relaciones cívico militares

RELACIONES CÍVICO MILITARES EN
OPERACIONES DE PAZ: CASOS DE
BOSNIA Y KOSOVO
Mª Encarnación Durán Cenit
INTRODUCCIÓN
En primer lugar habría que llevar a cabo una delimitación conceptual
para dejar claro qué se va a entender en este trabajo por relaciones cívicomilitares, porque normalmente, en un sentido amplio éstas se refieren a la
interacción entre militares y civiles en general. En los conflictos internos que
son los que aquí se trabajan, estas relaciones tienen lugar con la población
civil, autoridades locales, regionales y nacionales y con las ONGs y
organizaciones internacionales humanitarias como Cruz Roja y Media Luna
Roja. En estas últimas será en las que se centrará el ensayo por su
importancia creciente durante los últimos y por las previsiones de seguir en
la misma línea que ya existe para este siglo XXI.
En segundo lugar, también hay que hacer otro tipo de delimitación. Si
la primera hace referencia a los actores con los que se va a tener en cuenta
el estudio, la segunda hace referencia a cuándo, es decir, si estudiamos
este tipo de relaciones durante el conflicto o después de él. Pero la misma
dinámica de los acontecimientos nos obliga a estudiar estas interacciones
en la etapa después al conflicto, pues es en estos momentos cuando se
hace más numerosas e intensas debido a la preferencia por parte de la
comunidad internacional de desplegar Operaciones de Paz una vez que las
partes hubiesen llegado a un acuerdo para llevar a cabo la puesta en escena
de éste.
En tercer lugar, se hace también necesaria una delimitación espacial.
Las Operaciones de Paz que se han llevado a cabo han incrementado su
número de forma importante después de la Guerra Fría, pero ha sido una,
en concreto la de Bosnia, la que más atenciones ha acaparado, porque
quizá sea el conflicto más alarmante y sobrecogedor de nuestro tiempo, en
una región multicultural, basado en diferencias de religión y civilización.1
Por ello, este trabajo se centrará en este caso concreto
La creciente participación pues, de las fuerzas militares en misiones
humanitarias ha ocupado un papel destacado en las relaciones
internacionales durante la década de los noventa y se prevé que siga siendo
así en los próximos años por las propias características de los conflictos
desde el final de la Guerra Fría.2 Estos conflictos que son de carácter etno1
Peter, R., “The Human Terrain of Urban Operations” en Parameters, Vol. XXX, nº1, Spring 2000, p.
10.
2
Hay que tener en cuenta, que durante ésta las operaciones estaban orientadas hacia altos el fuego y
algunas veces se producían otras medidas como la desmilitarización. La conexión de procesos políticos
asociados con la negociación de acuerdos de paz y los procesos de implementación era limitada.
(Boulden, 2000:45)
1
nacionalista provocan grandes desplazamientos de población, colapso
institucional, económico y político entre otras consecuencias y unidos al
hecho de que son internos generan situaciones complejas que requieren
emergencias humanitarias adaptadas a estos escenarios.3 Pero a la vez que
han cambiado las características de los conflictos, Naciones Unidas se ha
comprometido de forma creciente en ellos y en la fase que aquí nos
interesa: la construcción de la paz después de los mismos4.
El que ocupe un lugar destacado se debe también a la magnitud y
frecuencia de estas actuaciones5 y el llevar a cabo un trabajo que antes
estaba relegado al ámbito de las ONGs. También, si los ejércitos han
orientado sus actividades hacia acciones humanitarias para aprovechar
capacidades6 que habían desarrollado durante la Guerra Fría y que
suponían, una vez desmembrada la URSS, un superávit, por su parte, las
ONGs crecieron de forma importante para dar respuesta a demandas
crecientes de los países occidentales como consecuencia de la formación de
una opinión pública creciente contraria a la violación de derechos humanos
y a sucesos sanguinarios de los que tuvieron lugar en Ruanda y Bosnia.
Además de las variables anteriores, Thomas Weiss ofrece otras que
nos ayudan a entender el cambio que se ha producido: la erosión de la
soberanía, el desarrollo de normas, un verdadero altruismo, política interna,
la atención de los medios de comunicación y el deseo de contener el flujo de
refugiados.7
El tener que compartir los militares un espacio común en el lugar del
conflicto, desarrollando actividades parecidas a las de las organizaciones
humanitarias, ha dado lugar a una serie de debates y cuya cuestión más
importante ya Antonio Donini planteara:
Si
deberían estar las
organizaciones humanitarias mejor equipadas por la comunidad
internacional para hacer su trabajo o si deberían los militares ser
entrenados para realizar otras tareas además de la de la guerra y la
seguridad.8
En esta comunicación se pretende pues, analizar la relación de los
ejércitos con las ONGs y otras organizaciones humanitarias e
internacionales9 en escenarios de pos-conflicto multiculturales y
multiétnicos que son los característicos de la época de los noventa y cómo
se puede gestionar un mejor entendimiento para que se consiga una
3
Nagl, J. A., “Si Vis Pacem, Para Pacem: El entrenamiento para emergencias humanitarias” en Military
Review, Marzo/Abril 2001, p. 17.
4
Boulden, J., “The Verification and Monitoring of Peace Accords” en Forum Disarmament, three•2000,
p. 46.
5
El que hayan aumentado de forma significativa se refleja en los datos. Durante el período de la Guerra
Fría (1945-1990) se llevaron a cabo 13 Operaciones de Paz. Sin embargo, después de los noventa, se han
desarrollado decenas de ellas. No sólo ha cambiado el número, sino también el objetivo de las mismas,
pasando del monitoraje a la imposición de paz. (Tripodi, 2002: 2-3).
6
Studer, M., “El CICR y las relaciones cívico-militares en los conflictos armados” en Revista
Internacional de la Cruz Roja, 2001, nº 842, pp. 369.
7
Tripodi, P. , “Relaciones Civiles-Militares en Operaciones de Paz: La necesidad de Identificar una
nueva Filosofía para las Fuerzas Armadas”en Research and Education in Defense and Security Studies,
Brasil, 2002, p. 3
8
Pugh, M. “Civil-Military Relations in Peace Support Operations: hegemony or emancipation?”,
Seminar on Aid and Politics, ODI, London, 1 February 2001, p. 11.
9
Se considerará en este trabajo las relaciones con la Cruz Roja (que puede ser calificada de organización
internacional) por la importancia de su cometido y por el hecho de encontrarse presente en todos los
conflictos.
2
colaboración entre ambos, lo que sería en definitiva buscar esferas de
cooperación dentro del espacio físico común que deben compartir
forzosamente, y también en la medida de lo posible, tratar de dar una
respuesta a la cuestión de Antonio Donini. Me centraré especialmente en el
caso de Bosnia y Kosovo dónde estas relaciones se han puesto
especialmente de relieve, haciendo una breve referencia al final, a la
actuación de fuerzas armadas españolas en estos espacios.
Los conflictos que se han vivido después de la Guerra Fría se han
caracterizado por una importante complejidad, lo que ha propiciado que las
operaciones de auxilio se hayan tenido que llevar a cabo en un marco
complicado. El hecho del aumento de la presencia de ONGs y el cambio de
orientación en las Operaciones de Mantenimiento de la Paz de N.U. hacia la
acción humanitaria requiere un estudio detenido de las relaciones que
surgen en estas difíciles situaciones entre los diferentes actores.
LOS ACTORES HUMANITARIOS CIVILES Y MILITARES
Pero en primer lugar, antes de entrar en el análisis, sería apropiado
dar una definición de los diferentes actores. Para una mayor claridad, se
hará una clasificación diferenciando actores humanitarios en dos sectores:
los civiles y los militares10. Dentro de los civiles están las ONGs, el
movimiento Internacional de la Cruz Roja y Media Luna Roja y las agencias
humanitarias de Naciones Unidas. Los militares son: UN, NATO y las fuerzas
nacionales.
Empezando por las ONGs, se pueden considerar como aquellas
organizaciones no lucrativas que son privadas en la forma, pero públicas en
la intención.11 No dependen necesariamente de los gobiernos para la
ejecución de sus políticas, pero a veces reciben donaciones de ellos12 y de
otros organismos como la Unión Europea13 y Naciones Unidas. Las
actividades en las que se suelen especializar y que llevan a cabo en
situaciones de emergencia son principalmente sanidad, atención médica,
distribución de alimentos y agua y refugio. También son importantes los
esfuerzos que se llevan a cabo para proporcionar a una sociedad
traumatizada un mínimo de autosuficiencia: cría de ganado, agricultura y
atención médica primaria.14 También, las ONGs que poseen un mayor
tamaño han tratado de incluir personal cualificado, entrenado y altamente
experimentado15
El movimiento Internacional de la Cruz Roja también debe ser
considerado pues tiene una gran importancia a nivel mundial por sus
diferentes servicios y una importante trayectoria histórica ya que fue
10
Se sigue la clasificación hecha por Catriona Gourlay en su artículo “Managing Civil-Military Cooperation in Humanitarian Intervention” en Peacekeeping: evolution or extintion, Forum Disarmament,
three• 2000, p. 34.
11
Weiss, T. G. y Gordenker, L., “Devolving responsibilities: a framework for analysing NGOs and
services” en Third World Quaterly, 1997, Vol. 18, no. 3, pp. 444.
12
Ibidem, p. 446
13
Ésta creó en 1992, coincidiendo con la Guerra de la ex-Yugoslavia, la Oficina Humanitaria de la Unión
Europea (ECHO) para proveer asistencia a las ONGs, el Comité Internacional de la Cruz Roja y las
Organizaciones de las UN.
14
Natsios, A. S., “NGOS and the UN system in complex humanitarian emergencies: conflict or
cooperations? En Third World Quaterly, Vol. 16, No. 3, 1995, p. 407.
15
Weiss, T. G. y Gordenker, L., p. 448.
3
establecido después de la batalla de Solferino en el siglo XIX16. Este
movimiento es el más antiguo, disciplinado y mejor organizado, con un
presupuesto de aproximadamente 600 millones de dólares, obtenido
principalmente de los gobiernos17. Tiene una serie de principios inviolables
que son la neutralidad en el conflicto, la imparcialidad y la independencia.
Debe llevar a cabo sus actividades independientemente de todo objetivo y
consideración política o militar, aplicando como único criterio las
necesidades de las víctimas18.
El tercero dentro de los organismos humanitarios civiles son las
agencias de Naciones Unidas. Las más importantes y las que han llevado a
cabo trabajos en operaciones humanitarias complejas son: UNICEF, el Alto
Comisionado para los Refugiados, el Programa de Alimentos Mundial y el
Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo.19 Estas agencias trabajan
independientemente unas de las otras y 20 tradicionalmente han focalizado
su atención en los gobiernos, mientras que las ONGs han trabajado más a
nivel local y si han cooperado con los gobiernos, ha sido a nivel provincial o
regional.
Entre estos actores humanitarios civiles existen ciertas vías de
colaboración y más aún desde 1992 cuando se creó la Comisión Permanente
(Inter.-Agency Standing Committee –IASC) que es un mecanismo que
integra la Organización Mundial de la Salud, la Organización para la
Agricultura y la Alimentación, el Comité Internacional de la Cruz Roja, la
Organización Internacional para las Migraciones y los representantes de las
ONGs Europeas y Americanas. Sus encuentros, que son trimestrales
suponen un importante flujo de información, aunque son muchos los
inconvenientes que existen21.
El otro actor presente en este escenario después de la Guerra Fría
como se ha indicado anteriormente, ha sido la presencia de tropas de UN y
la OTAN, en cuya compañía han tenido que trabajar las diferentes ONGs y
organizaciones humanitarias, principalmente en los escenarios de Bosnia y
Kosovo. Una de sus misiones ha sido el brindar protección a estas
organizaciones, siendo éste un punto controvertido en el que entraré en
detalle más adelante. Otros importantes servicios han sido y siguen siendo,
apoyo médico, comunicaciones, servicio aéreo, acceso a combustible,
compartir información y distribución directa de asistencia.22
Es evidente que tanto las organizaciones civiles como las militares
comparten ciertos intereses porque su espacio físico de actuación es el
mismo. Los aspectos civiles y militares de la intervención humanitaria
apoyan objetivos a largo plazo para promover la seguridad humana en
sociedades marcadas por el conflicto. Ambos coinciden en que la
intervención militar y la asistencia humanitaria no es la solución a las
emergencias políticas y a la guerra y que tampoco estos son los sustitutos
de los acuerdos políticos.
16
Gourlay, C., “Managing Civil-Military Co-operation in Humanitarian Intervention” en Peacekeeping:
evolution or extintion, Forum Disarmament, three• 2000, p. 33.
17
Natsios, A.S., p. 411.
18
Studer, M. , p. 367.
19
Natsios, A. S., p. 410.
20
Ibidem, pp. 412-413
21
Ibidem, p. 415.
22
Donini, A. “The bureaucracy and the free spirits: stagnation and innovation in the relationship
between teh UN and NGOs” en Third World Quaterly, Vo. 16, No. 3, 1995, p. 434.
4
Habría que preguntarse qué es lo que les lleva a cooperar y la respuesta es
la necesidad. Esta necesidad, que las organizaciones civiles han vivido, ha
sido cubierta por la intervención militar. Pero esta creciente intervención e
involucración no siempre ha supuesto mejor colaboración.23
Como se puede comprobar, las relaciones cívico-militares, incluso si
las restringimos al ámbito de ejércitos-ONGs y organizaciones humanitarias,
obviando el resto de relaciones (como pueden ser las que se mantienen con
las autoridades o con la población civil) constituyen un campo de estudio
complejo, que se ha desarrollado fundamentalmente a partir de la década
de los noventa y sobretodo después de la Guerra de Bosnia, constituyendo
un campo de estudio relativamente reciente e interesante. La
transformación de la Defensa en general ha contribuido a ello, orientando
parte de las capacidades técnicas y humanas hacia una esfera nueva para
los militares en la que se encuentran con organizaciones como Cruz Roja
que ya venían haciendo este trabajo desde hacía más de un siglo y con
ONGs con una amplia experiencia. La manera de actuar, la formación de sus
miembros y lo que es la cultura propia en general de cada uno dará lugar
tanto a fricciones como dificultad de encuentrar de espacios de
colaboración.
DIFERENCIAS ENTRE LAS ORGANIZACIONES HUMANITARIAS Y LAS
FUERZAS ARMADAS EN EL CAMPO DE LA INTERNVENCIÓN
HUMANITARIA.
Una de las principales diferencias que se apuntan es cultural, pues
mientras que las ONGs nacen durante el período de la Guerra Fría para
paliar el sufrimiento de las poblaciones de países con dictaduras, en esta
época los ejércitos estaban ocupados en la lucha contra el bloque del Este.24
Otra diferencia es que las organizaciones militares son inflexibles, la
cadena de mando está clara y el proceso de toma de decisiones está
definido. En las Operaciones de Paz el componente militar tiene un mandato
que deja poco espacio para las decisiones individuales y para la
negociación. Otro problema es la falta de flexibilidad en las estructuras
militares, es decir, el poseer una organización jerárquica25. Sin embargo, las
ONGs y demás organizaciones humanitarias actúan de forma
descentralizada, tienen más capacidad de negociación, más experiencia y
una mayor flexibilidad. Cada una tiene unos objetivos y una ideología
propias. Esto puede ser positivo, pues el no estar subordinadas a una
cadena de mando les proporciona mayor libertad y rapidez de actuación.
Las principales habilidades de una ONG se pueden resumir en las
siguientes:
•Conocimiento de la cultura local y los sistemas.
•Normalmente también suelen conocer la lengua local, algo
fundamental a la hora de la negociación.
•Prestigio y autoridad. Hay ONGs que lo consiguen a base de tiempo
y esfuerzo en construir puentes para la negociación.26
23
Gourlay, C., p. 34
Rufini, G. “Peacekeeping and the coming age of NGOs” en Peacekeeping and International Relations,
March/April 1995, Vol 24, nº 2, p. 7-8.
25
Rufini, G. “The Potencial of Non-Governmental Organizations in Peacekeeping Negotiation and
Mediation” en Peacekeeping and International Relations, May/Junes 1995, Vol. 24, nº 3, p. 5
26
Ibidem, p. 5 y 6.
24
5
También el tiempo de permanencia en el espacio en cuestión es
diferente. Mientras que los proyectos de infraestructura militar para la
población civil local no suelen ser a largo plazo, las organizaciones
humanitarias conceden más importancia a los impactos a largo plazo, y por
ello, normalmente suelen permanecer más tiempo.27 Además, las ONGs
están presentes antes que las fuerzas militares. Cuando el Consejo de
Seguridad de las Naciones Unidas empieza un proceso de autorización de
una Operación de Paz en cualquier país, éstas ya están actuando. Esto se
debe a que las fuerzas armadas cumplen con un objetivo político fijado por
su gobierno, sin embargo, las ONGs, al no tener ese vínculo político su
capacidad de reacción es mucho más rápida.28 El que las ONGs sean las
primeras en proporcionar ayuda, las dota de una cierta ventaja con
respecto a las operaciones humanitarias militares. El factor tiempo juega a
su favor pues el proporcionar ayuda desde casi el inicio les permite un
conocimiento más profundo de la situación como situación de las víctimas,
cantidad de desplazados y refugiados, situación de la zona, convivencia
entre los distintos grupos étnicos, infraestructuras, recursos de la población
civil, etc. Esto reporta un importante beneficio al desenvolvimiento de su
acción en el campo humanitario pues será esta más completa e integral
debido a la aplicación de este conocimiento. Esto significa que el vínculo
entre conocimiento y acción es fundamental y le confiere cierta ventaja con
respecto a la actuación de los militares en esta esfera humanitaria.29
Pero a pesar de estas diferencias, el cambio que han experimentado
las fuerzas armadas en general desde hace una década en los países
occidentales ha sido significativo. Ello ha estado también unido a la
exigencia por parte de la opinión pública, como se indicaba al inicio, de una
mayor actuación humanitaria en escenarios de conflicto. Estas operaciones,
al contrario que otras, sí ha gozado de la aceptación de los países
occidentales y de su población debido a que coste humano es bajo.
Este cambio ideológico que ha permitido la presencia militar en la
esfera de la acción humanitaria realizando un papel esencial en este campo,
significó que las ONGs estaban siendo militarizadas desde dentro. Esto
ayudó a que la cooperación con los ejércitos occidentales pareciese normal
para las ONGs, colaboración que hubiese parecido cultural y políticamente
extraña en otros tiempos no muy lejanos.30 Un ejemplo de militarización del
trabajo de ayuda humanitaria es el de la intervención humanitaria en
Macedonia donde se trabajaba en “campos nacionales” y donde las ONGs
eran seleccionadas para trabajar en campos particulares donde se
encontraba su ejército.31
También hay que destacar que aunque la misión de las fuerzas
armadas ha sido histórica y tradicionalmente otra, la experiencia acumulada
27
Gourlay, C., p. 36.
Trípodi, P., p. 7
29
El utilizar el vínculo entre conocimiento y acción puede ser interesante para explicar por qué en ciertos
campos las ONGs y otras organizaciones humanitarias actúan de forma más eficaz. El conocimiento que
les da el llegar antes a la escena en cuestión y los años de experiencia son fundamentales en el
desenvolvimiento de sus tareas. Este vínculo también lo utilizó Sheila Jasanoff en “NGOs and the
environment” para explicar que es el vínculo entre conocimiento y acción lo que provee a las ONGs
mediambientales como Green Peace su primer punto para la intervención política.
30
Rief, D., “Humanitarism in crisis” en Foreign Affairs, Volume 81, nº 6, p. 113
31
Morris, P., “Humanitarian intervention in Macedonia: a NGO perspective” en Forced Migration
Review, August, 1999, p. 5
28
6
en Operaciones de Paz también ha sido importante. Por ejemplo, la
experiencia inglesa en conflictos de baja intensidad la ha familiarizado con
la interacción cívico militar y la negociación, así como la presencia de
unidades de reservistas o civiles. El proceso de socialización institucional
vivido por los militares durante estos años les ha aportado un conocimiento
del “otro” que ha sido puesto de manifiesto en las visitas respectivas que se
han hecho representantes de organizaciones humanitarias y personal militar
de la OTAN (SHAPE) para familiarizarse con los respectivos métodos de
trabajo32. La participación en escenarios como el que se produjo después de
la Guerra del Golfo en el Norte de Iraq con el éxodo kurdo, continuando con
Somalia, Ruanda, Bosnia y Kosovo principalmente, han servido de campo de
aprendizaje y entrenamiento para los militares. El conocimiento que les ha
aportado toda esta trayectoria debe pues ser aprovechado o aprendido para
el futuro, pues constituye un “background” de vital importancia.
Esta ampliación del papel de los militares ha llevado a que muchos
países y no sólo la OTAN establezcan oficinas de asuntos civiles para la
coordinación o comunicación con ONGs33, que puede servir para paliar esa
diferencia cultural que en principio les separa. Pero como señala Paolo
Trípodi, no hay que caer en el error de muchos analistas que consideran lo
militar (su acción humanitaria) como negativo y como positiva las de las
ONGs. De lo que se trata es de buscar aquellos espacios comunes, en los
que exista cierta afinidad y de los que se pueda obtener una colaboración
positiva para ambos y para que repercuta favorablemente en la población
amenazada.
Tanto ejércitos como ONGs forman parte del contexto y del espacio
físico en el que las misiones tienen lugar. Ambos tienen cosas que compartir
que pueden ser provechosas para el buen desenvolvimiento de una tarea.
Incluso la disponibilidad de tecnología al alcance de las organizaciones
humanitarias, como cámaras digitales, internet, móviles, etc., significa que
también éstas pueden obtener información de calidad de lo que está
cuando el soldado y el
sucediendo en el terreno.34 Por otra parte,
trabajador de una organización humanitaria se encuentran en este espacio
físico, ambos tienen que tener también en cuenta que están cumpliendo
una misión encomendada por unos órganos superiores y legítimos y
demandada por la opinión pública.35
Habría que destacar en este apartado el esfuerzo hecho por las
fuerzas armadas, ya sean nacionales o pertenecientes a la OTAN, así como
Cascos Azules, de adaptación a los nuevos conflictos (a la guerra
posmoderna) y del esfuerzo por mantener buenas relaciones con las
organizaciones civiles humanitarias creando centros CIMIC. Algunos críticos
han acusado
a estas últimas de no saber adaptarse a las nuevas
circunstancias, o al nuevo contexto, pero lo que no se puede negar es que
sus servicios sociales tienen un gran potencial adaptativo36.
COLABORACIÓN CÍVICO-MILITAR
32
Ibidem, p. 36-37.
Tripodi, P. , p. 7
34
Boulden, J., p. 49
35
González, J. B., “Ejército-Organizaciones Humanitarias: una relación compleja” en Ejército y
Sociedad, 1999 p. 74.
36
Pugh, M., p. 6
33
7
En primer lugar haré hincapié en la esferas de colaboración o apoyo
que pueden surgir entre ambos sectores, civil y militar en el espacio de sus
operaciones. Es evidente que la interacción entre organizaciones
humanitarias y ejército surge principalmente por necesidad. Así, en varios
conflictos de los noventa, las fuerzas de mantenimiento de la paz han
recibido el mandato de proteger a los trabajadores de organizaciones
humanitarias y a sus actividades. Aquí se plantea un importante dilema
porque los trabajadores de este tipo de organizaciones han sido en
ocasiones reacios a aceptar esta ayuda que podía comprometer su
independencia y neutralidad.37 Un ejemplo de ello es el Comité
Internacional de la Cruz Roja cuya opinión es que esta organización no
debiera recurrir siquiera a la protección de los soldados de Naciones Unidas,
sobre todo por cuestiones de imagen y porque iría en contra de sus
principios. No obstante, determinadas circunstancias excepcionales requiere
esa protección, que también se ha aceptado a la hora de proteger
instalaciones y equipo del CICR por parte de fuerzas de mantenimiento de
la paz.38
Pero lo que es innegable es la valiosa ayuda del apoyo logístico o
técnico por parte de los militares como transporte y ayuda en la
construcción de infraestructura básica (suministro de agua, carreteras), la
retirada de minas, etc39.
En segundo lugar no son de menor importancia las fricciones que
pueden surgir en el momento en que se provee de ayuda directa a la
población, y quizá sea esta el área de mayor competitividad entre ambos
actores. Este es el espacio en que las organizaciones humanitarias se
sienten desplazadas, cuando las fuerzas militares reparten directamente
ayuda a la población civil40. Esto se ha visto en parte como la militarización
de la ayuda humanitaria antes solo reservada a tales organizaciones que la
han cuestionado severamente. El Alto Comisario de Naciones Unidas para
los Refugiados, Sadako Ogata, llegó a la conclusión de que “los militares
apoyarían, pero no sustituirían a las agencias con mandatos humanitarios”41
Si en los párrafos anteriores he puesto de manifiesto los roces o
fricciones que surgen entre los diferentes actores, en los siguientes me
ocuparé de la existencia de espacios en que ambos pueden colaborar
realizando acuerdos previos de cómo deben repartirse las tareas. Es natural
que si han venido trabajando en los mismos escenarios y así se prevé que
ocurra también en un futuro, deben gestionar de la mejor forma posible el
reparto de sus cometidos y máxime aún cuando se trata, como suele
suceder en estos casos, de recursos escasos.
Catriona Gourlay propone una división del trabajo cuidadosamente
construida previamente, de acuerdo con las ventajas comparativas de las
37
Robert, A. “El papel de las cuestiones humanitarias en la política internacional en los años noventa”
en“Los desafíos de la acción humanitaria”. Unidad de Estudios Humanitarios. Icaria Antracyt, 1999,
Barcelona, pp. 57-59.
38
Studer, M., p. 374
39
Gourlay, C., p. 38.
40
Estas acciones humanitarias llevadas a cabo por los militares contribuyen de forma importante a
mejorar la imagen de los ejércitos en el mundo precisamente de la imagen (valga la redundancia) y la
comunicación. Estas escenas de soldados con niños o repartiendo ayuda humanitaria han sido la mejor
forma de mostrar a la opinión pública una de las revoluciones que se ha llevado a cabo en el campo de la
Defensa, adaptándose a las nuevas exigencias de estos tiempos
41
Gourlay, C., p. 40
8
instituciones civil y militar, siendo la primera tarea de estos últimos la
provisión de seguridad a las organizaciones humanitarias, y en segundo
lugar el apoyo en el trabajo de éstas42. Esta división delimitaría pues las
tareas evitando posteriores malentendidos y conduciría a una mejor
realización de la operación conociendo cada uno de antemano sus
funciones.
Tanto UN como la OTAN han aprendido la lección de experiencias
pasadas, y aunque cada operación sea diferente, pueden aplicar lo que han
obtenido de positivo de otros escenarios. La OTAN, debido a la necesidad de
coordinar las actividades de la fuerza desplegada de cuya actuación surge la
relación con los actores civiles, ha tenido como resultado la doctrina de
cooperación civil militar (CIMIC)43 que se define como: “Recursos y
acuerdos que apoyan la relación de los Jefes de una fuerza con las
autoridades nacionales, tanto civiles como militares, así como con la
población civil en un área donde la fuerza es, o se plantea que sea,
empleada. Estos acuerdos incluyen la cooperación con agencias,
organizaciones y autoridades internacionales y no gubernamentales.” Será
precisamente en la etapa postbélica cuando la CIMIC desarrollará un papel
más importante. Las tareas CIMIC están divididas en tres etapas
operacionales que consideraremos a continuación:44
•Tareas pre-operacionales. Cuando se ha producido más avances en
estas tareas ha sido en la experiencia de Bosnia, llevando a cabo o
desarrollando mecanismos de consulta a este nivel. Indirectamente, las
organizaciones civiles y las ONGs participan en la planificación por medio de
la participación en ejercicios militares. Para ello, la OTAN está actualizando
sus programas de entrenamiento y familiarizando al personal civil y militar
con las estructuras institucionales respectivas, recursos y métodos de
trabajo.
•Tareas operacionales
El corazón de las tareas operacionales de CIMIC son la comunicación,
coordinación, cambio de información, establecimiento de acuerdos,
valoraciones y operaciones. Hay otra serie de tareas que normalmente
cubren lagunas y de las que se encargan las organizaciones civiles.
Dentro de esta tarea el cambio de información puede suscitar algunos
problemas. Como ha señalado Andrei Raevsky, la inteligencia es crítica en
cualquier operación militar y más aún en las Operaciones de Paz. Una
operación de mantenimiento de la paz exige una inteligencia más compleja
pues tienen que vigilar permanentemente todas las actividades en la zona,
desde las civiles a las militares. El intercambio de información es
fundamental porque se deben coordinar las dimensiones políticas,
humanitarias y militares y en ocasiones ni los militares ni las ONGs están
42
Ibidem, p. 41
Después de la Guerra Fría, el concepto CIMIC ha sufrido una verdadera revolución pues ha pasado de
la planificación del apoyo civil para operaciones militares a un apoyo por parte de los militares a
operaciones civiles de instauración de paz. (Zandee, 1999: 10)
44
Lerwill, ATD., “Civil- Military cooperation: a British view” en Foreign Studies, Objective Doctrine, nº
25-05, 2001, p. 43.
43
9
dispuestas a colaborar, a compartir información45. Aquí entraría en juego la
confianza mutua, el conocimiento respectivo que solo surge de la
colaboración y el entender que los objetivos para con la población civil son
comunes.
•Tareas de transición. Esta sería la tercera etapa y entrañaría la
dificultad de crear estrategias de salida en la ausencia de construcción de
estructuras civiles alternativas. Ello incluye cerrar las oficinas CIMIC y
planificar la transición a las autoridades civiles.
COOPERACIÓN CÍVICO-MILITAR EN LOS BALCANES
Caso de Bosnia
Este área es la que ha dado lugar a que se desarrolle una mayor
experiencia en el tema de relaciones cívico- militares por su extensión en el
tiempo y por las especiales características del conflicto que han requerido la
presencia de “cascos azules” en Operaciones de Paz como vía para lograr
una normalización a un conflicto de los más sobrecogedores.
Bajo el mandato de la IFOR que se encontraba dentro del marco de la
OTAN que sustituyó a la UNPROFOR, el tema de las relaciones con los civiles
adquirió mayor importancia por la mayor amplitud del nuevo mandato.
Además de desarrollar un rol más bélico en un entorno de imposición de
paz, tenía los cometidos de asistir al desarrollo de la misión cívico militar
entre otras tareas46. La nueva estructura de comando IFOR quiso coordinar
a los varios CIMIC con la creación de un Combine Joint Civil Military
Cooperation Staff. Para la OTAN, este nuevo mandato significaba el poder
llevar a cabo intervenciones de imposición de paz donde el elemento
humanitario tenía una relevancia fundamental. Y aquí es donde entra en
escena su relación con las ONGs que se caracterizó en general por el éxito,
pero la sustitución de un mandato por otro produjo atrasos debido al
reemplazo de muchos militares que ya tenían contacto con ellas. El nuevo
modo de trabajar sería ofrecerles apoyo puntual en lugar del apoyo total de
que habían disfrutado con UNPROFOR, porque el objetivo de IFOR era
prevenir una excesiva dependencia por parte de las ONGs, teniendo
presente que la salida de los militares no les afectara. 47 Normalmente,
como se ha indicado, las ONGs suelen permanecer durante más tiempo en
el teatro de las operaciones, siguiendo ellas su trabajo con la población civil
cuando las fuerzas militares ya se han marchado.
También, bajo el mandato de la SFOR que sucedió a la IFOR se ha
seguido en la misma línea de cooperación. CIMIC48 sigue siendo el medio
por el que la SFOR establece relaciones formales con los civiles en general.
45
Smith, M. M. y Hofstetter, M., “Carretera o callejón sin salida. El flujo de información en las
Operaciones Cívico-Militares”, en Military Review, Marzo/Abril 2001, p. 12.
46
Pellicer, S., “La presencia militar española en los Balcanes” en Girón, J. y Pajovic, S. “Los Nuevos
Estados de la Antigua Yugoslavia”, Universidad de Oviedo, 1999, p. 285
47
Trípodi, P., p. 5
48
La Fuerza de Tarea Cívico-Militar de la SFOR está situada en Sarajevo y está compuesta por 350
militares. Se trata de una fuerza multinacional que para el año 2002 ha preparado más de 200 proyectos
cimic.
10
Es un vínculo vital que tiene el objetivo de reconstruir y restablecer la
normalidad en Bosnia Herzegovina de acuerdo con el Acuerdo Marco
General para la Paz. Su personal está especializado49 en áreas particulares
como infraestructuras, ayuda humanitaria, economía y mercado, cultura y
educación, administración y asuntos públicos.
Vemos pues, como en los Balcanes se produjo una institucionalización
de las relaciones cívico militares, creando por parte de los diversos
mandatos espacios de seguridad y colaboración para que las ONGs pudiesen
trabajar, por lo
que la relación entre ambos actores se hace
interdependiente y necesaria.
Caso de Kosovo
La crisis de Kosovo en 1999 es un caso complejo de guerra
humanitaria pues llegaron a confundirse los roles civiles y militares en cierta
manera. Por un lado estaban los militares desarrollando una tarea propia de
su esfera de competencias y también, al mismo tiempo, humanitaria. A la
vez que bombardeaban intereses serbios, la OTAN proveía ayuda al gran
números de desplazados y refugiados que se asentaban en Macedonia
donde se encontraban parte de las ONGs prestando el mismo tipo de ayuda.
En situaciones como ésta se produce un choque de intereses y estas
organizaciones humanitarias perciben cómo los militares se están
inmiscuyendo dentro de una parcela que siempre les había pertenecido.
Entonces habría que dilucidar hasta dónde puede llegar la ayuda militar. Es
evidente que las organizaciones humanitarias necesitan de ella y más aún
en una situación como la que se produjo aquí en la que tuvieron que
solicitar ayuda a la OTAN.50 Y no queda ninguna duda de que si para prestar
ayuda humanitaria ésta requiere de un ambiente seguro, los únicos que
pueden prestarla son los militares.
En Kosovo, las actividades militares de auxilio fueron eficientes y
útiles en general. En los territorios adyacentes a Kosovo, las tropas
levantaron tiendas, distribuyeron alimentos y vestido (ofrecido por fuentes
civiles), suministraron atención médica y tuvieron el control de la
evacuación. Estas fuerzas dispusieron de grandes recursos comparados con
los que disponía la UNHCR51. Esto significa que los militares representaron
un rol de liderazgo en Kosovo, pero a pesar de ello no hay que olvidar que
el personal militar aún tiene carencias en ciertas facetas de la ayuda
humanitaria. Sin embargo, esta militarización de la ayuda humanitaria
puede haber acarreado cierta frustración al sector de las ONGs que pueden
sentir como su labor queda relegada a un terreno más secundario.
Por otra parte, una novedad que ha aportado la experiencia de
Kosovo, ha sido la institucionalización de las relaciones cívico-militares. Es
indiscutible que la reacción de los actores militares en este terreno ha sido
más rápida que la de las organizaciones humanitarias.
49
Esta especialización se lleva a cabo por medio de cursillos que se suelen impartir anualmente durante
una semana. Se introduce a los asistentes a la historia y pueblos de Bosnia Herzegovina, doctrina de la
OTAN, etc. Se discuten las formas de ayudar a las personas a reconstruir el país y a trabajar en estrecha
colaboración con ONGs. El primero de ellos fue en 1998 y hay previsto realizar un curso CIMIC de los
Balcanes para 2003
50
Pugh, M. , “Civil- Military relations in the Kosovo crisis: an emerging hegemony? En Security
Dialogue, June 2000, Vol. 31 (2), p. 235
51
Ibidem, p. 235
11
Esta reacción incluye también la revisión de sus conceptos y
procedimientos para cooperar con estas organizaciones. La OTAN y la UEO
aceptan la necesidad de establecer relaciones efectivas con organizaciones
civiles para salvaguardar sus propios objetivos militares. Necesitan
mantener buenas relaciones con las autoridades civiles locales y la
población porque pueden depender de ellas para ciertos recursos y libertad
de movimiento y de las organizaciones humanitarias para información y
consejo. Incluso el concepto de “civil environment protection” militar se
encuentra en el nuevo concepto estratégico de la OTAN cuando se subrayó
la cuestión de “movimientos incontrolados de gran número de personas”. La
faceta humanitaria por tanto, está asentada en el ámbito de la OTAN,
presionando algunos países como Italia y EEUU para que desempeñe un
papel central.52
El que se hayan institucionalizado estas relaciones, implica en cierta
media su politización, consecuencia no querida por las organizaciones
humanitarias, porque perjudica su independencia y neutralidad y su
capacidad de iniciativa a la hora de tomar decisiones ante una crisis.53
EL CASO DEL EJÉRCITO ESPAÑOL
Las razones que movieron al Ejército e instituciones españolas para
enviar tropas a Bosnia, fueron entre otras, la oportunidad de participar en
una Operación de Paz en Europa en un momento crucial de creación de una
arquitectura de Seguridad Europea tras la desaparición de las tensiones
entre bloques y la posibilidad para nuestras Fuerzas armadas de demostrar
su profesionalidad y adquirir experiencias en este tipo de Operaciones.54
La participación de las Fuerzas Armadas españolas en Bosnia ha
contado y sigue contando con contingentes importantes. En la operación
Alfa-Bravo, enmarcada dentro de la UNPROFOR, se aportaron fuerzas y
observadores y es en este tipo de misiones donde se encuentra la célula G5 de asuntos cívico militares que precisa de una especialización y tiene que
estar muy potenciada por sus misiones específicas, como reuniones con las
partes, acuerdos, tratos con ONGs, etc.55 Asimismo, la SFOR, cuya misión
es el asentamiento de la paz en Bosnia, persigue entre sus múltiples
objetivos, el establecimiento y mantenimiento de las relaciones con
organizaciones no gubernamentales e internacionales y la gestión y
seguimiento de la ayuda humanitaria que se recibe en el país. Para ello es
importante que el centro CIMIC siempre esté cerca de donde trabajan
organizaciones humanitarias y no gubernamentales, por ser punto de
encuentro entre los anteriores y para gestionar de forma más racional y sin
duplicidades los recursos de todos los actores que prestan ayuda
humanitaria. Normalmente, las áreas donde la CIMIC lleva a cabo su
cometido son las de control de desplazados, ayuda humanitaria y la
protección de bienes culturales y de medio ambiente.
52
Ibidem, p. 237
Por ejemplo, en esta crisis, las autoridades serbias no veían con buenos ojos a este tipo de
organizaciones, llegando algunas de ellas como Médicos Sin Fronteras a rechazar ayudas de los gobiernos
de la OTAN. (Gournay, 2000. 35).
53
54
Pérez Gómez, J., “El papel de España en el proceso de Paz en la ex Yugoslavia” en . “Los Nuevos
Estados de la Antigua Yugoslavia”, Universidad de Oviedo, 1999, p. 305
55
Pellicer, S., pp. 283-284
12
Por ejemplo, en el año 2000, en el área de responsabilidad de las
fuerzas españolas había más de 180 asentamientos de personas
desplazadas y refugiadas y por tanto mucho trabajo que hacer por la
oficina CIMIC compuesta por un equipo de cinco miembros cuyo cometido
era visitar, controlar y prestar apoyo a estos ciudadanos. El contacto con la
población era pues directo56, llevando además a cabo unos tres proyectos
por semana que concernían áreas desde la salud, la educación,
infraestructuras y todo ello dentro de un espacio multiétnico tratando de
alentar a los tres grupos para que vivieran y trabajaran juntos57 La
financiación para los proyectos se hace con el dinero que se recibe para
tales propósitos y otras veces en estrecho contacto con organizaciones no
gubernamentales (NGOs) que trabajan en el mismo espacio.
El contacto de los militares españoles con la población sobre todo en el
tema de servicios médicos se hace mediante traductores. En este campo
suelen tener ventaja las ONGs que cuentan con personal que habla la
lengua local.
Además, en apoyo de todo lo anterior, el Libro Blanco de la Defensa
establece que “ante la previsible naturaleza de los conflictos, no se conciben
operaciones militares modernas sin la integración de las capacidades
militares específicas de las fuerzas terrestres, navales y aéreas desde las
primeras etapas de concepción y planeamiento, exigiendo dichas
operaciones frecuentemente la actuación en el marco de operaciones
multinacionales y la colaboración con otras organizaciones gubernamentales
y no gubernamentales”58
El resultado de todo ello, ha sido una mejora de la imagen de las
Fuerzas Armadas en la opinión pública española, que por otra parte estaba
a favor con este tipo de operaciones, contando el ejército con este apoyo
además del de las instituciones. También, el seguimiento mediático que se
brindó por la prensa española de su labor y de lo que estaba aconteciendo
en este territorio, propició la movilización de un gran número de ONGs.59
CONCLUSIONES
En respuesta a la cuestión que se planteara en la introducción sobre
si deberían estar las organizaciones humanitarias mejor equipadas o si
deberían los soldados ser entrenados para otras tareas que no sólo fuesen
la fuerza y la seguridad habría mucho que discutir. Para empezar,
organizaciones como la OTAN y los ejércitos nacionales ya tomaron la
iniciativa de formar adecuadamente a sus militares y están impartiendo
cursos CIMIC desde 1998 en los que se les da al militar una formación
básica sobre la historia, política, infraestructura y cultura del pueblo en el
que se encuentran, además de un conocimiento de las organizaciones
humanitarias y no gubernamentales con las que tienen que trabajar. Estos
cursos se realizan obviamente en el área de los Balcanes y son impartidos
por la SFOR en un ambiente de multinacionalidad en el que los militares son
enviados por sus países para que asistan a los mismos antes de su
56
El caso de Bosnia es un caso típico de situación en la que se ha restablecido la paz o está en curso de
estabilización por lo que la prestación de ayuda humanitaria por medio de asistencia militar directa
plantea menos problemas al no ser los soldados que prestan esta ayuda, parte en el conflicto
57
A:\NATO-SFOR Informer Spanish CIMIC faces challenge.htm
58
Libro Banco de la Defensa, 2000, p. 81.
59
Pérez Gómez, J., p. 307
13
desplazamiento al teatro de las operaciones. Cuentan incluso con profesores
provenientes del ámbito de las organizaciones humanitarias como Cruz Roja
Internacional y las agencias de Naciones Unidas. Estos cursos han tenido
tanto éxito por su utilidad que incluso está previsto un curso CIMIC de los
Balcanes para el 2003.
El entrenamiento para este tipo de operaciones es una forma de
mejorar el conocimiento de los militares de la situación que se está viviendo
en la zona del conflicto. El conocer un poco incluso de la historia del mismo,
su origen, desenvolvimiento, grupos étnicos implicados, cultura, tradiciones,
puede hacerles comprender mejor a la población civil y sentirse más
cercanos a ellos, al igual que las ONGs, aunque nunca puedan llegar a
sustituirlas, porque tampoco es su objetivo. De esta forma, la acción que
lleven a cabo al poner en práctica el conocimiento adquirido reportará
beneficios a todos los actores implicados.
Igualmente en España se desarrollan este tipo de cursos que tienen
como objetivo formar a militares que posteriormente se incorporarán en
misiones internacionales en las que colabora el ejército español. Están
compuestos por un contenido teórico y práctico desde nociones teóricas
sobre misiones de paz, derecho internacional humanitario, situación de la
zona a la que se van a desplazar, aspectos sociopolíticos de los conflictos,
hasta reconocimiento de minas y conducción.
La formación tradicional del militar ha sufrido un giro en los últimos
años y el perfil de soldado que se dibuja para este siglo XXI dista mucho del
soldado de hace tres o cuatro décadas. Se forma pues un soldado más
humanitario que sepa interactuar con la población civil, la organizaciones
humanitarias y las autoridades de la zona. Se intentan fomentar este tipo
de habilidades sociales mediante incluso un conocimiento de la cultura
autóctona y que tradicionalmente habían estado reservadas para
organizaciones como la Cruz Roja. El contacto directo con la población que
han tenido las fuerzas de la SFOR así como sus predecesoras IFOR y
UNPROFOR han nutrido al sector militar de un amplio conocimiento y un
bagaje que podrá ser utilizado en operaciones futuras. El descubrimiento y
aprovechamiento de una nueva capacidad de los ejércitos en la última
década del siglo XX abre un nuevo horizonte y un nuevo modo de hacer las
cosas. La imagen de ejércitos más humanitarios que socorren a la población
en sus necesidades sanitarias, alimentarias, culturales (con la construcción
de escuelas y dotación de material) de vivienda y de dotación de
infraestructuras civiles es una nueva situación a la que ya nos hemos
acostumbrado y que incluso es querida por la sociedad en su conjunto. La
senda que se seguirá en un futuro irá por esta nueva dirección que han
emprendido los ejércitos y que difícilmente tiene marcha atrás precisamente
porque es deseada por los mismos militares que en general se encuentran
satisfechos en la realización de tareas humanitarias y por el apoyo
institucional y de la ciudadanía. La dirección a seguir es pues, una mayor
formación de los militares que serán destinados a estas tareas cuya
ejecución no sólo repercute en beneficio de la imagen de los ejércitos en
general, sino en los pueblos en conflicto particularmente al aprovecharse
unas capacidades humanas muy estimables que tienen conocimiento en
diversas áreas desde la medicina a la ingeniería. Además el trabajar en
estrecho contacto con ONGs y demás organizaciones tiene un efecto
multiplicador al poner en común sus distintos conocimientos y recursos al
llevar a cabo una tarea en el área de operaciones en la que ambos actores
14
coinciden. Estas organizaciones pueden aprovechar los recursos militares y
sus conocimientos como reconocimiento de minas, lectura de mapas,
utilización de todoterrenos en parajes poco accesibles, etc.
Pero la relación con las ONGs y demás es otro tema complejo pues
como se indicó anteriormente, pueden surgir relaciones competitivas y
llegarse al caso de la intervención humanitaria en Macedonia donde un
periódico alemán presentó a las ONGs como organismos menos eficaces que
los ejércitos con las consecuencias en el reparto de fondos por parte de los
respectivos gobiernos que esta situación puede acarrear. Esto sería un
punto negativo para su dotación en recursos y para la dotación en equipos
para sus cometidos. Dada una situación de estas características, la
respuesta a la pregunta de Donini, podría ser dotar a los ejércitos de
mayores capacidades y de un mejor entrenamiento a los soldados para
realizar tareas humanitarias.
Algunos organismos humanitarios para
resolver esta tema proponen que la tarea de las fuerzas militares sea crear
un entorno propicio para la acción humanitaria. ¿Se limitan entonces los
militares a establecer ese ámbito de seguridad para que las organizaciones
humanitarias puedan trabajar adecuadamente?
O por otra parte,
¿aprovechan las capacidades que tienen, tanto materiales como humanas,
más aún después de haber recibido una formación para estas operaciones y
amplían su esfera de actuación entrando en contacto directo con la
población? Para las ONGs y organizaciones humanitarias como Cruz Roja,
la situación deseable sería sí en la primera pregunta y no en la segunda, o
en todo caso intervenciones puntuales con ayuda de material como tiendas
de campaña o comunicaciones en casos complicados. Para los ejércitos y los
gobiernos la respuesta a las cuestiones sería no a la primera y sí a la
segunda pues a la vez que aprovechan sus capacidades y se sienten en
cierta forma realizados (al menos los militares españoles) supone un gran
apoyo a la
mejora de su imagen en una sociedad occidental que no desea
la guerra y que no quiere observar imágenes de cientos de miles de
desplazados huyendo y que ven a sus ejércitos haciendo tareas muy loables
lo que les hace pensar que al menos una parte de su dinero está siendo
gastado en aliviar el sufrimiento de otras personas.
Sin embargo, como se ha escrito anteriormente, en el caso de los
Balcanes (como en otros), las tareas por parte de los ejércitos se han
ampliado y se presta ayuda humanitaria directa a la población. La cuestión
es entonces, que si los ejércitos han traspasado el límite que las
organizaciones humanitarias consideraban que debían tener, se requiere
ahora pues,
establecer esferas de colaboración y llevar a cabo una
cuidadosa delimitación de las tareas de la que se escribió en apartados
precedentes. Para ello hay que tener en cuenta las ventajas comparativas
de cada actor que han sido descritas anteriormente, como forma de
comenzar a delinear un espacio de actuación para cada uno.
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