Ejercicio de Edición

LA REFORMA CONTRIBUTIVA Y EL DERECHO TRIBUTARIO
FULANO DE TAL
El Gobierno de PR atraviesa una Crisis Presupuestaria de grandes proporciones que
amenaza con provocar el primer impago o incumplimiento con sus obligaciones financieras en su
Historia. Con el objetivo de evitar dicho desenlace, el miércoles, once de Feb. del 2015, se radicó
en la legislatura el Proy. de la Cám. 2329 (“Proyecto”) 1, el cuál proponía adoptr, entre otras
reformas, un Impuesto de Valor Añadido (I.V.A.). Además, de allegar recaudos adicionales, para el
fisco, el Proyecto busca fomentar el ahorro y el trabajo, al haber reducido la carga contributiva
impuesta a la generación de ingresos y redirigiéndola hacia actividades de consumo.2 Algunos
sectores, preocupados por el impacto inmediato del Proyecto en la economía, se opusieron, aun
cuándo reconocían las virtudes teóricas de éste.3 Otros, han propuesto, distintas alternativas al
IVA, incluyendo el llamado “Impuesto a las megatiendas”,4 y la aprobación de agresivos incentivos
económicos que generen empleos, lo que a la larga se piensa que aumentaría los recaudos por
concepto de la contribución sobre ingresos.5
El nivel de controversia y división que desató el Proyecto culminó en su derrota, siendo
éste rechazado en la cámara de representantes por votación de 22 a 28.6 El hecho de que la
imposición de un nuevo impuesto haya desatado un gran debate entre los distintos sectores de
nuestra sociedad hace sentido. El Poder de Tributación del Estado es uno de los que mayor
impacto tiene en la vida del ciudadano común. A base de esto, es meritorio comprender la
función social de la tributación y las distintas protecciones que nuestro ordenamiento les ofrece a
los ciudadanos frente al ejercicio de este poder.
La función principal de los impuestos es proveerle los recursos al Estado que permitan
ofrecerle a la ciudadanía los bienes y servicios públicos que está exige.7 Es por ello que
históricamente los ciudadanos se han visto legitimados para exigirle a sus gobernantes el uso
prudente de los recursos gubernamentales y mayor participación ciudadana en la toma de
decisiones que, en última instancia, estos terminan sufragando8. Desde los tiempos de las 13
colonias, los ciudadanos americanos se habían visto muy preocupados por el ejercicio de este
poder, inclusive adoptando el lema no “taxation without representation”, como una de las
principales justificaciones de su lucha por la independencia.9 Atendiendo estas mismas
preocupaciones, en M’Culloch v. State, el Juez Presidente Marshall de la Corte Suprema de
Estados Unidos sostuvo que “the power to tax is the power to destroy.”10
1P
de la C 2329, 11 de febrero de 2015, 5ta Ses. Ord., 17ma Asam. Leg.
en las páginas 2-5.
3 Resumen de Ponencia del CNE sobre Reforma Contributiva, AGENCIA PARA LA NUEVA ECONOMÍA (5 de febrero de 2015),
http://grupocne.org/2015/03/05/resumen-de-ponencia-del-cne-sobre-reforma-contributiva/.
4 Manuel F. Calderón, El impuesto a las mega tienda y su objetivos para el bienestar genera, 80 GRADOS (23 de abril de
2015), http://www.80grados.net/el-impuesto-a-las-mega-tiendas-y-su-objetivo-para-el-bienestar-general/.
5 Rafale Bernabe, Otra partida… o cambiamos el juego, 80 grados, http://www.80grados.net/otra-partida-o-cambiamosde-juego/.
6 Sistema de Información del Trámite Legislativo: P. de la C. 2329, OFICINA DE SERVICIOS LEGISLATIVOS,
http://www.oslpr.org/buscar/.
7 Eric M. Zolt, Politics and Taxation: An Introduction, 67 Tax L. Rev. 453, 455 (2014)
8 Id en la página 459.
9 Id en la página 453. Véase además THE DECLARATION OF INDEPENDENCE para. 3 (US 1777).
10 M'Culloch v. State, 17 U.S. (4 Wheat.) 316, 432 (1819).
2Id
En el contexto de Puerto Rico, los tribunales han reconocido varios limites
constitucionales al poder de tributación del estado, provenientes tanto de la Constitución federal
como de la Constitución de Puerto Rico. En primer lugar, el debido proceso de ley tiene
implicaciones para el derecho tributario en la medida en que se le exige al estado que al establecer
impuesto cuente con un grado de razonabilidad. Así por ejemplo, en International Harvester v.
Srio. de Hacienda se cuestionaba un impuesto a un banco que no tenía sucursales en Puerto Rico,
más sin embargo tenía una conexión con el foro en la medida en que parte de sus ingresos en
intereses provenían de Puerto Rico. El Tribunal Supremo de Puerto Rico determino que la
actividad del contribuyente en Puerto Rico era lo suficientemente estrecha como para justiciar el
impuesto y elaboró el siguiente escrutinio para este tipo de casos:
Las Cláusulas del Debido Proceso de ley de la Constitución de Estados
Unidos y de la Constitución del ELA imponen dos requisitos para que puedan
tributar localmente los ingresos generados por las actividades de un negocio
interestatal. En primer término, debe haber ‘alguna conexión mínima entre tales
actividades y el estado impositor‘. En segundo lugar, ‘el ingreso atribuido al estado
para fines contributivos debe estar racionalmente relacionado con ?valores
conectados con el estado impositor’.11
En segundo lugar, el gobierno está limitado por la cláusula federal de privilegios en
inmunidades. Dicha cláusula busca promover el trato equitativo entre los ciudadanos que se
mueven de un estado o territorio estadounidense a otro. Así, en Posley v. Srio de Hacienda 12 un
residente de Nueva York impugnó que en Puerto Rico se le aplicara una contribución mayor de la
que le aplicaba a los residentes locales. El gobierno justifico la diferencia de la contribución en la
dificultad de administrativa de cobrarle a los no residentes. El Tribunal Supremo, por su parte,
rechazó el argumento del gobierno y determinó que, aunque ciertas consideraciones podrían
hacer conveniente la clasificación de los no residentes, “la igualdad en tales circunstancias es la
política de más alto grado, ante la cual deben inclinarse las demás políticas”13. Según el Tribunal,
si bien el costo del cobro puede justificar una tasa contributiva mayor, se requiere prueba que
tienda a demostrar una relación razonable entre el tipo más alto y los costos del cobro.
En tercer lugar, las medidas impositivas hayan una limitación en la cláusula federal sobre
el comercio interestatal. Esta cláusula provee a las corporaciones una protección similar a la que
la cláusula de privilegios e imunidades le provee a los ciudadanos. Aunque por un tiempo en
Puerto Rico se disputó si dicha cláusula aplicaba, desde RCA v. Gobierno de la Capital14 el
Tribunal Supremo había sugerido su aplicación a Puerto Rico. Así también, en Sealand Services v.
Mun. de San Juan15, la corte federal del distrito de Puerto Rico resolvió que la cláusula de
comercio interestatal si aplicaba a Puerto Rico. Finalmente, el Tribunal Supremo de Puerto Rico a
se algunos años, en ELA v. Northwestern Selecta,16 sostuvo que la cláusula aplica a Puerto Rico
expropio vigore, por lo que el gobierno no puede establecer medidas económicas que afecten el
11
Int'l Harvester Co. v. Srio. de Hacienda, 114 D.P.R. 281 (1983).
Posley v. Srio. de Hacienda, 75 D.P.R. 87 (1954). Véase Paine v. Srio. de Hacienda 85 D.P.R. 817 (1963).
13 Id.
14 RCA v. Gobierno de la Capital, 91 D.P.R. 416 (1964).
15 Sealand Services v. Mun. de San Juan, 505 F. Supp. 533 (1980).
16 ELA v. Northwestern Selecta, 185 D.P.R. 40 (2012).
12
comercio interestatal.17 Esto supone que al imponer una contribución sobre alguna actividad
económica interestatal se requiere: (1) un nexo sustancial con el estado que impone la
contribución; (2) que la contribución esté relacionada a los servicios recibidos del estado; (3) que
no se discrimine contra el comercio interestatal, y (4) que la contribución este justamente
distribuida a los importes generados en el estado impositor.18
En conclusión, podemos ver que al momento de atender la crisis fiscal del país el gobierno
no cuenta con un poder limitado para allegar recaudos al fondo general. El establecimiento de un
impuesto implica consideraciones de índole política, económica, fiscal y jurídica. Desde la
perspectiva jurídica, el derecho constitucional protege ciertos intereses particulares sobre el
interés gubernamental generar de allegar recursos a sus arcas. Es decir, por mas conveniente que
resulte desde la perspectiva económica y fiscal un impuesto al capital externo, cabe la
interrogante de sí tal impuesto podría ser impugnado bajo el debido proceso de ley o la cláusula
de comercio interestatal a la luz de la jurisprudencia mencionada. Igualmente, alteraciones a las
tazas de contribuciones sobre ingresos, dependiendo de los residentes a quienes apliquen, podría
infringir la cláusula de privilegios inmunidades. Por otro lado, el aumento al impuesto sobre venta
pasa el cedazo constitucional en la medida en que no se implementa de manera discriminatoria,
acarrea serias preocupaciones económicas.19 De ahí que el proceso de reforma contributiva sea
uno sumamente complejo que no debe atenderse a la ligera.
17
En cuanto a la doctrina de incorporación territorial y su aplicación al dilema de la cláusula de comercio, el Tribunal
añadió: “La doctrina de incorporación territorial se inventó para permitir al gobierno federal tratar con Puerto Rico libre
de las ataduras que la Constitución federal impone a ese gobierno. De ello no se infiere que esa doctrina sirva o pueda
servir para liberar al gobierno de Puerto Rico frente al poder federal”.17 Id.
18 Complete Auto Transit, Inc. v. Brady, 97 S. Ct. 1076 (1977).
19Joanasabel González, Impacto a empresas y pymes por IVU agrandado, El Nuevo Día,
http://www.elnuevodia.com/negocios/consumo/nota/impactoaempresasypymesporivuagrandado-2050151/