la cuota azucarera en el derecho comunitario

DERECHO COMUNITARIO
LA CUOTA AZUCARERA EN EL DERECHO
COMUNITARIO
José Mª de la Cuesta Sáenz
Catedrático de Derecho Civil
Universidad de Burgos
El trabajo se dedica al estudio de la cuota azucarera desde el punto de vis ta jurídico, para lo que toma como materiales de partida algunas senten cias del TJCE, y especialmente la de 20 de Noviembre de 2003, que niega
su transmisibilidad a título oneroso en los procesos de reestructuración de
la industria azucarera y por ende su naturaleza de bien semejante a la pro piedad. Examina también su posible repercusión en la caracterización de
los llamados derechos de producción, y señaladamente en el derecho que
asiste a los cultivadores de remolacha azucarera, que sí es susceptible de
transmisión por cualquier título. Todo ello se encuadra en la excepcionali dad que caracteriza a las organizaciones comunes del mercado como ins trumentos al servicio de los objetivos de la Política Agrícola Común, que
ha persistido y parece que persistirá si se atiende a la reciente propuesta de
reforma de la organización común del mercado del azúcar, que aunque di ce querer aproximarse a la libre concurrencia, mantendría el sistema de
cuotas, modificándolo, y haciendo transmisible incluso entre distintos Es tados miembros, lo que ahora no lo es según la línea argumentativa de la
sentencia citada, que quedará en tal caso como pronunciamiento de escaso
valor doctrinal para el futuro. Por último, también se hace una referencia
necesariamente provisional a la reestructuración industrial que origina el
pronunciamiento, y a las que previsiblemente habrán de tener lugar por la
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reforma de la OCM del azúcar, así como a la accesoriedad de todos los de rechos de producción a las explotaciones que prevé el artículo 3 de la Ley
de Arrendamientos Rústicos.
SUMARIO
1.
LA EXCEPCIONALIDAD DE LA AGRICULTURA, O POR QUÉ PUEDE HABLARSE
DE CUOTAS Y DE DERECHOS DE PRODUCCIÓN.
2.
LA CONCEPTUALIZACIÓN DE UNA REALIDAD JURÍDICA MÚLTIPLE Y
VARIABLE.
3.
LA CUOTA AZÚCAR DE ACUERDO CON LA SENTENCIA DEL TJCE DE 20 DE
NOVIEMBRE DE 2003 (ASUNTO C-416/01 SOCIEDAD COOPERATIVA GENERAL
AGROPECUARIA).
4.
CONSECUENCIAS ESPERABLES PARA LOS AGRICULTORES DE CASTILLA Y
LEÓN.
5.
ARGUMENTOS SUSCEPTIBLES DE TRASLADO A OTROS DERECHOS DE
PRODUCCIÓN Y A LOS LLAMADOS DERECHOS DE AYUDA.
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1.
LA EXCEPCIONALIDAD DE LA AGRICULTURA,
O POR QUÉ PUEDE HABLARSE DE CUOTAS
Y DE DERECHOS DE PRODUCCIÓN
No está de moda, desde que finalizó la llamada Ronda Uruguay del GATT, y
este fue sustituido por la Organización Mundial de Comercio, en adelante
OMC, hablar de la excepcionalidad de la agricultura, toda vez que este sector, largo tiempo ajeno a las negociaciones multilaterales en el seno del
GATT, habría perdido esa especial condición para quedar sometido a reglas
idénticas al resto del comercio internacional.
Pero antes de explicar las causas y el alcance de esta situación, conviene recordar algunos hitos importantes en la historia de las reglas aplicables a la
producción y el comercio de productos agroalimentarios. En efecto, no conviene olvidar que el libre comercio no siempre fue un «desideratum» teórico,
sino que en tiempos relativamente recientes todavía ha sido objeto de debates muy enconados. Sea como fuere, lo cierto es que a finales del siglo XIX,
esa potencia emergente que eran los EE.UU. de América adoptó una legislación muy defensora de la libre competencia en el mercado interior, de la
que la más destacada muestra es la Shermann Act, también conocida como
ley anti-trust, y que esta legislación pronto hubo de derogarse parcialmente
respecto de las producciones agrícolas con vistas a estabilizar estos mercados. Así, las prácticas restrictivas de la libre concurrencia que se prohibieron
con carácter general para común beneficio se permitieron en materia de producciones agrarias con la finalidad de estabilizar los mercados en beneficio
tanto de los productores como de los consumidores a través de la organización corporativa de los primeros.
Sin entrar en los fundamentos de teoría económica que pueda tener una situación como la descrita, lo que sí queda claro es que a lo largo del pasado
siglo XX, en los países europeos de nuestro entorno geográfico la cuestión
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tardó en plantearse como una singularidad de la agricultura, ya que sólo Gran
Bretaña asumió radicalmente esa idea del libre comercio. Pero al surgir las
Comunidades Europeas, los seis Estados fundadores asumieron decididamente esa idea sin la cual no se hubiese podido comenzar el proceso de integración europea y el advenimiento del mercado único, y así el artículo 85
del Tratado originario prohibió ampliamente toda práctica restrictiva de la libre concurrencia, e igualmente hizo el artículo 92 con las ayudas de Estado.
De modo que puede decirse que al establecer una regulación específica
para la agricultura el propio Tratado de Roma, y al desarrollarse sobre esa
base la Política Agrícola Común con un notable éxito, se optó por la excepcionalidad de la agricultura y por el establecimiento de las llamadas Organizaciones Comunes de los Mercados, entre cuyos mecanismos se
introdujeron en ocasiones notables restricciones de la libre competencia frente a terceros países, pero también dentro del propio mercado único, destacando entre éstas las cuotas y los derechos de producción de los que nos
vamos ocupar.
En consecuencia, no hay que olvidar que, en tanto no desaparezca del Derecho comunitario originario, la previsión de una Política Agrícola Común no
permite pensar en términos de absoluto libre comercio ni siquiera en el seno
del mercado único. La agricultura, con razón o sin ella, sigue siendo objeto
de una regulación excepcional, y lo seguirá siendo mientras exista una política agrícola común presidida por el principio de solidaridad financiera.
Estas afirmaciones, asumidas con toda naturalidad hasta tiempos muy recientes1, comienzan hoy a ser incomprendidas, cuando se pone en cuestión
la legitimidad de la PAC con argumentos bien defensores de las economías
de las naciones menos desarrolladas, bien defensores de unos hipotéticos
intereses de los consumidores. Pero pese a todo ello no se debe desconocer
que la base jurídica de la PAC permanece intacta, y que sus objetivos, expresados antaño por el artículo 39 del Tratado de Roma. continúan siendo los
mismos en el vigente Tratado de la Unión Europea. Puede haber variaciones
en el modo de perseguirlos, y de hecho las sucesivas reformas que con mayor o menor profundidad se han acometido, especialmente desde el año
1.
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SNYDER, F.G.: Law of the common agricultural policy, Sweet & Maxwell, Londres, 1985, primer capítulo.
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1985, denotan nuevos modos de afrontar las mismas exigencias del Tratado,
acomodándolas a las negociaciones multilaterales en el seno del GATT primero, y de la OMC después, pero tales objetivos obligan a las instituciones
europeas, y los medios a su servicio legitiman el régimen excepcional en el
que se enmarcan las figuras jurídicas que vamos a estudiar.
Ciertamente, esos cambios de mentalidad y de enfoque tienen también su reflejo en el Derecho comunitario derivado. De tales reflejos vamos sin duda a
tener un buen ejemplo en los derechos de producción, pero sería sin duda
precipitado entender todo esto como signo de una inminente desaparición de
estas figuras en concreto y, con ellas, de la excepcionalidad de que forman
parte en su conjunto. Se ha dicho, con exactitud, que los institutos jurídicos
del Derecho comunitario carecen de la permanencia que les haría merecedores de una atención más profunda y sistematizadora, como la que los juristas teóricos hemos desplegado para los institutos del derecho privado2, y
que esa variabilidad, más propia del derecho público económico, sin duda se
ha acentuado como consecuencia del Tratado de la OMC y sus sucesivas
rondas negociadoras, pero sería erróneo pensar que no es posible reflexión
teórica alguna sobre tal materia por parte de los juristas iusprivatistas o iuspublicistas, como también sería un error de bulto pensar que tal reflexión no
es necesaria para el servicio de la justicia.
Así, los derechos de producción han variado mucho en sus detalles con cada reforma de los Reglamentos que rigen cada una de las OCMs en que se
insertan. Incluso se ven periódicamente discutidos y puestos en solfa, hasta
el punto de peligrar en ocasiones la continuidad de algunos de ellos, pero lo
cierto es que parecen una y otra vez asentarse. Recientemente, fue muy
cuestionada en relación con la OCM de la leche y los productos lácteos, la
llamada cuota lechera, pero por fin el Reglamento CE 1788/2003 del Consejo de 29 de Septiembre lo ha renovado nada menos que por once años a partir de Abril del año 2004.
El viejo sistema del mercado del azúcar, el más antiguo derecho de producción de los existentes en el derecho europeo, está regulado ahora por un Reglamento con vigencia hasta el año 2006, pero que está ahora mismo siendo
2.
C A R R O Z Z A, A.: «Il programma scientifico del diritto agrario a quindici anni dal duemila», Rivista di diritto
agrario, 1985, p. 67.
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cuestionado3; ello no obstante, tantas veces ha sido cuestionado en el pasado, terminó por ser ratificado con algunas modificaciones, y no se puede descartar que sea de nuevo esta la suerte que puede correr, porque desde luego
tanto los industriales como los remolacheros son partidarios de su mantenimiento, y los países terceros pueden tener garantizado su acceso al mercado europeo sin necesidad de acabar con el sistema de cuotas.
Así la reciente comunicación de la Comisión al Consejo y al Parlamento europeos de 14 de Julio de 2004 propone una profunda reforma de la OCM del
azúcar cuya intención es elaborar un modelo agrícola duradero para Europa,
y cuyos rasgos principales son el descenso de los precios, la desaparición de
las restituciones a la exportación, y la disminución y simplificación de las actuales cuotas, que sin embargo seguirían siendo el centro de la OCM.
Es más, desde mediados de los años noventa se ha vislumbrado la posibilidad de que, profundizando en el llamado desacoplamiento, se llegasen a instaurar otros derechos de diferente origen y finalidad pero de rasgos
semejantes al menos en cuanto a su inserción en los patrimonios de los agricultores, y a su circulación en el tráfico jurídico4, y esa posibilidad ha tomado
cuerpo recientemente con la llamada reforma a medio plazo de la PAC propugnada por el Comisario F. Fischler, que se ha plasmado en una sustitución
del sistema de ayudas vigente desde el año 1992, por una nueva ayuda única desacoplada de la producción, creada sobre todo por el Reglamento CE
1782/2003 del Consejo de 29 de Septiembre y desarrollada en otros Reglamentos de la Comisión ya en el año 2004.
También la propuesta de reforma de la OCM del azúcar5 postula la introducción de una ayuda directa compensatoria a los productores de remolacha
azucarera, a incorporar al régimen de ayuda única al que se ha hecho referencia en el párrafo precedente.
Y no sólo se ha plasmado en el Derecho comunitario esta nueva realidad que
amplía el campo de aplicación de una técnica que ya nos es conocida como
3.
COM 49 (2004) final.
4.
DE LA CUESTA, J.: «Los derechos de producción en las explotaciones agrícolas y en las forestales», en
Derecho agrario, IV Congreso Nacional, Madrid, 1995, pp. 153 y ss., y especialmente p. 155.
5.
84
COM 49(2004) final, punto 2.2.6, p. 8.
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la pertinente a los derechos de producción, sino que también algunas legislaciones internas han tomado ya buena cuenta de tales posibilidades, siendo
en esta materia adelantada la legislación española, puesto que en la nueva
Ley de Arrendamientos Rústicos de 23 de Noviembre de 2003, se contemplan en su artículo 3º los «derechos de producción y otros derechos», como
un contenido natural de la relación contractual arrendaticia, con expresión
que no deja lugar a dudas sobre su alcance, y que abarcaría todas las figuras jurídicas a que nos venimos refiriendo.
En fin, desde hace tiempo se consideró que los derechos de producción tenían una regulación especialmente significativa de eso que se llamó «comunitarización» del derecho interno de los Estados miembros de la CEE6, ya
que eran sin duda nuevas realidades, nuevos bienes incorporales creados
por el ordenamiento jurídico, y llamados a tener una importante presencia en
las explotaciones agrarias, y, por ende, en los patrimonios de sus titulares. Si
esa presencia resultaba relevante para la rentabilidad de muchas explotaciones, es claro que tendería a convertirse en un objeto ordinario de muchos
contratos de la explotación agraria y para la explotación agraria7. Y, en efecto, así ha venido ocurriendo hasta que nuestro Derecho positivo en el artículo 3º de la reciente Ley de Arrendamientos Rústicos ha tomado razón de su
existencia y ha iniciado una conceptualización jurídico-positiva que, como se
verá, no resulta nada fácil.
2.
LA CONCEPTUALIZACIÓN DE UNA REALIDAD
JURÍDICA MÚLTIPLE Y VARIABLE
La primera impresión que asalta al jurista que se aproxima al campo de los
derechos de producción es la impresión de una gran complejidad, que está
presente en todas y cada una de sus figuras, así como de una gran divergencia de las distintas figuras entre sí. En consecuencia, la visión de conjunto resulta difícil, y la definición, siempre peligrosa en Derecho, resulta
6.
DE LA CUESTA, J.: «Por una teoría institucional del derecho agrario comunitario», en Introduzione allo
studio del diritto agrario communitario, Pisa, 1995, pp. 185 y ss.
7.
GERMANÒ, A.: Manuale di diritto agrario, Giappichelli, Turín, 1995, pp. 178 y ss.
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especialmente arriesgada o cuando menos necesitada de muchas matizaciones en esta materia. Tal vez por ello hay que extremar la prudencia y resignarse a ofrecer una definición bastante vaga e imprecisa que podría ser
como sigue: el derecho de producción es un bien incorporal accesorio de una
explotación agrícola, susceptible por lo general de tráfico independiente de la
misma, y cuya función es permitir el acceso de los productos de cualquier explotación a determinados mercados sometidos a organización común, en las
mejores condiciones económicas posibles.
Como se verá, las excepciones a muchos de los rasgos que la definición propuesta recoge son abundantes, pero no impiden hacer una tentativa cuya
única pretensión es facilitar la entrada a un terreno complicado y el tránsito
por el mismo.
El paso siguiente es indicar que tal variedad se explica por diversas razones,
que a veces son históricas, y obedecen al origen «prelegislativo» de la figura, otras veces obedecen a las peculiaridades de cada mercado, y otras simplemente a la norma jurídica que las ha creado. En la actualidad, para los
Estados de la Unión Europea, lo más simple sería afirmar que se trata de mecanismos de determinadas OCMs cuyos rasgos se deben a una opción asumida por el legislador europeo para lograr alcanzar los fines de la PAC en un
determinado mercado. Pero esa visión apegada al Derecho positivo nos privaría de la profundidad necesaria para mejor aplicar ese Derecho positivo,
porque si se piensa en que detrás de todo derecho de producción hay una
asignación administrativa y no otra cosa, la simplificación que se logra privilegia el aspecto jurídico público en detrimento del privado, y puede terminar
alejando los efectos de la norma de los fines que se persiguen, que básicamente se relacionan con el nivel de renta de los productores.
Buen ejemplo es lo que ocurre precisamente con la OCM del azúcar. Su origen es antiguo en toda Europa, y puede decirse que obedeció a las crisis de
superproducción que desde fines del siglo XIX afectaron a este mercado.
Pero en rigor no puede decirse que se trate de una intrusión del Estado en
el derecho de propiedad y en la libre empresa, sino un movimiento surgido
de los propios agentes económicos implicados en el sector. Primeramente
de los industriales (Genèrale Sucrière en Francia y General Azucarera en
España fueron sociedades anónimas que surgieron, a comienzos del pasado siglo XX, con vocación de concentrar empresarialmente la producción
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azucarera a través de la absorción de las pequeñas sociedades que competían en gran número, pero fracasaron en ese empeño), más tarde también
de los productores que se sindican, y finalmente en los años veinte y treinta del siglo XX, de todo el sector que negocia conjuntamente de modo interprofesional o corporativo, fijando precios y cuotas y restringiendo la libre
concurrencia para estabilizar el mercado. La legislación estatal primero y
comunitaria a partir de 1967, y en España desde la adhesión a la CEE, no
hizo sino reflejar una situación bendecida por el poder público (Ley Osma
de 1904, Ley del Azúcar de 1933), pero ciertamente no generada por él, lo
que en alguna medida se refleja en la actual OCM que remite a Acuerdos
Interprofesionales la regulación de los contratos entre la industria y los productores.
Por eso mismo, no es en absoluto exacto partir de la idea de que la cuota o
derecho de producción es siempre un límite del derecho de propiedad o de
la libre empresa, y no es exacto al menos por dos razones, de las que la más
importante es que no hay por lo general tal prohibición de producir, sino unas
condiciones diferentes para comercializar un determinado producto, sin precio de intervención ofrecido al productor (remolacha y caña de azúcar), o con
sometimiento a una tasa disuasoria (leche), pero la más profunda de tales razones es que es una limitación deseada y buscada, por los agentes económicos del sector agroalimentario de que se trate, quienes, de no estar
prohibidos los acuerdos restrictivos de la libre concurrencia y las prácticas
colusorias, gustosamente darán vida a tales sistemas a través de acuerdos
generadores de cuotas, aunque estando vedada tal posibilidad haya de ser
el propio Derecho comunitario el que, excepcionalmentre, lo permita e instaure un sistema guiado por tal finalidad.
Por otra parte, y ya desde el punto de vista del Derecho comunitario europeo,
la compatibilidad de las cuotas con el Derecho comunitario y con la tradición
constitucional común de los Estados miembros ha sido declarada en varias
ocasiones por sentencias del TJCEE8, lo que impide pensar que cualquiera
de los complejos mecanismos que despliegan las diferentes cuotas hasta
ahora implantadas tenga esa naturaleza limitativa de derechos fundamenta-
8.
Asuntos 44/79, Hauer, 13 de Diciembre de 1979; 250/84 Eridania, 22 de Junio de 1986; 5/88, Wachauf,
23 de Julio de 1989; C-186/96 Stefan Demand, 17 de Diciembre de 1998, entre otras.
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les, otorgándose a la propiedad esa consideración de derecho fundamental
en la tradición constitucional común.
Por lo que respecta al derecho español, la conceptualización arranca de fines de los ochenta9 y se consolida en los años noventa, especialmente a partir del IV Congreso Nacional de Derecho Agrario, celebrado en Madrid, en el
que la sección segunda se dedicó a «los derechos de producción»10, pero no
hubo entonces, ni con posterioridad lo ha habido hasta el momento11, un estudio conjunto de todas las figuras, que sí que podría ser interesante y conveniente. Tal vez por ello, cada autor sistematiza los rasgos atribuibles a las
figuras que estudia sin proceder a una generalización que sólo sería posible
desde una perspectiva mucho más ambiciosa, y por todo ello las definiciones
que se han propuesto han sido forzosamente vagas.
3. LA CUOTA AZUCARERA DE ACUERDO CON LA SENTENCIA
DEL TJCE DE 20 DE NOVIEMBRE DE 2003 (AS U N TO C-416/01
SOCIEDAD COOPE RATIVA GENERAL AGROPECUARIA)
Con la introducción que precede a este tratamiento, se está ya en condiciones de calibrar la importancia y el significado teórico de la sentencia que nos
ocupa, aunque todavía es preciso hacer alguna consideración que sitúe con
mayor precisión el contenido jurídico de este pronunciamiento del Tribunal de
Luxemburgo. Esta consideración no es otra que poner de relieve que se trata de un conflicto surgido entre una empresa azucarera de naturaleza cooperativa (ACOR) y la Administración General del Estado española, en torno
a las resoluciones adoptadas por ésta con ocasión de la fusión de dos grandes entidades mercantiles titulares de una gran parte de la cuota española
9.
DE LA CUESTA SÁENZ, J.: «Nuevos elementos patrimoniales en la explotación agraria: la cuota remolachera en particular», Revista de Derecho Privado, 1987, pp. 851 y ss.; DE LA CUESTA SÁENZ, J.: « A spectos jurídicos privados de la llamada cuota lechera», Revista de Derecho Privado, 1988, pp. 1067 y ss.
10. DE LA CUESTA SÁENZ, J.: «Los derechos de producción en las explotaciones agrícolas y en las forestales», pp. 153 y ss.; PALMA FERNÁNDEZ, J.L.: «Los derechos de producción en las explotaciones pecuarias», en Derecho Agrario. IV Congreso Nacional, MAPA, Madrid, 1995, pp. 221 y ss.
11. FUERTES, M.: «Aproximación al régimen jurídico de la producción láctea», en Revista de Administración
Pública, núm. 142 (1997), pp. 191 y ss., ofrece un punto de vista casi exclusivamente jurídico-público.
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de azúcar. Se trata por lo tanto de un conflicto en torno a uno de los aspectos de la OCM del mercado del azúcar, que es precisamente la parte de la
cuota nacional de azúcar que se ha de reasignar como consecuencia de un
proceso de reestructuración de la industria (en el caso concreto impuesta por
las instituciones de defensa de la competencia españolas).
Esto supone que, al menos en principio, las repercusiones sobre los productores de remolacha azucarera no deberían existir o deberían ser pocas y poco
importantes, y de esta base debemos partir sin perjuicio de que examinemos
más pormenorizadamente en otro apartado la verdad de tal aserto.
Se trata, pues, de la cuota de azúcar considerada como activo de las empresas industriales que operan en tal mercado, y que es una cuota de comercialización del azúcar obtenido como consecuencia de la transformación
industrial de la remolacha y en menor medida en España de la caña de azúcar. No hay, por lo tanto en el caso, una referencia directa a los intereses de
los productores de remolacha o de caña, de los agricultores en suma, en consideración de cuyos intereses está establecida la regulación que se trata de
aplicar, según afirma claramente el considerando 15 del Reglamento núm.
1785/81 aplicable en el momento de iniciarse el litigio: «puesto que las cuo tas de producción asignadas a las empresas constituyen un medio para ga rantizar a los productores los precios comunitarios y la salida de su
producción, las transferencias de cuotas deben hacerse tomando en consi deración los intereses de todas las partes afectadas y, en especial, los de los
productores de remolacha y caña de azúcar».
La sentencia obedece a una cuestión prejudicial suscitada por el Tribunal Supremo con ocasión del conocimiento por una de sus Salas de lo Contencioso-administrativo de un recurso interpuesto por la Sociedad Cooperativa
ACOR contra el Acuerdo del Consejo de Ministros de 25 de Septiembre de
1998 que ordenaba la reasignación onerosa (por medio de subasta pública)
de parte de la cuota de azúcar de la entidad resultante de la fusión de las entidades Ebro Agrícolas S.A. y General Azucarera S.A., y resuelve la cuestión
estimando no conforme al derecho comunitario la reasignación a título oneroso que establecía el acuerdo recurrido.
La cuestión prejudicial suscitada se subdividía en las siguientes cuestiones:
1ª) ¿Se oponen las reglas del Reglamento CEE núm. 1785/81 (y concor-
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dantes) a que dicha autoridad disponga que tal reasignación de cuotas sea
onerosa y, por tanto, con obligación para la empresa o empresas que lleguen
a ser destinatarias de satisfacer una contraprestación económica? 2ª) Aun
en el caso de que la respuesta fuera negativa ¿se oponen aquellas normas,
sin embargo, a que el precio de la cuota a transferir y el reparto de la misma
se decida en pública subasta?; ¿se oponen las repetidas normas a este mecanismo de la pública subasta incluso estando previsto que en la operación
de reasignación de cuotas que se realice mediante tal procedimiento se
adoptarán las medidas oportunas para evitar cualquier eventual repercusión
negativa sobre los agricultores productores nacionales de remolacha azucarera? 3ª) ¿La interpretación de la normativa comunitaria es la misma y las
repuestas deben serlo también tras el Reglamento CE núm. 1260/2001 del
Consejo de 19 de Junio por el que se establece la OCM del azúcar?
La respuesta a la primera cuestión es positiva según adelanta el apartado 48:
«Estas características del régimen de cuotas en el sector del azúcar exclu yen que las cuotas puedan ser transferidas de una empresa a otra a título
oneroso, siguiendo los mecanismos del mercado», y recalca el apartado 62
según el cual «las normas del Reglamento n. 1785/81… se oponen a que di cha autoridad disponga que tal transferencia o reasignación de cuotas se
realice a título oneroso». La respuesta afirmativa a la primera cuestión hace
innecesario responder a la segunda, según el apartado 63 de la sentencia, y
por lo que respecta a la tercera cuestión la respuesta es que la interpretación
«es la misma tras la entrada en vigor del Reglamento núm. 1260/2001».
Así las cosas lo que interesa es, sin entrar en más profundas indagaciones,
conocer cuáles son las características de las cuotas en el sector del azúcar,
tal y como las plantea la sentencia que nos ocupa. Desde este punto de vista, las afirmaciones más importantes de la sentencia se pueden condensar
en las siguientes: A ) Que la actuación del Estado al reasignar, aunque se
plantee sobre la base de la defensa de la competencia, como ocurre en el caso, no resultaría carente de posible base en la reestructuración global del sector como alegaba la Comisión (apartado 40). B) Que el silencio de la
regulación sobre el procedimiento de reasignación no es total porque «asignación» y «reasignación» son expresiones que sugieren que se trata de concesiones sin contrapartida económica (apartado 44). C) Que es la finalidad
perseguida por las disposiciones del Reglamento 1785/81, según su considerando decimoquinto, garantizar objetivos de interés general, lo que excluye la
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transferencia onerosa de una empresa a otra por la autoridad estatal (apartado 48), y que no ha sido utilizada en otras concentraciones empresariales
por la Comisión (Südzucker y Saint Louis) (apartado 58). D) Que no hay
analogía con la actividad que describen los apartados 21 y 35 de la sentencia Demand, asunto C-186/96, de 17 de Diciembre de 1998, sobre asignación de cuota lechera contra el pago al Estado de la cantidad por él satisfecha
en concepto de ayuda por abandono de la producción lechera (apartado 61).
Y las características de la cuota azucarera de las empresas serían: 1ª) P e rteneciente a las empresas pero no a título de propiedad, y así el apartado 51
nos dice que «la apreciación de que las empresas no tienen un título de pro piedad sobre las cuotas que se les asignan no puede quedar desvirtuada por
la circunstancia… de que en caso de venta de una empresa azucarera o de
una fábrica de azúcar, éstas adquieran un valor superior por el hecho de que
van asociadas a una cuota de producción». 2ª) Consiguientemente no son
susceptibles de asignarse o reasignarse a título oneroso. 3ª) Y son susceptibles de reducción temporal o definitiva con base en intereses generales
(Irish Farmers apartados 28 y 29; Demand apartado 40).
¿Es posible atribuir esos mismos rasgos a las cuotas de los productores de
remolacha o caña, habida cuenta de que son sus intereses los que señaladamente tiende a proteger la OCM del azúcar? La respuesta parece que habría de ser en principio afirmativa12, y en el caso de la empresa agraria en un
doble sentido: el mayor valor de la explotación con cuota existe y se adhiere
no sólo a la tierra sino también y aún en mayor medida a las participaciones
de la empresa cooperativa que transforma industrialmente en azúcar la producción de sus socios agricultores, por lo que compete a los órganos de la
cooperativa la vigilancia de que ese valor superior no redunde en beneficio
de quien no participa en el proceso productivo, problema éste no muy difícil
de resolver si existe voluntad para ello, pero ciertamente muy delicado por
afectar a las relaciones sociales dentro de la cooperativa.
Si no es propiedad, pero es un derecho de indudable carácter patrimonial y
transmisible en los términos que fija el correspondiente Acuerdo Interprofe-
12. La cuestión es, sin embargo, muy discutible, y así, por ejemplo, en EE.UU., las cuotas surgidas de la integración contractual de los agricultores en los años sesenta se aproximaron doctrinalmente a titularidades permanentes. Ver C. WESTFA L L: «Agricultural allotments as property», en Harvard Law Review (1966), pp. 1180 y ss.
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sional, será un derecho personal que en principio no presenta accesoriedad
respecto de la tierra13, como se deduce de su renunciabilidad y transmisibilidad en los términos del acuerdo interprofesional aplicable, con absoluta independencia de cualquier derecho sobre la tierra en la que se generó el
derecho de producción.
La verdad es que calificar o no de propiedad a un derecho de tales características es casi irrelevante desde el punto de vista del derecho privado, porque su régimen jurídico no se resiente especialmente de no calificarse como
propiedad, pero no lo es desde el punto de vista jurídico público, porque indica que la reglamentación que lo ha creado lo puede hacer desaparecer por
causa de interés público sin previa indemnización, a diferencia de lo que acaecería si se tratase de propiedad en sentido estricto.
Estas consideraciones son ahora especialmente oportunas porque parece
que se puede reconsiderar, antes de lo previsto, la reglamentación vigente de
la OCM del azúcar, y aunque la cuestión permanece abierta ya que no hay
propuesta legislativa, la comunicación de 14 de Julio de 200414 postula una
minoración de las cuotas de azúcar de las industrias que tendría su inmediata traducción sobre los derechos de los productores de remolacha y caña. De
modo que estaríamos ante una situación que pone de manifiesto lo anteriormente expuesto: se puede hacer desaparecer por causa de interés público sin
previa indemnización, ya que lo único que se compensa mediante una ayuda
adicional a la futura ayuda única desacoplada es el descenso del precio.
Ahora bien, no parece que tal desaparición o aminoramiento sea muy conforme a derecho, porque es sabido que los Acuerdos Interprofesionales siempre han regulado diversas formas de cesión del derecho a contratar por parte
de los productores, y tales formas de cesión, temporales o definitivas, pueden hacerse a título oneroso, y de hecho no resulta infrecuente este tipo de
transmisiones onerosas, con tierra o sin ella, con participaciones en sociedad
cooperativa o sin ellas.
13. Aunque sí será accesorio en ocasiones de una explotación, constituyendo lo que P. BARBARAS calificaba como patrimonio profesional del empresario. Ver «Le patrimoine professionel de l’entrepeneur, mythe ou
realité?», en Revue de droit rural, núm. 152 (1987), pp. 152 y ss. No obstante en Francia la jurisprudencia en
ocasiones consideró «le quota betteravier» como accesorio de la tierra, y por ende destinado a revertir a la
propiedad cuando finalizase la existencia de otro derecho real o personal de disfrute.
14.
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COM 49 (2004) final, apartados 2.2.2 (p. 6) y 2.2.5 (p. 8).
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DERECHO COMUNITARIO
La cuota azucarera en el derecho comunitario
Y, para el caso de las cesiones definitivas a título oneroso, no cabe duda de
que la minoración o supresión de las cuotas supone un contratiempo económico inesperado e imprevisible, máxime si se efectúa antes de expirar el plazo de vigencia del correspondiente Reglamento comunitario, de modo que
aunque no consideremos que pueda constituir un atentado contra el derecho
de propiedad por las razones más arriba expuestas, su transmisibilidad a título oneroso debería cuando menos condicionar las facultades que la regulación comunitaria tiene para hacer desaparecer ese derecho a producir o
para reducirlo, toda vez que su subsistencia desde el año 1968 ha creado un
estado de confianza en su pervivencia ulterior, sin grandes menoscabos, que
se vería defraudada con consecuencias dañosas importantes para quien adquirió a título oneroso ese activo empresarial que se concreta en el derecho
a producir remolacha azucarera en las condiciones estipuladas por el Acuerdo Interprofesional.
Así pues, si no puede hablarse de propiedad y de indemnización expropiatoria, sí puede hablarse en cambio de la existencia de una confianza legítima
generada por la propia regulación comunitaria, que no puede ser defraudada, y que en caso de serlo debe ser objeto de una especial tutela que evite
el perjuicio de quien ha actuado dentro de la llamada confianza legítima.
4. CONSECUENCIAS ESPERABLES
PARA LOS AGRICULTORES DE CASTILLA Y LEÓN
Fuese cual fuese el pronunciamiento de la justicia española en el contencioso que nos ocupa, parece claro que el sistema arbitrado por el MAPA en su
momento no es conforme a derecho por las razones ya estudiadas, y parece
también claro que, en consecuencia, la reestructuración azucarera habrá de
hacerse atribuyendo a otras entidades la cuota que se detraiga de la correspondiente a la entidad resultante de la fusión societaria que origina este proceso a título gratuito. Curiosamente la comunicación de la Comisión al
Consejo de 14 de Julio de 200415 postula la transmisibilidad de la cuota azu-
15.
COM 49 (2004) final, apartado 2.2.5, p. 8.
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José Mª de la Cuesta Sáenz
carera de las industrias de un Estado a otro en el seno de la Unión Europea,
para los casos en que la reducción del margen por consecuencia de la bajada del precio produzca el abandono de la producción, siendo responsable el
(¿Estado o industria?) cedente de las condiciones medioambientales de la
ubicación de la fábrica cerrada y de la reubicación de la mano de obra. No se
aclara si la cesión será gratuita u onerosa pero parece que esa sunción de
responsabilidades por el cedente requiere de una contrapartida económica.
En fin, si la cuota no era propiedad de industria sino asignación por el Estado, según argumenta la sentencia comentada, parece que va a ocurrir lo mismo en lo sucesivo: si la propuesta prospera habrá transmisibilidad,
seguramente onerosa, y la doctrina jurisprudencial estudiada habrá tenido
una breve vigencia.
Dado que el ámbito azucarero castellano-leonés está hoy ocupado por dos
entidades fabricantes de azúcar, la resultante de la fusión por una parte y la
Sociedad Cooperativa ACOR por otra parte, en principio no habría razones
para pensar que haya de perderse cuota a nivel regional, ya que la que pierdan los cultivadores de la empresa resultante de la fusión podrían ganarla íntegramente los cultivadores de la sociedad cooperativa ACOR, que en una
parte no despreciable son comunes. Pero lo cierto es que no hay seguridad
alguna de que vaya a ser así, puesto que hay otros grupos que operan en
otras comunidades autónomas que también serán beneficiarios de la reasignación y que pueden serlo sin que se tenga en cuenta para nada su pertenencia a una u otra Comunidad Autónoma. No es, por lo tanto, imposible que
la producción regional pueda resentirse, aunque tampoco es seguro que haya de producirse ese efecto deslocalizador indeseable, y que sería en parte
consecuencia de una de las características que las cuotas tienen como instrumentos de política agrícola: la de servir de instrumentos de localización y
deslocalización geográfica de las producciones16.
Por lo demás, la reestructuración del mercado azucarero es un fenómeno
más amplio que las vicisitudes cuyas consecuencias jurídicas aquí comentamos, y que se plasma en el cierre de multitud de fábricas con la consiguiente concentración de la actividad en las que subsisten y cuya eficiencia
16. C. COLSON: «Le contingement des productions agricoles, un outil de gestion des marchés et un instrument de localisation des productions», Revue de droit rural, núm. 138 (1985), pp. 471 y ss.
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La cuota azucarera en el derecho comunitario
industrial se mejora notablemente. En este fenómeno más amplio la posición
de los cultivadores, aunque a veces hayan manifestado inquietud a través de
sus organizaciones profesionales, no tiene por qué verse afectada negativamente, ya que tan sólo puede suponer un mayor coste de transporte, que sufraga el fabricante. Ello no obstante, los márgenes temporales para sus
entregas de raíz pueden verse notablemente comprimidos; pero lo cierto es
que hay sistemas operantes mediante agrupaciones de productores que tienden a paliar la incidencia de esa reducción de calendario sobre cada explotación, y que redundan en una mayor racionalización del sistema en su conjunto.
El aumento o la disminución de la cuota azucarera de una industria en principio deberá afectar a sus cultivadores mediante un reparto proporcional de
la nueva cuota, con el consiguiente aumento o disminución de sus derechos
de contratación. Cualquier otra fórmula es imposible de justificar, aunque es
de temer que haya intereses corporativos por ostentar y controlar esos derechos adicionales. Pero eso no es posible en todo caso en una entidad cooperativa que debe de tratar por igual a sus socios cooperativistas, ni tampoco
debe ocurrir en otro tipo de industrias porque los titulares de los derechos de
contratación son y deben seguir siendo los productores, sean personas físicas o jurídicas, pero no deben serlo otros entes cuyo objeto social no sea la
producción, y su actividad de mera representación o intermediación.
En suma, puede decirse que es pronto para conocer en qué medida puede
afectar la sentencia que nos ocupa, o mejor dicho, la ejecución en su día de
la que dicten los Tribunales españoles, a la producción azucarera radicada en
Castilla y León, pero la verdad es que esos efectos, ojalá positivos o cuando
menos neutros, no son efecto directo de este pronunciamiento y los que en
él se apoyen.
5.
ARGUMENTOS SUSCEPTIBLES DE TRASLADO A OTROS
DERECHOS DE PRODUCCIÓN Y A LOS LLAMADOS
DERECHOS DE AYUDA
La Política Agrícola Común acaba de ser objeto de la más profunda reforma
de su historia, de modo en parte imprevisto puesto que se trataba de una «revisión a medio camino». Se trata sin duda de una reforma para el mercado,
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que viene a ser la culminación de la emprendida en el año 1992, y que, por
lo tanto, desde el punto de vista jurídico no es tan innovadora como aquella,
aunque sus efectos van a ser mucho más radicales, porque lo que hace es
sacar las últimas consecuencias de la reforma emprendida en 1992 bajo el
mandato del Comisario R. McSharry. Los nombres de las nuevas figuras a tener en cuenta son: ayuda única, condicionalidad, modulación y asesoramiento, pero desde el punto de vista que nos ocupa aquí, sólo la ayuda única
del Reglamento 1782/2003 del Consejo de 26 de Septiembre puede tener alguna relación con lo que hemos tratado, y por lo tanto a esta noción tan sólo nos referiremos.
Por otra parte, en principio se mantuvo ese derecho de producción que llamamos cuota lechera (Reglamento 1788/2003 de 26 de Septiembre), y se ha
manteido con un régimen al que son aplicables buena parte de los argumentos aquí tratados que proceden además de sentencias del TJCE sobre la
cuota lechera y sus avatares.
Pero es la citada ayuda única una nueva realidad jurídica llamada a absorber
todas las ayudas a la producción agrícola y ganadera, y a desvincular tal ayuda de la producción para lo sucesivo, aunque el Consejo CE terminó por admitir algunos supuestos de vinculación parcial, y es esta ayuda única
desvinculada de la producción lo que puede dar un nuevo campo, mucho más
amplio, de aplicación a lo que hemos venido estudiando.
En efecto, sin que pueda hablarse de derecho de producción, la ayuda única
que precisamente se presenta como desvinculada de la producción tiene algunos rasgos como instituto jurídico que la aproximan mucho a los derechos
de producción. Estos rasgos comunes provienen de su origen, ya que se trata de derechos generados por la actividad productiva a lo largo de un determinado período (período de referencia), y de su posible tráfico mediante el
contrato de cesión que regula el Reglamento 1782/2003 de 26 de Septiembre.
En cierto modo, aunque nada tiene que ver directamente con el acceso a
mercados sometidos a OCMs, en la medida en que la ayuda única esté desvinculada de la producción, o desacoplada como también a veces se dice
(con palabra derivada del decoupling anglosajón), continuará siendo un patrimonio profesional del agricultor, como lo prueba para desgracia de no pocos propietarios el que se atribuya al cultivador, al arrendatario por ejemplo,
y no al propietario. Será pues un patrimonio profesional del agricultor, acce-
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La cuota azucarera en el derecho comunitario
sorio de la explotación, que habrá de estar basada en cierto número de hectáreas o fracciones de las mismas con la condición de elegibles, ya que su
transmisión temporal ha de ser con acompañamiento de superficies de tierras elegibles, y cuyo encuadre jurídico privado ha procurado el legislador español introducir en la Ley de Arrendamientos Rústicos 49/2003 de 26 de
Noviembre, cuyo artículo 3 establece que «los derechos de producción agra ria y otros derechos inherentes a las fincas o las explotaciones integrarán el
contenido del contrato, tanto en los arrendamientos de fincas como en los de
explotaciones, salvo que las partes establezcan expresamente lo contrario,
conforme a la normativa estatal, autonómica o comunitaria aplicable» 17.
Tal vez la palabra «inherentes» sea demasiado enérgica para describir una
realidad que puede destruirse a voluntad. Por ello hay cierta contradicción interna en la expresión, que se habría evitado empleando la palabra «accesorios», que he venido utilizando para aludir a los derechos de producción18,
pero no deja lugar a dudas sobre lo que se pretende en la norma en cuestión, ni a mi juicio sobre su aplicabilidad a esa nueva realidad que es la ayuda única, cuyos detalles se irán perfilando con claridad en el futuro inmediato.
17. J. DE LA CUESTA, comentario al artículo 3 de la ley 49/2003 en Comentario de la Ley de Arrendamien tos Rústicos, coordinado por J.M. Caballero Lozano, Dykinson, Madrid, 2004, pp. 56 y ss.
18.
Ver obra citada en la nota anterior, p. 57.
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