Condiciones estructurales y transformación educativa en la

Condiciones estructurales y transformación educativa en la
República Argentina
Ana María Brigido
Facultad de Filosofía y Humanidades
Universidad Nacional de Córdoba
Argentina
Prepared for delivery at the 2001 meeting of the Latin American Studies
Association, Washington DC, September 6 – 8, 2001
1
Condiciones estructurales y transformación educativa en la República Argentina
Ana María Brigido1
Abstract
Tomando como unidad de análisis las diferentes jurisdicciones que componen el país,
esta ponencia presenta un panorama del contexto marcadamente desigual en el que se
desarrolla la reforma estructural del sistema educativo argentino. Trata de demostrar,
además, que esas desigualdades condicionan de manera decisiva el proceso de
transformación educativa y representan serias dificultades para la realización de los
principios que lo guían: descentralización, equidad, igualdad de oportunidades y
calidad de la educación.
Introducción
El proceso de reforma de la educación iniciado en la Argentina en el año 1993 con la
sanción de la Ley Federal de Educación implica una transformación de la estructura del
sistema2 y tiene, como ejes orientadores y objetivos centrales, cuatro principios
fundamentales: equidad, igualdad de oportunidades, calidad y descentralización. Todos
sabemos que la importancia de concretar en la práctica estos principios es reconocida
por los principales países del mundo (OCDE, 1997). Si bien hay un importante
consenso con respecto a esto, el significado que se asigna a esos principios en cada caso
concreto no es unívoco, salvo probablemente en lo que respecta a la descentralización,
una cuestión ampliamente debatida en educación (Brigido, 1998). No ocurre lo mismo
con la equidad, la igualdad de oportunidades y la calidad de la educación. El significado
de estas ideas da lugar a no pocas controversias, lo cual genera importantes
inconvenientes a la hora de formular las políticas educativas y seleccionar los cursos de
acción para ejecutarlas. Políticas y estrategias de acción en esta materia dependerán, en
última instancia, de cuál sea la interpretación que se haga de los principios de equidad,
igualdad de oportunidades y calidad de la educación. Cualquiera sea esa interpretación,
es necesario tener presente que el proceso de reformas educativas iniciado en Argentina
en 1993 se lleva a cabo en un contexto social, cultural y económico que lo condiciona
de manera decisiva. En consecuencia, gran parte del éxito de las transformaciones
emprendidas depende, no solamente de un profundo conocimiento del sistema
educativo, sino también de una adecuada consideración del contexto en el que él actúa.
Nuestro propósito aquí es, precisamente, presentar un panorama global del contexto en
el que se desarrolla el proceso de transformación de la educación impulsado por la Ley
Federal de Educación. Intentamos, además, proporcionar alguna evidencia empírica del
desempeño del propio sistema educativo en los últimos años. Para ello hemos
seleccionado un conjunto de indicadores de desarrollo regional, algunos de los que
pueden ser más relevantes con relación a las reformas contempladas en la Ley Federal.
Obviamente, estamos dejando al margen otros que también merecerían ser tenidos en
cuenta. El último Censo de Población y Vivienda realizado en el país (1991) es la
principal fuente de datos para el cálculo de estos indicadores. El desempeño del sistema
es evaluado a partir de unos pocos referentes empíricos de rendimiento, calculados a
1
Prof. titular de sociología de la educaciónón. Escuela de Ciencias de la Educación, Fac. de Filosofía y
Humanidades, Universidad Nacional de Córdoba (Argentina). Email: [email protected]
2
Ver en el Anexo Estadístico la estructura anterior del sistema educativo y la posterior a la sanción de la
Ley Federal.
2
partir de la información estadística publicada por el Ministerio de Educación de la
Nación. La perspectiva que adoptamos es comparativa y de carácter fundamentalmente
descriptivo.
Nuestro país está dividido en veinticuatro jurisdicciones: la Capital Federal y veintitres
provincias. Para simplificar el análisis, hemos agrupado las provincias en diferentes
regiones. Pensamos que ello tiene bastante sentido, dadas las características geográficas,
económicas, culturales y aún históricas de nuestro país. Con base en este criterio, la
totalidad de las provincias quedan distribuidas en cinco regiones, integradas de la
siguiente manera: Cuyo (Mendoza, San Juan y San Luis); Nordeste -NE- (Chaco,
Corrientes, Formosa y Misiones); Noroeste -NO- (Catamarca, Jujuy, La Rioja, Salta,
Santiago del Estero y Tucumán); Pampeana (Buenos Aires, Córdoba, Entre Ríos, La
Pampa y Santa Fe); y Patagónica (Chubut, Neuquén, Río Negro, Santa Cruz y Tierra
del Fuego). En términos generales, se puede afirmar que cada una de estas regiones
tiene rasgos distintivos propios. Dado que la Capital Federal se diferencia claramente
del resto del país, entendemos que debe ser considerada como una unidad
independiente.
El análisis, aunque limitado y provisional, permite observar la gran heterogeneidad que
caracteriza a la República Argentina tanto en lo que se refiere al desarrollo
socioeconómico regional, como en lo que hace al desempeño del sistema educativo en
cada jurisdicción. No abordaremos aquí los complejos problemas que dicha
heterogeneidad plantea, a pesar del enorme interés que reviste el tema. Solamente
intentaremos llamar la atención sobre algunos de ellos. Corresponde a quienes tienen a
su cargo la conducción y gestión de la transformación educativa, considerar la
relevancia de los condicionamientos estructurales y evaluar su incidencia en el proceso
de reformas emprendido. Es probable que algunas de las dificultades que se advierten
actualmente en su ejecución estén relacionadas con el hecho de que no se ha tenido
suficientemente en cuenta, sobre todo a nivel jurisdiccional e institucional, la
importancia de esas cuestiones.
Como dijimos antes, nuestro punto de partida es la idea de que la transformación
educativa se lleva a cabo en un contexto de grandes desigualdades jurisdiccionales y
regionales. Aquí la noción de desigualdad no tiene ninguna connotación ética, ni
implica una valoración de la justicia -o injusticia- subyacente. El término tiene un
sentido meramente descriptivo. Los sistemas y sus contextos son desiguales, o no, con
referencia a un standard que sirve como criterio en función del cual son comparados. Al
considerar la posición relativa de cada jurisdicción en los distintos indicadores, nos
proponemos poner en evidencia la magnitud de las diferencias entre ellas, no las causas
ni las consecuencias de esas diferencias.
1. El desarrollo regional
Las diferencias regionales, de orden demográfico, económico, social y cultural son
notables en la Argentina. Tomamos solamente algunas de ellas, aquellas que
constituyen aspectos claves del contexto en el que se aplica la Ley Federal y, en
consecuencia, condicionan de manera decisiva el éxito de las transformaciones previstas
en dicho instrumento normativo. La información considerada figuran en el Cuadro 1. En
primer lugar, conviene analizar los datos demográficos; éstos juegan un papel
fundamental a la hora de poner en marcha cualquier proceso de reformas educativas.
Según el último Censo (1991), nuestro país posee una población cercana a los treinta y
3
tres millones de habitantes, distribuida en una extensión territorial superior a los dos
millones y medio de kilómetros cuadrados. Las estimaciones del INDEC para el año
2000 arrojan un total de poco más de treinta y siete millones de habitantes, el 18% de
los cuales corresponde al grupo de edad de 5 a 14 años. Ello implica que, en el presente
año 2001, el sistema educativo debería estar en condiciones de satisfacer
adecuadamente una demanda potencial de enseñanza inicial y básica ligeramente
superior a los siete millones de alumnos. Por otra parte, si como todo hace suponer, la
tendencia a una mayor participación en la enseñanza media se mantiene constante, la
demanda potencial para el nivel secundario y superior no universitario sería este año de
más de tres millones de plazas, ya que la población estimada entre 15 y 19 años se
aproxima a esa cifra, de acuerdo a la misma fuente. No hacemos mención al nivel
universitario porque su gestión no es competencia de las provincias, sino del gobierno
federal.
Cuadro 1: Datos demográficos y socioeconómicos de las provincias argentinas.
Regiones y Provincias
Densidad
(1)
A
B
C
O/oo
Analfabetos
(2)
Total de País
11,7
16,5%
22,2
4,0%
Capital Federal
14.827,0
81,0%
7,0%
13,1
0,7%
Región Pampeana
Buenos Aires
40,9
47,0%
14,1%
22,2
2,5%
Córdoba
16,7
36,0%
12,8%
20,5
3,5%
Entre Ríos
13,0
27,0%
17,2%
20,5
5,4%
La Pampa
1,8
36,0%
12,0%
17,4
4,5%
Santa Fe
21,0
41,0%
14,0%
17,6
3,9%
Región Cuyo
Mendoza
9,5
27,0%
15,3%
18,4
5,0%
San Juan
5,9
9,0%
17,2%
25,2
4,7%
San Luis
3,7
19,0%
18,7%
23,1
4,7%
Región Nordeste
Corrientes
9,0
8,0%
26,9%
27,3
10,3%
Chaco
8,4
11,0%
33,2%
32,8
11,2%
Formosa
5,5
5,0%
34,3%
30,5
9,2%
Misiones
26,5
14,0%
30,0%
23,2
9,1%
Región Noroeste
Catamarca
2,6
7,0%
24,6%
26,1
4,9%
Jujuy
9,6
23,0%
33,6%
26,4
7,8%
La Rioja
2,5
4,0%
23,6%
22,1
4,3%
Salta
5,6
20,0%
33,9%
26,8
7,6%
Santiago del Estero
4,9
7,0%
33,6%
23,3
7,5%
Tucumán
50,7
26,0%
24,6%
28,9
5,4%
Región Patagónica
Chubut
1,6
23,0%
19,4%
20,3
5,0%
Neuquén
4,1
28,0%
19,1%
14,1
6,0%
Río Negro
2,5
25,0%
20,7%
20,8
6,2%
Santa Cruz
0,7
9,0%
15,2%
21,9
2,4%
Tierra del Fuego
3,2 Sin datos
25,5%
11,1
1,2%
(1) Censo de Población y Vivienda 1991.
A: Recursos propios provinciales sobre el total de erogaciones. Fuente; FIEL (1993), pág. 171.
B: Porcentaje de Hogares con Necesidades Básicas Insatisfechas. Censo de Población y Vivienda 1991.
C: Tasa de mortalidad infantil por mil niños nacidos vivos. Fuente: INDEC, 1998.
(2) Población de 15 años y más. Censo de Población y Vivienda 1991.
4
2. La cobertura del sistema
Las tasas de netas de escolaridad nos permiten evaluar el grado de cobertura que alcanza
el sistema educativo en un momento determinado del tiempo. En alguna medida, ellas
son un indicador de la capacidad del sistema para satisfacer la demanda potencial de
educación (que no es idéntica a la demanda real; sabemos que, por diversas razones,
ésta puede ser inferior a la potencial). Este indicador no tiene en cuenta, por cierto, la
calidad del servicio que presta el sistema ni la eficiencia con que lo hace. Según el
Censo de 1991, las tasas de escolaridad en el país eran las que aparecen en el Cuadro 2.
Cuadro 2: Tasas netas de escolaridad por grupos de edad
Jurisdicciones
5 años
Total de País
Capital Federal
Región Pampeana
Buenos Aires
Córdoba
Entre Ríos
La Pampa
Santa Fe
Región Cuyo
Mendoza
San Juan
San Luis
Región Nordeste
Corrientes
Chaco
Formosa
Misiones
Región Noroeste
Catamarca
Jujuy
La Rioja
Salta
Santiago del Estero
Tucumán
Región Patagónica
Chubut
Neuquén
Río Negro
Santa Cruz
Tierra del Fuego
83.9
6 a 12
años
13 a 17
años
18 a 22
Años
95.7
59.3
21.7
96.1
88.7
96.9
96.6
83.5
93.7
85.8
93.4
86.9
88.6
60.6
96.5
96.5
96.0
96.3
97.9
95.9
92.4
88.5
84.9
68.0
57.5
92.3
90.1
14.8
54.4
97.1
20.4
15.5
12.8
10.6
17.1
54.8
60.8
57.4
59.1
41.6
52.8
64.9
96.5
96.9
96.4
97.7
98.1
19.4
19.0
16.9
44.5
41.3
48.5
39.4
95.2
96.0
95.8
94.5
92.8
94.9
81.6
88.3
87.5
96.2
96.7
18.4
43.4
94.9
19.4
29.6
17.4
15.0
25.0
58.4
58.4
55.7
94.2
88.5
94.1
92.3
80.4
85.9
82.2
82.1
68.9
85.0
43.4
21.3
60.2
64.5
56.9
59.8
61.4
96.3
96.2
95.2
72.4
61.1
76.7
61.8
80.8
82.0
17.1
14.1
15.6
17.9
13.2
24.9
9.5
61.2
58.9
57.8
73.2
73.4
11.3
10.8
9.9
9.6
5.8
Fuente: Censo de Población y Vivienda 1991.
a) La escolaridad de la población de 5 años.
La importancia de la educación preescolar es destacada por todas las teorías de la
educación, de modo que no es casual que la Ley Federal institucionalice una tendencia
mundial, esto es, incorporar a la estructura del sistema la educación preescolar (nivel
inicial, en los términos de la Ley) y hacer obligatorio el último año de la misma, lo que
antes se llamaba el jardín de infantes para cinco años. Los datos del cuadro revelan con
claridad la importancia que adquirió la educación inicial en el conjunto del sistema. El
5
84% de los niños de cinco años de todo el país estaba matriculado en el jardín de
infantes en el momento del censo.
Si recordamos que al llevarse a cabo el relevamiento censal ese nivel no era obligatorio,
el dato adquiere particular relevancia. Las diferencias entre regiones son notorias. La
Región NE es la que registra la menor cobertura, con el 68% de su población de cinco
años escolarizada; le sigue la Región NO con el 81%, ambas por debajo de la media
nacional antes señalada. En la Región Patagónica ese porcentaje es del 90%; la Capital
Federal, en cambio, ha logrado incorporar a la escuela al 96% de su población de cinco
años.
b) La escolaridad de la población de 6 a 12 años.
Uno de los pocos aspectos en el que todas las jurisdicciones del país muestran una gran
homogeneidad es en las tasas de escolaridad para el grupo de edad entre seis y doce
años. En 1991 la cifra correspondiente al promedio del país era superior al 95%.
Más de la mitad de las provincias se sitúan por encima de ese valor, y en algunas la
cobertura alcanza al 97% o más (Tierra del Fuego, Santa Fe, Santa Cruz y la Capital
Federal). Las tasas más bajas se registran en el Chaco (88%), Misiones (92%) y
Santiago del Estero (93%). Teniendo en cuenta estos datos, se puede afirmar que la
escolaridad primaria en Argentina está muy cerca de ser universal, como ocurre en los
países avanzados.
c) La escolaridad de la población de 13 a 17 años.
El panorama es diferente cuando observamos las tasas netas de escolaridad para el
grupo de edad de trece a diecisiete años, que correspondería a lo que antes de la reforma
era la enseñanza media.
Aquí las diferencias entre jurisdicciones son notables y la cobertura del sistema mucho
menor. La tasa promedio para todo el país es del 59%, llega al 82% en la Capital
Federal, 73% en Tierra del Fuego y Santa Cruz, y apenas alcanza el 39% en Misiones.
Nuevamente son las provincias del NE las más deficitarias; en ellas la tasa promedio de
escolaridad para este grupo de edad es ligeramente superior al 43%. Santiago del Estero
(Región NO), es la peor ubicada en su región con respecto a este indicador. En síntesis,
la diferencia entre la jurisdicción con mayor cobertura (Capital Federal, 82%), y la peor
ubicada en este sentido, Misiones (39%), es de más de cuarenta puntos porcentuales.
Esto muestra a las claras la gran heterogeneidad que existe en el país respecto a la
extensión de la enseñanza secundaria, un nivel educativo que hoy se considera
prácticamente indispensable para obtener cualquier empleo, incluso el menos
cualificado.
d) La escolaridad de la población de 18 a 22 años.
En este caso el promedio para el país ronda el 22%, una cifra que duplica la registrada
en el censo anterior (Babini, 1994), lo cual revela la gran expansión que ha tenido en la
década del ochenta el nivel superior del sistema, colocando a la Argentina en una
situación comparable a la de algunos países desarrollados. Sin embargo, es aquí donde
las disparidades entre provincias son más notorias. Mientras en la Capital Federal la
proporción de jóvenes entre 18 y 22 años incorporada al nivel terciario de educación es
6
superior al 43%, en la Región Patagónica no llega al 10%, siendo la provincia de Tierra
del Fuego la menos favorecida, con sólo el 6%.
Es importante observar que solamente cuatro jurisdicciones se encuentran por encima
de la media del país: Capital Federal, Córdoba, Santa Fe y Tucumán. Para la explicación
de este hecho se conjugan varios factores, entre los que es necesario considerar el
fenómeno de creación de las instituciones universitarias. En la mayoría de las provincias
las universidades se han establecido hace relativamente poco tiempo. No es el caso, por
cierto, de las jurisdicciones antes mencionadas; ellas cuentan con algunas de las
universidades más antiguas del país.
3. La eficacia interna del sistema educativo
Por eficacia interna, o rendimiento interno como prefieren algunos, entendemos la
medida en el que sistema logra sus metas fundamentales. Entre los objetivos que se
plantean para la educación argentina a partir de la Ley Federal están, por una parte,
crear las condiciones necesarias para que todos los niños que ingresan al sistema
obtengan las credenciales que éste otorga y lo hagan en el tiempo que teóricamente ha
sido previsto para ello, y por otra, brindar una educación de calidad.
Algunos indicadores clave de la eficacia interna del sistema educativo argentino,
tomando en cuenta esos objetivos, son la repetición, la graduación y el abandono, junto
con la promoción y la retención. Estos indicadores son una expresión cuantitativa de la
capacidad del sistema para lograr que quienes han tenido acceso a él culminen con éxito
los trayectos escolares iniciados (Brigido, 1994). Por las limitaciones que impone la
información disponible, aquí nos ocuparemos solamente de la repetición de grado, el
abandono escolar y la sobreedad. Esto último alude al problema del atraso en los
estudios que, como veremos, es muy importante en Argentina. Se trata del porcentaje de
niños que están cursando un grado con una edad superior a la considerada normal, ya
sea porque han repetido uno o más años, abandonado temporariamente los estudios, o
iniciado tardíamente la escuela. En lo que respecta a la calidad, los resultados en las
pruebas que se aplican en el Operativo Nacional de Evaluación de la Calidad (ONEC)
se pueden considerar un indicador de relevancia desde este punto de vista.
a) La repetición
Si bien el grado de cobertura alcanzado por el sistema educativo argentino es
relativamente aceptable, la repetición sigue siendo un problema significativo. Hay una
proporción importante de niños que cursa más de una vez el mismo grado, sobre todo en
el primer año de cada nivel, que es donde se observan los porcentajes más altos de
alumnos que repiten. Todos sabemos que la repetición suele ser la antesala del
abandono escolar, otro problema importante; ambos, repetición y abandono escolar, son
cuestiones poco exploradas en Argentina. El Cuadro 3 presenta la información para el
total de cada nivel educativo y para el primer año. A partir de esos datos se pueden
advertir las importantes diferencias que hay entre jurisdicciones en ambos niveles, y las
que se producen entre la repetición promedio que se registra en cada nivel escolar y la
correspondiente al primer año. La información desagregada para todos los años de
estudios por jurisdicción y nivel figura el Anexo Estadístico.
Según los datos oficiales, en el año 1997 el 5% de los alumnos matriculados en las
escuelas primarias del país era repitente. Ese porcentaje se eleva al 9% de la matrícula
del primer grado. Si consideramos la repetición por regiones, el cuadro muestra
7
claramente que el problema es más agudo en la Región NE, tanto para el total como
para el primer grado. La diferencia entre ambas cifras es en esta región la más
importante; la repetición en el primer grado (21%) casi duplica la correspondiente al
promedio del nivel (11%). Le siguen las Regiones NO y Cuyo, con porcentajes bastante
menores que en la anterior (12% para el primer grado y 7% y 6%, respectivamente, para
el total). El puesto siguiente es ocupado por la Patagonia, con el 9% de alumnos
repitiendo el primer grado y el 6% de la matrícula total. Luego la Región Pampeana,
con el 7% y el 5% respectivamente, seguida por la Capital Federal, donde los repitentes
representan el 4% de la matrícula del primer grado y el 2% de la matrícula total. Como
vemos, si bien el problema es importante, no tiene la magnitud que observamos en el
NE, por ejemplo. Esto es coherente con lo que hemos venido advirtiendo hasta ahora
respecto a la posición relativa de las provincias del NE y el NO en los diferentes
indicadores considerados.
Cuadro 3: Repetición en la escuela primaria y secundaria, por jurisdicción
Nivel primario
Nivel medio
Jurisdicciones
Total de País
Capital Federal
Región Pampeana
Buenos Aires
Córdoba
Entre Ríos
La Pampa
Santa Fe
Región Cuyo
Mendoza
San Juan
San Luis
Región Nordeste
Corrientes
Chaco
Formosa
Misiones
Región Noroeste
Catamarca
Jujuy
La Rioja
Salta
Santiago del Estero
Tucumán
Región Patagónica
Chubut
Neuquén
Río Negro
Santa Cruz
Tierra del Fuego
Total
1º Grado
Total
1º Año
5.3
8.7
9.2
10.9
2.2
3.9
8.6
13.4
2.5
5.9
7.0
4.0
5.3
0.6
8.2
11.7
6.9
9.4
7.6
8.3
9.4
9.3
8.0
6.9
14.1
14.3
12.4
12.1
4.3
5.9
8.0
8.3
13.7
15.4
11.4
9.3
9.7
16.3
11.1
11.4
12.4
9.6
10.9
11.7
23.2
19.1
20.7
21.3
8.6
13.1
12.0
10.7
10.5
16.8
16.6
12.8
4.7
6.8
7.8
6.3
12.0
5.4
6.1
12.1
12.9
12.3
22.8
8.8
9.0
16.9
8.6
13.5
8.0
8.0
11.3
14.4
10.1
14.2
8.7
9.7
5.7
6.7
9.4
5.4
2.6
9.7
9.9
15.2
7.5
3.8
12.9
14.2
17.6
12.5
16.5
18.0
19.1
22.6
17.5
25.0
Fuente: Ministerio de Cultura y Educación. Anuario Estadístico Educativo 1997 (pág. 121 y 148)
8
En la escuela secundaria los porcentajes de repetición son más elevados que en el nivel
primario en todas las jurisdicciones, pero comparando las regiones entre sí, se producen
algunas variaciones interesantes. Hay regiones en que la diferencia entre las cifras
correspondientes a la escuela primaria y la secundaria no son muy marcadas, o no
difieren, e incluso, para el primer curso de cada nivel, son más altas en el primario que
en el secundario. Es el caso, por ejemplo, de todas las provincias del NE, de Santiago
del Estero y La Rioja. Esto puede estar indicando que en estos distritos el mayor nivel
de fracaso escolar se da en la escuela primaria y, en consecuencia, la principal selección
se produce en este nivel, de modo que a la escuela secundaria solamente van los
‘sobrevivientes’ de esa selección. Los que pasan son lo que tienen menos probabilidad
de fracasar en los estudios secundarios. Desde el punto de vista del individuo esta
selección temprana resulta problemática; una proporción de la población escolar es
paulatinamente eliminada antes de concluir al menos con el nivel básico de escolaridad.
En comparación con lo que ocurre en los países más desarrollados, los porcentajes de
repitentes son elevados en ambos niveles. También es importante apuntar que el
principal ‘filtro’ se produce en el primer año de cada nivel. Este dato debe ser tenido en
cuenta a la hora de diseñar programas orientados a disminuir la magnitud de un
problema que es recurrente en nuestro sistema educativo, y que se vincula con otro
igualmente importante, el de la deserción.
b) La deserción
Antes de analizar los datos es necesario advertir que hay distintas maneras de calcular la
deserción; los resultados difieren, naturalmente, según sea la fórmula adoptada. En
nuestro caso hemos tomado la información oficial, en la cual el cálculo se hizo con base
a la matrícula de dos años consecutivos. Calculados de esta manera, los desertores son
aquellos alumnos que abandonaron el sistema educativo durante un año determinado y
no vuelven a matricularse en el año siguiente. Se trata de una estimación relativa que de
ningún modo permite concluir que quienes dejan por uno o dos años la escuela la
abandonan definitivamente. En consecuencia, los datos deben ser interpretados teniendo
presente esta limitación. En el Cuadro 4 figuran las cifras desagregadas por jurisdicción.
Se incluyen también las correspondientes al nivel medio para proporcionar una idea
aproximada de las diferencias entre ambos niveles, que son realmente significativas.
En lo que respecta al nivel primario, los desertores no superan en ningún caso el 7% de
la matrícula total, pero hay disparidades notorias entre jurisdicciones. Las cifras más
altas corresponden a las provincias del NE, siendo la provincia de Misiones la que tiene
el porcentaje más alto de desertores (7% en 1996/97); es ligeramente menor en 1997/98
(5%), pero continúa siendo la más alta del país, dos veces superior a la del promedio y
casi cinco veces mayor que la de la Capital Federal, el distrito con menor proporción de
desertores. El resto de las regiones tiene porcentajes muy similares, que rondan el
promedio del país (entre 2% y 3%). La Capital Federal ocupa un lugar por debajo de esa
cifra (algo más del 1%); si bien el problema de la deserción también existe en este
distrito, su magnitud es menor que en el resto, lo cual es coherente con lo que venimos
observando hasta ahora acerca de su posición relativa respecto al resto del país. En
todos los casos, excepto la Capital Federal, la deserción disminuye levemente en el
período 1997/98.
Para el nivel medio la deserción promedio en el país es casi seis veces mayor que la del
nivel primario, llega al 18%, y no se registran diferencias muy significativas entre las
9
regiones, aunque se observan algunas disparidades si se considera cada jurisdicción en
particular. El porcentaje más alto de desertores corresponde la provincia de Buenos
Aires, un distrito cuyo rendimiento es relativamente aceptable si se tienen en cuenta los
otros indicadores considerados aquí. El porcentaje más bajo es el de la provincia de
Córdoba, que se encuentra casi ocho puntos por debajo del promedio del país. Como
ocurre con la enseñanza primaria, la proporción de desertores estimada para 1997-1998
es ligeramente más baja que la del año anterior. Estos datos representan una primera
aproximación al problema; sería conveniente completarlos con otro tipo de información
a fin de avanzar en un análisis más ajustado de su verdadera dimensión en el país y, a
partir de allí, comenzar a indagar acerca de los factores que lo están provocando.
Cuadro 4: Deserción* en la escuela primaria y secundaria, por jurisdicción. Años
1996-1997 y 1997-1998
Nivel primario
Nivel medio
Jurisdicciones
1996-1997
1997-1998
1996-1997
1997-1998
Total de País
2.7
2.5
17.9
13.4
Capital Federal
1.4
1.6
13.1
9.6
Región Pampeana
Buenos Aires
1.9
1.8
22.1
13.0
Córdoba
3.1
2.5
11.4
11.1
Entre Ríos
2.9
3.6
12.0
13.3
La Pampa
2.2
2.6
16.6
13.7
Santa Fe
2.2
1.7
14.6
14.5
Región Cuyo
Mendoza
1.9
0.8
14.9
11.6
San Juan
2.6
3.2
15.3
13.9
San Luis
3.2
3.4
15.5
13.5
Región Nordeste
Corrientes
4.6
4.9
13.5
11.6
Chaco
6.0
3.7
19.3
15.9
Formosa
6.3
4.2
17.2
17.8
Misiones
6.6
5.5
18.8
14.4
Región Noroeste
Catamarca
3.6
3.2
15.4
14.5
Jujuy
2.2
2.4
16.6
9.5
La Rioja
1.7
2.5
16.1
12.8
Salta
2.5
2.6
20.2
19.1
Santiago del Estero
4.8
6.0
18.4
20.9
Tucumán
4.2
2.5
17.2
16.7
Región Patagónica
Chubut
2.9
1.1
19.8
20.8
Neuquén
2.7
2.8
21.7
16.8
Río Negro
2.5
2.2
15.8
14.8
Santa Cruz
1.9
1.0
12.6
10.9
Tierra del Fuego
3.7
0.1
11.9
17.2
Fuente: Ministerio de Cultura y Educación. Dirección General Red Federal de Información Educativa.
(*) Tasa de deserción: es el porcentaje de alumnos que abandonó el sistema educativo durante el año ‘t’
en el grado/año de estudio ‘i’ y no vuelve a matricularse en el año ‘t+1’ como repitente. Incluye a los que
abandonaron en los años ‘t’ y ‘t+1’. Este indicador completa el movimiento de los alumnos en un sistema
de flujo cerrado, donde un alumno, luego del transcurso de un año escolar, aprueba el grado y se inscribe
como alumno nuevo en el año siguiente, o repite el grado, o deserta del sistema.
10
c) La sobreedad
No siempre se tiene en cuenta la relevancia de este indicador a la hora de evaluar la
eficacia de un sistema educativo. En el Cuadro 5 figuran los datos sobre alumnos
matriculados con sobreedad en los niveles primario y medio, para el total y para el
primer año de estudios, por región. Información detallada por jurisdicción para cada año
de estudio se consigna en el Anexo Estadístico. El cuadro nos proporciona una idea de
la magnitud del problema; no podemos dejar de notar la situación en las regiones con
mayores desventajas, como el NE, donde el 41% de los alumnos matriculados en la
escuela primaria cursa sus estudios con una edad superior a la que se considera normal
de acuerdo a la normativa vigente. Al interior de esta región, se destaca el Chaco, por
ejemplo, donde casi el 50% de los chicos de los últimos grados está en esa situación.
Los datos demuestran que el problema se va agudizando a medida que se avanza en la
carrera escolar: las cifras correspondientes al primer grado son siempre inferiores a los
porcentajes promedio para toda la primaria. En el NO más de un tercio de los alumnos
matriculados cursa el grado con sobreedad, en Cuyo algo más del 25%, el 24% en la
Patagonia y el 21% en la Región Pampeana. La Capital Federal está lejos de esos
valores, con un 11%.
Cuadro 5: Sobreedad en matrícula de los niveles primario y secundario, por región.
Año 1997
Jurisdicciones
Total de País
Nivel primario
Total
1º Grado
22.4
Nivel medio
Total
1º Año
13.5
38.6
40.3
Capital Federal
11.4
6.8
32.2
34.2
Región Pampeana
20.6
11.6
35.4
38.0
Región Cuyo
Región Nordeste
26.3
40.9
19.4
29.3
37.4
47.6
39.0
51.2
Región Noroeste
32.3
19.9
46.1
47.9
Región Patagónica
24.0
12.7
44.5
46.8
Fuente: Ministerio de Cultura y Educación. Anuario Estadístico Educativo 1997 (pág. 124 y 151)
El problema de la sobreedad es bastante más agudo aún en la escuela secundaria. Aquí
cerca del 40% de los alumnos de todo el país cursa el nivel medio con más edad de la
que corresponde. En algunas regiones ese porcentaje alcanza valores que rondan el 47%
(Patagonia, NO y NE). Las cifras más bajas corresponden a la Capital Federal, pero
también allí más de un tercio de los alumnos está atrasado en sus estudios. Los
guarismos correspondientes a las Regiones Pampeana y Cuyo se acercan a los del
promedio del país. A diferencia de lo que ocurre en la escuela primaria, en el nivel
medio los porcentajes de sobreedad en el primer año son mayores que los que se
registran para la totalidad del nivel. Ello está indicando que el fenómeno tiene menor
magnitud en los últimos años debido, probablemente, a que a esa altura de la carrera
escolar muchos de los que estaban atrasados en sus estudios se fueron definitivamente
del sistema.
Aunque aquí no hemos considerado la variable gestión (estatal – privada) ni consignado
el dato correspondiente; es importante señalar que en los colegios de gestión privada el
problema de la repetición y el de la sobreedad es considerablemente menor que en los
11
colegios de régimen estatal, cualquiera sea el distrito de que se trate. De modo que las
desigualdades no solamente se dan entre jurisdicciones, sino también, y de manera muy
marcada, entre escuelas estatales y privadas.
d) La calidad de los aprendizajes
Los resultados de los alumnos en las pruebas correspondientes a los Operativos
Nacionales de Evaluación de la Calidad (ONEC) son preocupantes. Estos operativos se
realizan regularmente en el país desde 1993. Según la información suministrada por el
Ministerio de Cultura y Educación, en las diferentes pruebas del ONEC realizado en
1997, el porcentaje de respuestas correctas promedio para todo el país en ningún
grado/curso es superior al 65%, y las jurisdicciones que alcanzan el porcentaje más alto
no superan el 70% de respuestas correctas. Los resultados en ambas pruebas,
desagregados por provincias y por año de estudio, figuran en el Anexo Estadístico. Allí
se puede observar que las disparidades entre las jurisdicciones son notorias; la distancia
entre el distrito con el porcentaje más alto y el que tiene el más bajo oscila entre 20 y 25
puntos. Esto demuestra claramente, no sólo que el nivel de calidad de la educación que
ofrece el sistema, medido de esta manera, no es aceptable, sino que tampoco es parejo
en todo el país. Obviamente, las oportunidades de desarrollo futuro de los alumnos que
han recibido una educación de menor calidad no son las mismas que las de aquellos que
han corrido mejor suerte en este aspecto. Los Cuadros 6 y 7 presentan una síntesis de
los resultados en el ONEC 1997, por región.
Resultados en Lengua
Como se puede observar en el Cuadro 6, las Regiones con peores resultados en todos los
grados son el NE y NO, la mejor ubicada es la Capital Federal, seguida por las Regiones
Pampeana y Patagónica, cuyos resultados son relativamente similares. Se advierte que
el rendimiento promedio va disminuyendo a medida que se avanza en la carrera escolar;
repunta en el último año del secundario, donde alcanza niveles similares a los del tercer
grado de la EGB (Enseñanza General Básica; corresponde a la escuela primaria anterior
a la reforma).
Cuadro 6: Porcentaje de respuestas correctas en la prueba de Lengua. ONEC 1997
Resultados en Lengua
Regiones
Total de País
3º EGB
6º EGB
7º Grado
9º EGB
5º/6º Año
64.9
60.2
59.7
55.1
64.9
Capital Federal
69.9
69.2
68.8
61.1
70.9
Región Pampeana
67.9
62.0
61.1
56.7
66.3
Región Cuyo
60.4
56.6
56.7
51.7
61.5
Región Nordeste
59.9
54.1
54.2
48.1
55.8
Región Noroeste
54.9
50.6
51.1
46.9
54.2
Región Patagónica
62.7
56.2
55.5
51.7
62.5
Fuente: Ministerio de Cultura y Educación: Operativo de Evaluación de la Calidad 1997.
12
Los porcentajes más bajos de respuestas correctas se dan en el 9º año de la EGB.
Aunque los promedios pueden resultar engañosos pues ocultan las diferencias entre los
extremos, son útiles como recurso para comparar situaciones y tener una primera
impresión de las condiciones generales. Estos datos cuantitativos se vuelven más
significativos cuando se ingresa en algunos detalles referidos a las principales
dificultades que tuvieron los alumnos a la hora de responder los items de las pruebas,
que no es el caso detallar aquí, pero que resultan muy ilustrativos del bajo nivel de
aprendizaje logrado en aspectos elementales del manejo del lenguaje oral y escrito.
Resultados en Matemática
De acuerdo a los datos del Cuadro 7, la proporción de respuestas correctas en la prueba
de matemática es algo menor que la de lengua y, también aquí, los resultados son menos
satisfactorios a medida que se avanza en la carrera escolar; como en el caso anterior,
mejoran en el último año de la escuela secundaria, donde los valores son muy similares
a los del tercer grado de la EGB. El menor porcentaje de respuestas correctas se da en el
9º grado de la EGB, salvo en las provincias de la Patagonia. Los mejores valores se
registran en la Capital Federal, en todos los cursos; aquí el porcentaje de respuestas
correctas oscila entre el 64% y el 67% en los diferentes años de estudio.
Cuadro 7: Porcentaje de respuestas correctas en la prueba de Matemática. ONEC 1997
Resultados en Matemática
Regiones
Total de País
3º EGB
6º EGB
7º Grado
9º EGB
5º/6º Año
61.1
56.5
54.3
54.4
61.6
Capital Federal
64.6
64.5
63.9
63.6
66.6
Región Pampeana
64.1
58.4
55.6
55.2
62.6
Región Cuyo
56.3
53.6
52.6
50.6
57.3
Región Nordeste
54.7
47.5
47.1
44.3
53.4
Región Noroeste
50.7
46.1
44.4
43.3
50.3
Región Patagónica
59.8
54.7
49.3
50.9
58.7
Fuente: Ministerio de Cultura y Educación: Operativo de Evaluación de la Calidad 1997.
Nuevamente es en las regiones NO y NE donde se observan los peores resultados. En la
primera, los porcentajes de respuestas correctas oscilan entre el 43% y el 51% según los
cursos; en el NE esos valores varían entre 44% y 55%. Ello equivale a decir que la
mayoría de los alumnos no pudo responder adecuadamente la mitad o más de los items
de esta prueba. En términos cualitativos, esto implica que no han logrado incorporar una
cantidad importante de los contenidos básicos correspondientes a los curricula
establecidos para los diferentes cursos.
Sin ser totalmente satisfactorios, los resultados son un poco mejores que los anteriores
en la región Cuyo, donde el peor curso (9º de la EGB) registra un 51% de respuestas
correctas y el mejor 56% (corresponde al último año de la escuela secundaria). Le sigue
la Región Patagónica, con 51% y 60% respectivamente. Las provincias de la región
Pampeana están por debajo de la Capital Federal, pero superan los promedios del país.
13
En síntesis, los resultados en el Operativo Nacional de Evaluación de la Calidad, tanto
en lengua como en matemática, revelan que la peor posición relativa en el país
corresponde a las provincias del NO argentino. Tucumán y Santiago del Estero registran
los porcentajes más bajos de respuestas correctas en todos los casos, seguidos por La
Rioja, Catamarca y algunas provincias del NE. También San Luis se encuentra entre los
distritos con menor rendimiento, bastante por debajo de sus pares de la Región Cuyo.
Los primeros puestos son ocupados por la Capital Federal y las provincias de la Región
Pampeana, con algunas excepciones, como Córdoba, que a veces se sitúa por debajo de
la media nacional en el ONEC considerado.
4. El gasto educativo y su eficiencia
El tema de la eficiencia del sistema educativo, además de complejo, siempre genera
controversias entre los economistas y los especialistas en educación, no sólo porque
ambos razonan de manera diferente, sino también porque no persiguen los mismos
objetivos. El economista privilegia la eficiencia, es decir, la optimización del uso de los
recursos para el logro de los objetivos fijados por la política educativa. El especialista
en educación, en cambio, pone más énfasis en esto último, o sea en la eficacia. Nadie
puede negar la necesidad de atender a las dos cosas, sobre todo en épocas de severa
restricción del gasto público. En realidad, lo más adecuado es analizar la eficiencia con
referencia a niveles de eficacia dados (Mejer y Morduchowics, 1996; Llach, 1999). No
es nuestra intención abordar aquí una cuestión tan compleja. Solamente haremos
referencias generales al gasto educativo de las provincias y a la eficiencia de ese gasto
con relación a la producción de los egresados de los niveles primario y medio.
La puja entre la Nación y las provincias por los recursos para la educación ha sido una
constante en la Argentina. Ésta se agudizó cuando, en 1994, se completó la transferencia
de la totalidad de las escuelas a las diferentes jurisdicciones. Las provincias debieron
afrontar los costos del servicio educativo bajo la permanente presión del gobierno
federal para que disminuyeran sus erogaciones. Por diversos motivos que no es el caso
mencionar aquí, las administraciones locales no lograron programar sus gastos, lo cual
derivó en una inadecuada asignación de los recursos disponibles. Los gastos corrientes
crecieron exageradamente y dentro de éstos, los destinados a personal. En el Anexo
Estadístico figura un cuadro que muestra algunos indicadores seleccionados del gasto
provincial en educación; en él se puede advertir el peso de este rubro con relación a los
gastos totales en el sector.
En las provincias de las regiones más pobres el porcentaje del gasto educativo que se
destina a pagar salarios alcanza valores superiores al 95% (el promedio para el país es
81%). Consecuentemente, los gastos en inversión real en esas jurisdicciones son
prácticamente nulos, a pesar de que la proporción del gasto educativo con relación al
gasto provincial total no es muy diferente del de los otros distritos. Como hemos visto
en párrafos anteriores, es precisamente en las jurisdicciones que más gastan en personal
y menos inversión realizan donde se observan los resultados menos satisfactorios en
términos de las pruebas de evaluación de la calidad. Esto demuestra que la cuestión no
es cuánto se gasta, sino el cómo se lo hace. Las provincias patagónicas son las que
destinan menor proporción de sus gastos totales a educación (21%) y, sin embargo,
obtienen mejores valores que sus pares del NO y el NE en los indicadores antes
mencionados. Esto no significa que haya una correlación directa entre ambas variables,
pero está indicando que un uso más racional de los recursos puede contribuir al logro de
mejores resultados en términos de la calidad de la educación.
14
Mejer y Morduchowics (1996) proponen evaluar la eficiencia del sistema educativo
teniendo en cuenta la eficacia. Para ello calculan dos indicadores que resultan muy
interesantes y fáciles de interpretar porque proporcionan una idea clara de la eficiencia
en el uso de los recursos. Se trata del ‘sobrecosto por egresado’ y la ‘tasa de desgaste’.
Los datos por jurisdicción y nivel para ambos indicadores aparecen en el Cuadro 8.
Cuadro 8: Sobrecosto por ineficiencia y tasa de desgaste. Año 1991 (en %)
Sobrecosto por egresado
Jurisdicciones
Total de País
Capital Federal
Región Pampeana
Buenos Aires83.5
Córdoba
Entre Ríos
La Pampa
Santa Fe
Región Cuyo
Mendoza
San Juan
San Luis
Región Nordeste
Corrientes
Chaco
Formosa
Misiones
Región Noroeste
Catamarca
Jujuy
La Rioja
Salta
Santiago del Estero
Tucumán
Región Patagónica
Chubut
Neuquén
Río Negro
Santa Cruz
Tierra del Fuego
Nivel
primario
14.9
Tasa de desgaste
Nivel medio
Nivel
primario
Nivel medio
74.4
87.0
57.3
0.9
35.1
99.2
74.0
6.3
10.5
23.1
13.0
15.1
73.9
66.3
72.3
64.8
62.1
91.1
90.5
81.2
88.5
86.9
57.5
60.1
58.0
60.7
61.7
18.7
17.2
22.0
87.0
85.2
90.2
84.2
85.3
81.9
53.5
54.0
52.6
58.0
48.0
45.9
50.9
99.0
96.5
113.6
93.1
63.3
67.6
68.5
66.2
50.2
50.9
46.8
51.8
26.6
19.2
21.5
25.2
43.4
16.5
75.9
119.6
78.9
109.1
101.8
92.4
79.0
83.9
82.3
79.8
69.7
85.9
56.9
45.5
55.9
47.8
49.6
52.0
13.7
20.4
26.2
14.3
8.9
105.2
125.8
116.4
98.6
171.6
87.9
83.0
79.3
87.5
91.9
48.3
44.3
46.2
50.4
36.8
Fuente: Mejer y Moduchowics (1996): “La demanda educativa argentina: evolución y desafíos de su
eficiencia interna, cobertura y calidad”. Ministerio de Cultura y Educación, Programa Estudios de Costos
del Sistema Educativo (pág. 12).
El ‘sobrecosto por egresado’ expresa la proporción de recursos adicionales que son
necesarios para producir un egresado de un nivel educativo dado. Obviamente, el
sobrecosto por egresado es más elevado en las jurisdicciones donde la repetición y el
abandono son más importantes. Como surge de los datos del cuadro, el sobrecosto en el
nivel medio es sustancialmente más alto que en el primario, y las diferencias entre
provincias son importantes; las cifras son impactantes. Hay jurisdicciones donde los
15
recursos empleados para producir el egreso de un alumno equivalen a más del doble de
los que hubieran sido necesarios si el sistema fuera eficiente en un 100%. Tanto en el
nivel primario como en el secundario, las provincias del NE y NO son las más
ineficientes, de acuerdo a este indicador. En ellas cada egresado del nivel primario
implica una utilización de los recursos hasta un 58% por encima de lo que
correspondería gastar si los alumnos terminaran sus estudios a término; en el nivel
secundario estos guarismos se elevan hasta el 120%, es decir que se gasta más de doble
de lo que se debiera gastar para producir un egresado. La Patagonia, que tiene uno de
los sobrecostos más bajos en la primaria, con un máximo de 26% en la provincia menos
eficiente, alcanza el más alto del país en la secundaria, con un promedio cercano al
120% para toda la región y un máximo de 172% en Tierra del Fuego. Se trata de un
problema digno de ser analizado, ya que esta región no es la peor ubicada en otros
indicadores. El distrito más eficiente es la Capital Federal, con un sobrecosto por
egresado del 1% en la primaria y del 35% en la secundaria, valores que están muy por
debajo de los correspondientes al promedio del país, donde el sobrecosto es del 15% y
del 75% para los niveles primario y secundario respectivamente.
La ‘tasa de desgaste’ surge de relacionar la cantidad de alumnos actuales en cada uno de
los niveles del sistema con los años necesarios para que un alumno egrese en cada uno
de esos niveles. Este indicador muestra la relación entre la cantidad efectiva de
alumnos/años que le toma a los graduados de la cohorte considerada completar un ciclo
educativo y la cantidad teórica de alumnos años que le debería tomar. El valor ideal es
100%. Las jurisdicciones que se alejan de este valor son las más ineficientes.
Nuevamente las provincias peor ubicadas son las del NE y NO. La tasa de desgaste más
baja es la de Corrientes, con una eficiencia del 63% en el nivel primario; en el nivel
secundario los valores más alejados del ideal corresponden a las provincias patagónicas,
donde se destaca Tierra del Fuego con solamente un 37% de eficiencia, casi veinte
puntos por debajo de la media del país. Los valores más altos corresponden a la Capital
Federal (99% de eficiencia en primaria y 74% en secundaria)
Estos datos no hacen más que confirmar lo que ya se ha observado en otras
oportunidades. Para el sistema educativo es fundamental atacar los problemas de
eficacia interna, básicamente la repetición y el abandono, dos cuestiones poco
exploradas a nivel general y que, como hemos visto, son realmente importantes en
algunas jurisdicciones. No es posible alcanzar niveles aceptables de eficiencia en la
utilización de los recursos si no se emprenden acciones concretas para disminuir la
repetición y evitar el abandono de los estudios.
5. Algunas reflexiones para concluir
A lo largo de este trabajo hemos intentado describir, de manera muy global, las
condiciones estructurales en las que se está llevando a cabo la transformación educativa
en el país, incluido el desempeño del sistema, como parte insoslayable de ese contexto.
Los datos muestran que existen desigualdades notorias entre las diferentes regiones, con
relación a los indicadores considerados. Esas desigualdades también se advierten en la
eficiencia y eficacia del sistema de educación, lo que determina que el nivel de
desarrollo educativo correspondiente a cada región sea muy dispar. Todo ello constituye
un condicionamiento importante para la puesta en marcha de las transformaciones que
impulsa la Ley Federal de Educación y para la realización de los principios que ella
consagra. Como hemos visto, las mayores desventajas, en todos los aspectos, se
observan en las provincias del nordeste y noroeste del país. Si bien estas desventajas
16
están asociadas a factores que el sistema educativo no puede controlar en su totalidad,
conocer en profundidad la dinámica interna del sistema educativo, su funcionamiento y
sus resultados, puede ayudar a descubrir algunas de las causas de esas desventajas y a
pensar qué se puede hacer desde el área de la educación para eliminarlas, dentro de lo
que sea razonablemente posible considerando la actual situación del país. Si no se
avanza en esta dirección, es muy probable que los principios de equidad, igualdad de
oportunidades calidad y descentralización consagrados por la Ley Federal, no sean otra
cosa que letra muerta para una proporción importante de la población de la Argentina.
¿Qué problemas plantea el logro de la igualdad de oportunidades, la equidad, la calidad
y la efectiva descentralización de la educación en las condiciones estructurales que
acabamos de ver?
a) Las políticas compensatorias suelen ser el recurso más a mano, dentro la órbita de la
educación, para nivelar las condiciones y proporcionar una mayor igualdad de
oportunidades a quienes deben recorrer los diferentes trayectos que el sistema ofrece.
Pero es precisamente en este punto donde se plantea la cuestión de la equidad, si por tal
se entiende una justa distribución de los recursos a fin de crear las condiciones para que
todos puedan acceder a una educación de calidad. Si tenemos en cuenta que las partidas
para educación provienen del sistema de coparticipación federal, ya estaría operando un
principio de equidad, puesto que dicho sistema apunta a compensar las desventajas
provenientes de una situación desfavorable en términos de la capacidad de las
provincias para generar riqueza. Sin embargo, ese principio se desvirtúa en la práctica.
En muchos casos las partidas que deberían ser destinadas a educación son utilizadas con
otros fines por los gobiernos locales, o existe una ostensible incapacidad en las
administraciones jurisdiccionales para racionalizar el gasto público. Esto ha generado
con frecuencia un desfinanciamiento crónico de los sistemas educativos de las
provincias (Morduchowics, 1996) y una serie de problemas con relación a su
funcionamiento, muy difíciles de solucionar al menos en el corto plazo. Lograr los
objetivos de la transformación educativa en este contexto resulta bastante complicado.
Las mayores dificultades se advierten, precisamente, en las provincias con menores
recursos económicos y humanos. Y son éstas, por cierto, las que necesitan con urgencia
mejorar la performance de sus sistemas educativos, si quieren revertir la situación de
desventaja económica, social y cultural en la que se encuentran actualmente.
b) Con relación a la calidad de la educación, el gobierno federal y algunos gobiernos
provinciales, han instrumentado diversos programas y acciones compensatorias
destinados a mejorarla; al mismo tiempo han desarrollado planes de capacitación de los
docentes (Red de Formación Docente Continua). La eficacia de éstos, y de la asistencia
técnica que brinda el Ministerio de Educación de la Nación en muchos casos,
difícilmente se puede advertir en el corto plazo. Por otra parte, habría que analizar cómo
se están utilizando esos programas. La inversión en infraestructura y equipamiento, la
distribución de libros a las escuelas, la provisión de útiles a los escolares, la
capacitación de los docentes, el aumento en el salario de maestros y profesores, etc., no
se traducen automáticamente en una educación de mayor calidad, ni en igualdad de
oportunidades para acceder a ella. Estos son procesos de largo plazo que, además,
dependen también de otros factores cuyo control escapa a la órbita del gobierno de la
educación (atención a la salud, políticas de empleo, desarrollo de las economías
regionales, etc.).
17
c) En lo que respecta a la descentralización, su concreción es problemática en las
condiciones estructurales señaladas. La bibliografía especializada sostiene que la
transferencia del poder de decisión y gestión a las instancias locales constituye una
estrategia adecuada para adaptar el sistema educativo a las necesidades de su entorno
más inmediato y promover la autonomía de las escuelas. Pero el ejercicio del poder y la
posibilidad de llevar a cabo una gestión eficaz y eficiente, requieren también que esas
instancias locales cuenten con recursos humanos suficientemente capacitados para
asumir con idoneidad las funciones que impone la descentralización, y un entorno que
acompañe adecuadamente los proyectos de la escuela ¿Cuál es el resultado de la
descentralización cuando ésta debe concretarse en las condiciones antes descriptas? La
profundización de las disparidades y una mayor segmentación del sistema pueden ser
algunos de los tantos efectos no deseados. No es necesario un gran esfuerzo de
imaginación para darse cuenta de que una escuela de la zona rural o de un barrio urbano
marginal no está en condiciones de responder a las demandas del entorno y ejercer su
autonomía con la misma eficacia que otra, situada en zonas económica y culturalmente
más favorecidas.
El proceso de transformación educativa que impulsa la Ley Federal implica algo más
que la modificación de la estructura del sistema, la extensión de la obligatoriedad
escolar o el diseño y puesta en vigencia de curricula actualizados y adaptados a las
necesidades regionales y locales. El éxito de las reformas tampoco depende de una
cuestión puramente económica; un mayor presupuesto para educación no garantiza
demasiado, simplemente facilita las cosas. Todo esto debe ir acompañado,
necesariamente, por un cambio en la manera de enfocar y solucionar los problemas por
parte de los responsables de la gestión del sistema, por transformaciones a nivel de las
prácticas pedagógicas y de ciertos comportamientos de los docentes al interior de las
escuelas, y por cambios en las actitudes de los padres frente a la educación de sus hijos.
Se trata, en suma, de cambios de carácter cultural y, como tales, altamente dependientes
de la propia educación ¿Cómo romper este círculo? Este es el verdadero desafío que
deben enfrentar todos los actores que, con diversos grados de responsabilidad según su
posición dentro del sistema educativo, deben asumir la tarea de diseñar y ejecutar el
proyecto educativo para la Argentina del siglo XXI.
Bibliografía
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comparación internacional”. En Gibaja, Regina y A. M. Babini (comp.): La educación
en la Argentina. Trabajos actuales de investigación. La Colmena. Buenos Aires
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18
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mecanismos de asignación de recursos en el sector”. MINISTERIO DE CULTURA Y
EDUCACIÓN: Programa estudios de costos del sistema educativo (mimeo).
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19
Anexo Estadístico
Alumnos repitentes, nivel primario, educación común - Año 1997 (en %)
Fuente: Anuario Estadístico Educativo 1997. Ministerio de Cultura y Educación (pág. 121)
Jurisdicciones
TOTAL DEL PAIS
Capital Federal
Región Pampeana
Buenos Aires
Córdoba
Entre Ríos
La Pampa
Santa Fe
Región Cuyo
Mendoza
San Juan
San Luis
Región Nordeste
Corrientes
Chaco
Formosa
Misiones
Región Noroeste
Catamarca
Jujuy
La Rioja
Salta
Santiago del estero
Tucumán
Región patagónica
Chubut
Neuquén
Río Negro
Santa Cruz
Tierra del Fuego
Total
5,3
1º
2º
3º
Grado de estudio
4º
5º
6º
7º
8,7
7,4
5,6
4,9
3,8
2,9
2,0
2,2
4,9
3,9
7,4
2,5
5,9
7,0
4,0
5,3
6,1
4,3
5,9
8,0
11,2
12,4
9,6
10,9
11,7
7,2
4,7
6,8
7,8
6,3
12,0
5,4
6,0
5,7
6,7
9,4
5,4
2,6
0,6
8,2
11,7
6,9
9,4
12,5
8,3
13,7
15,4
21,1
23,2
19,1
20,7
21,3
12,5
6,1
12,1
12,9
12,3
22,8
8,8
9,2
9,7
9,9
15,2
7,5
3,8
2,6
6,6
2,2
4,9
5,4
5,5
11,4
3,7
7,1
6,9
2,2
5,1
3,7
4,6
4,9
4,9
6,2
5,6
4,9
5,0
7,0
13,7
14,5
12,8
13,7
13,9
9,0
2,8
7,9
10,5
8,6
15,6
8,3
6,2
6,3
7,8
10,0
4,5
2,4
10,2
11,0
9,2
10,1
10,3
7,8
5,5
6,9
8,2
6,7
12,4
7,3
6,1
6,2
7,6
9,0
4,9
2,6
2,0
4,9
3,5
3,8
3,6
4,3
6,9
6,6
0,7
0,8
2,5
2,2
6,9
4,2
5,1
6,3
3,9
5,6
6,1
5,9
4,3
7,5
3,2
6,1
5,7
6,3
8,6
5,8
2,4
1,3
5,6
5,4
1,3
8,7
2,9
1,2
0,9
2,2
3,3
4,8
8,3
4,9
6,8
7,7
6,3
6,5
7,1
5,3
9,7
4,7
5,8
1,7
3,6
2,3
3,1
2,7
3,3
3,8
5,8
10,9
7,3
9,2
10,4
0,6
3,0
3,4
4,3
4,2
7,2
9,5
1,8
2,7
2,6
5,2
9,0
3,5
5,2
5,2
5,1
7,3
8,3
1,8
3,6
3,0
1,5
1,9
2,3
1,4
3,9
4,9
4,5
3,0
4,9
2,2
4,9
4,7
6,8
10,0
6,1
3,1
1,7
1,5
1,7
0,8
1,7
0,9
2,0
4,8
4,6
6,7
5,7
2,5
1,1
2,0
3,9
2,2
0,6
Alumnos repitentes, nivel medio, educación común - Año 1997 (en %)
Fuente: Anuario Estadístico Educativo 1997. Ministerio de Cultura y Educación (pág. 148)
Jurisdicciones
TOTAL DEL PAIS
Capital Federal
Región Pampeana
Buenos Aires
Córdoba
Entre Ríos
La Pampa
Santa Fe
Región Cuyo
Mendoza
San Juan
San Luis
Región Nordeste
Corrientes
Chaco
Formosa
Misiones
Región Noroeste
Catamarca
Jujuy
La Rioja
Salta
Santiago del estero
Tucumán
Región patagónica
Chubut
Neuquén
Río Negro
Santa Cruz
Tierra del Fuego
Total
9,2
8,6
8,5
7,6
8,3
9,4
9,3
8,0
10,1
11,4
9,3
9,7
11,1
8,6
13,1
12,0
10,7
10,7
9,0
16,9
8,6
13,5
8,0
8,0
14,7
12,9
14,2
17,6
12,5
16,5
1º
10,9
13,4
12,0
6,9
14,1
14,3
12,4
12,1
12,9
16,3
11,1
11,4
14,2
10,5
16,8
16,6
12,8
11,4
11,3
14,4
10,1
14,2
8,7
9,7
20,4
18,0
19,1
22,6
17,5
25,0
2º
14,6
12,5
12,6
14,4
10,6
13,3
13,2
11,7
15,7
17,5
15,6
14,1
15,7
12,6
18,9
16,0
15,2
11,8
13,1
0,1
12,9
20,3
12,1
12,3
20,3
17,2
19,4
25,9
17,1
21,8
Año de estudio
3º
4º
9,2
5,1
8,2
5,3
7,9
4,5
8,0
4,2
7,8
3,9
7,9
4,7
8,5
6,4
7,2
3,5
10,7
5,5
11,0
4,7
10,5
5,2
10,7
6,7
10,5
6,0
8,7
4,8
11,2
7,2
10,2
6,3
11,9
5,5
11,8
7,6
9,2
5,9
19,4
14,2
9,6
5,7
15,3
9,3
8,5
5,4
8,7
5,3
13,6
7,4
11,8
6,2
13,4
8,3
16,4
9,6
12,3
7,4
13,9
5,5
5º
1,0
6º
0,7
1,3
0,7
0,7
0,7
0,9
0,7
0,7
0,6
0,7
1,0
0,4
0,7
0,4
1,5
0,4
0,4
0,8
1,0
1,3
1,4
0,6
0,3
0,4
1,5
1,1
2,1
0,7
1,7
1,7
0,7
4,5
0,6
0,1
2,6
1,5
3,9
0,7
1,9
0,6
1,5
1,8
1,4
8,7
0,7
1,4
1,0
1,0
6,0
1,2
0,7
0,9
0,3
2,5
0,5
-
20
Porcentaje de alumnos con sobreedad en la escuela primaria,
educación común, por grado y jurisdicción - Año 1997
Fuente: Anuario Estadístico Educativo 1997. Ministerio de Cultura y Educación (pág. 124)
Jurisdicciones
Total
TOTAL DEL PAIS
22,4
Capital Federal
Región Pampeana
Buenos Aires
Córdoba
Entre Ríos
La Pampa
Santa Fe
Región Cuyo
Mendoza
San Juan
San Luis
Región Nordeste
Corrientes
Chaco
Formosa
Misiones
Región Noroeste
Catamarca
Jujuy
La Rioja
Salta
Santiago del Estero
Tucumán
Región Patagónica
Chubut
Neuquén
Río Negro
Santa Cruz
Tierra del Fuego
11,4
20,62
13,0
19,4
25,9
20,8
24,0
26,3
21,5
27,3
30,1
40,9
44,8
37,0
40,2
41,7
32,3
33,2
29,3
33,3
32,3
40,2
25,6
24,0
25,6
30,5
31,1
20,1
12,5
1º
13,5
2º
20,3
6,8
3º
23,0
9,5
11,64
17,44
3,0
10,6
18,0
10,8
15,8
19,4
13,6
21,4
23,3
29,3
32,8
26,8
27,2
30,5
19,9
17,0
15,9
21,1
22,0
26,8
16,4
12,7
13,9
16,7
18,0
10,3
4,8
9,8
16,2
26,0
13,9
21,3
24,8
18,0
28,3
28,0
41,0
44,9
37,2
40,5
41,2
30,2
28,4
24,7
31,4
31,5
40,7
24,3
19,3
20,7
25,9
26,2
15,4
8,5
Grado de estudio
4º
25,0
10,9
20,58
12,6
19,0
27,2
19,6
24,5
26,9
21,2
28,3
31,1
44,5
47,7
40,6
44,5
45,3
34,7
37,1
28,7
35,4
35,2
43,9
28,0
23,7
25,5
30,5
30,9
18,9
12,9
5º
25,2
6º
25,6
7º
26,5
12,5
23,58
14,7
21,6
30,3
24,5
26,8
28,0
23,0
28,5
32,5
46,4
49,8
43,4
44,8
47,7
36,3
38,0
32,4
36,6
35,7
46,3
28,5
26,6
29,0
34,1
33,5
22,1
14,2
12,9
23,86
16,1
22,1
28,0
25,9
27,2
28,6
25,0
27,3
33,5
44,8
48,0
39,7
44,7
46,8
36,2
37,1
33,2
38,6
34,9
44,7
28,6
29,0
30,1
36,6
37,9
24,8
15,8
14,2
24,14
17,5
21,4
26,9
27,3
27,6
28,8
24,9
27,9
33,7
44,4
50,1
38,3
43,5
45,5
36,5
39,5
35,2
37,7
35,9
44,1
26,8
30,4
31,6
38,5
37,4
26,6
18,1
13,6
25,74
19,3
28,9
27,2
26,0
27,3
30,5
26,9
31,6
33,0
42,6
47,8
37,5
42,8
42,4
36,5
40,1
37,6
38,1
33,3
41,0
28,9
29,8
31,5
36,7
38,2
26,3
16,2
4º
37,0
5º
31,9
31,5
34,2
35,1
31,7
35,4
33,0
35,8
37,9
38,6
35,1
40,1
45,2
46,0
43,8
48,8
42,3
44,5
45,0
48,4
44,0
56,8
40,0
32,6
41,8
40,5
44,2
40,6
41,5
42,3
26,8
28,08
31,1
27,3
27,1
23,6
31,3
32,8
34,4
34,1
29,8
35,6
35,7
35,9
34,2
36,7
38,7
37,8
47,1
36,0
47,7
35,1
28,4
37,9
37,1
37,1
35,5
40,7
39,1
Porcentaje de alumnos con sobreedad en la escuela secundaria,
por año de estudio y jurisdicción - Año 1997
Fuente: Anuario Estadístico Educativo 1997. Ministerio de Cultura y Educación (pág. 151)
Jurisdicciones
Total
TOTAL DEL PAIS
38,6
1º
40,3
Capital Federal
Región Pampeana
Buenos Aires
Córdoba
Entre Ríos
La Pampa
Santa Fe
Región Cuyo
Mendoza
San Juan
San Luis
Región Nordeste
Corrientes
Chaco
Formosa
Misiones
Región Noroeste
Catamarca
Jujuy
La Rioja
Salta
Santiago del Estero
Tucumán
Región Patagónica
Chubut
Neuquén
Río Negro
Santa Cruz
Tierra del Fuego
32,2
35,44
36,4
33,3
36,7
32,9
37,9
38,4
39,0
36,3
40,0
47,6
48,3
47,2
51,6
43,2
46,1
43,9
50,4
45,4
57,0
46,3
33,3
44,5
46,0
47,1
44,8
42,1
42,3
34,2
37,96
37,1
35,1
41,1
36,5
40,0
39,4
38,2
37,8
42,3
51,2
51,6
52,0
56,3
44,8
47,9
46,0
49,0
49,0
57,4
53,4
32,5
46,8
51,0
51,9
49,0
42,4
39,5
Año de estudio
3º
38,6
2º
41,8
35,2
38,14
39,5
36
39,2
34,6
41,4
41,5
42,2
38,8
43,4
50,7
52,0
49,3
55,6
45,7
49,4
44,5
54,3
48,5
62
49,6
37,4
47,0
47,4
48,4
48,5
43,8
47,1
32,3
35,04
36,3
33,6
35,8
32,2
37,3
38,9
41,0
34,8
40,8
47,5
48,8
46,5
51,4
43,4
46,2
44,6
52,3
45,5
57,5
43,7
33,8
44,1
46,2
47,2
42,7
40,9
43,5
21
Resultados del Operativo Nacional de Evaluación 1997. Porcentaje de respuestas
correctas en Lengua y Matemática, por grado/curso y jurisdicción.
Fuente: MCyE: Operativo Nacional de Evaluación 1997.
Jurisdicciones
3º EGB
TOTAL DEL PAIS
Capital Federal
Región Pampeana
64,9%
69,9%
67,8%
Resultados en Lengua
6º EGB
7º Prim.
9º EGB
60,2%
69,2%
62,0%
59,7%
68,8%
61,1%
55,1%
61,1%
56,7%
5º/6º Año
64,9%
70,9%
66,3%
3º EGB
61,1%
64,6%
64,1%
Rasultados en Matemática
6º EGB
7º Prim.
9º EGB
56,5%
64,5%
58,4%
54,3%
63,9%
55,6%
54,4%
63,6%
55,2%
5º/6º Año
61,6%
66,6%
62,6%
Buenos Aires
70,7%
62,8%
60,4%
56,1%
67,9%
65,4%
57,1%
55,5%
56,5%
65,5%
Gran Buenos aires
70,2%
65,3%
64,2%
58,5%
68,6%
67,2%
62,9%
59,3%
58,5%
66,8%
Córdoba
63,3%
59,9%
58,0%
53,4%
63,4%
58,3%
57,9%
49,6%
51,5%
59,7%
Entre Ríos
69,2%
60,9%
61,2%
57,0%
63,8%
63,7%
56,3%
54,2%
52,7%
57,8%
La Pampa
67,4%
62,1%
60,0%
57,4%
66,8%
63,9%
57,2%
54,1%
54,2%
62,7%
Santa Fe
66,1%
60,7%
62,8%
57,8%
67,2%
65,8%
59,0%
61,0%
57,6%
63,4%
Región Cuyo
60,4%
56,6%
56,7%
51,7%
61,5%
56,3%
53,6%
52,6%
50,6%
57,3%
Mendoza
61,1%
59,5%
58,5%
53,9%
66,6%
57,7%
58,5%
56,0%
57,4%
62,7%
San Juan
62,1%
55,9%
57,6%
52,2%
56,6%
60,5%
53,7%
55,2%
49,4%
55,0%
San Luis
Región Nordeste
58,0%
59,9%
54,4%
54,1%
54,1%
54,2%
49,0%
48,1%
61,2%
55,8%
50,7%
54,7%
48,7%
47,5%
46,8%
47,1%
44,9%
44,3%
54,3%
53,4%
Corrientes
59,5%
54,7%
55,7%
52,6%
56,4%
54,8%
50,4%
50,1%
52,2%
56,1%
Chaco
61,7%
53,4%
57,9%
45,7%
55,6%
54,5%
46,0%
50,3%
40,9%
52,0%
Formosa
62,3%
55,7%
52,0%
46,2%
52,6%
57,9%
48,4%
45,1%
40,9%
49,1%
Misiones
56,2%
52,6%
51,3%
48,1%
58,8%
51,4%
45,3%
42,9%
43,2%
56,4%
Región Noroeste
54,9%
50,6%
51,1%
46,9%
54,2%
50,7%
46,1%
44,4%
43,3%
50,3%
Catamarca
53,1%
49,4%
50,2%
44,3%
51,8%
48,6%
45,9%
42,0%
39,9%
45,8%
Jujuy
59,7%
53,4%
53,8%
51,3%
56,4%
56,1%
50,5%
50,1%
49,9%
55,6%
La Rioja
53,6%
51,2%
51,4%
42,9%
47,3%
50,5%
45,4%
44,6%
40,3%
46,7%
Salta
61,5%
55,9%
55,7%
48,5%
58,3%
58,6%
53,8%
51,7%
44,9%
55,1%
Santiago del estero
52,6%
48,5%
49,4%
47,7%
54,7%
47,4%
42,1%
40,2%
42,0%
50,0%
Tucumán
48,8%
45,1%
46,3%
46,8%
56,8%
43,2%
39,1%
37,7%
43,0%
48,4%
Región Patagónica
62,7%
58,2%
55,5%
51,7%
62,5%
59,8%
54,7%
49,3%
50,9%
58,7%
Chubut
60,8%
55,3%
55,4%
54,4%
62,1%
57,6%
51,6%
47,3%
49,3%
56,9%
Neuquén
63,7%
60,7%
58,6%
50,2%
63,6%
62,8%
58,4%
53,1%
54,7%
59,7%
Río Negro
64,4%
58,5%
58,3%
54,8%
66,0%
63,0%
55,1%
52,5%
56,1%
62,4%
Santa Cruz
65,0%
58,7%
53,3%
52,7%
59,8%
59,9%
54,4%
46,2%
48,6%
57,7%
Tierra del Fuego
59,4%
57,8%
51,8%
46,3%
60,9%
55,8%
53,8%
47,5%
45,6%
56,9%
22
Indicadores seleccionados del gasto educativo por jurisdicción
Años 1993/1994
Jurisdicciones
TOTAL DEL PAIS
Capital Federal
Región Pampeana
Buenos Aires
Córdoba
Entre Ríos
La Pampa
Santa Fe
Región Cuyo
Mendoza
San Juan
San Luis
Región Nordeste
Corrientes
Chaco
Formosa
Misiones
Región Noroeste
Catamarca
Jujuy
La Rioja
Salta
Santiago del Estero
Tucumán
Región Patagónica
Chubut
Neuquén
Río Negro
Santa Cruz
Tierra del Fuego
1
2
25,4
3
80,6
4
2,5
50,7
29,8
75,1
2,1
33,8
25,3
28,6
21,1
25,9
30,2
81,1
70,6
82,2
81,6
76,6
1,1
2,8
4,2
1,0
0,0
45,3
39,4
74,2
58,4
59,2
22,5
29,4
27,6
82,2
88,5
78,2
2,5
0,3
11,0
67,4
61,2
50,4
31,0
33,5
18,9
26,2
95,9
94,8
94,6
71,1
1,6
0,2
0,6
3,4
56,3
61,0
56,9
51,1
21,2
21,8
25,5
20,1
21,5
24,8
92,2
88,3
96,5
97,2
70,7
98,5
3,1
3,0
0,3
0,7
4,9
0,9
53,4
56,9
57,1
46,4
71,0
71,8
16,4
20,3
21,9
23,4
21,9
93,2
84,9
86,1
73,7
69,5
0,1
3,5
0,9
6,6
15,6
70,2
48,1
52,6
41,6
36,6
Fuente: Morduchowics, A. (1996): Programa Estudio de Costos del Sistema Educativo. M. C. y E.
1: Gasto total en educación/gasto público total
2: Porcentaje del gasto en personal respecto del gasto total en educación
3: Porcentaje del gasto en inversión real respecto del gasto total en educación
4: Porcentaje del gasto en los niveles inicial y primario respecto del gasto total en educación
23
ESTRUCTURA DEL SISTEMA EDUCATIVO ARGENTINO
ESTRUCTURA DEL SISTEMA EDUCATIVO ARGENTINO
(ANTERIOR A LA REFORMA EDUCATIVA)
(LEY FEDERAL DE EDUCACIÓN)
Edad
NIVEL SUPERIOR
Universitario y no Universitario
NIVEL SECUNDARIO
NIVEL PRIMARIO
18º
17º
16º
15º
14º
13º
12º
11º
10º
9º
8º
7º
6º
5º
4º
3º
2º
1º
NIVEL PREESCOLAR
INTEGRACION DEL SISTEMA
Años
23
22
21
20
19
18
17
16
15
14
13
12
11
10
9
8
7
6
5
4
3
EDUCACION GENERAL BASICA
Tercer ciclo
Edad
INTEGRACION DEL SISTEMA
EDUCACION SUPERIOR
Universitaria y no Universitaria
EDUCACION POLIMODAL
EDUCACION GENERAL BASICA
Segundo ciclo
19º
18º
17º
16º
15º
14º
13º
12º
11º
10º
9º
8º
7º
6º
5º
4º
EDUCACION GENERAL BASICA
Primer ciclo
3º
2º
1º
EDUCACION INICIAL
Años
24
Obligatoriedad escolar
23
22
21
20
19
18
17
16
15
14
13
12
11
10
9
8
7
6
5
4
3
Obligatoriedad escolar
EDUCACION CUATERNARIA