FLEGT – La lucha contra la tala ilegal demadera, una contribución

DOCUMENTO TEMÁTICO 182
FLEGT – La lucha contra la tala ilegal de
madera, una contribución al desarrollo
sostenible
Contenido
Introducción . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3
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Resumen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4
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La tala ilegal: Un fenómeno global de amplias repercusiones . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5
3
Enfoques internacionales y europeos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5
3.1 Entendimiento básico . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5
3.2 Organizaciones y foros internacionales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6
3.3 Plan de Acción FLEGT de la UE . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6
3.4 Balance provisional . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7
4
Objetivos, principios básicos y enfoque estratégico . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 8
4.1 Objetivos y principios básicos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 8
4.2 Estrategia: Hacia la sostenibilidad a través de la legalidad . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 8
5
Selección de países e instrumentos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9
5.1 Selección de países socios y regiones . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9
5.2 Instrumentos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9
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Implementación en países y regiones . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 10
6.1 África subsahariana . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 10
6.2 Región amazónica . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 11
6.3 América Central . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 11
6.4 Asia Sudoriental . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 11
6.5 China, Rusia, región de ENAFLEG . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .12
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Participación en el diseño de la política europea e internacional . . . . . . . . . . . . . . . 13
Annex
I:
Lista de abreviaturas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 16
II: Definición de madera producida legalmente –
Nota Informativa Nº 2 sobre FLEGT de la UE . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 17
III: Referencias y bibliografía especial . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 18
IV: Procesos ministriales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .19
V: Páginas Web . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .19
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Introducción
Un tema importante de la discusión internacional en torno a la utilización sostenible de la
madera, en particular de la procedente de las
zonas de bosques tropicales, es la lucha contra la
tala ilegal y el control del ingreso de tales
maderas sobre todo en los países industrializados. Por ello, la Comisión de la UE propuso en
2003 un Plan de Acción denominado “Aplicación de las Leyes, Gobernanza y Comercio
Forestales” (FLEGT, por sus siglas en inglés), con
el que se pretende poner coto a las prácticas
abusivas en este campo. La República Federal de
Alemania apoya este Plan de Acción que apunta
a incrementar, mediante acuerdos de asociación con los países productores, la seguridad de
que los productos forestales importados hayan
sido confeccionados con madera cortada
legalmente. Con ello se apoya al mismo tiempo
la aplicación de una gestión sostenible de los
bosques en los países tropicales.
Este material pretende servir de orientación a
las medidas de la cooperación alemana para el
desarrollo y brindar ayuda a las instituciones
ejecutoras alemanas para el trabajo práctico en
este ámbito. Añade, pues, un campo de acción
de creciente importancia a la estrategia sectorial de “Bosques y Desarrollo Sostenible”,
de 2002.
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1. Resumen
La tala ilegal y el comercio de madera cortada
ilegalmente constituyen un fenómeno muy
extendido en muchos países en vías de desarrollo.
La tala ilegal contribuye a la destrucción de los
bosques en todo el mundo y tiene repercusiones
que van más allá del sector forestal. De ahí que
FLEGT sea uno de los campos de acción más
importantes de la política forestal internacional.
Desde la Cumbre Mundial sobre el Desarrollo
Sostenible (CMDS), celebrada en Johannesburgo
en 2002, existe un entendimiento básico
mundial, expresado en el plan de acción
aprobado en esa ocasión, sobre la urgente
necesidad de combatir las actividades ilegales
en el sector forestal.
Los países del G-8 se comprometieron ya en 1998
a tomar medidas contra la tala ilegal. El Banco
Mundial viene fomentando desde 2001 procesos regionales FLEG, en los cuales los países
participantes se comprometen a implementar
medidas FLEG. La UE aprobó en 2003 un Plan de
Acción FLEGT que prevé como instrumentos
esenciales la verificación de la legalidad de la
madera exportada y acuerdos de asociación
voluntarios (AAV) con los países productores de
madera. La FAO y la OIMT han integrado medidas FLEGT en sus programas de trabajo. Hay una
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conciencia política elevada sobre la necesidad de
contener la tala y el comercio de madera ilegales,
incluso por parte de muchos países productores.
No obstante, la aplicación concreta se presenta
aún difícil y sus efectos son actualmente limitados.
Las propuestas de acción para luchar contra la
ilegalidad en el sector forestal descritas en este
documento se entienden como paso intermedio
en el camino hacia una gestión sostenible de los
bosques. Las medidas de política de desarrollo en
el ámbito FLEGT pretenden apoyar el compromiso voluntario de las contrapartes de iniciar
e implementar reformas con miras a una buena
gobernanza, la lucha contra la corrupción y la
aplicación de las leyes. Los países contraparte y
las regiones reciben asesoramiento con un
enfoque multinivel y empleando todos los
instrumentos de la cooperación para el
desarrollo alemana. Las medidas relacionadas
con FLEGT ya han sido integradas en muchos
proyectos y programas de la cooperación bilaterales en curso . La presente estrategia ofrece
indicaciones para el fortalecimiento de este
compromiso tomando en consideración las
particularidades nacionales y regionales de
las políticas FLEGT.
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2. La tala ilegal: Un fenómeno global
de amplias repercusiones
El porcentaje de la tala ilegal en el volumen total
de extracción se estima para algunos países
hasta un 90%. Además de los incalculables daños
ecológicos y sociales que ello implica, las pérdidas de ingresos privados y estatales causadas
por la explotación ilegal de la madera oscilan,
según datos del Banco Mundial, entre 10 y 15 mil
millones de dólares estadounidenses. La tala
ilegal está estrechamente asociada a la corrupción y a los conflictos por los derechos propietarios que pueden convertirse en disputas
violentas o incrementar los conflictos existentes.
La tala se considera ilegal cuando viola las leyes
nacionales vigentes en el lugar de explotación. El
marco legal pertinente abarca a este efecto no
sólo la legislación forestal nacional, sino todas las
leyes y normas legales relacionadas con la tala de
bosques. La tala ilegal destruye las áreas naturales protegidas, causa perjuicios irreparables a la
diversidad biológica y destruye las bases de
subsistencia de las poblaciones que dependen
del bosque.
Las repercusiones se hacen sentir hasta en los
mercados de consumo de los países industrializados: las ONG llaman al boicoteo de las
maderas tropicales; la madera está cobrando
mala fama como material de elaboración y es
sustituida por otros materiales; las cadenas
comerciales están sacando las maderas tropicales de su oferta o se están pasando –un efecto
positivo– a productos certificados.
3. Enfoques internacionales y europeos
La presión política ejercida sobre todo por las
ONG ha aumentado notablemente en los últimos
años. Diversos foros internacionales de diálogo
sobre las políticas forestales han hecho suyo el
tema, y se observa una sensibilización de los
medios y mercados, sobre todo dentro de la UE.
como una de las causas principales de la destrucción de los bosques: la ilegalidad y la falta de
aplicación de las leyes; es decir, en el incumplimiento de las leyes nacionales en los países
productores.
Los europeos le añadieron una “T” (sigla de comercio
en inglés), con lo que FLEG se extendió a FLEGT =
3.1 Entendimiento básico
“Aplicación de las Leyes, Gobernanza y Comercio
Forestales”. La UE subraya así la común responsabiliLas medidas de lucha contra la tala ilegal están
dad de consumidores y productores y la importancia
subsumidas internacionalmente bajo el concepto del comercio, con el que se pueden ofrecer incentivos
de “Aplicación de las Leyes y Gobernanza
al comportamiento legal.
Forestales” (FLEG, por sus siglas en inglés).
La presunción básica del plan FLEGT es que las
El proceso FLEG es entendido como una contribu- leyes nacionales reflejan los tres pilares de la
ción a la gestión sostenible de los bosques, pero
gestión forestal sostenible: la utilidad económica,
hace hincapié en el fenómeno que se considera
la justicia social y la compatibilidad ecológica. De
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acuerdo con esto, la represión de las acciones
ilegales y el fomento de las legales contribuyen
al logro de una gestión forestal y un desarrollo
sostenibles.
Consejo de Manejo Forestal (FSC) y Global Witness,
institutos de investigación y el sector privado
han presentado programas y creado foros sobre
el tema, por ejemplo, el foro multiactor “The
Forest Dialogue” (TFD).
3.2 Organizaciones y foros
internacionales
También las dos asociaciones forestales
fundadas en Johannesburgo 2002, la “Asociación Forestal de Asia” (AFP) y la “Asociación
Forestal de la Cuenca del Congo” (CBFP), han
incluido la lucha contra la tala ilegal en sus
planes de trabajo.
Ya en 1998, los Estados del G-8 habían resuelto
proceder contra la tala ilegal, reafirmando este
compromiso la última vez en 2007, en la
Cumbre del G-8 en Heiligendamm. En esa
ocasión se hizo énfasis especialmente en la
responsabilidad compartida de países consumidores y productores.
Desde septiembre de 2001, el Banco Mundial,
conjuntamente con países seleccionados, ONG y
otros donantes, apoyan procesos FLEG y conferencias de ministros regionales, en las que los
países participantes se comprometen a implementar medidas FLEG.
El programa de trabajo forestal del Convenio
sobre la Diversidad Biológica (CDB) contiene
actividades específicas relacionadas con los temas
de gobernanza y cumplimiento de las leyes.
Además del comercio de madera procedente
de fuentes legales, la Organización Internacional de Maderas Tropicales (OIMT) ha
estipulado también el manejo sostenible y la
explotación legal de los bosques tropicales – y
con ello actividades FLEGT – como objetivos del
nuevo Acuerdo Internacional sobre las Maderas
Tropicales (AIMT 2006). Además, la Convención
de Washington sobre el Comercio de Especies
Amenazadas (CITES) ofrece posibilidades de
imponer restricciones comerciales para determinadas especies de árboles en peligro de extinción.
La sociedad civil internacional ha asumido un
papel esencial como catalizador en la lucha
contra la tala ilegal. Varias redes y ONG internacionales, tales como UICN, WWF, Greenpeace,
Forest Trends, Agencia de Investigación Ambiental,
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En el Acuerdo Forestal aprobado en 2007 en
el Foro Forestal de las Naciones Unidas (UNFF,
por sus siglas en inglés), los Estados miembros se
comprometieron a tomar medidas concretas
contra la tala ilegal y para mejorar la cooperación
en contra del comercio de maderas extraídas de
forma ilegal.
3.3 Plan de Acción FLEGT de la UE
Conforme con el principio de responsabilidad
compartida, el Plan de Acción FLEGT de la UE de
2003, y la Reglamentación FLEGT de la UE
(13660/05) de 2005, pretenden impedir el ingreso
de madera ilegal en la UE y apoyar la lucha
contra la tala ilegal en los países productores.
Los instrumentos esenciales son la verificación
de la legalidad (Licencia FLEGT) de la madera
talada y Acuerdos de Asociación Voluntarios
(AAV) entre la UE y los gobiernos nacionales.
Estos abarcan madera en rollo y productos de
primera elaboración: rollizos, madera aserrada
y madera contrachapada.
El Plan de Acción se concentra en cuatro regiones
o países clave que en conjunto representantes
casi el 60% de la superficie boscosa mundial y de
los que procede la mayor parte de la madera del
comercio internacional: África Central, Rusia,
Sud-américa Tropical y Asia Sudoriental.
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Se pretende apoyar a los países productores en
la lucha contra la tala ilegal. Para ello, se pone
especial énfasis en soluciones equitativas y
socialmente justas, la transparencia, el desarrollo de sistemas de verificación y de capacidades
en la administración y la sociedad civil, así como
en una reforma de la política. Dentro de la UE
se tomarán medidas para mejorar el sistema de
adquisiciones públicas, apoyar las iniciativas del
sector privado y controlar las inversiones y el
lavado de dinero, así como para fortalecer otros
instrumentos jurídicos existentes. También se
pretende mejorar el tratamiento de la “madera
conflictiva”, por ejemplo, apoyando decisiones
pertinentes del Consejo de Seguridad de NN.UU.
Algunos Estados miembros de la UE han asumido un “padrinazgo” para preparar la
negociación de acuerdos de asociación (AAV)
con países productores. A largo plazo, la UE
pretende llegar a un sistema de reglas multilateral que incluya también a otros consumidores, en especial EE.UU, China y Japón.
Recientemente, una resolución del Parlamento
de la UE exigió una actuación rápida y una
prohibición general de importación de madera
talada de forma ilegal.
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En el plano de la UE, el Plan de Acción FLEGT
constituye un instrumento importante para la
implementación de medidas de lucha contra la
tala ilegal en los países contraparte de la UE.
Alemania tuvo una participación decisiva en
todos los procesos internacionales y regionales, y
con su instrumentario de política de desarrollo
dispone de una buena base para realizar una
contribución eficaz a la ejecución del Plan de
Acción FLEGT de la UE. Muchos proyectos y
programas de la cooperación alemana ya han
incorporado medidas relacionadas con FLEGT.
Ahora se trata de dialogar con las contrapartes
para fortalecer o complementar convenientemente las medidas en curso y sacar adelante una
integración política de las medidas FLEGT en
las estrategias pertinentes de las contrapartes.
3.4 Balance provisional
FLEGT es entretanto uno de los temas determinantes de la política forestal internacional.
A través de procesos políticos regionales se ha
conseguido llevar el tema de la tala ilegal a las
regiones e instalarlo en las agendas nacionales.
No obstante, en muchos países se observa aún
una falta de medidas concretas.
Conforme con la Declaración de París sobre la
armonización de donantes, son necesarias más
actividades comunes para fortalecer la responsabilidad propia de los países contraparte
y para implementar medidas adecuadas.
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4. Objetivos, principios básicos y enfoque
estratégico
4.1 Objetivos y principios básicos
Mediante el fomento de una buena gobernanza y
el cumplimiento de las leyes, las medidas FLEGT
pretenden realizar una contribución eficaz al
logro de la legalidad, la utilización sostenible
de los recursos naturales y el desarrollo sostenible en los ámbitos local y nacional. Con ello
contribuyen al aseguramiento de la subsistencia
de las poblaciones que viven en los bosques y de
sus productos, y realizan un aporte concreto a la
lucha contra la pobreza.
La cooperación relacionada con FLEGT se
sustenta en cuatro principios básicos:
> Las medidas de lucha contra la ilegalidad en
el sector forestal constituyen un paso intermedio en el camino hacia una gestión
sostenible de los bosques y llevan a largo
plazo a la consecución de este objetivo.
> FLEGT no es un fin en sí mismo, sino parte de
objetivos superiores de la política de desarrollo
que contribuyen al logro de un desarrollo
sostenible y socialmente justo.
> Las medidas de la cooperación en el ámbito FLEGT
respon-den al consenso básico internacional
sobre la responsabilidad compartida de los
países productores y consumidores en la
utilización sostenible y legal de los recursos
naturales.
> Las medidas de la CD vinculadas con FLEGT
sirven al propósito de apoyar el compromiso
voluntario de las contrapartes de iniciar e
implementar reformas de la política forestal,
sin excluir otros ámbitos de la política relacionados con la buena gobernanza, la lucha contra
la corrupción y el cumplimiento de las leyes.
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4.2 Estrategia: Hacia la sostenibilidad
a través de la legalidad
La observancia de la legalidad permitirá avanzar
un paso más hacia una mayor sostenibilidad
sólo si la legislación existente refleja suficientemente los tres pilares de la gestión forestal
sostenible: utilidad económica, justicia social y
compatibilidad ecológica.
De ahí que el apoyo a FLEGT requiera no sólo una
clara voluntad política de la contraparte, sino
también la existencia de normas legales
mínimas. Para comprobar que este sea el caso,
se han fijado ciertos criterios en el mandato de
negociación de acuerdos de asociación dentro
del marco del plan FLEGT de la UE.
Cuando no se cumplan ciertos requisitos mínimos, a los potenciales socios de FLEGT puede
ofrecérseles primero asistencia para emprender
reformas legales dirigidas a una gestión sostenible
de los bosques y para el diseño de mecanismos de
participación.
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5. Selección de países e instrumentos
5.1 Selección de países socios y regiones
En vista de la magnitud de los desafíos, la cooperación alemana deberá apoyar sobre todo a los
países contraparte y regiones con los que se haya
acordado cooperar en el área de medio ambiente
y gestión de los recursos naturales y que
cumplan uno o varios de los siguientes criterios:
> La tala ilegal es especialmente virulenta y
sirve también, en caso dado, para financiar
conflictos armados.
> La destrucción de los bosques a causa de la tala
ilegal tiene mucho que ver con la pobreza
en el país contraparte, debido, entre otras
cosas, a la grave pérdida de ingresos fiscales.
> Una fuerte demanda y elevadas necesidades
de importación ejercen una presión políticocomercial sobre otros países y regiones o
inducen una tala ilegal en países vecinos.
El énfasis en otros temas de la cooperación con
los países contraparte depende antes que nada
de la necesidad y de la dinámica política. En
esto desempeñan un papel importante la
continuación de los procesos políticos regionales y el compromiso de Alemania de apoyar a la
UE en la implementación del Plan de Acción
para FLEGT.
Los países ancla como India, China y Brasil
tienen una gran importancia regional para el
éxito de las medidas FLEGT, tanto más cuanto
que la madera y los productos madereros son
importantes factores de comercio regionales.
Por el tamaño de sus economías, estos países
desempeñan un papel central en el desarrollo
económico regional y pueden fomentar o, el
caso dado, también bloquear los procesos
regionales FLEGT. De ahí que los países ancla
deberían estar siempre incluidos en las
estrategias regionales FLEGT.
5.2 Instrumentos
Cooperación Técnica (GTZ): El principal campo
de trabajo de la cooperación técnica es el fortalecimiento general de las capacidades y el
fomento de la buena gobernanza. Ella tiene
lugar en todos los niveles de intervención y
brinda el marco para la aplicación exitosa de
otros instrumentos. Cuenta con el apoyo, según
sea necesario, del DED y del CIM. También
InWEnt puede realizar, dentro de este marco,
aportes valiosos en forma de capacitación de
personal técnico y directivo.
Cooperación financiera (KfW Entwicklungsbank / Banco de desarrollo KfW): La cooperación
financiera desempeña un papel importante en
la transferencia de tecnología para el establecimiento de sistemas de monitoreo de la tala
y el transporte de madera o de verificación de la
legalidad. De tal modo, realiza una contribución
importante a las premisas técnicas para la
aplicación de las leyes forestales.
Cooperación con ONG: Los temas más importantes para la cooperación con ONG son el
fomento de la participación de la sociedad civil
y el desarrollo e implementación de sistemas de
monitoreo independiente del sistema de
licencias FLEGT. Las ONG pueden ayudar en la
sensibilización de las organizaciones contraparte
y plantear públicamente temas que no pueden
mencionarse directamente en una cooperación
gubernamental.
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Alianzas de cooperación con el sector
privado: El sector privado es un colaborador
decisivo para el éxito de las medidas FLEGT,
para una gestión sostenible de los bosques y
para la lucha contra la pobreza. Además de la
cooperación concreta con las comunidades
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locales o con pequeñas y medianas empresas,
los enfoques apuntan al fomento de la libre
aceptación de obligaciones o de instrumentos
de mercado basados en la voluntariedad, tales
como la certificación de la explotación forestal
sostenible.
6. Implementación en países y regiones
6.1 África subsahariana
Con la primera conferencia de ministros panafricana (AFLEG = Aplicación de las Leyes y
Gobernanza Forestales en África) se inició en
África Central un proceso político orientado a la
lucha contra la tala ilegal. Desde entonces, los
jefes de gobierno y de Estado de los países de la
cuenca del Congo han manifestado en múltiples
ocasiones su voluntad política de combatir la
tala ilegal y han incluido este tema en programas
regionales, entre los que cabe destacar la Comisión
de Bosques de África Central (COMIFAC, por sus
siglas en francés) y la Asociación Forestal de la
Cuenca del Congo (CBFP, por sus siglas en
inglés).
No obstante, la ejecución de medidas FLEGT está
aún en sus inicios en la mayoría de los países. Las
medidas FLEGT en el África Subsahariana
tienen potencial para hacer importantes contribuciones a la buena gobernanza, que es el
tema central de la cooperación alemana en esta
región. La subregión más importante para las
medidas FLEGT es, por el momento, la cuenca
del Congo.
El enfoque estratégico de la cooperación en esta
región se apoya básicamente en tres campos de
intervención:
> Cooperación bilateral con la República
Democrática del Congo y Camerún, país con
el cual Alemania ha asumido el padrinazgo
para la preparación del AAV.
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> Asesoramiento y apoyo a la Secretaría
Ejecutiva de la COMIFAC.
> Apoyo político al proceso de FLEG de África y
a la CBFP.
A largo plazo se pretende llegar a un AAV
regional de FLEGT entre la UE y los países de la
COMIFAC y a una vinculación más estrecha
con una política de paz y seguridad en África
Central. Un buen punto de partida para ello es el
actual desarrollo de una estrategia FLEGT
regional que incluye un sistema de cadena de
vigilancia regional, ya que la COMIFAC ve con
buenos ojos la certificación –por ejemplo FSC–
como instrumento de mercado. Como medida
complementaria deberían armonizarse las
disposiciones aduaneras en el marco del plan
de convergencia de la COMIFAC y organizarse
medidas conjuntas de capacitación para las
autoridades aduaneras.
Podría pensarse en asumir, en cooperación con
Francia y Gran Bretaña, así como con socios
adecuados del sector privado y ONG, un
padrinazgo conjunto para toda la región
para la preparación del AAV. A partir de otoño
de 2007, Alemania se hará cargo de la facilitación de la CBFP y podrá así fomentar adicionalmente el interés regional en el proceso FLEGT.
Para ello deberán integrarse progresivamente
otros ministerios o departamentos (Finanzas,
Comercio, Economía, Seguridad Interna, etc.)
en el proceso FLEGT.
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6.2 Región amazónica
En los países amazónicos no existe un proceso
FLEGT. Las primeras actividades prudentes en
esa dirección podrían derivarse del taller sobre
Aplicación de la Legislación Forestal en la
Amazonía (ALFA), que se realizó en agosto de
2006 con el patrocinio de la Organización del
Tratado de Cooperación Amazónica (OTCA). Este
taller contó con el apoyo de la OIMT y la FAO, así
como de la cooperación alemana y el Banco
Mundial. Habrá que esperar para ver si el taller
hace arrancar un proceso político.
6.3 América Central
Con la Comisión Centroamericana de
Ambiente y Desarrollo (CCAD) y el Consejo
Agropecuario Centroamericano (CAC) el
Banco Mundial elabora actualmente las bases
para una conferencia de ministros sobre FLEG y
un programa de trabajo de los directores
forestales de América Central. El programa de
trabajo es una continuación de la Iniciativa
Puembo II1 y se ocupa sobre todo de los mecanismos de participación de la sociedad civil en
procesos de decisión. Un taller de OIMT/FAO
sobre la aplicación de las leyes forestales en
América Central se propone fomentar la incorporación de los decisores políticos en el
proceso FLEGT.
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estímulos de mercado a los productos elaborados de forma sostenible (por ej., certificados),
los incentivos al cumplimiento de las leyes
forestales, los sistemas de seguimiento y control
transfronterizos y las reformas políticas y legales.
Alemania pretende asumir a mediano plazo el
padrinazgo de Honduras y/o Nicaragua para el
AAV.
Temas para los proyectos bilaterales se ofrecen
sobre todo en el establecimiento de un monitoreo independiente que incorpore a todos los
actores importantes (gobiernos centrales y
descentralizados, sociedad civil con inclusión de
los grupos indígenas y el sector privado) y en el
fortalecimiento de las comunidades y de su
capacidad para diseñar e implementar por sí
mismas estrategias de desarrollo locales acordes
con una explotación sostenible de los bosques.
A mediano plazo, FLEGT debería incorporarse a
las políticas de comercio centroamericanas.
Esto permitiría tratar los aspectos FLEGT relacionados con el comercio en los foros adecuados
y asistir a las autoridades forestales y ambientales en la implementación de FLEGT. Puntos de
contacto relacionados con el comercio se
derivan del Tratado de Libre Comercio de
América Central (TLC / CAFTA) y de las negociaciones de asociación con la UE a partir de 2007.
6.4 Asia Sudoriental
Una tarea importante de la cooperación alemana consiste en sensibilizar a los decisores
políticos mediante el fomento del intercambio
transnacional de experiencias y el diálogo
político, para el cual se recurrirá también a la
Iniciativa Puembo II. Puntos de partida importantes son las cadenas de valor agregado, los
La tala ilegal es el problema central de la protección de los recursos naturales y un tema de la
política nacional y regional. En septiembre de
2001 se celebró en Bali, Indonesia, la primera
conferencia de ministros sobre Aplicación de las
Leyes Forestales y Gobernanza en Asia Oriental
1 Puembo II es una iniciativa de OTCA, CCAD y FAO para el fomento del diálogo sobre política forestal en
Latinoamérica y cuenta con el apoyo de BMZ/GTZ-DGIS (2005 – 2008).
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(East Asia FLEG). La declaración ministerial
sirvió de base para memorandos de entendimiento bilaterales. Para 2008 está prevista una
segunda conferencia de ministros con el
patrocinio de Filipinas. La Asociación de
Naciones del Sudeste Asiático (ASEAN) desempeñará en ella un papel destacado.
Atendiendo a la integración comercial regional
y global, el plano regional constituye en Asia
Sudoriental el principal foco de atención de la
ayuda brindada por la cooperación alemana.
Actualmente, la Secretaría de la ASEAN recibe
asesoramiento en la tarea de crear condiciones
marco regionales para el sector forestal.
Tareas importantes de la cooperación:
> En el contexto de FLEG se pondrá énfasis en la
armonización de las reglamentaciones
comerciales y aduaneras como campo de
acción más importante.
> La cooperación hace contribuciones a la
iniciativa pan-ASEAN de certificación de
maderas y a la elaboración de un estándar de
legalidad de la ASEAN en su conjunto.
> El enfoque de asesoramiento regional se
complementa con la inclusión de aspectos
FLEGT en el asesoramiento forestal en
Indonesia, donde también se presta especial
atención al fomento de la certificación FSC y
al fortalecimiento de la sociedad civil, y en
Vietnam, donde se iniciarán las primeras
actividades con la industria de la elaboración
de la madera.
> Las experiencias fruto de largos años de cooperación bilateral con Malasia en el sector
forestal serán aprovechadas, en asociación
con Holanda, para la asistencia en la
formulación e implementación del AAV.
Tan pronto como la ASEAN se haya puesto de
acuerdo en una definición común de legalidad,
iría tomando cuerpo la posibilidad de un AAV
regional entre la UE y la ASEAN.
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La conclusión de un AAV supondría un avance
significativo en la lucha contra la tala ilegal y en
la implementación del Plan de Acción FLEGT de
la UE. La actualización detallada del compromiso alemán con FLEG en la región dependerá de
las nuevas perspectivas que resulten de la
segunda Conferencia de Ministros sobre
FLEG en Asia Sudoriental.
La integración de China es políticamente
imprescindible. Si se diesen resultados concretos, en especial en lo que respecta a la integración en estructuras interestatales como, por
ejemplo, la ASEAN, se podría pensar en apoyar
una cooperación formalizada para el desarrollo
de un “protocolo aduanero suprarregional”.
A tal efecto se ha sentado ya una primera base
con el apoyo al “Taller sobre Aplicación de la Ley
en Aduanas”, que tuvo lugar en Filipinas en
2005, y contó con la participación de China. La
GTZ y el DFID apoyan un proyecto de la ONG
TRAFFIC para el establecimiento de un marco de
cooperación regional para el control del
comercio de la madera. También se observan los
avances de la Asociación Forestal de Asia (AFP).
6.5 China, Rusia, región de ENAFLEG
En noviembre de 2005 tuvo lugar la primera
Conferencia Ministerial para la Aplicación de las
Leyes Forestales y la Gobernanza en Europa y el
Norte de Asia (ENAFLEG). También China
participó en la Conferencia como importante
socio comercial y reconoció su responsabilidad
como importador de madera. Uno de los
acuerdos más importantes fue el de elaboración
de planes de acción nacionales cuya implementación se discutirá en una conferencia de
seguimiento en 2010.
China es uno de los actores más importantes en
esta región. Este país es el primer importador
mundial de madera y productos madereros
semiterminados y también el mayor exportador mundial de productos madereros. Por la
poderosa inercia que genera sobre la mayoría
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de las regiones productoras de madera (en
especial Rusia y Asia Sudoriental, aunque
también Asia Central), la cooperación con
China es casi un requisito para el éxito de FLEGT
en estas regiones, y por tanto de enorme
importancia estratégica. El desafío consiste en
ganar a China como socio en el fomento del
comercio de madera legal y de productos
madereros elaborados legalmente.
Desde la perspectiva alemana, sería deseable
que en la cooperación con China en el marco del
proceso FLEGT se incluyesen los siguientes
campos de acción:
> Apoyo para la elaboración y aplicación de un
Plan de Acción FLEGT nacional.
> Apoyo para la armonización del sistema de
certificación nacional con los sistemas
internacionales.
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Hasta ahora, quien se ha ocupado principalmente de FLEGT en China es la autoridad
forestal. Sería deseable entablar un diálogo
político sobre este tema con los ministerios de
Comercio y de Finanzas. A este respecto, habría
que averiguar si en el área prioritaria de
“gestión sostenible” hay a mediano plazo
margen para una cooperación en materia de
reglamentación comercial y aduanera. Sería
deseable una cooperación con el Ministerio de
Comercio como ejecutor político. Con esta
implicación institucional podrían abordarse:
> Incorporación de China a los esfuerzos de la
ASEAN para la armonización de las reglamentaciones aduaneras y del comercio de la
madera con miras a la conclusión de un
convenio aduanero regional.
> Apoyo para la revisión de las reglamentaciones sobre adquisiciones públicas.
> Asesoramiento en el manejo de instrumentos
de regulación del comercio que permitirían
un mejor control de la importación de
productos madereros ilegales y el fomento
legal de la certificación de la legalidad.
> Fomento de una gestión forestal sostenible
para el aumento de la producción propia.
> Implicación de China en las acciones del G-8
de lucha contra la tala ilegal.
> Apoyo para la organización de una Conferencia sobre FLEGT.
> Implicación de China en el proceso de FLEG
de Asia Sudoriental y en la AFP.
Apoyándose en los resultados de la Conferencia
Ministerial de ENAFLEG, la cooperación alemana
debería mostrar siempre su buena disposición a
apoyar procesos FLEGT en China. Las medidas de
asesoramiento FLEGT podrían dar impulsos
importantes para la aplicación de una política
respaldada por el gobierno chino. La premisa
para una implementación de medidas FLEGT
nacionales sería continuar el diálogo con China
en los más diversos gremios internacionales y
ganar a los gremios políticos decisivos como
socios activos en un régimen FLEGT regional e
internacional.
> Apoyo en la revisión de las reglamentaciones
sobre adquisiciones públicas y en la inclusión
de estándares para la adquisición de maderas (de producción legal a corto plazo, y de
producción sostenible a mediano plazo) con
el fin de promover el comercio de maderas
producidas legalmente.
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7. Participación en el diseño de la política
europea e internacional
Un objetivo a largo plazo es la exclusión del
comercio de productos madereros ilegales
en virtud de un acuerdo multilateral. Pero
actualmente no parece factible una prohibición
general, a escala mundial, del comercio de
productos madereros ilegales. Ante esta
situación, sobre todo las ONG instan a los
Estados del G-8, pero también a China, a revisar
sus legislaciones en lo que respecta a las contrataciones públicas. Según el WWF, las
adquisiciones públicas de los Estados del G-8 y
China tienen una participación del 18% en las
importaciones totales de madera. El acuerdo
sobre maderas tropicales (ITTA 2006), negociado en enero de 2006, es el primer convenio
internacional que tiene como fondo explícitamente la lucha contra la tala ilegal y la promoción del comercio de maderas cortadas legalmente. De ello se derivan para Alemania como
país consumidor, pero también como socio de
los productores de maderas tropicales, obligaciones que van más allá del Plan de Acción
FLEGT de la UE.
El Gobierno Federal alemán ha incluido la lucha
contra la tala ilegal en sus actuaciones gubernamentales a todos los niveles. No sólo apoya
activamente los correspondientes procesos
políticos internacionales, por ejemplo, la aplicación del Plan de Acción FLEG de la UE, sino que
ha aprobado también una nueva reglamentación de las adquisiciones públicas de productos
madereros (exigencia de un certificado de
sostenibilidad) que constituye una clara señal
contraria a la explotación depredatoria y la tala
ilegal.
Además, a través del Ministerio Federal de
Alimentación, Agricultura y Protección de los
Consumidores dialoga con el sector comercial
de la madera en Alemania para acordar un
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compromiso voluntario de adquisición de
madera procedente de una explotación forestal
comprobadamente sostenible, legal y compatible con los aspectos sociales.
Otras medidas proyectadas son:
> Perfeccionamiento de sistemas de verificación del origen de las maderas al efecto de
apoyar a la Administración de Aduanas.
> Aplicación de la reglamentación en materia
de “lavado de dinero” en relación con los
hechos punibles de la tala ilegal y el comercio
asociado.
La suerte de FLEGT está indisolublemente ligada
a una definición del concepto de legalidad. De
momento, la UE sólo plantea exigencias mínimas
en lo que respecta a las leyes aplicables de los
países asociados. Con esta política, la UE transige
con los países asociados y se conforma con
verificar la legalidad de cada AAV mediante
un sistema individual. Tan pronto crezca el
número de asociados, este procedimiento se
hará demasiado costoso –en términos financieros y de personal– y limitará la eficacia del
instrumento de AAV.
De ahí que Alemania se proponga a largo
plazo una unificación progresiva de las
definiciones de legalidad que permita el
empleo de procedimientos de verificación
estandarizados y garantice también que las
medidas FLEGT contribuyan a una gestión
forestal y un desarrollo sostenibles.
Actualmente, el reglamento FLEGT de la UE no
ofrece ningún recurso contra las importaciones indirectas. Es decir, siempre existe el riesgo
de que la madera procedente de una tala ilegal
sea desviada a otros mercados e importada de
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allí a la UE. Existe, además, el riesgo de que los
productos de origen ilegal exportados por
terceros países ingresen en la UE después de
haber sido “lavados” en países asociados.
Por tal motivo, Alemania propugna estudiar
junto con los países asociados medidas adicionales que puedan contrarrestar la merma
de eficacia de los AAV causada por las importaciones indirectas.
Además, Alemania abogará dentro de la UE por
que se estudien medidas adicionales de
política comercial orientadas a restringir la
importación de productos madereros ilegales,
de conformidad con el Plan de Acción FLEGT.
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Alemania ve con satisfacción que el tema de la
tala ilegal se siga tratando también en el ámbito
de los Estados del G-8.
La cooperación alemana apoya a sus contrapartes
nacionales y a las regiones en la tarea compartida
de estructurar los procesos de FLEG regionales
en curso o planeados para el futuro. A tal efecto,
pone énfasis en promover planes de acción
concretos, realistas y negociados de forma justa y
equitativa con una participación adecuada de la
sociedad civil y el sector privado, en la adecuada integración de procesos y estructuras regionales, y en una temprana puesta en marcha
de procesos de seguimiento.
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Anexo:
I:
Lista de abreviaturas
AAV
AFLEG
Acuerdo de Asociación Voluntario
African Forest Law Enforcement and
Governance (Aplicación de las Leyes y
Gobernanza Forestales en África)
AFP
Asia Forest Partnership (Asociación Forestal
de Asia)
AIMT
Acuerdo Internacional sobre las Maderas
Tropicales
ALFA
Aplicación de la Legislación Forestal en la
Amazonía
ASEAN
Association of Southeast Asian Nations
(Asociación de Naciones del Sudeste Asiático)
BMZ
Ministerio Federal de Cooperación Económica
y Desarrollo
CAFTA
Tratado de Libre Comercio de EE.UU.,
República Dominicana y Centroamérica
CAC
Consejo Agropecuario Centroamericano
CBFP
Congo Basin Forest Partnership (Asociación
Forestal de la Cuenca del Congo)
CCAD
Comisión Centroamericana de Ambiente y
Desarrollo
CDB
Convenio sobre la Diversidad Biológica
CIM
Centrum für internationale Migration und
Entwicklung (Centro para la Migración y el
Desarrollo Internacionales)
CITES
Convention on International Trade in
Endangered Species of Wild Fauna and Flora
(Convención sobre el Comercio Internacional
de Especies Amenazadas de Fauna y Flora
Silvestres)
CMSD
Cumbre Mundial sobre Desarrollo Sostenible
COMIFAC Commission des Fôrets d’Afrique Centrale
(Comisión de Bosques de África Central)
CPP
Cooperación Público-Privada
DED
Servicio Alemán de Cooperación
Técnica y Social
DFID
UK Department for International Development (Departamento de Desarrollo Internacional, Ministerio de Relaciones Exteriores,
Gran Bretaña)
DGIS
EAFLEG
ENAFLEG
FAO
FLEG
FLEGT
FSC
G-8
GTZ
InWEnt
KfW
NEPAD
NN.UU.
ODM
OIMT
ONG
OTCA
TFD
TRAFFIC
UE
UICN
UNFF
WWF
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Directoraat-Generaal Internationale
Samenwerking (Dirección General de
Cooperación Internacional, Ministerio de
Relaciones Exteriores, Holanda)
East Asia FLEG (Aplicación de las Leyes y
Gobernanza Forestales en Asia Oriental)
Europe and North Asia FLEG (Aplicación de las
Leyes y Gobernanza Forestales en Europa y
Asia del Norte)
Food and Agriculture Orgnisation of the
United Nations (Organización para la
Alimentación y la Agricultura de las NN.UU.)
Forest Law Enforcement and Governance
(Aplicación de las Leyes y Gobernanza
Forestales)
Forest Law Enforcement, Governance and
Trade (Aplicación de las Leyes, Gobernanza y
Comercio Forestales)
Forest Stewardship Council (Consejo de
Manejo Forestal)
Grupo de los 7 países industrializados más
importantes (EE.UU., Canadá, Francia,
Alemania, Italia, Japón) y Rusia
Deutsche Gesellschaft für Technische
Zusammenarbeit
Internationale Weiterbildung und Entwicklung (Capacitación y Desarrollo Internacionales)
Kreditanstalt für Wiederaufbau
New Partnership for Africa‘s Development
(Nueva Alianza para el Desarrollo de África)
Naciones Unidas
Objetivo de Desarrollo del Milenio
Organización Internacional de Maderas
Tropicales
Organización no Gubernamental
Organización del Tratado de Cooperación
Amazónica
The Forest Dialogue (Diálogo Forestal)
Red de vigilancia del comercio de vida
silvestre (un programa conjunto del WWF y la
UICN)
Unión Europea
Unión Internacional para la Conservación de
la Naturaleza
United Nations Forum on Forests (Foro
Forestal de las Naciones Unidas)
World Wide Fund for Nature (Fondo Mundial
para la Naturaleza)
II: Definición de madera producida legalmente –
Nota Informativa Nº 2 sobre FLEGT de la UE
The long-term aim of the FLEGT Action Plan is sustainable forest management.
Definitions of legally-produced timber should therefore incorporate laws that
address the:
> three pillars of sustainability – i.e., those aimed at economic, environmental and social objectives. These are likely to include:
• Granting of and compliance with rights to harvest timber within legallygazetted boundaries;
• Compliance with requirements regarding forest management, including
compliance with relevant environmental, labour and community
welfare legislation;
• Compliance with requirements concerning taxes, import and export
duties, royalties and fees directly related to timber harvesting and timber
trade;
• Respect for tenure or use rights to land and resources that may be
affected by timber harvest rights, where such rights exist;
• Compliance with requirements for trade and export procedures.
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III: Referencias y bibliografía especial
> Asia Forest Network, 2005: Approaches to Controlling Illegal Forest Activities: Consid-erations
from Southeast Asia
> BMZ, 2002: Sektorkonzept Wald und nachhaltige Entwicklung (Estrategia Sectorial Bosques y
Desarrollo Sostenible)
> BMZ, 2004: Ankerländer – Partner für Globale Entwicklung, ein Positionspapier (Países Ancla –
Socios para el Desarrollo Global, Exposición de Principios)
> CDB, 2002: Programa de Trabajo Forestal
> CIFOR, 2006: Justice in the Forest, Rural Livelihoods and Forest Law Enforcement
> Plan de Acción FLEGT de la UE, Notas Informativas 1 a 9.
> FAO, 2005: Prácticas óptimas para mejorar el cumplimiento de la ley en el sector forestal. FAO
Forestry Paper 145, ISBN 92-5-105381-2
> Forest Trends, 2006: China and the Global Market for Forest products; Transforming Trade to
Benefit Forests and Livelihoods, ISBN 1-932928-21-9
> Greenpeace International, 2005: Trading Away Our Last Ancient Forests: The Threats To Forests
From Trade Liberalization Under The WTO
> OIMT: Programa de Trabajo 2006/2007
> Plan de Acción de Johannesburgo 2002
> OCDE-CAD, 2005: Declaración de París sobre la eficacia de la ayuda: identificación, armonización,
coordinación, resultados y responsabilidad mutua
> OCDE, enero 2007: La economía de la tala ilegal y el comercio asociado; Mesa Redonda: How to
strengthen international efforts to combat illegal logging?
> Banco Mundial, 2002: Sustaining Forests, A Development Strategy, ISBN 0-8213-5755-7
> Banco Mundial, 2006: Strengthening Forest Law Enforcement and Governance.
> WWF International, 2002: The timber footprint of the G8 and China; making the case for green
procurement by government
> WWF International, 2005: Failing the Forests, Europe’s illegal timber trade
> FLEG Asia Oriental, Bali Declaration, 2001 AFLEG, Yaoundé Declaration, 2003 ENA-FLEG,
St. Petersburg Declaration, 2005
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IV: Procesos ministeriales
> FLEG Asia Oriental, Bali Declaration, 2001
> AFLEG, Yaoundé Declaration, 2003
> ENA-FLEG, St. Petersburg Declaration, 2005
V: Páginas Web
> Chatham House (Reino Unido) www.illegal-logging.info:
Comunicados de prensa, informes de conferencias, estudios
> Asociación Forestal de Asia: www.asiaforests.org/scripts_afp/default.asp
> Asia Forest Network: www.asiaforestnetwork.org
> ASEAN: www.aseansec.org
> Asociación Forestal de la Cuenca del Congo: www.cbfp.org
> EU: http://ec.europa.eu/development/Policies/9Interventionareas/Environment/forest/
Forestry_intro_en.cfm
> Banco Mundial: Informaciones sobre procesos FLEG regionales, entre otras:
www.worldbank.org/flegnews
> FERN: www.fern.org/campaign_area.html?id=3
> ONG: www.loggingoff.info
> Sistemas de verificación de la legalidad en el sector forestal: www.verifor.or
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Diciembre de 2007