Urbanización y riesgos: pautas para el Ordenamiento Ambiental

III Seminario Internacional. La interdisciplinar en el Ordenamiento Territorial. CIFOT, Mendoza 2005
Urbanización y riesgos: pautas para el Ordenamiento Ambiental
MGTR. CELIA TORRENS, MSC. ELSIE JURIO, ESP. MABEL CIMINARI
Docentes e investigadores
Departamento de Geografía, Facultad de Humanidades, U.N.Co
[email protected]; [email protected]; [email protected];
Palabras Clave: Riesgos – Ambiente – SIG – Ordenamiento territorial
Introducción:
Las ciudades se han convertido en escenarios del riesgo como consecuencia de su rápida e
inadecuada forma de crecimiento y de las relaciones complejas que se establecen entre los
distintos elementos que la conforman. Es además el ámbito donde se ponen de manifiesto,
funcional y espacialmente, las desigualdades y controversias existentes entre distintos
actores sociales. De esta manera, los factores de riesgo en el contexto urbano son múltiples
y dependen del ámbito en el que tienen lugar. Entre los factores dominantes se encuentran
el acelerado proceso de urbanización -que ha dificultado una expansión planificada-, la
desarticulación sociedad–naturaleza, los altos índices de vulnerabilidad y la degradación
ambiental.
La intensidad y magnitud que ha caracterizado al proceso de urbanización en América
Latina, sumado a la inestabilidad económica, política y social generadas a partir del modelo
económico imperante, han llevado al surgimiento de numerosas situaciones de riesgo,
asociadas muchas de ellas a nuevas formas de ocupación del espacio urbano que conspiran
contra la calidad ambiental de las ciudades.
Las ciudades argentinas son reflejo de este proceso y entre ellas Neuquén se presenta
como una de las de mayor concentración de población con una tasa de urbanización, para el
año 2001, del 98,5%. Su dinámica se expresa a través de la expansión y sub-urbanización,
generadores de problemas ambientales y de fuertes desigualdades sociales en la
producción del espacio residencial. Esto se manifiesta en el aumento y concentración
espacial de la población de escasos recursos, grupos excluidos y de marginalidad social,
que van ocupando tierras expuestas a amenazas naturales.
El objetivo del presente trabajo es evaluar las áreas de riesgo ambiental en cuencas
aluvionales con el fin de brindar pautas para la gestión orientada al ordenamiento del
territorio de manera que contemple alternativas para un adecuado uso del suelo
contribuyendo así a minimizar los efectos ambientales negativos.
Para esta ponencia se ha seleccionado una de las cuencas aluvionales desarrolladas en el
escalón de la terraza de erosión que limita por el norte a la ciudad de Neuquén. La misma
ha sido ocupada por un asentamiento poblacional espontáneo, denominado Cordón Colón,
el cual se instala en el piso y laderas de dicha cuenca. Este sector se considera no
recomendable para urbanizar por los procesos geomorfológicos presentes en el área. Sin
embargo un gran porcentaje de habitantes provenientes de sectores económicamente
carenciados han ocupado en forma ilegal estos terrenos debido a la escasa oferta de
viviendas y los altos costos inmobiliarios. “La ocupación de esta cuenca es resultado de una
compleja trama de elementos y procesos entre los que se destacan la inestabilidad
geomorfológica del sitio, el deterioro del medio natural, la ineficiencia de las obras de
prevención y la situación de precariedad económica de los grupos sociales allí localizados”
(Jurio, E. y otros, 2003).
La necesidad de contar con un diagnóstico comprensivo e integral que sirva como base para
el ordenamiento ambiental implica la consideración de una amplia diversidad de variables.
Los SIGs constituyen una herramienta eficaz para el manejo de la información, permiten
crear y gestionar grandes volúmenes de datos georreferenciadas, caracterizar, evaluar y
realizar análisis predictivo considerando las relaciones espacio-temporales, y poder brindar
así recomendaciones de uso y ordenación del territorio.
III Seminario Internacional. La interdisciplinar en el Ordenamiento Territorial. CIFOT, Mendoza 2005
Consideraciones teórico – metodológicas
La construcción del riesgo es entendida como el resultado de un peligro o amenaza de tipo
natural que afecta a una población expuesta a situaciones adversas. Es producto del
accionar de una sociedad que no reconoce y no respeta las leyes de la naturaleza. Esto se
potencia a su vez, por la inexistencia o la no consideración de pautas de planificación y
ordenamiento del territorio que fijen las áreas más apropiadas para cada uso. Si bien es
cierto que en el mundo hay lugares más seguros que otros, en la interacción sociedadnaturaleza está la explicación del riesgo y éste se manifiesta con mayor intensidad en los
países subdesarrollados donde las condiciones socioeconómicas de la población la tornan
más vulnerable. “Es claro que con el desarrollo de la sociedad capitalista, las amenazas
´provocadas´ o ´socialmente construidas´ ocupan un lugar predominante, al igual que la
vulnerabilidad producida por la exclusión, la diferenciación de clases y, en general, la
irracionalidad intrínseca en los distintos modelos de acumulación” (Mansilla, E.; 2000).
El ordenamiento del territorio es el instrumento que tiene como objetivo definir el uso más
adecuado del mismo tendiente a lograr el desarrollo y bienestar de los habitantes. Permite a
su vez, definir medidas para prevenir y/ o mitigar los factores involucrados en las amenazas
y la vulnerabilidad de la población.
Toda situación de riesgo ambiental representa un potencial destructivo que amenaza a la
sociedad involucrada y que al materializarse se traduce en un desastre. El mismo se
expresa en magnitudes muy diversas desde leves, ocasionando solo inconvenientes a la
población, hasta muy graves con pérdidas de vida, daños en la infraestructura y
desestabilidad económica. Así como lo expresa Lavell, A. (1996) un desastre es el fin de un
proceso de construcción de condiciones de riesgo en la sociedad.
Cuando se reflexiona acerca del riesgo ambiental y se analizan las políticas y medidas
implementadas por los organismos de gestión parece que subyace en ellas la consideración
de un riesgo aceptable (Cardona, O. 1993; Cerdán, N. 1998) que permite instalar políticas
de planificación manteniendo a la población expuesta al mismo. Por otro lado debe
contemplarse el riesgo aceptable para la población que se instala en estas áreas, una
población excluida o expulsada del mercado de tierras y trabajo, que encuentra de esta
manera la posibilidad de contar con un lugar dónde asentarse y poder vivir. Entre estas dos
visiones del problema, lo difícil es definir los márgenes del riesgo aceptable, sobre todo
considerando la impredecibilidad de ocurrencia y magnitud que está implícita en las
situaciones de riesgo.
Aspectos metodológicos
La evaluación del riesgo tiene como objetivo identificar zonas inestables donde el uso que
de ellas se hace colocaría a las estructuras y a la población en peligro de ser destruidas o
dañadas. En este sentido se definen las áreas de criticidad a partir de los lugares de riesgo
potencial y en función de ellas, se evalúan los sectores en que se deben implementar
medidas preventivas.
Para evaluar las áreas de riesgo, objetivo del presente trabajo, se elabora un diagnóstico
comprensivo de la situación ambiental del área. Se comienza con un análisis sistemático y
temporal, teniendo en cuenta la complejidad de esta problemática y la multifuncionalidad
que cumplen los diferentes componentes que interactúan en el sistema. En este marco se
analizan las características naturales del área, los procesos modeladores como así también
la incidencia del hombre en la alteración del medio natural, potenciando la amenaza.
En el análisis temporal se tiene en cuenta el complejo proceso de apropiación del territorio
considerando la diversidad de actores sociales involucrados en el mismo (diferentes grupos
sociales, instituciones públicas, el Estado provincial y municipal, organizaciones no
gubernamentales, etc). La consideración del marco socioeconómico cobra sentido aquí si
tenemos presente lo que explica Fernandez, R. (en: Leff, E.1994) con relación a que los
asentamientos se definen y se transforman por procesos históricos de organización social y
III Seminario Internacional. La interdisciplinar en el Ordenamiento Territorial. CIFOT, Mendoza 2005
apropiación territorial, muchas veces de larga duración o efecto lejano en el tiempo. La
dinámica de apropiación del territorio le otorga características particulares a la urbanización
de la ciudad de Neuquén.
Desde el punto de vista de las herramientas metodológicas utilizadas en el análisis de las
variables relacionadas a la amenaza y la vulnerabilidad social se implementó la aplicación
de un Sistema de Información Geográfica lo que permitió la digitalización, representación
cartográfica y posterior procesamiento de las mismas. A los efectos de evaluar la expresión
espacial del problema y de detectar las áreas de mayor riesgo, se analizaron las variables
que constan en el diagrama metodológico. (Fig. 1).
Se han elaborado una serie de mapas temáticos con el objetivo de representar
espacialmente aquellas variables naturales y sociales relacionadas a la amenaza y la
vulnerabilidad.
El mapa Geomorfológico se confecciona a partir de la interpretación de las fotografías
aéreas escala 1:10.000 correspondientes al año 1982, fecha previa a la ocupación donde la
cuenca se presenta en su estado natural, sin mayores alteraciones. Sobre la misma base se
confecciona el mapa de la red de drenaje que indica el escurrimiento natural del área previo
a su ocupación. Se digitaliza además, a partir de la restitución, las curvas de nivel para
luego elaborar el mapa de pendientes. A partir del resultado del mapa geomorfológico y de
los procesos existentes se determina la aptitud de las diferentes unidades geomorfológicas
para urbanizar. El análisis y relación de las distintas variables permite determinar la
amenaza del lugar, la cuál es representada en el mapa respectivo con valores ponderados
de 1 a 4, correspondiendo el mayor valor a las unidades de amenaza alta.
La vulnerabilidad ha sido evaluada a partir de los datos censales por manzana (año 2001)
proporcionados por la Dirección de Estadísticas y Censos de la Provincia del Neuquén. Los
mismos han sido contrastados y complementados con información obtenida en las salidas
de campo realizadas. En base a esta información se elaboran los mapas: calidad de la
vivienda, desocupación, hacinamiento y cantidad de población. Los tres primeros se
ponderan estableciendo valores de 1 a 3 en función de cómo inciden en la vulnerabilidad
frente a una amenaza. El valor 3 es considerado el de mayor vulnerabilidad.
La combinación y procesamiento de estos mapas a través de la aplicación de un Sistema de
Información Geográfica, permitió detectar las áreas de mayor criticidad. El mapa final Riesgo
ambiental se elabora a partir del uso de funciones matemáticas. Se obtienen así 10 rangos,
los que fueron reclasificados en 3 grados de riesgo. Al combinar dicho mapa con el mapa de
cantidad de población, se obtiene como resultado la población afectada a cada grado de
riesgo, expresada en el mapa de exposición.
III Seminario Internacional. La interdisciplinar en el Ordenamiento Territorial. CIFOT, Mendoza 2005
Figura 1:
INFORMACIÓN
Trabajo de campo
Planos
Red de
drenaje
Pendientes
Procesos
naturales
Geomorfología
Datos estadísticos
Aptitud
Geomorfológica
para urbanizar
RIESGO
AMBIENTAL
Calidad de la
vivienda
EntB
reavsisetadse
datos
sociales
Desocupación
Hacinamiento
Proceso de
ocupación
Ponderación / vulnerabilidad
FUENTES
Fotografías
aéreas
DE
Imágenes
satelitarias
Curvas de
nivel
Ponderación / amenaza
ESQUEMA METODOLÓGICO
III Seminario Internacional. La interdisciplinar en el Ordenamiento Territorial. CIFOT, Mendoza 2005
El análisis de la amenaza
El área de estudio se encuentra bajo la influencia de un clima árido, con precipitaciones
medias anuales inferiores a los 200 mm y una elevada evapotranspiración potencial que se
traduce en un marcado déficit hídrico. Asociado a este déficit y a suelos pobremente
desarrollados se presenta una vegetación de tipo arbustiva, xerófila y espaciada, que
favorece el accionar de los agentes erosivos.
En cuanto a las características geomorfológicas, el sector analizado se localiza en la terraza
fluvial de erosión, la cuál presenta una superficie plana y un marcado escalón topográfico
donde se visualizan los estratos sedimentarios del Grupo Neuquén. Sobre el mismo se
destaca la presencia del conglomerado formado por rodados cementados con carbonato de
calcio. Mientras la superficie es afectada por procesos de erosión y acumulación eólica, el
frente o escalón se presenta fuertemente disectado por numerosas cárcavas que drenan
hacia las terrazas fluviales de acumulación del piso del valle del río Limay.
Las siguientes unidades geomorfológicas se han identificado en el área: la superficie de la
terraza, de topografía plana, con una altura de 340 m.s.n.m. y muy afectada por procesos de
erosión y degradación tanto de origen natural como antrópico. La vegetación aparece muy
degradada en parte, producto del trazado de caminos, construcciones y extracción de
áridos. Las laderas de la terraza se caracterizan por fuertes pendientes, con muy baja
cobertura vegetal y disectadas por la erosión hídrica. Sobre estas laderas se observa la
erosión diferencial dada en los distintos estratos que afloran de rocas sedimentarias. Estas
rocas son afectadas por procesos de meteorización física y de remoción en masa.
Al pie de las laderas se identifican pedimentos de suave pendiente, disectados, al igual que
las laderas, por cárcavas que concentran el escurrimiento de la parte superior de la cuenca.
El diseño de la misma es de tipo dendrítico por lo que son menos los cauces inferiores pero
de mayores dimensiones. Estos son activados especialmente con las lluvias estivales que si
bien son escasas suelen ser de gran intensidad provocando una rápida escorrentía
superficial.
Otras geoformas características de este sector son los remanentes de erosión que se hallan
dispersos sobre la superficie del pedimento, estos cerros de diversos tamaños evidencian el
progresivo retroceso del frente de la terraza producto del accionar de los procesos
degradacionales.
Dadas las características y dinámica del área, la amenaza se asocia a la ocurrencia de
eventos naturales en algunos casos acentuados por la intervención del hombre. A partir de
las pendientes que dominan las laderas se producen procesos de remoción en masa, del
tipo caída libre, topples y coladas de barro asociadas especialmente al material suelto
utilizado para el relleno de los terrenos construidos. Los cortes realizados en las laderas
para acondicionar los lotes desestabilizan la pendiente y esto potencia aún más la
ocurrencia de procesos gravitacionales como los mencionados. Esto se observa
especialmente en la parte superior de la cuenca cuyas laderas están cubiertas por una gran
acumulación de gravas y arenas con poco grado de cementación,
Si bien estos eventos presentan cierto peligro para la población la dinámica natural del lugar
nos indica que la amenaza se asocia principalmente a la manifestación de precipitaciones
torrenciales, es decir de corta duración y alta intensidad. Históricamente los habitantes de la
ciudad de Neuquén han sido perjudicados por la gran cantidad de agua y sedimentos que
desde la meseta escurren hacia el centro urbano. Después de cada lluvia torrencial
numerosos inconvenientes y peligros afectan a la población. Debido a ello la mayor parte de
las cuencas aluvionales del frente de la meseta han sido tratadas y corregidas a partir de la
construcción de diques y canales1. Estas obras tienen como fin retener los sedimentos,
1
Luego de las precipitaciones ocurridas en el mes de Noviembre de 1957, la Municipalidad de Neuquén inicia
trámites para la compra de tierras que eventualmente se afectarían a la construcción e implementación de obras
de defensa. A partir de la década del 60 se realizan diversas obras a efectos de controlar los efectos destructivos
de los aluviones: implementación y conservación de un monte protector, estabilización de las pendientes
mediante azudes transversales a los cauces. (Ciminari, M. y otros, 2000)
III Seminario Internacional. La interdisciplinar en el Ordenamiento Territorial. CIFOT, Mendoza 2005
consolidar las laderas y fijar los cauces tendiendo en el largo plazo a "configurar un lecho
escalonado estable" (Rapacioli, R.; 1998).
Cordón Colón, una de las principales cuencas aluvionales donde se construyen estas obras,
es ocupada por un asentamiento irregular que paulatinamente crece sobre cada una de las
unidades geomorfológicas presentes sin contemplar sus limitaciones para la urbanización.
Actualmente los cauces han sido rellenados y ocupados, los azudes cortados e
incorporados como parte de las viviendas, prácticamente ninguno de los diques cumple su
función y el escurrimiento natural de la cuenca se ha perdido casi por completo. Así el
impacto de las precipitaciones es potenciado por la obstrucción de los cauces naturales y las
arterias que son diseñadas paralelas a la pendiente, se convierten en colectores del agua de
lluvia que escurre en la cuenca. Esto provoca la erosión y el deterioro de la zona superior y
la inundación de las áreas bajas, después de cada precipitación.
El proceso de ocupación y la vulnerabilidad
Como se expresara en el marco conceptual de este trabajo, la dinámica de transformación
que adquieren los territorios a partir de los procesos de apropiación de la tierra es
fundamental para comprender la organización actual y el surgimiento de los problemas
ambientales. El proceso de ocupación del sector Cordón Colón se analiza a partir de
documentos cartográficos existentes que permiten realizar un estudio secuencial de la
evolución del asentamiento. Se comienza con el análisis visual de las fotografías aéreas
correspondientes al año 1982 (Fig. 2) en las que se observa toda la cuenca superior y media
en estado natural, los cauces y las obras de defensas aluvionales o azudes. Estas obras
fueron construidas a fin de disminuir la escorrentía superficial protegiendo la población
ubicada aguas debajo de las mismas.
Figura 2
Fotografía aérea correspondiente al año 1982. Se observa la cuenca de Cordón Colón en
estado natural.La ocupación del área comienza a fines del año 1985 en forma ilegal, por
inmigrantes provenientes principalmente de Chile y del resto del país, los que por su
condición económica se ven imposibilitados de acceder a una vivienda digna. Como
estrategia para cubrir esta necesidad recurren a la ocupación de tierras fiscales, muchas
veces coincidentes con áreas no adecuadas para urbanizar. Las primeras viviendas se
localizan en la zona de pedimento, alejadas de los cauces y del escalón topográfico. Su
III Seminario Internacional. La interdisciplinar en el Ordenamiento Territorial. CIFOT, Mendoza 2005
construcción es muy precaria, se caracterizan por ser sumamente pequeñas, con paredes y
techo de madera, nylon o cartón y piso de tierra, carentes de todo tipo de servicios.
En las últimas décadas el retiro del Estado de su función social y la notoria disminución en la
construcción de planes de vivienda sociales por parte del Instituto Provincial de Vivienda y
Urbanismo (IPVU) sumado a los altos índices de desocupación de la población, llevaron a
que las tomas de terrenos fiscales adquirieran un nuevo dinamismo en la ciudad de
Neuquén. Así, paulatinamente se incrementa el número de viviendas y las primeras van
mejorando su habitabilidad a la vez que aumentan la superficie edificada. Si bien desde un
principio el gobierno, a través del IPVU, manifiesta la intención de relocalizar a estos
ocupantes, la inacción de dicho organismo así como la dinámica y magnitud del crecimiento
de población, llevan a la rápida consolidación del área.
Es así como a partir de un rápido proceso de urbanización en la década del ’90 se densifica
la ocupación en la cuenca, especialmente en su parte inferior. Los ocupantes avanzan sobre
las paredes y fondo de los cauces; en algunos casos las viviendas se han construido sobre
los azudes utilizando estas estructuras como paredes de las casas y en otros son
construidas sobre el relleno de la red de drenaje. Con el transcurso de los años continúa
este proceso de urbanización del área alcanzando para el año 1997 una población de 4.886
habitantes (PUA, Municipalidad de Neuquén; 1997).
Con el objetivo de mejorar las condiciones de vida de estos habitantes, el Estado provee, en
sectores, de servicios básicos al asentamiento que hasta el momento solo contaba con
conexiones clandestinas de luz y agua. Posteriormente comienza el plan de regularización
de la tenencia de la tierra otorgando el título de propiedad en algunos sectores, y el
asentamiento pasa a ser incorporado como parte de un barrio de la ciudad, es decir son
incorporados al espacio urbano formal. Sin embargo de esta manera, y aún existiendo
herramientas de gestión y normativas2 disponibles que habilitan las acciones de los
organismos a relocalizar la población “se legaliza la ocupación de un área que, por su
dinámica y morfología, se encuentra bajo una situación de riesgo permanente” (Ciminari, M.
y otros; 2001). En la actualidad el asentamiento se ha extendido hacia la zona superior de la
cuenca ocupando las cabeceras de las cárcavas y laderas de fuertes pendientes y, a su vez;
densificando el área ya urbanizada a partir de la subdivisión de los terrenos existentes en
parcelas cada vez más pequeñas. Su población se ha incrementado superando en el 2001
los 7700 habitantes. (Dirección de Estadísticas y Censos, 2001) (Fig.3).
El resultado es el trazado de un asentamiento sumamente irregular tanto en el tamaño como
en la forma del parcelado siguiendo, en sectores, la topografía del lugar. La cantidad de
viviendas por manzanas es muy alta y en general presentan una distribución caótica,
principalmente aquellas localizadas en los cañadones o próximos a ellos. La cantidad de
habitantes por manzana también es muy dispar entre sí, oscilan entre 3 y 348 habitantes
(Dirección de Estadísticas y Censos, 2001), presentando muchas de ellas condiciones de
hacinamiento.
2
Municipalidad de Neuquén, (1997). Plan Urbano Ambiental de la Ciudad de Neuquén (PUA); Carta Orgánica
Municipal.
III Seminario Internacional. La interdisciplinar en el Ordenamiento Territorial. CIFOT, Mendoza 2005
Figura 3
Fotografía aérea correspondiente al año 2000 en la que se observa la cuenca aluvional
densamente ocupada. Se destaca la topografía del área y el trazado irregular de sus
manzanas.
En cuanto a la calidad de las viviendas hasta la década del ‘90 se podían distinguir dos
sectores muy diferenciados en cuanto a la calidad de las viviendas y la prestación de los
servicios básicos. Por un lado el sector más antiguo y más consolidado, ubicado en la parte
inferior de la cuenca, con una mejor calidad de las viviendas3 las que cuentan con luz
eléctrica, gas natural y agua. En tanto que el sector, localizado en las zonas superiores de
las cárcavas y fondo de los cauces presentaba las viviendas muy precarias, dispersas
espacialmente, sin servicios y ocupando áreas muy inestables. Hoy la densificación de la
ocupación con nuevos asentamientos muy precarios hace que aparezcan realidades muy
disímiles dentro de cada manzana. Lo que sí es común y cada vez más grave en el
asentamiento es la situación de no contar con apertura de calles por lo que se dificulta la
accesibilidad en caso de requerirse algún tipo de asistencia.
En general en todo el área, como ya se expresara, ha mejorado sustancialmente la calidad
de las viviendas, aunque sigue manteniendo sus condiciones iniciales de asentamiento,
visualizándose un desorden muy grande en cuanto a su disposición, falta de veredas,
mejoramiento del frente de las viviendas, la elevada densidad de cables que llevan
electricidad y dispuestos sin control alguno. Las condiciones de habitabilidad se agravan
aún más al considerar el agua que baja por los cañadones proveniente del desagüe de los
3
Ha mejorado notablemente la calidad de los materiales de construcción, constituyendo viviendas sólidas y en
algunos casos de dos plantas, pero sobre terrenos pequeños y una alta densidad de ocupación.
III Seminario Internacional. La interdisciplinar en el Ordenamiento Territorial. CIFOT, Mendoza 2005
pozos, estancada en algunos lugares, que trae como consecuencia la presencia de un fuerte
olor y la proliferación de insectos. Esto, sumado a la acumulación de basura, afecta
significativamente las condiciones sanitarias de la población. La situación de ilegalidad en
cuanto a la propiedad de la tierra que aún existe, la carencia o apropiación ilegal de
servicios, falta de espacios verdes, inaccesibilidad en determinados sectores y la
degradación ambiental, son factores que impactan en la calidad de vida de la población.
Riesgo ambiental
Retomando algunas ideas expresadas anteriormente, resulta importante tener presente que
la localización inadecuada en áreas de cañadones con riesgo aluvional y las características
socioeconómicas de los grupos sociales, potencian los riesgos ambientales y aceleran las
condiciones de inestabilidad de estas áreas, ocasionando la degradación del ambiente y
aumentando la vulnerabilidad de la población frente a la diversidad de peligros naturales.
De los usos del suelo que el hombre realiza sobre el espacio, la urbanización es la que
mayor impacto produce en el medio natural. Para la construcción de viviendas y tendido de
calles se quita la vegetación natural y se compacta e impermeabiliza el suelo dificultando la
infiltración. Esto lleva a un aumento de la escorrentía superficial total anual, del número y
magnitud de los picos de crecida, a la vez que se reduce el tiempo de retardo resultando en
un incremento en la amenaza de inundaciones. Según estudios realizados, la cuenca
Cordón Colón, ocupada por este asentamiento poblacional ha alcanzado un grado de
impermeabilización que hace que se comporte como en estado natural, perdiéndose el
efecto e inversión realizada para la construcción de las defensas aluvionales (Rapacioli, R.
1998)
La alteración que el hombre ha hecho de la red de drenaje natural es tan significativa que en
las condiciones que hoy se encuentra la cuenca es difícil predecir por donde circularía el
agua en caso que se registren precipitaciones de importante intensidad. Lo que sí es
evidente es el riesgo al que están expuestas aquellas familias localizadas en medio de los
cauces naturales.
En los últimos años la construcción de viviendas se ha extendido hacia la parte alta de la
cuenca donde los cauces son menos profundos pero más angostos por lo que se dificulta la
accesibilidad al lugar. Allí en algunos casos se han rellenado y ocupado parte de estos
cauces o se han disectado las laderas a fin de acondicionar pequeños terrenos donde
localizar las precarias viviendas.
Finalmente los remanentes de erosión igualmente han sido incorporados a la urbanización.
En estas unidades geomorfológicas se inicia la ocupación a los pies de las laderas y
rodeando la elevación para posteriormente nivelar la parte superior y construir sobre ella.
Así, la mayor parte de la superficie de estas unidades geomorfológicas han sido
incorporadas a la urbanización sin considerar sus formas, dinámica ni restricciones para
este uso generando diversas situaciones de riesgo ambiental.
El análisis de las variables naturales y socieconómicas contempladas en este estudio
permitieron definir las distintas situaciones de riesgo presentes en la cuenca. Al combinar el
mapa de riesgo con los datos de cantidad de población, se obtiene como resultado la
población afectada por cada grado de riesgo. Las áreas de riesgo (fig. 4) resultantes se
definen a continuación:
Riesgo alto: quedan incluidos en esta clase los cauces y laderas ocupadas
por viviendas de calidad regular y mala, coincidente con los más altos valores de
desocupación y hacinamiento. Estos sectores no cuentan con los servicios básicos y la falta
de amanzanamiento y apertura de calles dificulta la accesibilidad al lugar.
Riesgo medio: se considera a las laderas y remanentes de erosión
ocupados con viviendas de calidad regular y buena. Si bien cuentan con algunos servicios
básicos, carecen de cloacas. Los valores de desocupación y hacinamiento superan el 30%
de población afectada. En algunos casos las condiciones de hacinamiento y desocupación
III Seminario Internacional. La interdisciplinar en el Ordenamiento Territorial. CIFOT, Mendoza 2005
con viviendas de calidad buena justifican los resultados de riesgo medio en manzanas que
no se localizan en áreas de amenaza alta.
Riesgo bajo: incluye remanentes de erosión con calidad de vivienda buena y
sectores del pedimento, con calidad de vivienda regular y buena. Cuentan con mayor
dotación de servicios y si bien el amanzanamiento es irregular, mejora la accesibilidad. Los
valores de hacinamiento y desocupación están por debajo del 30 % en la mayoría de la
población involucrada.
La cartografía elaborada permitió detectar y evaluar las áreas de riesgo ambiental a la vez
que brinda un instrumento para establecer normas de planeamiento y gestión del territorio
indicando los lugares dónde se deben limitar ciertos usos y en aquellos dónde se deben
realizar acciones concretas que minimicen el riesgo.
Figura 4
Reflexiones finales
A través del análisis realizado se evidencia la complejidad que presentan las áreas sujetas a
riesgo ambiental y por lo tanto, lo difícil que resulta definir e implementar las medidas más
adecuadas para su solución o mitigación. Queda claro además que la reducción del riesgo
es una labor multisectorial donde los diversos actores sociales tienen responsabilidad en
III Seminario Internacional. La interdisciplinar en el Ordenamiento Territorial. CIFOT, Mendoza 2005
aumentar la seguridad social, económica y ambiental, por lo que constituye una tarea de
gestión y planificación que debe ser abordada de manera interdisciplinaria.
En la tarea de ordenar el territorio surgen caminos que muchas veces en lugar de arribar a
soluciones que contemplen las diferentes facetas de esta complejidad, terminan resultando
contradictorios. En la ciudad de Neuquén, si bien la Carta Orgánica establece la
intangibilidad de los lugares sujetos a riesgo, en muchos casos las ocupaciones son
regularizadas por decisión política, a pesar de que los informes técnicos sugieren la
relocalización de la población allí asentada.
En el caso de Cordón Colón el municipio ha planteado en numerosas oportunidades la
necesidad de erradicar a la población debido a la ilegalidad del asentamiento y el riesgo que
presenta el sector. Sin embargo en la actualidad parte del barrio se ha regularizado, ha
incrementado su población y mejorado notablemente la calidad de muchas de sus viviendas,
aunque persiste población en situaciones de riesgo, a relocalizar y con deficiencias en los
servicios básicos.
En este escenario aparecen también las necesidades de la población ocupante que en
algunos casos persiguen como objetivo la relocalización para obtener una vivienda otorgada
por el Estado o en otros, simplemente ocupar el lote para luego obtener la tenencia del
mismo.
Ante esta situación aparece la consideración de un riesgo aceptable. Cabría definir entonces
cuáles son los límites de esta aceptabilidad para las autoridades de gestión, límites que les
permiten otorgar la tenencia de la tierra y legalizar un uso del suelo que mantiene a la
población en situación de riesgo. Surgen entonces una serie de interrogantes: ¿la baja
probabilidad de recurrencia en un fenómeno natural justifica mantener a la población sujeta
a daños y a una baja calidad ambiental de vida?; además de la recurrencia de un fenómeno
natural, ¿se evalúa el grado de vulnerabilidad de la población sometida a él y por lo tanto, su
escasa capacidad de recuperarse después de ocurrido un desastre? ¿Existe un riesgo
aceptable o lo que no es aceptable es el costo político que implica una relocalización?
A través de los años ha quedado ampliamente demostrado que las acciones tienden más a
intervenir en forma coyuntural sin analizar las consecuencias a largo plazo. Así en Neuquén
la gestión ha estado, en las últimas décadas, orientada a acallar los conflictos sociales
legalizando situaciones de irregularidad. Estas acciones, en lugar de aportar soluciones
terminaron por dinamizar las ocupaciones de tierras fiscales, lo que contribuyó a acentuar y
construir nuevas situaciones de riesgo ambiental.
En este sentido el factor político ha sido determinante. En la ecuación que se establece
entre Estado/poder político - población excluida, las estrategias de una y otra parte son
dependientes entre sí. Las políticas de gestión son absorbidas y transformadas por los
grupos sociales excluidos en estrategias de supervivencia. Ambas se retroalimentan y llevan
a generar situaciones de clientelismo que contribuyen a que las situaciones de riesgo se
perpetúen en el tiempo.
Es fundamental que el municipio ejerza su autonomía tanto institucional como en sus bases
normativas, superando la persistente debilidad de la misma frente al gobierno provincial
especialmente con referencia al ordenamiento espacial y ejecución de obras.
En función de lo desarrollado se puede concluir que las condiciones de marginalidad a que
se ve sometida gran parte de la población y las estrategias que desarrollan para superar
esta situación, se convierten en los ejes que explican la conformación de espacios de riesgo.
La falta de interés, el costo político, presupuestos escasos, intereses partidarios, ausencia
de planificación, estrategias sociales vinculadas a la necesidad son factores que se
entremezclan a la hora de implementar acciones tendientes a un adecuado ordenamiento y
gestión del territorio. (Jurio, E. y otros, 2003).
Propuestas de ordenamiento
Por su dinámica natural y sus condiciones biofísicas la cuenca de cordón Colón debería
haber sido preservada como un espacio natural y de protección de las áreas urbanizadas
ubicadas en las zonas más bajas. Revertir esta situación parece ser imposible por los costos
III Seminario Internacional. La interdisciplinar en el Ordenamiento Territorial. CIFOT, Mendoza 2005
políticos, económicos y sociales de tal decisión. En su defecto resta actuar en la disminución
del riesgo presente en el área. A tal fin se proponen una serie de medidas tendientes a un
mejor ordenamiento ambiental del sector:
• Permitir la circulación normal del agua encauzada, para ello se debe evitar el cierre total
o parcial de los cauces, mantenerlos limpios de basura, escombros y demás material que
puedan dificultar el paso del agua. Es fundamental además, reparar, limpiar y recuperar las
defensas aluvionales construidas para asegurar su correcto funcionamiento.
• Erradicar las viviendas ubicadas en los cauces y azudes para contribuir con los puntos
mencionados.
•
Limpiar y sanear el sector.
• Relocalizar a la población recientemente asentada que, por la precariedad de sus
viviendas, la falta de servicios y la inaccesibilidad al lugar, se encuentran en condiciones de
alto riesgo.
• No regularizar parcelas que linden con la franja cercana a los cauces teniendo en cuenta
posibles desbordes, considerando un área marginal de seguridad y evitar nuevas
urbanizaciones en estas zonas.
•
Realizar la apertura de calles para lograr mejorar la accesibilidad en determinados
sectores
• Erradicar la práctica de corte de taludes para la construcción de viviendas a fin de evitar
la desestabilización de las laderas.
• Mantener y/o aumentar la cubierta vegetal para minimizar los procesos de degradación
en las laderas.
• Implementar un programa integral de educación ambiental con el fin de que los
habitantes sean los principales actores en el mejoramiento de la calidad de vida.
Bibliografía
Bercovich, P.; Correa, D. (1993) Asentamientos marginales en el Gran Neuquén. Una
propuesta de ordenamiento para Villa Cordón Colón. En Maurice, N. Et al (Coord.) Estado,
Espacio y Sociedad en el Neuquén. CREDAL-ARCI . Toulouse. Francia.
Cerdán, N. (1998). Evaluación y reducción de la vulnerabilidad. Un enfoque
indispensable para la gestión territorial. En: Espacios Geográficos. T. LVIV.N° 230.
Mendoza.
Ciminari, M.; Capua, O.; Jurio, E.; Kreiter, A.; Torrens , C. (2000). Asentamientos y
Conflictos Ambientales en los valles inferiores de los ríos Limay y Neuquén. Proyecto
de investigación. Departamento de Geografía, UNCo. Neuquén
Ciminari, M.; Capua, O.; Jurio, E.; Kreiter, A.; Torrens, C. (2001) Urbanización en
áreas de riesgo natural. Un ejemplo en la ciudad de Neuquén – Argentina –. En Anales.
Sociedad Chilena de Ciencias Geográficas. Santiago de Chile.
Ciminari, M. y Kreiter, A. (2002) Los actores sociales en la expansión y crecimiento
de la ciudad de Neuquen. En IGLESIAS, A.; LATTES, A.; MADOERY, O.; PIREZ, P.
(Editores) Municipio y Desarrollo Territorial. UNCo. Neuquén. Argentina.
Ciminari, M.; Torrens, C.; Jurio, E. (2003) Los Sistemas de Información
Geográfica: una herramienta eficaz para el análisis ambiental. En el Primer Congreso de
la Ciencia Cartográfica y VIII Semana Nacional de Cartografía. Centro Argentino de
Cartografía. Buenos Aires. (En CD).
III Seminario Internacional. La interdisciplinar en el Ordenamiento Territorial. CIFOT, Mendoza 2005
Fernandez, R. (1994) Problemáticas Ambientales y Procesos sociales de Producción
del Hábitat: Territorio, Sistemas de Asentamientos, Ciudades en LEFF, E. (comp.) Ciencias
Sociales y Formación Ambiental. Ed. Gedisa. Madrid.
Jurio, E.; Torrens, C.; Ciminari, M.; Capua, O. (2003) Exclusión social y gestión
urbana: Ejes en la construcción del riesgo ambiental. En Boletín Geográfico Nº 23.
Departamento de Geografía. Fac. de Humanidades. Universidad Nacional del Comahue.
Neuquén. Argentina.
Lavel, A. (1996). "Degradación ambiental, riesgo y desastre urbano. Problemas y
conceptos; hacia la definición de una agenda de investigación". En: Cerdán, N. 1998.
Evaluación y reducción de la vulnerabilidad. Un enfoque indispensable para la gestión
territorial. Colección Espacios Geográficos. T. LVIV. N° 230. Mendoza.
Mansilla, E. (2000) Riesgo y Ciudad. Universidad Nacional Autónoma de México.
www.desenredando.org/
Rapacioli, R. (1998) Impactos negativos por falta de planes de manejo en
cuencas aluvionales. El caso del cañadón Cordón Colón en la ciudad de Neuquén.
Facultad de Ingeniería. UNCo. Neuquén
Sierra, A. (1997). Metodología de análisis de los Espacios de Riesgo en el Medio
Urbano. El ejemplo de las quebradas de Quito. En: Zavgorodniaya de Costales (Coord).
Geografía y Medio Ambiente. Corporación Editora Nacional. Colegio de Geógrafos del
Ecuador. Quito.