Cambios en la matriz productiva

Cambios en la matriz productiva, soberanía sobre los
recursos naturales y políticas de redistribución de la
riqueza
Nuestro gobierno y nuestra fuerza política requieren de una discusión estratégica que permita
el trazado de un nuevo horizonte de largo plazo. En ese marco se deberá actualizar el debate
sobre el bloque social de los cambios. Ninguna de las medidas que adoptamos y adoptaremos en
materia de políticas públicas resultarán inocuas en relación con lo anterior. Desde ese punto de
vista, debemos velar por los intereses de la clase trabajadora y de la clase media en su conjunto,
sin desconocer las urgentes necesidades de quienes aún no han superado la brecha de la
pobreza.
Un mero debate tributarista sobre la reducción del IVA y otros tópicos puede quedar prisionero de
cuestiones micro y de tecnicismos varios. La alianza social que protagonizó los cambios hacia y
desde el primer y segundo gobierno progresista se encuentra afectada, y el sentimiento de
malestar es corriente en nuestra militancia. Se valoran en sus debidos términos los espectaculares
logros económicos y sociales alcanzados desde el 2005, pero se considera que el equilibrio
distributivo vigente no es satisfactorio y que, por consiguiente es necesario abrir un proceso de
transformaciones.
En tal sentido sostenemos:
I. En primer lugar, que las renuncias fiscales para promover las inversiones, que han
sido de gran escala, sólo se justifican cuando apuntan a una transformación efectiva de
la matriz productiva del país.
La actual consideración técnica de este tema -atándolo a la innovación tecnológica, el empleo, la
capacidad exportadora y otras variables- resulta absolutamente relevante. Por otra parte,
debemos reconocer el importante crecimiento que ha tenido la economía en nuestro país. No
obstante, al estar la misma basada significativamente en la producción de commodities y en
especial en las actividades extractivas de recursos naturales -sin desconocer los eslabonamientos
hacia atrás en materia de innovación tecnológica para posibilitar dicha extracción- su patrón
tiende a la concentración del ingreso y del patrimonio. En ese marco, como fuerza progresista y
de izquierda, nos encontramos ante un fuerte desafío de mejorar la distribución del ingreso.
En particular, se debería ser más riguroso en el establecimiento de los criterios para asignar los
beneficios por promoción de inversiones y de exoneraciones tributarias . Estas facilidades deberán
estar en línea con lo que el país se plantea como objetivos de desarrollo, incluyendo los aspectos
vinculados a la innovación. Asimismo, se deberá dar seguimiento a la implementación de los
proyectos y a los beneficios reales que aporten.
La información de la COMAP relativa a los proyectos recomendados durante el año 2008 arroja
que un 87% del total eran empresas en funcionamiento al solicitar los beneficios y sólo un 13%
empresas nuevas. El 59% de los proyectos se localizaban en la ciudad de Montevideo y la
generación de empleo se produjo en un 50% en dicho departamento. En el cuatrimestre mayo agosto de 2010 el porcentaje de empresas que ya estaban en funcionamiento se elevó al 94%.
La mayor cantidad de proyectos, aproximadamente un 23%, corresponden al sector comercio al
por mayor y menor, y reparación de vehículos. De acuerdo con estudios efectuados, buena parte
de los proyectos igual se hubieran llevado adelante sin aplicación del régimen de promoción.
Existen dudas, por otra parte, sobre la calidad del empleo que generaban estas inversiones. De
hecho los técnicos, profesionales y el personal directivo representaba apenas un 5% de los
empleos generados en el 2008, año en para el que se cuenta con información completa de
COMAP.
Debe tenerse en cuenta que, según la DGI 1 y 2, la renuncia tributaria en 2008 equivalía a 1311
millones de dólares, correspondiendo 684 a IVA, 424 a IRIC y 203 a patrimonio. Desde el punto
de vista sectorial el agro encabezaba la nómina con 273 millones, la mayor parte de ellos
correspondientes a IVA.
II. En segundo lugar, estimamos que se debe realizar un plan de impacto vinculado con
la mejora de las asignaciones familiares, en cuanto a los montos y al universo
abarcado.
La extensión y fortalecimiento de las asignaciones familiares resulta imprescindible.
Actualmente la ley 18.227 establece, en la base de la pirámide, un pago determinado a todos
aquellos hijos menores de hogares que se encuentren en situación de vulnerabilidad socioeconómica. El valor base para los niños en primaria es de $ 865 y para menores en secundaria de
$ 1.236. Se debería considerar la extensión de este beneficio a un mayor número de hijos e
incrementarlo porcentualmente.
Sin lugar a dudas, es a los hogares correspondientes a esta franja de ingresos a quienes se debe
favorecer en mayor medida2.
No obstante ello, también se debería incluir para la elevación de los montos y de la población
abarcada a sectores que se encuentran por encima de este nivel básico de alta vulnerabilidad. Se
debe tener en cuenta que la antigua ley 15084 sólo abarca a los hijos o menores a cargo de
trabajadores de la actividad privada, y que otorga una prestación mucho menor,
fundamentalmente para los que perciben entre 6 y 10 BPC, con pequeñas adecuaciones en
relación con el número de hijos.
De acuerdo con estimaciones de los servicios del BPS, si se equiparan los montos de las
prestaciones de ambas leyes, con lo cual el pago pasaría a ser mensual y no bimensual como es
hasta la fecha, la cantidad de beneficiarios se ampliaría en 160.936. Esta equiparación de los
montos percibidos por los beneficiarios implicaría un incremento anual del orden de los 67
millones de dólares.
Un equivalente a las partidas de asignaciones familiares, a su vez, se podrían acreditar en una
tarjeta que se le entregaría a los beneficiarios y luego éstos al realizar compras tendrían la
deducción hasta el monto de la prestación que perciben del IVA que pudieran tener los bienes
adquiridos. Sería uno de los instrumentos que integrarían el paquete del incremento de las
asignaciones. Compartimos que esta reducción o devolución del IVA se debería focalizar hacia los
hogares de menores ingresos y recursos -pero con un criterio más amplio al de la actual ley
18227- porque éstos son quienes gastan la mayor cantidad de ingresos en bienes de consumo. El
mecanismo de realizar esta reducción a través de la devolución vía instrumentos ya establecidos
como la tarjeta del MIDES o instrumentos similares a implementar parece efectivo. En suma, se
deben adoptar decisiones que apelen, aunque no eclusivamente, a instrumentos tributarios o de
asignación del gasto público (este incremento sería una de las maneras) como facilitadores de los
objetivos de redistribución del ingreso y disminución de la pobreza, en el marco de las políticas
que se implementan de profundización de la democracia, de fortalecimiento de la igualdad de
oportunidades y de posibilidades, de cambio cultural y de sustentabilidad económica, social y
ambiental.
III. En tercer lugar, es necesaria una mejora en el diseño de las franjas del IRPF y de las
deducciones.
Consideramos que es necesario abrir la franja que va entre $ 33.390 y $ 111 mil en dos o tres
franjas nuevas, buscando disminuir el impacto de imposición tributaria sobre los sueldos inferiores
de esta franja
Esto se podría compensar a través de gravar con una mayor tasa a los ingresos superiores a $ 111
mil.
En forma simultánea ampliar las deducciones, incrementando el Mínimo No Imponible para activos
y pasivos actualmente alcanzados, y las deducciones por vivienda u otros conceptos.
La población que se ha visto afectada en forma negativa por la reforma tributaria es aquella cuyos
ingresos superan los $ 33.390 (15 BPC mensuales).
La franja de remuneraciones que va desde los $ 33 mil a $ 111 mil, debe realizar aportes del 20%
por concepto de IRPF. Se podría pensar en abrir esta franja llevándola a una primer franja entre
15 ($ 33.390) y 25 BPC ($ 55.650) y que la misma aportara un 18% y no un 20% como lo debe
hacer actualmente. Y quizás otra franja entre 25 y 35 BPC ($77.910).
Estos dos puntos de disminución en el IRPF se podrían compensar con un incremento de
tributación a quienes tienen ingresos superiores a $ 111.000 mensuales.
IV. En cuarto lugar, se requiere el desarrollo de políticas tributarias vinculadas con la
tenencia de la tierra con los siguientes objetivos:
1 Combatir el latifundio y las tierras improductivas, buscando un mayor desarrollo de la
producción y la radicación de la gente en el campo.
2 Apoyar las políticas públicas de preservación de los recursos naturales, con el desarrollo de
planes de uso y manejo, y de otros instrumentos.
3 Desestimular el proceso de concentración de la tierra (no prorrogar los plazos vigentes en
cuanto al pasaje de las sociedades por acciones al portador a sociedades por acciones nominativas
y tampoco otorgar liberalmente excepciones). Para ello definir un mayor aporte tributario por las
rentas de los agronegocios de gran escala y por la revalorización de la tierra cuando supera
umbrales importantes.
4 Encarar el proceso de extranjerización, con la incorporación de normas nuevas, principalmente
en relación con territorios que, por su valor estratégico, como la franja fronteriza u otros, resultan
claves en el despliegue de políticas de fortalecimiento de la soberanía nacional. En esa línea
bloquear las inversiones en tierras de otros estados, salvo excepciones puntuales debidamente
justificadas y autorizadas
5 Buscar el fortalecimiento de la agricultura familiar con el despliegue de las actuales políticas
públicas y también con nuevos desarrollos que propendan a similares objetivos.
6 Propender a compensar las externalidades negativas de macro-emprendimientos en la vialidad
pública y en otros aspectos.
Si consideramos la recaudación que se deja de percibir del sector agropecuario por un tratamiento
impositivo más beneficioso hacia el mismo, dado que no se ajusta a las reglas generales, en virtud
de ciertos beneficios fiscales, dichas renuncias fiscales ascienden, como hemos expresado, a
aproximadamente US$ 273 millones, siendo el sector que recibe mayores beneficios de este tipo.
Si bien un porcentaje relevante de este gasto tributario corresponde al IVA, aproximadamente un
20% debe imputarse al IRAE e Impuesto al Patrimonio En el período 2000 - 2010 se enajenaron
del orden de las 7 millones de hectáreas por un monto superior a los 8 mil millones de dólares. En
el año 2009 las adquisiciones de las sociedades anónimas representaron un 55% del total. Entre
2000 y 2009 al saldo neto -incremento- de las tierras en propiedad de las SA fue del orden de los
2 millones de hectáreas. Algo por el estilo ha venido sucediendo con el predominio de las SA en
materia de arrendamientos.
Por otra parte, la forestación está dominada por unas pocas empresas. La producción de soja
controlada en más del 50% por empresas argentinas. Una empresa brasileña domina el complejo
arrocero y un grupo brasileño controla un gran porcentaje de la faena nacional.
V. En quinto lugar, implementar una fuerte apuesta educativa
El papel de los impuestos y del gasto social son importantes pero no resultan suficientes e incluso
en algunos casos no constituyen las soluciones más importantes en materia de distribución o
redistribución de ingresos. Intentar remendar la brecha en la distribución del ingreso únicamente a
través del gasto social, es como tratar los síntomas y no la enfermedad.
Entre otras líneas de acción, hay que actuar sobre las oportunidades en el mundo del trabajo. Los
trabajadores poco calificados están teniendo más problemas que nunca para encontrar empleo.
Una mejor educación es también una forma poderosa para alcanzar un crecimiento que beneficie a
todos. Las políticas educativas deben apuntar hacia la gente y prepararla con las habilidades
necesarias que en la actualidad se necesitan.
Para dar respuesta a estas necesidades hoy nos encontramos frente a un sistema que no es
inclusivo, y que acentúa y perpetúa la desigualdad de oportunidades. En otros términos, tenemos
un problema humano y emocional, de disgusto y desafiliación del sistema educativo en
proporciones muy importantes. Pero además registramos un problema económico de corto plazo,
expresado en al dificultad que encuentra hoy la economía para disponer de trabajadores
calificados para el desarrollo de los emprendimientos actuales y los que suponen las inversiones
ya comprometidas; y también aun problema de largo plazo, ya que si no se revierten las actuales
tendencias en relación con el nivel educativo de los jóvenes, se compromete el potencial de
desarrollo futuro y la cultura del país. En forma concomitante, de no producirse cambios de gran
envergadura, se acentuarán las inequidades intergeneracionales, los problemas de desempleo,
inserciones laborales precarias y en puestos de trabajo poco productivos, la propensión a la
emigración y la configuración de mecanismos estratificados de emancipación a la vida adulta de
los jóvenes.
En este marco resulta imprescindible un cambio de raíz del sistema educativo actual.
En esta situación general, un problema particular sobre el cual debemos poner foco lo constituyen
los más de 100 mil jóvenes que no estudian ni trabajan. Es posible desarrollar programas de
retención y culminación de estudios, programas de revinculación, tutorías y pasantías laborales
financiadas, etc. Siempre con el cuidado con no afectar negativamente a los jóvenes que mediante
sus esfuerzos salieron adelante proviniendo de contextos desfavorables.
Si bien se están realizando esfuerzos a nivel de la ANEP, en particular en el programa denominado
Compromiso Educativo, en nuestra opinión es necesario desplegar un programa con mucho mayor
impacto, de formato interinstitucional, con base en esfuerzos públicos y también con la
participación privada y social, de empresarios y trabajadores, destinando fondos muy significativos
con los objettivos señalados. Distintas instituciones pueden participar. El propio Instituto Nacional
del Empleo y la Formación Profesional tiene un diseño institucional con participación tripartita de
actores y recursos por varias decenas de millones de dólares, con lo cual puede contribuir al
desarrollo de un programa de esta naturaleza.
NOTAS
1 "Estimación del gasto tributario en Uruguay 2005-2008", doc. elaborado por la Asesoría
Económica de la DGI.
2 La ley 18227 preveía la aplicación del sistema en forma gradual, alcanzando durante el año
2008 hasta 330.000 beneficiarios que, reuniendo los demás requisitos previstos en la presente
ley, integren los hogares más carenciados.A partir del 1º de enero de 2009, la prestación
alcanzaría hasta 500.000 beneficiarios, quedando el Poder Ejecutivo facultado para incrementar
dicha cifra en consideración a la evolución de la situación socioeconómica de la población.
Vertiente Artiguista