Sobre el lucro en educación escolar

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Septiembre 2014
Puntos de Referencia
CENTRO DE ESTUDIOS PÚBLICOS
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Sobre el lucro en educación escolar*
HARALD BEYER B.
•
El lucro en educación escolar ha existido desde el
subvencionados sin fines de lucro y los municipales.
siglo 19 y fue consagrado legalmente en la Ley de
Esta categorización se hace controlando por vulnera-
Instrucción Primaria de 1920. Eso podría terminarse de
bilidad de los estudiantes. Así, la transformación de
prosperar el proyecto de ley que prohíbe las ganancias
estos colegios en fundaciones sin fines de lucro se
en la educación escolar con fondos públicos. Se argu-
recomienda solo para aquellos establecimientos de
menta que ello es necesario, porque esta posibilidad
bajos desempeños. Esta definición es complementaria
afecta la calidad de la educación escolar.
a la que contempla el sistema de aseguramiento de la
•
Estas notas argumentan que la evidencia al respecto
no es tal. La realidad es que no hay grandes diferencias en los desempeños de los colegios, liceos
y escuelas de acuerdo a la forma en que están
organizados jurídicamente, después de controlar por
factores que influyen en los desempeños educativos
de nuestros estudiantes.
•
La falta de una conclusión categórica obedece a que
los promedios esconden grandes heterogeneidades al
interior de cada subgrupo. Así hay establecimientos
con buenos, mediocres y deficientes desempeños al
interior de los colegios con lucro, pero también entre
los particulares subvencionados sin fines de lucro y los
municipales. En un mundo con “escasez de calidad”
la política educativa debería ser capaz de distinguir y
no generar tensiones innecesarias en los colegios que
están teniendo buenos desempeños.
•
Por eso, se propone en estas líneas un camino distinto
al definido en el proyecto de ley. En particular, se sugiere no cambiar la situación de los colegios con buenos desempeños. Se clasifican de este modo aquellos
que están por sobre la mediana del SIMCE de lenguaje
y matemática obtenida por los colegios particulares
calidad existente. La aplicación sugerida afectaría en
dos años a casi 600 colegios que educan a alrededor
de 140 mil estudiantes en lugar de impactar alrededor
de 2 mil 500 colegios que educan a casi 1,2 millones
de jóvenes y niños.
•
Esta es una solución menos onerosa y también
menos traumática que la que propone el proyecto.
Además, promueve incentivos correctos al premiar a
los que obtienen buenos desempeños. También deberían modificarse las disposiciones que prohíben los
arriendos y los créditos hipotecarios para asegurar la
infraestructura de los colegios. Mientras el Estado no
provea, como ocurre en otras países, el financiamiento
para nueva infraestructura de los colegios particulares, estas posibilidades deben mantenerse abiertas.
Por último, debe eliminarse el permiso previo de la
autoridad educacional, que contempla el proyecto de
ley, para abrir un nuevo colegio. Ello se presta para
discrecionalidad. Si el temor es que existan muchos
colegios pequeños, una mejor alternativa es exigir un
mínimo de matrícula después de un período específico.
Ese mínimo puede variar para distintas localidades
geográficas y debería ser definido por un panel de
expertos independientes.
Harald Beyer B. Director del Centro de Estudios Públicos.
* Estas notas toman como base una parte de la presentación que hizo el autor en la Comisión de Educación de la Cámara
de Diputados el día 15 de julio de 2014 comentando el proyecto que pone fin al lucro, copago y selección (Boletín 9366-04).
Director: Harald Beyer B. Dirección: Monseñor Sótero Sanz 162, Providencia, Santiago de Chile. Fono 2328 2400 - Fax 2328 2440. Cada artículo es
responsabilidad de su autor y no refleja necesariamente la opinión del CEP. Esta institución es una fundación de derecho privado, sin fines de lucro,
cuyo objetivo es el análisis y difusión de los valores, principios e instituciones que sirven de base a una sociedad libre.
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1. Introducción
educación estatal se financiaba con aportes directos.
Desde esa fecha la asignación es automática en la
El Gobierno, en línea con las definiciones de
medida que se cuente con estudiantes matriculados y
su Programa, ha presentado un proyecto de ley que
asistiendo a las aulas de los colegios que pueden im-
pone fin al lucro en la educación escolar, termina con
3
petrar la subvención escolar y se aplica a todos los
el financiamiento compartido y regula los sistemas
establecimientos, incluidos los estatales, en igualdad
de admisión en este nivel educativo. Como es espe-
de condiciones. A través de esta vía se ha facilitado
rable que los Gobiernos aspiren a poner en práctica
la operación de estos colegios. Seguramente no hay
los lineamientos que presentaron durante el proceso
una única explicación para que nuestro país haya
electoral, esta iniciativa no debe ser una sorpresa.
aceptado colegios con lucro, pero una importante
Por cierto, ello no significa que sus ejes centrales no
es que a través de esta vía redujo la necesidad de
puedan ser objeto de una nueva discusión a la luz de
recursos públicos para financiar la infraestructura
los antecedentes disponibles y menos que sus conte-
necesaria para aumentar la cobertura. Piénsese, por
nidos específicos incluidos los compromisos financie-
ejemplo, que en otros países con alta participación
ros y los tiempos definidos no puedan ser revisados.
privada como Holanda o Bélgica, los recursos para
Precisamente de esto se tratan estas notas. En
infraestructura de los sostenedores privados han sido
particular se revisa la regulación que pone término
provistos por el Estado. Por tanto, las recompensas
al lucro. No se aborda en este documento el término
por la inversión, el costo de oportunidad de los recur-
1
del financiamiento compartido ni las normas que
2
modifican las reglas sobre admisión y expulsión .
sos propios invertidos y el riesgo que ella acarrea no
son necesarias en esos países. En Chile, en cambio,
cabría esperar una recompensa por esos factores.
2. La presencia de colegios con lucro
3. Aspectos centrales del
proyecto de ley
Desde el siglo 19, los sostenedores de colegios
privados han podido organizarse como sociedades
comerciales y obtener ganancias por su gestión edu-
Si se quiere terminar con un sector que ha
cacional. Ello ha sido permitido en diversas instancias
estado legalmente permitido desde el siglo 19 co-
y quizás la más emblemática de éstas es la disposi-
rresponde resarcirlo por la inversión realizada a los
ción que, al respecto, establece la Ley de Instrucción
4
actuales precios de mercado . El proyecto de ley
Primaria de 1920 en su artículo 44. El mecanismo
de financiamiento era una subvención por asistencia
media. Es decir, una modalidad equivalente a la actual. La diferencia es que antes de 1981 ese financiamiento era objeto de negociación todos los años y la
1 Para aquellos interesados en este tópico del proyecto puede consultarse Harald Beyer y Sylvia Eyzaguirre
“Fin del Financiamiento Compartido: Análisis del Proyecto
y Propuestas”, Centro de Estudios Públicos, Serie Puntos
de Referencia, N. 374 Junio 2014.
2 Estas se abordarán en otra publicación en esta
misma serie en poco tiempo más.
3 Básicamente los que son reconocidos oficialmente
y se acogen a reglas específicas definidas en las leyes de
subvención general y escolar preferencial.
4 Corresponde hacer una precisión sobre este punto.
El Estatuto de Garantías Constitucionales (Reforma Constitucional Ley 17.389, de 9 de enero de 1971) estableció
en su numeral 5 la modificación del Artículo 10 N° 8 sobre
la libertad de Enseñanza en la Constitución de 1925. Entre
otras modificaciones, definió (en su inciso 4°) que “Sólo
la educación privada gratuita y que no persiga fines de
lucro recibirá del Estado una contribución económica que
garantice su financiamiento, de acuerdo a las normas que
establezca la ley.” Esta ley nunca se dictó y, por tanto, esta
disposición nunca se hizo efectiva.
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3
considera recursos públicos para estos propósitos.
los sostenedores sin fines de lucro la restricción
Esta posibilidad ha sido cuestionada, pero parece
establecida en el proyecto de no poder financiar-
inviable otra opción si se quiere cumplir con el
se con créditos hipotecarios es compleja, porque
término del lucro. Específicamente, dicho proyecto
dificulta los mejoramientos en infraestructura o las
establece que dentro de dos años de entrada en
expansiones de la fundación. Por supuesto, también
vigencia de la ley que todos los sostenedores que
deja en la incertidumbre a fundaciones que tienen en
estén organizados comercialmente deben conver-
la actualidad un crédito hipotecario, toda vez que el
tirse en fundaciones sin fines de lucro. Para estos
proyecto de ley prohíbe los gravámenes o hipotecas.
propósitos contempla la posibilidad de transferir en
El proyecto de ley contempla una serie de
ese plazo la condición de sostenedor a una persona
disposiciones de distinta naturaleza que aspiran
5
jurídica de derecho privado sin fines de lucro . Ade-
a cerrar potenciales vías de burlar el propósito
más, si realiza este trámite puede optar a percibir un
legislativo de terminar con el lucro. Así define exac-
aporte por infraestructura financiado por el Estado
tamente el uso que se le puede dar a la subvención
(el proyecto define la forma en que este aporte se
y prohíbe que los desembolsos necesarios para
definirá y contempla su pago en doce cuotas anua-
cumplir con los fines educativos involucren a partes
les con un interés de cuatro por ciento anual por
relacionadas. Desde luego también prohíbe retiros
el saldo adeudado). El nuevo sostenedor también
para los directivos de la Fundación que no sean
podrá comprar la infraestructura en el mismo plazo,
aquellos que puedan pagarse como salarios por
pero en este caso el financiamiento provendrá de la
estar involucrados de manera efectiva en la gestión
subvención. Para que esto proceda el sostenedor
pedagógica o administrativa de la fundación. Estas
debe ser dueño de la propiedad, pero hay colegios
disposiciones están en línea con los objetivos que
que funcionan en propiedades arrendadas, opción
persigue el proyecto de ley y son atendibles como
contractual que el proyecto descarta. Así, estos
normas generales. Sin embargo, hay otras que más
establecimientos quedarían, en la práctica, sin una
bien debilitan las posibilidades de desarrollo de
solución de continuidad. Esta disposición también
los establecimientos particulares subvencionados,
provoca eventualmente problemas a los sostenedo-
aun si pertenecen a fundaciones sin fines de lucro
res que son sin fines de lucro y cuya infraestructura
y reinvierten todos sus excedentes. En particular,
también es provista parcial o completamente a tra-
nos referimos a la prohibición de arriendos y la
vés de esta vía.
contratación de créditos hipotecarios ya señalados.
En el caso de que la infraestructura haya sido
La norma que se propone para estos efectos busca
financiada a través de un crédito hipotecario tam-
que “la entidad sostenedora sin fines de lucro sea
bién pueden existir problemas para ambos tipos
propietaria del o los inmuebles en los que funciona
de colegio. Para los sostenedores con lucro, que
el establecimiento educacional, que estos se en-
financiaron parte de su infraestructura a través de
cuentren libres de gravámenes…” Este es un requi-
este camino, el aporte en cuotas establecido en el
sito que parece innecesario y que puede dificultar
proyecto no es evidente que les permita levantar las
la renovación de infraestructura o la expansión de
hipotecas y adelantar el término del crédito. Para
los colegios. Los arriendos, siempre que no sean
con partes relacionadas, y el financiamiento vía
5 En la actualidad, la legislación vigente prohíbe la
transferencia de la condición de sostenedor.
hipotecas pueden ser soluciones eficientes que no
deberían descartarse del menú de opciones de los
4
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establecimientos educacionales para asegurar su in-
con la idea de que el término del lucro mejoraría
fraestructura. Claro que habría que resolver aquellos
la calidad de la educación. Así, se sostiene, que
casos, frecuente en colegios religiosos, donde las
6
“… en la educación, lucro y calidad se oponen” .
propiedades en las que operan los establecimientos
Sin embargo, la evidencia es mucho menos clara
han sido entregadas en comodato o en arriendo por
de la que deja entrever esta afirmación. Desde lue-
organizaciones religiosas, toda vez que aquí habría
go, el propio mensaje del proyecto es muy cautelo-
partes relacionadas interactuando. Esta situación
so y cita una serie de investigaciones sosteniendo
no parece tan compleja de resolver. Por cierto, si el
que “los establecimientos particulares con fines de
Estado decidiese, como en otros países, aportar los
lucro tienen, en general, peores resultados que los
recursos para financiar la infraestructura educacional
establecimientos sin dicho fin, o bien, muestran un
–o si hubiese suficiente filantropía–, la posibilidad de
efecto neutro o muy mínimo (sobre resultados es-
arriendos o créditos hipotecarios no sería necesario.
colares medidos en los test SIMCE)”. Es una mane-
Asimismo, parece poco adecuado que el Ministerio
ra algo compleja de decir que los diversos estudios
apruebe la solicitud de un establecimiento que por
disponibles no permiten defender el término de es-
primera vez solicita el beneficio de la subvención
tos establecimientos como tampoco su celebración.
solo si se verifica “que exista una demanda insatis-
Estos estudios econométricos resumen, además,
fecha por matrícula que no pueda ser cubierta por
grandes promedios. Quizás un buen resumen de
medio de otros establecimientos educacionales que
la evidencia disponible es la que se desprende de
reciban subvención o aporte estatal en el territorio
Elacqua (2011): colegios particulares subvenciona-
en el que pretende desarrollar su proyecto educa-
dos sin fines de lucro tienen una pequeña ventaja
tivo…” Esto es muy difícil de calificar y supone, en
sobre colegios particulares subvencionados con
la práctica, limitar artificialmente las opciones de las
fines de lucro y escuelas municipales. Asimismo,
familias. Tampoco es una medida que promueva
los estudiantes de colegios con fines de lucro
calidad en educación. Pero antes de abordar éstas
tienen levemente mejores resultados en el SIMCE
u otra disposición conviene evaluar la relación que
que estudiantes similares en escuelas municipa-
existe entre la posibilidad de retirar ganancias de los
les en cuarto básico. En octavo básico no habría
colegios y los logros académicos de los estudiantes.
diferencias significativas. Ahora si se hace una
desagregación más fina de los colegios, se puede
4. Desempeños educativos y lucro
establecer que aquellos con lucro que pertenecen
a una red y los católicos tienen mejores resultados
Los cambios estructurales o refundacionales
que los demás y no habría diferencias consistentes
tensionan inevitablemente los sistemas educacio-
y estadísticamente significativas entre colegios con
nales. Terminar con la posibilidad de ganancia en
fines de lucro independientes (que no pertenecen a
la educación escolar, toda vez que esta política
7
una red) y escuelas municipales . Otros estudios,
ha estado vigente por décadas en la educación
chilena, tiene ese carácter. Que se tensione el
sistema educacional no es una buena razón para
no promoverla, pero parece razonable exigir algún
impacto beneficioso tangible o potencial. El diagnóstico de las autoridades parece estar en línea
6 Declaraciones vertidas por el Ministro de Educación
Nicolás Eyzaguirre en el programa Tolerancia Cero el 25
de mayo de 2014.
7 Véase Gregory Elacqua, “For-Profit Schooling and
The Politics of Education Reform in Chile when Ideology
Trumps Evidence” (Julio 2011), Instituto de Políticas Públicas UDP, Serie Documentos de Trabajo 07.
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con matices, arriban a similares conclusiones. A
Gráfico N. 1
este respecto es interesante un estudio reciente
Desempeño medido por Promedio SIMCE 2012
de Lenguaje y Matemáticas 4° Básico
8
de Zubizarreta et al. (2014) que, utilizando una
técnica novedosa para igualar, desde un punto
de vista estadístico, a estudiantes que, después
de estar en la básica en una escuela municipal,
(Escuelas y colegios urbanos, controlando por
vulnerabilidad promedio de los establecimientos)
Escuelas municipales
asisten a dos tipos de educación privada con lucro
y sin lucro, determina que los segundos tienen
mejores resultados educativos que los primeros.
Estos resultados no son inconsistentes con los de
Elacqua, aunque no incluyen los logros educativos
de los que optan por liceos municipales y tampoco
permite distinguir entre las diversas organizaciones
que conviven al interior de los establecimientos
particulares subvencionados. En general, es difícil
extraer conclusiones en diversas dimensiones respecto del desempeño de los colegios con fines de
lucro. Contreras et al. (2011) revisan, además de
Particulares subvencionados
sin fines de lucro
desempeño educacional, cobertura, segregación y
diversidad. Si bien sus análisis, por la ausencia de
información precisa, son incompletos no se desprenden regularidades que llamen la atención, con
excepción quizás de la contribución de los colegios
9
con fines de lucro a la cobertura educacional .
La imposibilidad de arribar a una conclusión
definitiva respecto de cuáles establecimientos tienen mejores resultados en Chile, sin perjuicio de
las pequeñas diferencias que en favor de un grupo
específico se puedan encontrar en un año en particular, es el reflejo de la enorme heterogeneidad de
Particulares subvencionados
con fines de lucro
desempeños que se observa en los distintos grupos
de establecimientos educativos. El Gráfico N. 1
8 José Zubizarreta, Ricardo Paredes y Paul Rosenbaum, “Matching for Balance, Pairing for Heterogeneity
in an Observational Study of the Effectiveness of For-profit
and Not-for-profit High Schools in Chile”, (2014), Annals of
Applied Statistics.
9 Véase Dante Contreras, Daniel Hojman, Federico
Huneeus y Óscar Landerretche, 2011, “El Lucro en la Educación Escolar. Evidencia y Desafíos Regulatorios”, Trabajos
de Investigación en Políticas Públicas, Departamento de
Economía, Universidad de Chile. N. 10, septiembre.
Fuente: elaboración propia sobre la base de SIMCE, JUNAEB y SII
(clasificación de RUT).
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Gráfico N. 2
Promedio Lenguaje y Matemáticas SIMCE 4° Básico 2012
(Todos los colegios con 8 o más estudiantes)
Fuente: elaboración propia sobre la base de SIMCE, JUNAEB y SII (clasificación de RUT).
muestra para los sectores urbanos el desempeño en
Es evidente que los desempeños de estos esta-
el SIMCE de cuarto básico (promedio de lenguaje y
blecimientos son “manchas” superpuestas que no
matemáticas en el eje vertical) de colegios municipa-
permiten afirmar que la naturaleza jurídica de los
les, particulares subvencionados sin fines de lucro y
sostenedores es lo que determina el desempeño
particulares subvencionados con fines de lucro. En
promedio.
el gráfico se controla por el índice de vulnerabilidad
Se puede notar a partir de los gráficos N. 1
escolar del colegio (proporción de estudiantes vulne-
y 2 que los colegios particulares subvencionados
rables de cada colegio de acuerdo a la definición de
con fines de lucro tienen una presencia en todos los
JUNAEB). Se observa que al aumentar los niveles
niveles de vulnerabilidad mientras que los particula-
de vulnerabilidad los desempeños educativos de los
res subvencionados sin fines de lucro presentan en
colegios, en promedio, se reducen. Es un reflejo de
promedio un menor índice de vulnerabilidad y los
la mayor dificultad que supone educar a niños socio-
municipales uno mayor. De aquí no se desprende
culturalmente más desaventajados. Reducir todo lo
que los colegios particulares subvencionados con
que sea posible el peso del origen socioeconómico
fines de lucro sean más integrados socialmente. De
en los desempeños educativos de nuestros niños y
hecho, podrían ser los menos integrados, toda vez
jóvenes sigue siendo uno de los principales desafíos
que esa mayor presencia en todos los grados de
de nuestro sistema educacional.
vulnerabilidad podría significar una suerte de “espe-
El Gráfico N. 2 reúne a todos los estableci-
cialización”. Para indagar en mayor profundidad se
mientos que rinden SIMCE de cuarto básico (in-
calcula el Índice de Disimilitud utilizando como cri-
cluyendo los rurales) con ocho o más estudiantes.
terio de comparación la distribución de estudiantes
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con primera prioridad en vulnerabilidad (IVE-1)10.
entre establecimientos que educan a niños que son,
Para el total de los establecimientos subvencionados
al menos desde el punto de vista de vulnerabilidad,
(particulares y municipales) este índice alcanza un
muy parecidos entre sí. Los rangos son típicamente
valor de 0,305 en la dimensión analizada, es decir
del orden de dos a tres desviaciones estándares
un poco más del 30% de los estudiantes deberían
para los distintos niveles de vulnerabilidad, aunque
reasignarse entre establecimientos para que todos
son algo menores a niveles bajos de vulnerabilidad.
ellos tuvieran la proporción de estudiantes con pri-
La dispersión es algo menor en el caso de los cole-
11
mera prioridad de vulnerabilidad . Si analizamos
gios particulares subvencionados sin fines de lucro
el índice de disimilitud como si cada uno de los tres
y algo mayor en los establecimientos municipales.
tipos de establecimientos fuera un subsistema esco-
Estas diferencias no son fáciles de explicar. Habrá
lar, se concluye que los municipales son los menos
quienes piensan que ellas pueden ser explicadas
segregados (0,23). Los particulares subvencionados
por diferencias en los recursos invertidos o por
son algo más segregados y no hay mayor diferencia
políticas de admisión más selectiva en algunos
entre particulares subvencionados sin fines de lucro
establecimientos que en otros. Respecto del primer
(0,29) y particulares subvencionados con fines de
aspecto, es evidente que no es fácil estimar el efecto
lucro (0,31). Por tanto, no es evidente que la mayor
de una mayor inversión sobre los desempeños de un
dispersión de los establecimientos con fines de lucro
establecimiento educacional, debido a que no solo
en el eje de la vulnerabilidad sea un reflejo de una
importan los mayores recursos sino cómo ellos se
especialización en el servicio educacional de acuer-
utilizan. En ese sentido, hay que advertir sobre dos
do a la vulnerabilidad de los estudiantes.
posiciones extremas. Por un lado, aquellas que sos-
Quizás el desafío más relevante desde el punto
tienen que la escuela no tiene mayor importancia,
de vista educacional hacia el futuro sea enfrentar la
toda vez que los logros educacionales están rela-
gran heterogeneidad de desempeños que existen
cionados con el capital cultural, social o económico
de los hogares de los que provienen los estudiantes.
10 A nivel agregado en los establecimientos financiados por el Estado y con matrícula en la educación básica un
43 por ciento de los estudiantes califica en este indicador.
El Índice de Disimilitud entrega la proporción de estudiantes
que deben ser reasignados entre establecimientos escolares si se quiere que el grupo considerado tenga igual
representación en todos ellos. Para más detalles de este
índice y de otros de segregación se puede consultar David
James y Karl Taeuber, 1985, “Measures of Segregation”,
Sociological Methodology, Vol. 15, 1-32 o Charles Clotfelter,
1999, “Public School Segregation”, Land Economics, Vol.
75 N. 4, 487-504
11 Este valor supone una segregación moderada. Con
todo, es importante mencionar que este mismo índice con
otros criterios muestran un mayor valor sugiriendo niveles
más bien altos de segregación. Por ejemplo, Juan Pablo
Valenzuela, Cristián Bellei y Danae de los Ríos, 2014,
“Socioeconomic School Segregation in a market-oriented
Educational System”, Journal of Education Policy, Vol. 29
N. 2, 217-241, estiman índices por sobre 0,5 (segregación
más elevada) al usar una medida de nivel socioeconómico
más refinada. En todo caso aquí el objetivo es comparar
entre los distintos grupos de escuelas y colegios.
Habitualmente se cita como punto de partida de esta
mirada el así llamado Informe Coleman
12
por su
marcado carácter empírico, aunque indudablemente
hay muchos antecedentes previos. Si bien el informe
ponía el acento en la escasa influencia de otros factores, que no fueran los antes mencionados, en los
desempeños educativos reconocía la influencia de
las características de los profesores, especialmente
en los niños menos aventajados culturalmente.
Por otro, aquellos que creen que el aspecto decisivo en esos logros son los recursos invertidos por
estudiante. Aquí la evidencia sugiere mucha cautela.
12 Véase James S. Coleman, Ernest Q. Campbell,
Carl F. Hobson, James McPartland, Alexander M. Mood, et
al., 1966, Equality of Educational Opportunity, Washington:
U. S. Office of Education.
8
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Los estudios de mejor calidad apuntan, en general, a
tendrían resultados que superarían en diez puntos a
efectos muy pequeños o incluso no significativos de
aquellos que no seleccionan, una vez que se controla
la inversión en educación y en los insumos más tra-
por otros factores. Es evidente que tampoco puede
13
dicionales en los desempeños educativos . Así, las
argumentarse que puedan encontrarse aquí las sig-
diferencias que observamos en el Gráfico N. 1, toda
nificativas diferencias de puntaje que se muestran
vez que en cada una de las figuras se controla por
en el Gráfico N. 1. Además, hay dos preguntas que
vulnerabilidad, no pueden ser explicadas por even-
no están bien resueltas en este estudio y en otros
tuales diferencias de inversión, que por lo demás
similares. Por un lado, hasta qué punto estos instru-
son muy acotadas, entre los establecimientos edu-
mentos de selección se aplican restrictivamente. Hay
cacionales que están representados en el gráfico.
evidencia de que más del 90 por ciento de nuestros
Una alternativa para explicar las diferencias en
estudiantes asistirían al establecimiento de su prefe-
desempeño entre establecimientos que educan a es-
15
rencia . Por otro lado, la posibilidad de seleccionar
tudiantes similares es la presencia de un proceso de
existe si el colegio atrae a los estudiantes. Si eso es
selección que discrimine entre estudiantes de acuer-
así, es posible que la causalidad pueda ser de resul-
do a alguna característica asociada con rendimiento
tados educacionales a selección y no viceversa. Los
académico. El nivel presentado en el gráfico es cuarto
autores sugieren que esa posibilidad debería descar-
básico y ya existe un control por vulnerabilidad (me-
tarse porque la evidencia en Chile mostraría que las
dida por JUNAEB). Algunos estudios han evaluado
decisiones de los padres no estarían influidas por los
la posibilidad de selección a través de las respuestas
resultados del SIMCE. Sin embargo, tal aseveración
de los padres a cuestionarios que acompañan la ren-
es discutible, toda vez que hay evidencia de que ese
dición del SIMCE . En el caso particular del estudio
indicador sería considerado, por supuesto junto con
citado un 27 por ciento de los niños habría sido so-
otros, por las familias en las decisiones respecto de
14
metido a algún test de habilidades, a un 13 por ciento
16
que establecimiento elegir para sus hijos .
de las familias les habría sido solicitado antecedentes
Otros factores que pueden influir en estas dife-
socioeconómicos y un 10 por ciento certificado de
rencias de desempeño son formas de organización
bautismo o de matrimonio religioso (un 31 por ciento
de los colegios. Por ejemplo, Elacqua et al. (2011)
estaría afectado a algún criterio de selección). Estos
encuentran que los colegios que se organizan en una
criterios serían prácticamente inexistentes en las es-
red de varios colegios, incluidos los con lucro, tienen
cuelas municipales y se concentrarían en los colegios
17
mejores resultados que el resto . Nuevamente las di-
particulares subvencionados. Los resultados de este
ferencias no son tan significativas como para explicar
estudio sugieren que los colegios que seleccionan
13 Una revisión reciente de un número amplio de
estudios en países en vías de desarrollo puede encontrarse en Paul W. Glewwe, Eric A. Hanushek, Sarah D.
Humpage y Renato Ravina, 2013, “School resources and
educational outcomes in developing countries: A review of
the literature from 1990 to 2010”, en Paul W. Glewwe, ed.,
2013, Educational Policy in Developing Countries, Chicago:
The University of Chicago Press.
14 Véase, por ejemplo, Dante Contreras, Paulina
Sepúlveda y Sebastián Bustos, 2010, “When Schools Are
the Ones that Choose: The Effects of Screening in Chile”,
Social Science Quarterly, Vol. 91 N. 5, diciembre.
15 Véase, por ejemplo, Centro de Estudios Públicos,
2006, “Estudio Nacional de Opinión Pública N° 24 Tercera
Serie Junio-Julio 2006”, Documento de Trabajo, 366 septiembre.
16 Véase Francisco Gallego y Andrés Hernando,
2009, “School Choice in Chile: Looking at the Demand Side”
Serie Documentos de Trabajo N. 356, Instituto de Economía,
Pontificia Universidad Católica de Chile.
17 Véase Gregory Elacqua, Dante Contreras, Felipe
Salazar y Humberto Santos, 2011, “The effectiveness of private school franchises in Chile’s national voucher program”,
School Effectiveness and School Improvement, Vol. 22 N. 3.
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Gráfico N. 3
Promedio SIMCE Cuarto Básico en 1999 y 2012 (establecimientos subvencionados)
las heterogeneidades observadas en el Gráfico N. 1.
desplazada hacia arriba y a la izquierda. Ello es con-
Es evidente que las explicaciones hay que buscarlas
secuencia de un alza en el SIMCE promedio de 242
más bien en un conjunto de prácticas y competencias
a 254 puntos para este grupo de colegios. Las líneas
no observables y que posiblemente dicen relación, en
ortogonales a los ejes horizontal y vertical represen-
gran medida, con liderazgo directivo, capacidades
tan los promedios de 1999 y 2012, respectivamente.
docentes o formas de gestión desarrolladas por los
Las escuelas y colegios que estaban bajo el promedio
sostenedores de los establecimientos municipales,
en 1999 y ahora, en 2012, están por sobre él son
particulares subvencionados con y sin fines de lucro.
aquellos del cuadrante superior izquierdo. Es posible
El Gráfico N. 3 quizás ayuda a clarificar esta mira-
observar que ahí están presentes escuelas municipa-
da. Ahí se presentan el promedio SIMCE en cuarto
les, colegios sin fines de lucro y también aquellos que
básico en 1999 y 2012. Obviamente, ésta es una
tendrían fines de lucro. Este es un fenómeno que se
submuestra de los colegios actualmente existentes,
repite en casi todos los cuadrantes de manera más o
toda vez que en el período se crearon varios nuevos
menos similar. Quizás si en el cuadrante inferior de la
(otros obviamente se cerraron).
derecha, aquel con establecimientos que estaban por
La línea diagonal de 45° permite separar aque-
sobre el promedio SIMCE en 1999, pero que actual-
llos que subieron (en la parte superior de la diagonal)
mente están por debajo del promedio, hay una mayor
o bajaron (parte inferior) su promedio SIMCE de ma-
presencia relativa de escuelas municipales. Es posi-
temáticas y lenguaje en 2012 respecto de 1999. Es
ble visualizar, además, una inercia importante en los
posible apreciar que la masa de puntos está levente
desempeños de un buen número de establecimientos
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(hay una densidad relevante en torno a la línea de 45
de estos establecimientos, más allá de su desempe-
grados, sugiriendo que no hay grandes cambios en
ño, afectan la legitimidad del sistema escolar. Ahora
desempeños relativos entre 1999 y 2012). En este
esa sensación, de ser cierta, muy posiblemente de-
sentido, aun si se evalúan dinámicamente los cam-
penda de los montos involucrados. También se puede
bios en los desempeños educativos, no parece que
argumentar que esos recursos de ser reinvertidos
ellos estén influidos por la organización jurídica de
en educación lograrían aún mejores resultados. Sin
los establecimientos. Esta realidad sugiere, una vez
embargo, cabe suponer que ello también reduciría el
más, que los cambios obedecen a prácticas directivas
esfuerzo del sostenedor en sacar adelante su proyec-
y docentes que no observamos (o no hemos medido)
to educacional. Parece razonable que el esfuerzo de
y no a la naturaleza jurídica de los establecimientos.
tener buenos desempeños reciba una recompensa
El desafío principal, por tanto, de una reforma educa-
razonable, sobre todo si se han usado fondos propios
cional de largo alcance e impacto es lograr que esas
para el desarrollo del proyecto educacional en cues-
capacidades y prácticas efectivas se generalicen en
tión. Al respecto es importante recordar, por cierto
el sistema educacional. No es evidente cómo el tér-
guardando las proporciones, que la educación par-
mino del lucro abona a este desafío.
ticular subvencionada tiene un carácter similar a las
concesiones. Los sostenedores financian la infraes-
5. Dimensionado el lucro
tructura y reciben un retorno a cambio por el costo
de oportunidad de los fondos invertidos y la gestión
El análisis de la evidencia disponible sugiere
realizada. En este proceso tienen que cumplir con las
que una política que acabe con la existencia de
exigencias (o estándares de servicio) definidas por
establecimientos que generan ganancias para sus
el Estado. El análisis realizado hasta ahora muestra
dueños no contribuye a mejorar los desempeños de
que sus desempeños son inferiores al que obtienen
la educación chilena. Siempre se puede argumentar
las escuelas municipales. Además, se puede com-
que su presencia tampoco contribuye a ese propósito.
probar que los gastos efectuados para financiar los
Después de todo obtendrían resultados similares o
establecimientos educacionales son menores que en
levemente superiores a los municipales. Pero no sirve
estas escuelas una vez que se consideran todos los
de mucho, dada la dispersión detectada, comparar
aportes que se efectúan. La “concesión” entonces
los promedios. En este escenario los colegios intere-
produce un resultado satisfactorio para el Estado.
santes son aquellos que tienen buenos desempeños
Por supuesto, esas exigencias siempre se pueden
y los hay entre los establecimientos municipales,
revisar, pero si se quiere “terminar con la concesión”
los particulares subvencionados sin fines de lucro
corresponde una indemnización que compense los
y también entre aquellos que tienen fines de lucro.
recursos invertidos en el desarrollo de los proyectos.
La política educativa, toda vez que el recurso más
La información para dimensionar las ganancias
escaso está constituido por buenos logros educativos,
que se pueden estar retirando es muy precaria.
debería tener la capacidad de distinguir a estos de
Están disponibles las declaraciones de ingresos
aquellos de desempeños insuficientes. El proyecto
y gastos de los distintos sostenedores
18
y en al-
de ley que se comenta claramente no hace esa distinción y ese es un problema.
Podría defenderse esta falta de sintonía fina
acudiendo al hecho que los recursos que se retiran
18 Véase el siguiente enlace de la Superintendencia de
Educación Escolar: http://www.supereduc.cl/images/DECLARACION_DE_SOSTENEDORES_SOBRE_INGRESOS_Y_
GASTOS_DE_SUBVENCION_GENERAL_Y_PIE_2012.pdf
Puntos de Referencia
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Gráfico N. 4
Lucro potencial bajo distintos escenarios
(millones de dólares. Tipo de cambio = 560)
gún momento se divulgó también información, no
dentes como en las partidas de gasto que algunos
disponible al momento de escribir estas notas en
argumentan sirven como desviación de recursos. Hay
la página web citada, de los gastos agrupados en
que tener claro que los excedentes no son necesaria-
diferentes áreas. La Tabla N. 1 presenta, a partir de
mente ganancias que se retiran. Desde luego los par-
esta información, los excedentes, el gasto por bie-
ticulares subvencionados sin fines de lucro no retiran
nes muebles e inmuebles y los gastos en asesoría
ganancias. El gasto en bienes muebles e inmuebles
técnica educativa. La información es por estudiante
presenta una diferencia importante, pero no hay que
tanto para los colegios particulares subvencionados
olvidar que algunos colegios sin fines de lucro reciben
sin fines de lucro como aquellos con fines de lucro
importantes donaciones en este ítem que les permite
(las cifras son de 2012 pero en pesos de 2014).
reducir su gasto en esta partida. Menores son las
diferencias de gasto en asistencia técnica educativa.
Tabla N. 1
Cifras de interés por estudiante de los colegios
particulares subvencionados que rinden SIMCE
(Son cifras anuales correspondientes a 2012 y
se presentan en pesos de junio 2014)
Excedentes
Gasto en bienes Asesoría Técnica
muebles e
Educativa
inmuebles
El Gráfico N. 4 presenta distintas simulaciones
a partir de esta tabla de las ganancias que podrían
19
tener los dueños . La primera columna supone que
la diferencia de excedentes entre ambas categorías
de colegio es la que se retira. Hay que considerar
que el lucro actualmente está permitido y no es
PSSFL
29.738
52.700
8.207
evidente que los estados de resultados en los que
PSCFL
55.534
107.199
10.640
se basan estos datos oculten las verdaderas ganan-
Fuente: Véase texto.
19 Es posible apreciar que hay diferencias entre
ambos grupos de establecimientos tanto en exce-
El número de estudiantes que asistirían en la
educación escolar a colegios con fines de lucro alcanzaría
a un millón 42 mil. (Recuérdese que la base de análisis son
los establecimientos subvencionados que rinden SIMCE)
12 Puntos de Referencia
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cias. La segunda columna supone que los colegios
los colegios particulares subvencionados en dos
subvencionados con fines de lucro retiran todos
subgrupos. Por una parte, aquellos que están por
los excedentes. La tercera supone que, además
debajo de la mediana de los desempeños en el pro-
de este retiro, la mitad de la diferencia del gasto
medio SIMCE de lenguaje y matemáticas de cuarto
por estudiante en bienes muebles e inmuebles es
básico en 2012 de los colegios alternativos, esto
lucro “disfrazado”. La cuarta que toda la diferencia
es municipales y particulares subvencionados sin
es lucro disfrazado y se suma al retiro. La última
fines de lucro. Por otra, aquellos que están sobre la
supone, además, que todo el gasto por estudiante
mediana. Para estos efectos se agrupa los colegios
en asistencia técnica educativa realizado por los co-
21
en ocho categorías de vulnerabilidad . Para cada
legios subvencionados con fines de lucro se retira en
una de estas se calcula la mediana de desempeños
beneficio del sostenedor. El Gráfico N. 4, representa,
de los colegios alternativos ajustando por el tamaño
entonces, un rango de valores posibles entre los que
de su matrícula de básica. Los colegios particulares
se moverían las ganancias de los establecimientos.
subvencionados con fines de lucro se clasifican
Es evidente que las dos últimas columnas repre-
luego entre aquellos que en cada grupo de vulne-
sentan una cota superior exagerada de las ganan-
rabilidad no superan la mediana y aquellos que la
cias que se retirarían. Las dos primeras columnas
alcanzan o están por encima de ella.
resultan más plausibles. Suponiendo que a los dos
primeros escenarios se le asigna una probabilidad
Tabla N. 2
de 30 por ciento a cada uno, al tercero de 20 por
Excedentes por estudiante de los particulares
subvencionados con fines de lucro
ciento y los dos últimos una misma probabilidad
pero de 10 por ciento cada una, el retiro esperado
de ganancias o el lucro esperado alcanzaría a 119
millones de dólares. Es una cifra que, a pesar de
parecernos una sobrestimación, utilizamos como
un valor de referencia de las ganancias que estarían
(Son cifras anuales correspondientes a 2012
y se presentan en pesos de junio 2014)
Bajo Mediana
56.391
Sobre Mediana
54.839
Fuente: Véase texto.
retirando los sostenedores de los colegios que están
a su cargo. Esta magnitud representaría alrededor
Es posible apreciar que los excedentes por
de un 6,9 por ciento de los montos que recibirían
estudiante son levemente más bajos en los esta-
los colegios con fines de lucro por subvención de
blecimientos de mejor desempeño en la prueba
20
escolaridad . No parece una cifra especialmente
22
SIMCE . Obviamente, se podría cuestionar que la
alta si se piensa que ello supone un retorno por el
posibilidad de retirar excedentes no esté vinculado
capital aportado en infraestructura y también un
a resultados, pero el “trato” entre el Estado y los
premio por la gestión involucrada. Por cierto, si los
sostenedores privados ha sido tradicionalmente
desempeños no son buenos esos retornos podrían
uno vinculado a cobertura más que a estándares de
ser considerados excesivos. La Tabla N. 2 agrupa
21 20 Aquí se ha considerado solo la subvención básica
y no la subvención escolar preferencial u otras asignaciones
que se cancelan a través del programa 20 del Ministerio
de Educación. Tampoco se consideran los ingresos por
financiamiento compartido que sumarían del orden de 330
millones de dólares en los colegios con fines de lucro.
Las ocho categorías son las siguientes: menos de
30 por ciento de estudiantes con vulnerabilidad, entre 30
y 40 por ciento de vulnerabilidad y así sucesivamente, de
modo que la última categoría de vulnerabilidad es entre 90
y 100 por ciento de vulnerabilidad.
22 Los colegios de menor desempeño tienen en promedio 140 alumnos menos que los de mejores desempeños.
Puntos de Referencia
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13
desempeños. Esto recién ha comenzado a cambiar
SIMCE de 2012 para estos propósitos24. En ella se
con la instalación del sistema de aseguramiento de
representa el promedio SIMCE (lenguaje y matemá-
calidad que define, para todos los establecimientos,
ticas) que se exigiría a los establecimientos con fi-
el cumplimiento de un conjunto de exigencias acadé-
nes de lucro para distintos niveles de vulnerabilidad.
micas. En el caso de las instituciones escolares que
retiran ganancias quizás las exigencias deberían
Tabla N. 3
ser mayores, toda vez que se percibe en ellas la
Promedio SIMCE lenguaje y matemáticas exigido para colegios con fines de lucro
posibilidad de retiros excesivos que pueden llevar a
menores inversiones de las deseables en el proceso
Rango Índice de Vulnerabilidad Escolar
educativo. De esto trata la sección siguiente.
Menor a 30 por ciento
289,0
30 a 40 por ciento
281,5
40 a 50 por ciento
269,5
50 a 60 por ciento
262,8
60 a 70 por ciento
254,5
70 a 80 por ciento
249,0
80 a 90 por ciento
244,5
90 por ciento o más
242,5
6. ¿Acabar con los colegios con fines
de lucro, definir nuevas exigencias
para ellos o limitar las ganancias?
La realidad del panorama educacional chileno
SIMCE exigido
Fuente: Véase texto.
es que hay muy buenos colegios con fines de lucro
y esos resultados parecen explicarse principalmente
Para determinar los puntajes exigidos se esti-
por una buena gestión pedagógica antes que por
mó para cada uno de estos rangos de vulnerabilidad
prácticas de selección o discriminación. En ausencia
la mediana, al interior de cada rango, del promedio
de suficientes escuelas y liceos municipales, y cole-
SIMCE de las escuelas municipales y colegios
gios particulares subvencionados sin fines de lucro
particulares subvencionados sin fines de lucro. Esa
la presencia de esos establecimientos es bienveni-
mediana para cada grupo de vulnerabilidad se ha
da. Sin perjuicio de ello también sabemos que hay
definido como el mínimo exigible a los colegios con
planteles con fines de lucro cuyos resultados no son
fines de lucro. Es válido preguntarse por qué un mí-
satisfactorios y que, sin embargo, obtienen exce-
nimo de estas características no se impone para to-
dentes por estudiante no muy distintos de aquellos
dos los plantes subvencionados. Es un planteamien-
23
con buenos desempeños . (Tabla N. 2.) No hacer
to válido, pero se podría responder sosteniendo,
una distinción entre ambos subgrupos de colegios al
entre otras muchas respuestas, que la posibilidad
interior de aquellos con fines de lucro no parece una
de retirar ganancias en el sistema educacional es
política educativa apropiada.
excepcional en la evidencia comparada y, por tanto,
Es evidente que una mejor solución consiste
en definir estándares de desempeño para los establecimientos con fines de lucro. La tensión que se
argumenta existiría entre el retiro de ganancias y la
inversión en educación podría salvarse de esta manera. La Tabla N. 3 define un criterio basado en el
23 Es bueno recordar que la presencia de excedentes
no significa necesariamente retiro de ganancias, pero no
tenemos otra variable de comparación.
esa posibilidad requiere de logros educacionales
particularmente elevados. Por cierto, a este criterio
aquí definido se pueden incorporar otros, pero pa24 Sería incluso mejor anclar estos criterios en el
sistema de aseguramiento de la calidad que ha entrado en
vigencia hace poco tiempo. Como se recordará éste define
categorías de colegios en función de su desempeño y a las
más bajas le da apoyo y un plazo para mejorar. Los casos
extremos de mal desempeño pueden conducir al cierre de
los establecimientos. En este sentido, la propuesta que aquí
se hace es complementaria de este sistema.
14 Puntos de Referencia
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rece razonable mantener un conjunto relativamente
al año. Sin embargo, si el colegio debe transformarse
acotado, fácil de comprender y verificar.
en una fundación, tal como establece el proyecto,
Una solución de esta naturaleza parece superior a la que impulsa el proyecto y que sin hacer
distinción entre los desempeños de los colegios los
obliga a transformarse en fundaciones sin fines de
lucro. Para ello se establecen compensaciones, toda
vez que ello impediría que los sostenedores puedan
recuperar la inversión realizada. De ahí que se ofrece
independientemente que mantenga su función en el
establecimiento tendrá que vender la infraestructura
al Estado o a la nueva organización. En otros casos,
seguramente ha habido una revalorización de las
propiedades en las que están instalados los establecimientos y estas no se han reflejado en los retornos
exigidos por la inversión realizada.
la alternativa de comprar los establecimientos que
La opción de definir más bien estándares de
parece correcta, toda vez que la inversión y el costo
desempeño acota el proceso de transformación de
alternativo de la misma no se podría recuperar bajo
los colegios con fines de lucro en fundaciones y,
el nuevo esquema. Con todo, ésta puede terminar
por tanto, hace más manejable esta situación. Si se
siendo una solución cara e ineficiente. El informe
sigue este criterio evita eventuales complicaciones
financiero del proyecto contempla un desembolso
con colegios que están realizando una buena labor.
de hasta 400 millones de dólares por 12 años. El
La pregunta relevante ahora es qué hacer con aque-
Ministro de Educación señaló que esta cifra debería
llos que no cumplen esos estándares. Para esos
alcanzar más bien a 200 millones de dólares anua-
efectos se pueden distinguir dos subgrupos. Por
les25. A lo que habría que agregar los intereses que
ejemplo, aquellos que están más de un 30 por ciento
el proyecto contempla por los saldos remanentes (la
de desviación estándar en el SIMCE (15 puntos) por
compensación se paga en doce cuotas anuales y hay
debajo de la exigencia definida en la Tabla N. 3 y
un interés de cuatro por ciento por el saldo irresoluto).
el resto. Se podría establecer que el primer grupo
Este número se compara desfavorablemente con los
debe transformarse en fundación de la manera es-
119 millones de utilidades esperadas que tendría el
26
tablecida en el actual proyecto de ley . Es decir, en
sistema. Por cierto, este último sería un flujo permanente, a diferencia del primero, pero aun así el saldo
de esta operación parece deficitaria para el sistema
escolar. Alguien podría sostener que esto no cuadra.
¿Por qué los sostenedores podrían estar retirando
menos del valor invertido en infraestructura? Hay
diversas razones. Desde luego un número importante
de sostenedores son “socios gestores”, es decir se
emplean en el propio establecimiento y cumplen una
función pedagógica que opera como un gasto más
que como un retiro de utilidades. De hecho, casi un
40 por ciento de los colegios con fines de lucro no
tienen excedentes. Otro diez por ciento obtiene excedentes por estudiante de menos de diez mil pesos
25 La Tercera, 27 de mayo de 2014.
un plazo de dos años y en las condiciones definidas
por las normas ahí contenidas. (Por supuesto, hay
que resolver qué sucede si estos colegios funcionan
en propiedades arrendadas o tienen créditos hipotecarios vigentes.) Esta disposición afectaría a cerca
de 600 colegios que educan a alrededor de 140 mil
niños y jóvenes. La alternativa que propone el proyecto de ley en discusión supone afectar hasta 2 mil
500 colegios con una matrícula escolar de casi 1,2
millones de niños y jóvenes. En el caso del tercer
grupo de establecimientos, es decir aquellos que no
26 También se podría pensar en consecuencias más
drásticas, pero no es el objetivo de estas notas avanzar
en esa dirección. Además, corresponde dejar que opere
el sistema de aseguramiento de la calidad de la educación
escolar que define sus propios estándares para la totalidad
de los establecimientos escolares del país.
Puntos de Referencia
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15
alcanzan el mínimo definido en la Tabla N. 3, pero
y establece una tasa de interés por los saldos no
que están por sobre el desempeño de los que están
cancelados de cuatro por ciento. Ese criterio fija un
obligados a transformarse en fundaciones se puede
punto de partida. O quizás el retorno garantizado
definir un período de hasta seis años para alcanzar
debiese ser la tasa de descuento social que refleja
ese mínimo al menos por dos mediciones continuas.
el mínimo costo alternativo de los fondos que el Es-
En caso contrario los sostenedores deberán trans-
tado libera por dejar en manos de los sostenedores
formarse en fundaciones. Es razonable que los cri-
privados la inversión en infraestructura educacional.
terios en el tiempo se actualizan por medio de un pa-
En la actualidad esa tasa es de seis por ciento. Por
nel de expertos independiente nombrados para este
propósito. Es bueno recordar que en la actualidad
existe un sistema de aseguramiento de la calidad
que seguiría funcionando tal como fur definido en
la legislación vigente. Aquí solo se están sugiriendo
contenidos complementarios para permitir que sigan
funcionando en las mismas condiciones actuales los
colegios con lucro con buenos desempeños.
Esta alternativa también es superior a otra que
pretenda asegurar una retribución justa. Quienes
sostienen este camino han argumentado que el propósito de la reforma, en esta dimensión, es más bien
impedir ganancias excesivas. Sin embargo, esta
propuesta debería lidiar no solo con la complejidad
propia de definir un esquema de esta naturaleza
sino que también presenta el inconveniente de recompensar a aquellos establecimientos cuyos logros
educativos son insuficientes. Además, su diseño
específico debe evitar comportamientos oportunistas
en la organización de colegios. Es razonable, además, que se recompense por la inversión realizada,
pero no es evidente cuál debe ser la tasa. ¿Una
combinación de la tasa de endeudamiento si se
ha contratado un crédito hipotecario para financiar
parte de las dependencias del establecimiento con
el retorno alternativo que podrían tener los fondos
propios? ¿Solo una compensación por el retorno
alternativo de los fondos invertidos? ¿Cuál es ese
retorno? El propio proyecto de ley da una pista al
cierto, habría que asegurarse que no se produzca
una sobreinversión en infraestructura. A ello habría
que agregarle un premio por la organización del
proyecto educativo. ¿Cómo definirla? Un porcentaje
fijo de la subvención general parecería una opción,
pero no es evidente cuál debiera ser éste. Surgen
preguntas complementarias como, por ejemplo, si
dicho porcentaje debiese caer con el número de
estudiantes. Si las economías de escala no son muy
importantes una política de estas características
podría incentivar colegios pequeños. Estas consideraciones revelan las complejidades involucradas en
el diseño de una propuesta de estas características.
En todo caso una propuesta de esta naturaleza no
cabe duda que es posible de formular. Parece razonable que sea simple y con parámetros claramente
establecidos. Así, por ejemplo, se definiría un máximo retiro posible para cada establecimiento como el
que se presenta a continuación:
Retiro Permitido = R*Inversión + α*(Subvención
general anual),
donde R es el retorno “pagado” por la inversión
realizada por el sostenedor y α es un factor que
pondera la subvención anual recibida por estudiante.
Este factor podría tomar una formulación como la
siguiente:
α = (0,06/(1+(NE/100000)))(1+(NE/12000))
respecto. Hay que recordar que define la posibilidad
donde NE es el número de estudiantes del colegio.
de comprar la infraestructura educacional a los sos-
La ponderación de la subvención general anual,
tenedores con fines de lucro en doce cuotas anuales
equivalente para todos los establecimientos, cae-
16 Puntos de Referencia
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ría con el número de estudiantes y nunca llegaría
ya se planteó esas pueden ser soluciones eficientes
a un umbral superior al seis por ciento. Si hay
en un contexto en el cual el Estado no aporta recur-
algunas economías de escala esta fórmula no de-
sos para esas obras. Es cierto que ello puede poner
bería generar incentivos mayores para subdividir
en riesgo el desarrollo de los proyectos educativos,
artificialmente colegios. Por cierto esta fórmula
toda vez que estos estarían mejor resguardados si
podría modificarse cambiando el guarismo 0,06
el colegio tuviese total control de sus activos. Con
y el número 12.000 para obtener otros valores de
todo, no parece un gran riesgo, sobre todo si se lo
este parámetro. También se podría ponderar por
compara con las dificultades que supone financiar
un factor β dependiendo de los desempeños del
infraestructura en ausencia de aportes estatales o
establecimiento. Por ejemplo, si el establecimiento
donaciones filantrópicas.
está por encima de la mediana antes mencionada
Volvamos ahora a la propuesta del proyecto
el parámetro β podría ser mayor que uno y menor
que entrega a las autoridades educacionales la
que uno si está por debajo de esa mediana. A pe-
definición de si es posible abrir un colegio en una
sar de que el planteamiento aquí realizado es sim-
determinada área geográfica. Es entendible la
ple –y se podría complejizar mucho más– no hay
preocupación por el efecto agregado que genera
una manera razonable de definir un criterio claro
un nuevo establecimiento en una zona con amplia
para definir una recompensa apropiada. Es por eso
oferta escolar. Se teme que, al restarle matrícula a
que parece superior un modelo de supervisión que
otros establecimientos, se debilite el financiamiento
más bien defina estándares de desempeño espe-
de estos y se pueda afectar la calidad de sus pro-
cíficos. Por cierto, la regulación de los retiros no es
yectos educativos. El Gráfico N. 5 quizás ilustra la
incompatible con la exigencia de desempeños. El
preocupación. Ahí puede verse que el aumento del
parámetro β recién mencionado podría jugar ese
número de establecimientos en los últimos 20 años
papel. Con todo, parece un esquema de no regular
ha llevado a una reducción en el número de estu-
los retiros siempre que se cumplan las exigencias
diantes por plantel, tanto si son municipales como
educacionales acordadas.
particulares subvencionados. Esto contrasta con
la experiencia de los establecimientos particulares
7. Criterios de supervisión
complementarios
pagados que, en cambio, han aumentado el número
de estudiantes por colegio. Un colegio con pocos
alumnos y que tiene costos fijos puede tener dificul-
La posibilidad de no regular los retiros si se
satisfacen los estándares acordados hace igualmente conveniente otras regulaciones. Como criterio
general parece razonable prohibir transacciones
con partes relacionadas para evitar otras fuentes
de retiro, particularmente de los sostenedores que,
por no satisfacer los criterios académicos exigidos,
deben transformarse en fundaciones. De ello no se
desprende, sin embargo, que deban prohibirse los
arriendos o el endeudamiento para financiar infraestructura que típicamente involucra hipotecas. Como
tades para lograr avanzar en calidad.
Sin embargo, la relación entre tamaño de los
colegios y desempeño educacional es débil. Por
eso, más importante es preguntarse qué sucede
en aquellos lugares donde la oferta existente no
es satisfactoria o un grupo importante de niños y
jóvenes que habita en ese lugar geográfico se está
desplazando hacia otros lugares para satisfacer su
demanda por educación. Una interrogante similar
emerge si se trata de un proyecto educativo que
ofrece mayor diversidad en esa ubicación. En lugar
Puntos de Referencia
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17
Gráfico N. 5
Evolución del número de estudiantes por establecimiento
Fuente: elaboración propia a partir de Mineduc, Estadísticas de Educación.
de resolver la petición de abrir un colegio de una
y que dentro de estos hay varios que son particu-
manera que finalmente será discrecional, parece
lares subvencionados con fines de lucro. Esto es
más apropiado definir criterios de otra naturaleza:
cierto para distintos niveles de vulnerabilidad. El
por ejemplo, definir una matrícula mínima exigible
proyecto de ley que pone fin al lucro, al copago y
después de un período determinado y un plan de
a la selección postula terminar con ellos indepen-
reubicación de los estudiantes si no se cumple con
dientemente de sus desempeños. Este término
ese mínimo. Si ello no se satisface los colegios
no podrán impetrar la subvención. Esa matrícula
mínima debería estar condicionado por la ubicación geográfica del establecimiento y debería ser
significa transformarlos en fundaciones. Puede que
ello no signifique que el colegio se cierre, pero es
impredecible el efecto de estos cambios sobre sus
resultados educativos.
definida por el panel de expertos antes mencionado
No vale la pena correr ese riesgo. Aquí se pro-
y revisada cada diez años. Esta parece ser una
pone un camino distinto. En particular, se sugiere
forma más valiosa de proceder que la alternativa
permitir a aquellos establecimientos de buenos
de decidir con argumentos siempre discutibles si
desempeños mantener su actual organización.
se autoriza o no un colegio.
Para estos efectos se los define como aquellos
8. Conclusión
En Chile se necesitan escuelas efectivas, es
decir establecimientos que, con los recursos disponibles, puedan lograr altos desempeños. La evidencia nos muestra que no son tantos esos planteles
cuyos resultados educativos son superiores a la
mediana del SIMCE de Lenguaje y Matemáticas
que obtienen los colegios, escuelas y liceos organizados como particulares subvencionados sin
fines de lucro o municipales. El criterio establecido
considera el nivel de vulnerabilidad de los planteles
educacionales.
18 Puntos de Referencia
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Simultáneamente se proponen criterios para
Esta matrícula puede diferir en distintos lugares
lidiar con los colegios con fines de lucro que no
geográficos del país y debe ser propuesta por un
cumplen esos mínimos. Además, se recoge el plan-
panel de expertos independientes.
teamiento del proyecto de impedir transacciones
con partes relacionadas, aunque en ausencia de
transferencias de capital para infraestructura desde
el Estado, se considera inapropiado prohibir los
arriendos o la contratación de créditos hipotecarios.
Tampoco se estima adecuado dejar en manos de
la autoridad la decisión de permitir la apertura de
un colegio nuevo en una zona determinada. Se
propone reemplazar esa norma por una menos
discrecional que postule una matrícula mínima
después de un cierto período de funcionamiento.
En suma, el proyecto bajo análisis se puede
flexibilizar en sus disposiciones contrarias al lucro
para evitar una tensión inconducente respetando los
lineamientos y el espíritu del programa de gobierno
de la actual administración sin tensionar excesivamente al sistema educativo. Además, se pueden
modificar normas como la prohibición de arriendos
e hipotecas, y la autorización discrecional para abrir
un colegio, de modo de no perjudicar el desarrollo
del sistema particular subvencionado. PdeR