Dictamen Parlasur - Corriente Nacional por la Unidad Popular
Anuncio
H. Cámara de Diputados de la Nación Comisiones de Asuntos Constitucionales, de Justicia y de Presupuesto y Hacienda EXPTES. 7928-D.-2013 0134-D.-2014 DICTAMEN DE LA COMISIÓN Honorable Cámara: Las Comisiones de Asuntos Constitucionales, de Justicia y de Presupuesto y Hacienda han considerado los proyectos de ley sobre Código Electoral Nacional –Ley 19.945–, modificaciones sobre elección de Parlamentarios del Mercosur conjuntamente con los comicios nacionales, y modificación de la Ley 26.215, de financiamiento de los Partidos Políticos; y, por las razones que se detallan en el informe que se acompaña, y las que dará oportunamente el miembro informante, aconsejan su rechazo total. Sala de las comisiones, Buenos Aires, 3 de diciembre de 2014.- ___________________ ___________________ ___________________ ___________________ ____________________ __________________ ___________________ ____________________ __________________ 1 H. Cámara de Diputados de la Nación Comisiones de Asuntos Constitucionales, de Justicia y de Presupuesto y Hacienda EXPTES. 7928-D.-2013 0134-D.-2014 INFORME Honorable Cámara: Venimos a manifestar nuestro rechazo total al dictamen de las Comisiones de Asuntos Constitucionales, de Justicia y de Presupuesto y Hacienda recaído en los proyectos de ley sobre Código Electoral Nacional –Ley 19.945–, modificaciones sobre elección de Parlamentarios del Mercosur conjuntamente con los comicios nacionales, y modificación de la Ley 26.215, de financiamiento de los Partidos Políticos, en base a los fundamentos que ordenamos en los siguientes puntos: IIIIIIIV- La naturaleza política del proyecto de integración del Mercosur. Cuestiones de orden jurídico formal sobre el funcionamiento del Parlasur. Las inmunidades. Sistema de elección y consideraciones finales. I- La naturaleza política del proyecto de integración del Mercosur. En primer término, estimamos que existe una cuestión de naturaleza política ineludible, que tiene que ver con el tipo de modelo de integración que se ha puesto en marcha en el Mercosur desde el Tratado de Asunción de 1991 y el conjunto de instituciones creadas desde entonces, una de las cuales es el Parlasur. En relación a ello, el proyecto de integración del Mercosur, que nació de la voluntad bilateral de complementación entre Argentina y Brasil a mediados de la década de los '80, se ha construido desde entonces bajo el principio de la INTERGUBERNAMENTALIDAD. Ello ha implicado que, en última instancia, son siempre los Estados Parte los que conservan la última ratio en materia de decisiones soberanas en todos los campos centrales de las políticas públicas, lo cual ha quedado materializado en un avance institucional del bloque que siempre ha ido de la mano de la voluntad política de los líderes de los Estados Parte, a tal punto que, desde el régimen automotor especial entre Brasil y Argentina, hasta las situaciones sectoriales en el comercio intrarregional mercosureño y los permanentes reclamos de los socios más chicosUruguay y Paraguay- sobre la existencia de un desequilibrio estructural en la construcción del bloque, siempre ha primado un criterio de decisionismo, que muy pocas veces se ha canalizado en la construcción de institucionalidad común, entendiendo por ello, la habilitación de canales SUPRANACIONALES permanentes de solución de intereses comerciales, divergencias y controversias. En efecto, si bien se ha creado un Tribunal Arbitral con sede en Asunción, y también un Parlamento Regional con sede en Montevideo a partir de la firma del Protocolo Constitutivo del Parlasur en diciembre de 2005, estas instancias institucionales son el fiel reflejo del tipo de integración intergubernamental, con lo cual, las esferas de decisión autónoma que son esperables de este tipo de organismos, quedan, en última instancia, subsumidas a la naturaleza política del bloque, que se expresa en el Consejo de Mercado Común, que es el órgano de decisión ejecutiva 2 H. Cámara de Diputados de la Nación Comisiones de Asuntos Constitucionales, de Justicia y de Presupuesto y Hacienda EXPTES. 7928-D.-2013 0134-D.-2014 del Mercosur. Además, es destacable que, hacia comienzos de los 2000, se estableció un cargo ad hoc, el de Representante Político del Mercosur, cuya funcionalidad estaba en relación al objetivo de profundizar el proceso de integración, aunque, el principio de predominio de lo intergubernamental, ha quedado incólume. En concreto, el Parlasur, nacido del Protocolo previamente referido, surge como una instancia de carácter parlamentario que, cuanto menos, es híbrida en su naturaleza y no refleja las dos funciones centrales que es esperable de un Parlamento en nuestros regímenes políticos: la deliberación y expresión a través de actos propios, que son las leyes y la capacidad de contralor del Poder Ejecutivo. En ese sentido, si leemos atentamente el Protocolo constitutivo del Parlasur, en el Artículo cuarto, donde se detallan las competencias, sólo se habla de la posibilidad que la institución tiene de proponer anteproyectos de normas o propuestas de normas que quedan, en última instancia, como resorte de decisión del Consejo de Mercado Común que, en consecuencia, desempeña una especia de poder de veto sobre todo lo que se decida desde el Parlamento. En definitiva, las funciones de legislación y control autónomos son inexistentes en esta institución, tal como fue diseñada. Más allá de ello, debemos tener en cuenta que este Protocolo, fue receptado por el Estado argentino en 2006 y, como tal, convertido en ley. Lo mismo han hecho el resto de los integrantes del bloque, al que se suma Venezuela como el quinto miembro de pleno derecho. II- Cuestiones de orden jurídico formal sobre el funcionamiento del Parlasur. Por el otro, hay una cuestión de naturaleza jurídica formal, y que se refiere, en concreto, a los proyectos presentados y al mismo funcionamiento del Parlasur. Por cierto, el Protocolo fue sancionado como Ley de la Nación bajo el número 26.146, en septiembre de 2006. En el mismo, se establecieron dos cláusulas transitorias, referidas a un funcionamiento de transición del Parlasur, que se dividió en dos tramos temporales. El primero, rigió entre diciembre de 2006 y diciembre de 2010 y el segundo, entre enero de 2011 y diciembre de 2014. ¿Cuál era el sentido de estas cláusulas? En realidad, tenían que ver con el hecho que el Protocolo estableció que los integrantes del Parlasur debían ser elegidos por el voto popular, universal y directo de los ciudadanos de los Estados Parte y, hasta que cada país pusiera en marcha ese proceso, la integración del Parlasur sería a través de un mecanismo de designación indirecta, que era responsabilidad de cada Estado Parte. En estos años, esa integración se realizó a través de un criterio de proporcionalidad atenuada, lo que significó que cada país tenía una cantidad de representantes que estaba en relación a la cantidad de habitantes. Ese criterio, es el que se seguirá para la elección directa de los futuros miembros. En este aspecto, señalemos que Paraguay es, hasta ahora, el único integrante del Mercosur que tiene a sus parlamentarios elegidos por voto directo, desde 2008. Lo que todo esto implica, en definitiva, es que los proyectos presentados tanto en Argentina como en Brasil y en Uruguay, como así también los que se presenten en Venezuela, se atendrán a la formalidad de las legislaciones respectivas. En nuestro caso, la ley 26.146 que recepta el Protocolo y que expresa tiempos a cumplir para llegar a la votación directa establecida. 3 H. Cámara de Diputados de la Nación Comisiones de Asuntos Constitucionales, de Justicia y de Presupuesto y Hacienda EXPTES. 7928-D.-2013 0134-D.-2014 Esos tiempos, según lo señalado más arriba, fenecían originalmente a fines de 2014 y, ante el cumplimiento inexorable de los plazos estipulados, en las sesiones del Parlasur de diciembre de 2013, se aprobó la recomendación 03/2013, por la que se prorrogó el Período de Transición vigente para la elección directa de los legisladores del Parlamento regional, hasta el 31 de diciembre de 2020. Esta nueva decisión dilatoria de los plazos estipulados, no era otra cosa que la efectiva consolidación de un proceso que, desde su mismo origen, ha nacido con la naturaleza híbrida de un instrumento legislativo débil, y que es la auténtica expresión de una institución que sigue reflejando el carácter intergubernamental del bloque. Por otra parte, y teniendo en cuenta la extensión de los plazos anteriormente enunciada, no se comprende la premura en legislar, en un nuevo trámite de características perentorias, sobre el asunto de la elección directa de los parlamentarios para la integración del Parlasur, cuando los Estados Parte de Brasil, Uruguay y Venezuela, no sólo no han puesto en marcha todavía los procedimientos para que sus respectivos parlamentos sancionen este instrumento, sino que, hasta hace un año- en diciembre de 2013- habían consensuado junto a la República Argentina y Paraguay, la extensión del período de transición hasta diciembre de 2020. Entonces, nos preguntamos qué significativa situación político-institucional ha acaecido en el escenario regional, para que estas propuestas se activen en esta coyuntura, cuando, dado el marco de la nueva extensión del período de transición acordado por todos los integrantes del Parlasur, se abriría la interesante perspectiva de poner sobre la mesa el debate profundo sobre el tipo de institucionalidad legislativa regional que nuestras comunidades necesitan para avanzar concretamente en un proceso de integración político de carácter realmente supranacional. Ello, en esencia, implicaría la misma revisión del instrumento madre del Parlasur, el Protocolo Constitutivo, cuyo resideño institucional comportaría un paso fundamental en orden a dotar al Mercosur de un órgano legislativo material y formalmente eficiente, a partir de la ampliación de las prerrogativas y competencias del órgano, en un marco de reingeniería institucional de todo el esquema de integración continental. De forma tal que, con la aprobación del proyecto para la elección directa de los legisladores argentinos para la integración del Parlasur, si bien estaríamos a derecho en virtud de la letra existente, se daría la paradoja política que conformaríamos un Parlamento que surgiría del voto popular de nuestros ciudadanos, pero que, en última instancia, no tendría las competencias que son propias de un ente parlamentario, anomalía que, por cierto, está en el origen del diseño del instrumento legislativo del Mercosur. III- Las inmunidades. Otro de los aspectos que resultan preocupantes en el proyecto oficial para la elección directa de legisladores para la integración del Parlasur, es el referido a las inmunidades que los funcionarios electos tendrían a partir de su elección y posterior designación en el Parlasur. En efecto, se establece el mismo alcance que las inmunidades señaladas para el ejercicio de las funciones legislativas en el ámbito nacional, lo cual, en función de la letra del Protocolo Constitutivo es, cuanto menos, controversial. La redacción propuesta del Artículo 16 del proyecto de ley que cuenta con el aval para el dictamen de mayoría, deja, en efecto, la puerta abierta para la interpretación precedentemente señalada. En concreto, dice que 4 H. Cámara de Diputados de la Nación Comisiones de Asuntos Constitucionales, de Justicia y de Presupuesto y Hacienda EXPTES. 7928-D.-2013 0134-D.-2014 “En todo lo que no estuviese previsto por el Protocolo Constitutivo del MERCOSUR o no se regulare específicamente por los organismos competentes, los parlamentarios del MERCOSUR en representación de la ciudadanía argentina, serán asimilados en el derecho interno a los diputados nacionales. Serán aplicables a su respecto, siempre que no hubiere disposición específica, las disposiciones que regulan la condición de aquéllos en cuanto a inmunidades parlamentarias, regímenes remuneratorios, laborales, previsionales y protocolares”.1 Asimismo es importante señalar que el Artículo 12 del mencionado Protocolo constitutivo, se refiere a las prerrogativas e inmunidades que tendrán los funcionarios que integren el bloque regional. Por un lado, remite el asunto al Acuerdo Sede que debía firmarse entre la República Oriental del Uruguay como sede designada del Parlamento y el Mercosur, punto establecido en el Artículo 21 del Protocolo Constitutivo. Ese Acuerdo, debía definir las normas relativas a los privilegios, las inmunidades y las exenciones del Parlamento, de los parlamentarios y demás funcionarios, de acuerdo a las normas del derecho internacional vigentes. Ahora, nos preguntamos qué relación guarda la referencia a este Acuerdo, que es fundamental para determinar la validez de lo estipulado en el proyecto de ley en estudio, con lo señalado en el punto 2 del Artículo 12 del Protocolo Constitutivo que establece que “Los Parlamentarios no podrán ser juzgados, civil o penalmente, en el territorio de los Estados Partes del MERCOSUR, en ningún momento, ni durante ni después de su mandato, por las opiniones y votos emitidos en el ejercicio de sus funciones.”2 En efecto, si nos atenemos a esta norma, podría interpretarse que las inmunidades de los legisladores apuntan sólo a proteger su libertad de opinión y de voto en el cuerpo, lo cual dista de ser compatible con una extensión de inmunidades vigentes en el plano nacional al ámbito regional del Parlasur, que, en virtud de la misma letra del Protocolo Constitutivo es, cuanto menos, de dudosa legalidad, por cuanto todo tipo de inmunidades atribuibles a funcionarios públicos, emanan específica y exclusivamente de la letra misma de la Constitución nacional. IV- Sistema de elección y consideraciones finales. Finalmente, el último aspecto del proyecto de ley en tratamiento, está vinculado con el sistema de elección propuesto, que combina el mecanismo de distrito único con un método sui generis, de distrito regional, por medio del cual se asimila el territorio de cada una de nuestras unidades políticas provinciales a un distrito regional. En efecto, esta denominación no es propia de nuestro ordenamiento jurídico normativo en materia electoral y de partidos políticos y su “creación” ex nihilo, parecería estar relacionada con el mandato explícito del Protocolo Constitutivo del Parlasur que, en su Artículo 6, Punto 2, afirma que: “El mecanismo de elección de los Parlamentarios y sus suplentes, se regirá por lo previsto en la legislación de cada Estado Parte, la cual procurará asegurar una adecuada representación por género, etnias y regiones según las realidades de cada Estado.”3 1 Extractado del proyecto de dictamen de mayoría presentado por el Frente para la Victoria. http://www.infoleg.gob.ar/infolegInternet/anexos/120000-124999/121156/norma.htm 3 http://www.infoleg.gob.ar/infolegInternet/anexos/120000-124999/121156/norma.htm 2 5 H. Cámara de Diputados de la Nación Comisiones de Asuntos Constitucionales, de Justicia y de Presupuesto y Hacienda EXPTES. 7928-D.-2013 0134-D.-2014 Sin embargo, el criterio establecido para el sistema de elección mixto en el proyecto de ley, no recepta en absoluto la adecuada representación por género, etnias y regiones, en función de la realidad de nuestro propio país. En nuestro caso, el criterio de representación proporcional por regiones, no puede en absoluto ser satisfecho por el criterio insólito de distrito regional, equiparando a cada una de nuestras 24 unidades territoriales con regiones. Asimismo, tampoco se comprende concretamente cómo podría satisfacerse adecuadamente el criterio de género estipulado por el Protocolo Constitutivo del Parlasur con un esquema de elección mixto como el propuesto. Finalmente, hay otros dos aspectos que nos parece oportuno señalar. Uno de ellos, tiene que ver con que, de los 43 legisladores que la República Argentina debe proveer al bloque regional, 24 de ellos serán electos por cada uno de estos “distritos regionales” que no son otra cosa que las provincias. Pues bien, nos preguntamos si no caeremos en vicios de infra o sobrerrepresentación de distritos, más aún teniendo en cuenta las enormes disparidades territoriales, poblacionales y demográficas entre nuestras provincias. Se podrá argumentar que, con ello, se pretendió salvaguardar un criterio paritario en el sistema de elección por distrito, lo cual, igualmente, no deja satisfecha la anomalía señalada. El último aspecto refiere a la elección de los otros 19 legisladores, que se determinará por el sistema de distrito único. En esta caso, y en virtud de los defectuosos criterios antes señalados, la misma cantidad de funcionarios que se elegirán de esta manera, parece estar determinada, específicamente, por la perentoria necesidad de satisfacer el criterio “regional” antes apuntado, lo cual comporta, en definitiva, un problema resuelto de manera imperfecta. Nuevamente, podrá señalarse que es el mejor sistema para reflejar el orden federal, heterogéneo y diverso de nuestro país, pero no deja de ser llamativo que parece un esquema armado con “fórceps” para que les “cierre” a todos los distritos y criterios existentes de una u otra manera. En conclusión, nos parece que la pertinencia institucional alegada para el tratamiento perentorio de este proyecto, no permite observar aspectos tan concretos como el hecho que el mismo período de transición del Parlasur se ha extendido hasta el 31 de diciembre de 2020, como así también que, antes que encarar el efectivo cumplimento de lo establecido por el Protocolo, sería esencial acordar con nuestros hermanos mercosureños, criterios comunes para arribar a propuestas que permitan resignificar el porqué y el paraqué de la integración, y el debate profundo sobre un tipo de institucionalidad legislativa que pueda responder a las funciones propias de un Parlamento, tal como se expuso precedentemente. Tal como estamos, “…existe el riesgo de que el Parlamento regional se convierta en otro órgano burocrático vacío de sentido, que aumente el costo de la estructura institucional sin alcanzar sus cometidos políticos. La introducción de una institución costosa e ineficiente pondría en juego la confianza de las sociedades de los Estados parte en el proyecto integracionista. El crecimiento exponencial de órganos y mecanismos institucionales, además, no lograría disimular las evidentes deficiencias del Mercosur.”4 Por el contrario, un sano intento institucional en pos de salir de este atolladero, implicaría poner sobre la mesa un debate abierto, amplio y profundamente democrático, sobre el destino de S. Czar de Zalduendo (2004), “La institucionalización del Mercosur: ¿Ouro Preto II?, extractado del trabajo de Álvarez, María Victoria (2007), “El Parlamento del Mercosur: ¿hacia un proceso de integración más democrático?”, Universidad Nacional de Rosario, Rosario, Argentina. 4 6 H. Cámara de Diputados de la Nación Comisiones de Asuntos Constitucionales, de Justicia y de Presupuesto y Hacienda EXPTES. 7928-D.-2013 0134-D.-2014 nuestro proyecto regional sudamericano, para que el mismo pueda estar en función del desarrollo y la efectiva integración política, social, económica y cultural de nuestras comunidades. Por los motivos expuestos, solicito a mis pares se tenga presente la fundamentación de este rechazo total al momento de dictaminar sobre los proyectos en consideración. ___________________ ___________________ ___________________ ___________________ ____________________ __________________ ___________________ ____________________ __________________ ___________________ ____________________ __________________ ___________________ ____________________ __________________ 7
