIAL
a) (BOSQUEJO)
a) Constitución Política:
Capítulo II
IV.
Fuentes
b) Ley del ISSS.
c) Ley del INPEP
d) Ley del IPSFA
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b) SEGURIDAD SOCIAL (CONCEPTO)
Doctrinalmente se ha definido como conjunto integrado de medidas de
ordenación estatal para la prevención y remedio de riesgos personales
mediante prestaciones individualizadas y económicamente evaluables; tales
medidas se encaminan hacia la protección general de todos los residentes
contra las situaciones de necesidad, garantizando un nivel mínimo de rentas.
A través de la Seguridad Social el Estado garantiza a las personas que
por razón de sus actividades están comprendidas en el campo de aplicación de
ésta y a los familiares o asimilados que tuvieran a su cargo, la protección
adecuada en las contingencias y situaciones que se definen en la ley y en la
progresiva elevación de su nivel de vida en los órdenes sanitario, económico y
cultural.
c) DESCRIPCIÓN HISTÓRICA
La Seguridad Social, con el contenido que el concepto actualmente posee,
tiene una historia reciente, pues se trata de una disciplina cuya evolución
conceptual está situada en este siglo.
No obstante lo anterior, algunas de sus instituciones tienen sus orígenes o
antecedentes en épocas históricas remotas.
1. EPOCA ROMANA: Los collegia romanos, que reunían a personas que
ejercían un mismo oficio, fueron verdaderas sociedades de socorros mutuos,
cubriendo ciertas necesidades, especialmente las derivadas de las
enfermedades o muerte de sus miembros: en opinión de algunos autores,
sin embargo, la asistencia social, salvo en lo relativo a los entierros, fue
excepcional en Roma.
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Al entrar en decadencia los collegia, algunos de ellos derivaron hacia una
especie de cofradías, para dar paso luego a las diaconías, que fueron
sociedades fundadas por los primeros cristianos para la práctica de la
caridad cristiana.
2. EPOCA MEDIEVAL: En la baja Edad Media surgen las gildas, instituciones
de origen germánico dedicadas a la asistencia mutua y fraternal. En el siglo
XII surgen las primeras cofradías como tales, instituciones de asistencia
mutua, especialmente para casos de enfermedad y muerte.
A partir de los siglos XIII y XIV surgen las cofradías – gremio, que
agrupaban a personas de una misma actividad y que realizaban, por una
parte, sus funciones de origen gremial, y por otra, cumplían funciones de
asistencia y previsión propias de las cofradías.
En el siglo XVI aparecen las hermandades de socorros, las cuales se
acercan más a la noción de un seguro, constituyendo el antecedente de las
mutualidades o sociedades de socorros mutuos, siguiendo las cofradías
encaminadas a la protección de los más humildes y débiles.
3. LAS LEYES DE BISMARCK Y SU INFLUENCIA. A fines del siglo XIX
nacen los primeros seguros sociales en Alemania de carácter obligatorio,
merced al empuje de Bismarck.
El programa de Bismark fue realizado entre 1883 y 1889, mediante la
dictación de diversas leyes:
-
Ley de 15 de junio de 1883, sobre seguro de enfermedad.
-
Ley de 16 de junio de 1884, sobre accidentes del trabajo.
-
Ley de 22 de junio de 1889, sobre seguro de invalidez y vejez.
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Fueron éstos los primeros seguros sociales obligatorios, por lo que las
posteriores legislaciones dictadas sobre esta materia deben reconocer en
mayor o menor medida la influencia de estas leyes.
No obstante, las leyes de Bismark, en especial la relativa al seguro de
enfermedad, fueron combatidas, incluso por obreros que se consideraban
obligados al Estado; además, perdían una bandera de lucha social, lo cual fue
un objetivo indudable perseguido por el canciller alemán.
Las características fundamentales de estos seguros sociales alemanes
fueron las siguientes:
-
Las personas protegidas fueron los obreros de las industrias, con rentas
bajas:
-
La indemnización fue proporcional al salario que se dejaba de percibir:
-
Eran
seguros
obligatorios
para
las
respectivas
categorías
de
trabajadores:
-
Se financiaban mediante cotizaciones de trabajadores y empleadores.
El sistema alemán fue limitado rápidamente por los demás países europeos.
Con posterioridad a la Primera Guerra Mundial, en virtud del Tratado de
Versalles, se crea la O.I.T. organismo que en materia de Seguridad Social ha
desarrollado una ardua labor.
4. EL INFORME BEVERIDGE: En el año 1941, el Gobierno británico
encomendó a una comisión, presidida por William Beveridge, el estudio y la
formulación de recomendaciones para una reforma del sistema de seguros
sociales vigente a esa fecha.
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Dicha comisión confeccionó un informe conocido como el Informe Beberidge
y que fue presentado a la Cámara de los Comunes en noviembre de 1942. El
Parlamento británico aprobó con algunas modificaciones las formulaciones
propuestas y autorizó al Gobierno para dictar las leyes respectivas, que son las
siguientes:
-
Ley de 15 de junio de 1945, sobre subsidios familiares.
-
Ley de 26 de julio de 1946, sobre accidentes del trabajo.
-
Ley del 1º de agosto de 1946, sobre seguros sociales.
-
Ley de 6 de noviembre de 1946, sobre Servicio Nacional de Salud.
-
Ley de 13 de mayo de 1948, sobre unificación de los servicios de
asistencia y previsión social.
-
Ley de 5 de julio de 1948, sobre seguros de accidentes del trabajo,
servicio de salud y asistencia social.
Aun cuando Bismark y Beveridge vivieron en épocas diversas. Ambos
pueden ser considerados en sus respectivos ámbitos como padres de esta
nueva disciplina: Bismarck en la creación de los seguros sociales y Beveridge
constituyéndose en el artificie de la moderna Seguridad Social.
I.
CONTENIDO DEL INFORME DE BEVERIDGE
-
Extensión de la Seguridad Social a todos los residentes del país.
Dividiendo para estos efectos la población en las siguientes categorías.
a) Empleados: Aquellos que trabajan vinculados por un contrato de trabajo.
b) Empresarios: Aquellos que desarrollan actividad económicamente útil,
pero no bajo un contrato de trabajo.
c) Dueñas de casa.
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d) Adultos que no tienen ingresos.
e) Niños de hasta 16 años.
f) Ancianos sobre la edad de trabajo.
-
Postulaba que la protección de la Seguridad Social debía extenderse a
todas las contingencias sociales, tan sólo con algunas limitaciones:
asimismo, era partidario de la creación de un sistema nacional de
prestaciones familiares.
-
En lo tocante a los montos de las prestaciones, salvo variaciones
derivadas del sexo o del estado civil, estimaba que debían ser iguales
para todos los beneficiarios, sin que influyera el nivel de rentas que le
servía de fundamento.
-
En lo relativo al aporte de las personas al sistema, estimaba que debía
ser el mismo para todas las personas, salvo variaciones en cuanto al
sexo.
-
En otro orden de situaciones, se inclinaba por la “unificación de todas las
instituciones de seguros sociales en un Servicio Público Unico”, bajo la
tuición del Ministerio de Seguridad Social, a la par que estimaba
indispensable la simplificación de todas las formalidades administrativas.
-
En cuanto a la salud, era partidario del establecimiento de un Servicio
Nacional de Salud, financiado mediante impuestos, que asegurase a
toda la población prestaciones médicas gratuitas en sus fases curativa,
preventiva y de rehabilitación.
-
Finalmente, en lo que hace relación con el empleo, se mostraba decidido
partidario de una política de pleno empleo.
5. EVOLUCION EN LAS ULTIMAS DECADAS: A partir del término de la
Segunda Guerra Mundial y coincidiendo con la emisión del Informe
Beveridge, se intensificó la preocupación internacional por la Seguridad
Social, adoptando una serie de países diversas medidas, fundamentadas
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muy principalmente en el documento a que se ha hecho referencia, el que
alcanzó una notable influencia en los más diversos ámbitos.
Con ello, prácticamente se dio origen al Derecho Internacional de la
Seguridad Social, el cual en la década de los 40 alcanzó niveles
interesantes. Dentro de este orden las cosas, es del caso citar los
instrumentos internacionales sobre la materia que tuvieron gran influencia. A
este respecto, cabe consignar la Carta del Atlántico, de agosto de 1941, la
cual hizo expresa mención de la Seguridad Social; la Declaración de
Santiago de Chile (1942), enmarcada dentro de la Primera Conferencia
Interamericana de Seguridad Social, la que contiene declaraciones de
mucha trascendencia; la Declaración de Filadelfia (EE.UU. 1944), la cual ya
aprobó “recomendaciones”, las que posteriormente (1952) dieron base a la
dictación del Convenio Nº 102 sobre Seguridad Social (norma mínima).
Asimismo, debe mencionarse el Acuerdo de la 8ª Conferencia de la O.E.A.
países miembros de la O.I.T., celebrada en Ottawa (Canadá, 1966),
conocido bajo el nombre de “Programa de Ottawa”, que se destaca por un
notable pragmatismo y por la circunstancia de concebir la Seguridad Social
como un medio de política social en orden de resguardar una equitativa
distribución de la renta del país; la Declaración Universal de los Derechos
del hombre (París, 1948), varios de cuyos artículos (22, 23 y 25) hacen
referencia a la Seguridad Social, señalando el derecho a ella de toda
persona y la necesaria relación con la dignidad y su armónico desarrollo.
d) PRINCIPIOS DE LA SEGURIDAD SOCIAL
Podemos resumir los principios de la Seguridad Social de la siguiente
manera:
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Universalidad: La podemos clasificar como universalidad subjetiva, es
-
decir que se estima que la seguridad social debe cubrir a todas las
personas, sin discriminación de ninguna índole acorde con los principios de
nuestra constitución política. Además, tenemos la universidad objetiva, es
decir, que la seguridad social debe cubrir todos los riesgos o contingencias
sociales que se deriven de la falta de salud o de la falta de medios
económicos.
Principio de integridad o suficiencia: Que se refiere a la circunstancia
-
de que todas las prestaciones sean suficientes para atender la respectiva
contingencia social.
Principio de Solidaridad: Que propugna la redistribución del ingreso
-
nacional. Patricio Novoa Fuenzalida, en su obra, “DERECHO DE LA
SEGURIDAD SOCIAL” manifiesta que este principio se exterioriza de la
siguiente manera:
-
Es un esfuerzo de toda la comunidad realizado en su propio
beneficio al cual deben de contribuir todos según sus capacidades
y posibilidades. El esfuerzo individual de cada persona debe ser
considerado como una exigencia del bien común y no como una
prestación previa para que luego el organismo gestor otorgue la
respectiva contraprestación.
-
Principio de Unidad: Se le puede tomar como Unidad Administrativa del
Estado, pero también como unificación orgánica o administrativa, a fin de
disminuir los costos y simplificar la estructura administrativa.
En síntesis, el principio de unidad persigue: La unidad del acto de la filiación;
la unidad de la cotización: La unidad de los sistemas de inspección, control y
fiscalización realizada por la Superintendencia del Sistema Financiero) y la
unidad del campo de aplicación.
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-
Principio de Subsidiariedad: Según Antonio Vásquez Vialard, este
principio implica que la sociedad toda, o el Estado como Organismo Jurídico
de ella, no debe ejercer facultades que excedan lo que el individuo o los
grupos sociales menores pueden hacer por sí mismos.
Se dice que esto implica abrirle las puertas a la iniciativa privada y delimita
la actividad del Estado, constituyéndose en garantía de la actividad
particular encaminada como ayuda de los más débiles. El mismo autor
establece: “Las comunidades no deben ejercer en forma directa las
funciones propias de organismos o sociedades de rangos inferiores,
debiendo tener los primeros una función de ayuda o complemento de los
últimos”.
-
Principio de Redistribución de los ingresos que doctrinariamente se
considera uno de los grandes objetivos de la seguridad social.
-
Principio de Unidad: Esta característica mira propiamente al sentido
orgánico y estructural que debe tener la Seguridad Social en el aspecto
completo que abarca, con sus derechos, obligaciones e instituciones.
Conviene tener presente que este principio no alcanza, en tal carácter, al
campo administrativo de las organizaciones respectivas y a la configuración
de las mismas. En este orden de cosas, la prudencia y la experiencia
aconsejan adecuar las organizaciones a la realidad ambiental.
Así hemos visto muchos casos en que la organización monstruosa de una
institución nacional causa más perjuicios que bienestar a quienes deben acudir
a la misma en demanda de sus servicios, pasando el peticionario a ser un
simple número, perdiendo, por así decirlo, su valor humano ante la burocracia
indolente.
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En cambio, la rectoría de toda la acción de la Seguridad Social debe estar
indiscutiblemente estructurada en un sentido unitario en lo normativo y
fiscalizador.
La unidad del sistema, acorde con las finalidades fundamentales de la
Seguridad Social, es lo importante en esta materia y sin que ello implique una
incompatibilidad frente a los entes y servicios concatenados con tales objetivos
que la realidad haga surgir.
e) FUENTES DE LA SEGURIDAD SOCIAL EN EL SALVADOR.
Diversos cuerpos legales contienen normas relativas a la seguridad social.
Históricamente las constituciones de México de 1917 y la Constitución de
Weimar de 1919 consagraron disposiciones respecto a la seguridad social.
En nuestro país, la Constitución Política en el Capítulo II referente a los
derechos sociales y Sección Segunda regula lo referente al trabajo y seguridad
social, específicamente el Art. 50 de dicho cuerpo legal establece lo siguiente:
“La seguridad social constituye un servicio público de carácter obligatorio”. La
ley regulará sus alcances, extensión y forma.
Dicho servicio será prestado por una o varias instituciones, las que deberán
guardar entre sí la adecuada coordinación para asegurar una buena política de
protección social, en forma especializada y con óptima utilización de los
recursos.
Al pago de la seguridad social contribuirán los patrones, los trabajadores y el
Estado en la forma y cuantía que determine la ley.
El Estado y los patronos quedarán excluidos de las obligaciones que les
imponen las leyes en favor de los trabajadores, en la medida en que sean
cubiertas por el Seguro Social”.
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El seguro social es obligatorio. En consecuencia, no tiene los defectos
-
que hemos anotado al tratar el mutualismo y la limitación numérica de sus
miembros a los más débiles y necesitados.
El seguro social no tiene fin de lucro. Debido a ello su costo es lo
-
único que interesa en su campo financiero económico, ya que está excluido
el propósito de ganancias o utilidades.
El seguro social cubre los riesgos sociales específicos de los
-
trabajadores subordinados y los atiende con los aportes de éstos y de los
patrones respectivos. En algunos casos el legislador ha agregado el aporte
estatal.
FUNDAMENTOS DE LA SEGURIDAD SOCIAL
El fundamento de la seguridad social estriba en que los administrados
están sujetos a contingencias dentro de la sociedad, por lo cual deben ser
protegidos.
La sociedad frente al derecho de todo ser humano a la vida y de que esto
se desarrolle dentro de condiciones de dignidad, organiza lo pertinente para
permitir la vigencia de este derecho y el cumplimiento de esta obligación.
Podríamos decir que la seguridad social comprende seis áreas:
-
Medicina social.
-
Asistencia social.
-
Seguros sociales
-
Servicios sociales.
-
Políticas de pleno empleo.
-
Vivienda.
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Con respecto al primer inciso, hemos definido en capítulos anteriores a la
seguridad social como el conjunto de disposiciones legales que originan un
derecho a determinadas prestaciones, para
determinada categoría de
personas, en condiciones específicas. Dicha definición es dada por la
Organización Internacional del Trabajo.
Nuestra Constitución establece que dichas prestaciones son de carácter
obligatorio; en otras palabras, consagra el derecho y la seguridad social
señalando que al pago de ella contribuirán tanto los patronos, los trabajadores y
el Estado mismo.
En cuanto al inciso segundo del Art. 50 de nuestra Carta Magna dejó abierta
la opción para que las instituciones que presten dicho servicio sean públicas o
privadas, ya que la norma no hizo diferencia, ni estableció el carácter exclusivo
del Estado para su prestación. Por lo que consideramos que en caso de
implantarse un sistema de administración de fondos de pensiones (AFP)
semejante al caso chileno, no sería necesaria una reforma a la Constitución
Política por las razones antes apuntadas.
Concluyendo en el análisis del artículo anterior, diremos que nuestra norma
primaria consagra el derecho a la seguridad social, sin establecer un monopolio
estatal para la prestación de ese servicio.
Otras fuentes de la Seguridad Social en nuestro país son:
-
Ley del ISSS. Viernes 11 de Diciembre de 1953;
-
Ley del INPEP. Viernes 24 de Octubre de 1975;
-
Ley del IPSFA. Miércoles 3 de Diciembre de 1980.
g) COBERTURA DE LA SEGURIDAD SOCIAL
Para entender debidamente la evolución experimentada en el campo de la
Seguridad Social es necesario analizar el procedimiento tradicional en la
cobertura de los riesgos sociales, en especial durante el siglo pasado.
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Al efecto se han de considerar el ahorro, la familia, el gremio, la mutualidad,
la asistencia privada y la asistencia pública.
EL AHORRO
El más antiguo sistema aplicado por el hombre para cuidar de sus
necesidades futuras ha sido indiscutiblemente el ahorro.
Las ventajas del ahorro son principalmente dos: El estar la cantidad de
bienes ahorrada a disposición de la persona que ahorra a fin de poder utilizarlas
en cualquier momento en que lo necesite y el significar un esfuerzo de tipo
moral vinculado al sacrificio de privarse del uso de bienes presentes con miras
a asegurar el porvenir.
El ahorro ha tenido mucha importancia desde el pasado siglo y la
legislación de los países ha protegido e impulsado la constitución de
instituciones como las cajas de ahorro y bancos de la misma especie.
PROCEDIMIENTO MODERNO EN LA COBERTURA DE LOS RIESGOS
SOCIALES: LOS SEGUROS SOCIALES.
La insuficiencia de los métodos tradicionales para cubrir adecuadamente
los riesgos sociales principalmente de las clases más necesitadas, trajo consigo
a fines del siglo pasado el nacimiento de un nuevo sistema: el de los seguros
sociales.
CARACTERÍSTICAS DEL SEGURO SOCIAL
El sistema denominado seguro social toma del seguro corriente todo su
bagaje técnico y actuarial, pero se le diferencia y caracteriza en los puntos
siguientes:
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Esta concepción se ha considerado demasiado amplia y, por ello otros
autores estiman que la Seguridad Social comprende:
1) Los seguros Sociales: Se consideran como tales aquellos mecanismos
que tienen por objeto otorgar prestaciones médicas (preventivas, curativas y
de rehabilitación a afiliados y familiares a cargo) y pecuniarias (por
suspensión, disminución o pérdida de la capacidad de ganancia del jefe de
familia).
Estos seguros, de carácter obligatorio, vienen a constituir el segundo grado
de previsión social, cuyo primer aspecto está referido al ahorro voluntario, ya
fuere este individual o de carácter colectivo. Los seguros sociales se
iniciaron, en una primera época, en un ámbito netamente previsional,
asumiendo las características plenas de las mutualidades, basadas
fundamentalmente
en
normas
del
Derecho
Privado,
obedeciendo
básicamente al interés del grupo de afiliados y con fuerte basamento en la
justicia conmunitativa.
Al integrase de lleno a la moderna Seguridad Social, sufrieron una alteración
profunda, ya que se entran a financiar con aportes tanto de los cotizantes
como del Estado, se orientan por el interés general de la comunidad toda y
se apoyan ahora en la justicia distributiva, todo ello enmarcado en los
principios de esta rama del Derecho.
2) La asistencia Social: Esta área comprende aquellos aspectos destinados a
atender las contingencias sociales que, por cualquier causa no hubieren sido
atendidas por los seguros sociales obligatorios (enfermedades, accidentes,
cesantía, etc.) o bien cuando esta atención no hubiere sido suficiente
(complementaria).
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Su financiamiento es principalmente, con cargo al Estado, sin que puede
descartarse el financiamiento privado a su respecto, en determinadas
circunstancias.
3) Las Prestaciones Familiares: Podemos considerar como tales todos
aquellos beneficios que se otorgan en directa relación a la protección del
grupo
familiar.
Fundamentalmente
se
hace
un
distingo
entre
las
asignaciones familiares (prestaciones pecuniarias que se otorgan a la familia
en vinculación con las personas que viven a expensas del jefe de familia) y
las demás prestaciones (beneficios pecuniarios en especie o servicios que
se otorgan al grupo familiar propendiendo a su mejor formación y desarrollo.