Los programas de rentas mínimas de inserción. Naturaleza y

TRABAJO FIN DE GRADO
Título
Los programas de rentas mínimas de inserción.
Naturaleza y configuración en los sistemas autonómicos
de servicios sociales
Autor/es
Juan Santo Domingo Martínez
Director/es
David San Martín Segura
Facultad
Facultad de Ciencias Jurídicas y Sociales
Titulación
Grado en Trabajo Social
Departamento
Curso Académico
2014-2015
Los programas de rentas mínimas de inserción. Naturaleza y configuración en
los sistemas autonómicos de servicios sociales, trabajo fin de grado
de Juan Santo Domingo Martínez, dirigido por David San Martín Segura (publicado por la
Universidad de La Rioja), se difunde bajo una Licencia
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El autor
Universidad de La Rioja, Servicio de Publicaciones, 2015
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LOS PROGRAMAS DE
RENTAS MÍNIMAS DE
INSERCIÓN
NATURALEZA Y CONFIGURACIÓN EN LOS
SISTEMAS AUTONÓMICOS DE SERVICIOS
SOCIALES
JUAN SANTO DOMINGO MARTÍNEZ
BAJO LA TUTORIZACIÓN DE DAVID SAN MARTÍN SEGURA
GRADO EN TRABAJO SOCIAL
RESUMEN
Los programas de rentas mínimas de inserción autonómicos vuelven a ser un elemento
de debate social en España. Ocurre debido a que cada vez son más las personas que no
tienen ingresos económicos y acceden a la “última red” de protección social, pasando a
depender de esta prestación económica para subsistir. En este trabajo se analiza la
eficacia del recurso como instrumento de política social para luchar contra la pobreza y
la exclusión en un período coyuntural como el que vivimos, estudiando la naturaleza del
recurso, su configuración y su historia.
PALABRAS CLAVE: Renta mínima de inserción, asistencia social, Comunidad
Autónoma, pobreza, exclusión social, inclusión social, asistencialismo.
ABSTRACT
The guaranteed minimum income regional schemes again are an element of social
debate in Spain. It happens because there are more and more people who have no
income, and they accede to the "last safety net" of social protection, becoming
beneficiaries of this economic benefit for survival. In this paper we analyze the resource
efficiency as an instrument of social policy to combat poverty and exclusion in a period
of crisis as we live, considering the nature of the resource, its configuration and its
history.
KEY WORDS: Guaranteed mínimum income, social assistance, Autonomous
Community, poverty, social exclusion, social inclusion, welfarism.
ÍNDICE
1.
Introducción .............................................................................................................. 1
2.
Renta mínima. Concepto y génesis........................................................................... 2
2.1 Análisis conceptual ................................................................................................. 2
2.2 Evolución histórica y política ................................................................................. 4
2.3 Configuración legal actual .................................................................................... 10
3.
Diferencias entre las distintas modalidades de renta mínima ................................. 13
3.1 Enfoque europeo ................................................................................................... 14
3.2 El modelo francés de renta mínima ...................................................................... 18
3.3 Las rentas mínimas en las Comunidades Autónomas ........................................... 20
Sobre la configuración legal ................................................................................... 20
Cuantía .................................................................................................................... 22
Periodicidad ............................................................................................................ 25
Extinción................................................................................................................. 26
Complementos ........................................................................................................ 27
Planes de inclusión ................................................................................................. 27
Tramitación ............................................................................................................. 29
Requisitos y cargas ................................................................................................. 29
Valoración de la exclusión social ........................................................................... 31
4.
Evaluación de la renta mínima ............................................................................... 32
4.1 Definición de pobreza, exclusión social e inclusión ............................................. 33
4.2 Situación socioeconómica actual .......................................................................... 35
Indicadores de desigualdad, pobreza y exclusión social ........................................ 35
Estado del mercado laboral..................................................................................... 37
4.3 Alcance de las rentas mínimas de inserción ......................................................... 39
4.4 Vuelta al asistencialismo ...................................................................................... 42
5.
Visión de los actores sociales ................................................................................. 43
Partidos políticos .................................................................................................... 43
Sindicatos ............................................................................................................... 45
Opinión pública ...................................................................................................... 45
Entidades del tercer sector ...................................................................................... 45
6.
Propuesta de mejora del sistema de rentas mínimas .............................................. 46
7.
Conclusiones........................................................................................................... 48
8.
Anexos .................................................................................................................... 51
Anexo 1: ................................................................................................................. 51
Anexo 2: ................................................................................................................. 54
Anexo 3: ................................................................................................................. 55
Anexo 4: ................................................................................................................. 55
Anexo 5: ................................................................................................................. 56
Anexo 6: ................................................................................................................. 57
Anexo 7: ................................................................................................................. 58
Anexo 8: ................................................................................................................. 58
Anexo 9: ................................................................................................................. 59
9.
Bibliografía ............................................................................................................. 60
1. INTRODUCCIÓN
La pobreza y la exclusión social se han convertido en elementos importantes del debate
social en España. Hoy tenemos un alto porcentaje de la población en situación de
vulnerabilidad debido, mayoritariamente, a la falta de ingresos en sus hogares. Muchas
de las personas que se encuentran en esta coyuntura sobreviven gracias a las rentas
mínimas de inserción autonómicas. Estos programas son la última “malla de seguridad”
a la que puede acceder el ciudadano, y cada vez son más los perceptores potenciales que
no logran acceder a ninguno de los otros programas de asistencia social que conforman
el Sistema de Garantía de Mínimos1. Por ello, y debido también a la falta de
información que se tiene de este recurso (Malgesini, 2014: 26), proponemos hacer una
revisión actualizada del heterogéneo sistema de rentas mínimas de inserción que existe
en España. Una revisión que nos permita valorar los resultados de cada recurso
autonómico sobre su población en esta etapa de crisis económica, y así poder sacar
conclusiones que nos permitan establecer los pilares de una nueva propuesta de sistema
de rentas mínimas de inserción2. También recuperamos el debate sobre el
asistencialismo, que cobra de nuevo importancia debido a la creciente concepción de la
pobreza como un problema individual, y valoramos cómo y dónde está implantada esta
visión neoliberal en la regulación de los programas3. Y es que quizás sea tiempo de
replantearse si la naturaleza de las rentas mínimas de inserción responde a los
problemas sociolaborales actuales, tan diferentes a los que incentivaron la implantación
de los programas a finales de los años ochenta. La sociedad de la información y la
globalización han cambiado mucho el modelo social y económico que existía hace 25
años y es posible que las rentas mínimas de inserción hayan quedado obsoletas.
1
Adelantamos que el Sistema de Garantía de Mínimos es un conjunto de prestaciones económicas
condicionadas a la demostración de insuficiencia de ingresos cuyo objetivo es garantizar ingresos
suficientes para la subsistencia.
2
Hay que señalar que no es sencillo valorar el alcance de las RMI y de las reformas que han
implementado los gobiernos autonómicos, debido a la insuficiencia de datos que nos permitan analizar su
impacto (Arriba, 2014: 9).
3
En algunos Estados europeos como Francia se crearon los sistemas de protección social con la base
teórica de que el problema de la pobreza es estructural. Pero cada vez se tiende más a catalogar la pobreza
desde el punto de vista individual siguiendo las premisas del darwinismo social de Spencer acercándonos
al modelo asistencial estadounidense.
1
2. RENTA MÍNIMA. CONCEPTO Y GÉNESIS
La regulación de las rentas mínimas de inserción en España es compleja. Ocurre
principalmente por dos motivos. El primero, la naturaleza de la prestación, que ocupa un
lugar particular dentro del sistema de protección que existe actualmente en España4. El
segundo, la diversidad de regulaciones que existen en el conjunto del territorio.
Respecto al primer punto, cabe señalar que España tiene desarrollado un sistema de
protección al ciudadano bastante diversificado. Ofrece diversas modalidades de
prestación para mejorar las situaciones de necesidad o de riesgo de exclusión social ante
la falta de empleo, y la renta mínima de inserción es una de ellas. También es
importante el segundo punto, saber por qué en España se reconocen tantas regulaciones
de la renta mínima. Es preciso también conocer la historia de las mismas, de cómo todas
las autonomías fueron regulando la prestación (junto con los demás actores sociales),
llegando a configurar el difícil y heterogéneo mapa actual de rentas mínimas en España.
En este apartado se analizan estos aspectos: la definición conceptual del recurso, la
configuración legal que ocupa dentro del sistema y la evolución histórica que ha tenido
en España.
2.1 ANÁLISIS CONCEPTUAL
Bajo el nombre de “renta o ingreso mínimo de inserción” se conocen, en los países con
un Estado de bienestar desarrollado, programas que constituyen una última red de
seguridad para que ningún ciudadano viva sin un mínimo de recursos económicos
(Aguilar, Gaviria y Laparra, 1995: 35). Es una definición acertada, pero la regulación
actual reconoce también, por lo general, un vínculo de la prestación económica con un
programa de inserción en el mercado laboral5. Así, el paso de la denominación “renta
4
Como analizamos más adelante, el sistema de protección social se sostiene gracias a tres pilares básicos,
la Sanidad, los Servicios Sociales y la Seguridad Social. Garantizan que situaciones de vulnerabilidad
determinadas por circunstancias personales, como la enfermedad, la pobreza o la falta de empleo no
supongan un proceso seguro de exclusión social.
5
Así se reconoce en toda la regulación de rentas mínimas que existe en España. Además, prácticamente la
totalidad de autores definen la configuración de los programas de rentas mínimas de inserción como
método de reinserción o inclusión sociolaboral.
2
mínima” a “renta mínima de inserción” es importante, ya que implica el esfuerzo de
integración además del contenido económico6. La renta mínima de inserción, tal y como
está configurada en España, es una modalidad de recurso público de carácter asistencial,
que como objetivo principal, pretende dotar con recursos a las familias e individuos que
están en situación de necesidad, y que no pueden acceder a los demás sistemas de
protección económica, dependientes de la Seguridad Social7. Al tratarse de una
prestación asistencial, se orienta a grupos pequeños de población, que están sujetos a la
demostración de insuficiencia de ingresos. Se puede apreciar también que muestran una
gran distancia en términos de calidad redistributiva y reconocimiento de derechos frente
a las prestaciones universales o contributivas (Pérez, 2006: 80)8. Por otro lado, los
programas de rentas mínimas de inserción se encuadran dentro del Sistema Público de
Servicios Sociales, siendo competencia exclusiva de las CCAA. Esto obedece a la
distribución competencial que establece la Constitución Española, como veremos con
más detenimiento.
Para realizar una síntesis personal de lo que supone conceptualmente una renta mínima
de inserción, proponemos el análisis por separado de las palabras que forman el
término9. Primero tenemos la palabra “renta”, cuyo significado es el de ingreso
económico de aporte periódico, ya que no es un pago único para paliar las dificultades
de un momento determinado. Es una aportación mensual porque está pensada para
propiciar posibilidades de cambio a las familias o individuos que están en procesos de
vulnerabilidad debido a la imposibilidad de percibir ingresos económicos por ninguna
vía. La siguiente palabra es “mínima”, y el análisis de la misma no es tan sencillo como
aparenta ser. Se trata de una cantidad económica que satisfaga las necesidades de
supervivencia de los afectados por la pobreza monetaria, pensada para que cualquier
Por otro lado, como veremos en el apartado que compara las distintas rentas mínimas que tienen las
CCAA, la intensidad con la que se trata la inclusión en el mercado laboral en unas regulaciones o en otras
no es la misma.
6
Enfoque europeo más tradicional, que solo precisaba para su concesión no rechazar una oferta de
empleo, según Aguilar, Gaviria y Laparra (1995: 52).
7
Más adelante se sintetiza el sistema de protección social que existe en España, aclarando en qué lugar se
sitúan los programas de rentas mínimas de inserción.
8
A lo largo del documento se analiza el sistema contributivo de la Seguridad Social y se contrasta con la
idea de una prestación de carácter asistencial como puede ser la “renta básica”.
9
Como veremos más adelante, la conceptualización de las rentas mínimas de inserción que ahora se
propone es tan solo una aproximación a la naturaleza de las mismas. No puede ser concreta y válida para
todos los tipos de recurso que existen. De hecho, el carácter de las mismas puede variar según cómo la
regule cada CCAA, ya que unas ponen más énfasis en la inserción sociolaboral que otras, y las diferencias
en las cuantías son lo suficientemente grandes como para que la palabra “mínimas” refleje mejor la
realidad en unas CCAA que en otras.
3
otra forma de ingresos sea más beneficiosa para los perceptores 10. Además, no es fácil
catalogar las necesidades básicas, ya que en la actualidad dependen mucho de la vida
social, con su estructura social e institucional (Reglero, 2014: 42-3). Y por último, para
terminar de decodificar las rentas mínimas de inserción por los términos que las
componen, tenemos la palabra “inserción”. Entra dentro de la naturaleza de las mismas
el Derecho a la inclusión social por medio del empleo. El recurso está enfocado hacia
colectivos muy marcados que han quedado fuera del sistema laboral y que presentan
dificultades de reinserción o acceso al mismo, como las mujeres, los inmigrantes, los
jóvenes o las personas desempleadas de larga duración (Arriba y Pérez, 2007: 130).
Queda como una última vía del sistema de protección social para la incorporación al
mundo del trabajo y a la normalidad social imperante11. Este contenido de inclusión
obedece a la diferencia que existe entre la pobreza y la exclusión social, ya que no se
consideran lo mismo12.
2.2 EVOLUCIÓN HISTORÍCA Y POLÍTICA
Un buen punto de partida -aunque pueda parecer un tanto remoto- para explicar desde
una perspectiva histórica lo que suponen los programas de rentas mínimas de inserción
es la obra que Juan Luis Vives publicó en el año 1526, llamada “Tratado sobre socorro
de los pobres”13. En ella se hace referencia a la pobreza fingida, concepto clave en la
concepción filosófica de esta prestación económica14. Así, Vives cataloga a las personas
en situación de necesidad en tres grupos: enfermos, vergonzantes y fingidos, siendo
estos últimos el foco sobre el que se centra sus críticas (Saizarvitoria, 1991: 5)15. Su
10
Como analizamos en el capítulo de la valoración de las rentas mínimas de inserción, hay estudios
académicos que sugieren que las cuantías son bajas respecto al nivel de vida actual para garantizar que el
sistema incline a las personas en riesgo y con carencias económicas hacia el empleo, que siempre será
mejor pagado que el recurso.
11
En el apartado de valoración del alcance del recurso, veremos hasta qué punto se cumple este derecho a
la inclusión laboral que viene recogido en todas las regulaciones autonómicas.
12
Como veremos, la exclusión social no solo depende de factores económicos, como la pobreza tal y
como se concibe académicamente. La falta de acceso al trabajo puede venir dada por otros factores.
13
Publicado en latín en 1526 bajo el nombre “De Subventionem pauperum”. Es una obra muy importante
en la concepción actual de la pobreza y la asistencia social.
14
Como analizamos más adelante, la idea de reinserción laboral como contraprestación obligada del
perceptor hace que ya no podamos hablar de beneficencia, porque la ayuda se da solo a quien es un
trabajador en potencia. Además, este tipo de prestación siempre ha levantado sospechas de generación de
desincentivos al empleo (Arriba y Pérez, 2007: 118).
15
En el Siglo XIII aparece ya la concepción de las dos clases de pobres, el “fingido” y el “verdadero”
(Susín, 2000: 23). Pero Vives fue una figura clave del Humanismo, corriente de pensamiento que supera
4
idea era la de ofrecer atención sanitaria a los pobres enfermos, sin perjuicio de que
puedan realizar un trabajo poco pesado; educación, formación y empleo para los pobres
vergonzantes; y trabajo forzado para los pobres fingidos. El autor observó que la
pobreza genera inestabilidad y delincuencia, aspectos que no eran beneficiosos para los
pudientes y poderosos de la época16. Se concebía la mendicidad como un problema de
orden público (Susín, 2000: 21-54). Como vemos, hay mucho de esta percepción de
Vives en la actual naturaleza de las rentas mínimas de inserción: sustento básico e
inclinación de los “asistidos” hacia el trabajo como finalidad de los programas, además
de la secularización e institucionalización de los recursos y la superación de la ética de
la beneficencia17/18.
Pasamos entonces a la concepción de la asistencia en la Ilustración, en el siglo XVIII. El
pensamiento ilustrado, con la idea de progreso siempre como eje, estudia y trata de
eliminar las causas de la pobreza19. Así, debido al estudio sociológico se supera
definitivamente la concepción católica de la pobreza (Susín, 2000: 62). Es una etapa en
que la red institucional asistencial crece y se extiende en todo el país, sobre todo a nivel
urbano, albergando un gran número de personas en situación de vulnerabilidad20. Los
pobres siguen siendo catalogados entre “vagos” o “falsos” y pobres “verdaderos”,
incluso con mayor intensidad de control para identificar a unos y otros. Esto obedece a
que el tratamiento de la pobreza se sigue concibiendo como en el Siglo XVI, pero ahora
además se establece una política social como mecanismo de control social directo –y
confesado- sobre la pobreza (Susín, 2000: 66). Unos años más tarde, con la
el pensamiento de la Edad Media, por lo que es un autor sumamente importante en toda la historia del
tratamiento de la pobreza.
16
El origen de la asistencia social no está en la iniciativa de las clases pobres, demasiado ocupadas en su
propia supervivencia. El origen se encuentra en las clases pudientes, preocupadas por la propiedad y el
orden social (Pérez, 2005: 34-8).
17
Vives pretendió así superar las “trampas de pobreza” o fraude. Además pretendía que la pobreza y las
personas pobres estuvieran controladas en todo momento en las ciudades en que vivían, con lo que
aparece la figura de la “policía de los pobres” o el “examen de pobres” (Susín, 2000: 48-63).
18
La visión Humanista supera la visión particular del pobre como símil de la vida de Jesucristo y
desacraliza la pobreza como se entendía en la Edad Media. Se pasa a una visión social de la pobreza, algo
que conviene a los dueños de los medios de producción, que precisaban mano de obra barata (Susín,
2000). Se produce también una institucionalización a lo largo del siglo XVI debido a que el tratamiento
de la pobreza deja de estar en manos de la Iglesia y pasa a los municipios.
19
Se centra en las causas de la pobreza, para comprenderla y así poder reducir los riesgos a la estabilidad
social que conforman este fenómeno. También usan ese conocimiento para manejar la masa social que
suponen las personas pobres en beneficio de las clases dominantes con el trabajo.
20
Esta red opera bajo los principios de centralización y racionalización, y busca eliminar la mendicidad
descontrolada. Como vemos, la asistencia tiene mucho de control social en esta época. Conviene señalar
que la centralización de la asistencia en el Estado no es total, ya que se permite a las instituciones
religiosas trabajar con el problema de la pobreza al mismo tiempo. Incluso vemos que el Estado ofrece
sus garantías asistenciales de manera subsidiaria a los servicios de otras instituciones privadas.
5
industrialización, llega la masiva conversión de un mundo campesino hacia el mundo
del proletariado en las ciudades21/22. Son tiempos de mucha precariedad, hacinamiento
de la clase trabajadora en barrios de nueva construcción, desempleo y pobreza23. Eran
tan malas las condiciones, que el empleo, lejos de favorecer la integración social y el
bienestar de los asalariados, los mantenía en situación de pobreza y vulnerabilidad
(Pérez, 2005: 39). La “nueva pobreza” hace en esta etapa alusión a toda una clase social,
ya que como hemos visto ni siquiera el trabajo era causa suficiente de inclusión social24.
Pero debido a la fuerza de la clase trabajadora y su número de integrantes, los sistemas
de protección se activan, y es que hasta ese momento el sistema solo buscaba el
beneficio económico máximo por encima del buen funcionamiento social. Así, evitan
entre otras cosas el trabajo de los menores. Pero nos queda la cuestión de tratar al
extremo más pobre de la sociedad. En esta época se trata a las personas excluidas con
violencia para su reclutamiento como obreros (Susín, 2000: 106). La represión fue un
instrumento de la clase burguesa y de la clase política para controlar la masa social que
trabajaba o estaba en situación de grave pobreza25. Por lo tanto, podemos ver aun las
ideas de Vives en la época que precede a la II Guerra mundial: el trabajo mitificado
como método de inclusión social y de eliminación de la pobreza, y el control social para
mantener las ideas económicas imperantes.
En la etapa postindustrial (último tercio del siglo XX), la concepción de la pobreza ya es
más estructural, viéndose como consecuencia de las evoluciones políticas, económicas y
sociales que dejan a personas fuera del sistema normalizado26. Son tiempos de cambio
social debido a la globalización, y la mujer comienza a integrarse masivamente en el
21
En España este proceso de industrialización e inmigración a las ciudades ocurre un siglo más tarde,
debido a que la Revolución Industrial no llega al mismo tiempo a todos los países de Europa.
22
En los anteriores modelos de sociedad, los elementos básicos contra la pobreza eran el trabajo y la
familia (Arriba, 2002: 2). Pero la industrialización expulsa de la capacidad de subsistencia al
campesinado, que emigra a las ciudades a ofrecer su mano de obra a los dueños del capital.
23
Véase la genial película “Tiempos modernos”, dirigida por Charles Chaplin en 1936. En ella se define
perfectamente cuál era el modelo productivo de la época, la situación de los asalariados, el paro e incluso
la búsqueda de la reinserción a mercado laboral de los desempleados y de los presos.
24
La pobreza se aleja de la visión de mendicidad caricaturesca para asimilarse como perfil de la clase
trabajadora (Susín, 2000: 69).
25
En mi opinión, hasta la Revolución Industrial y los cambios en el modelo productivo, las personas
pobres podían ser tratadas con piedad o con desprecio. En esta época desaparece la cuestión de los pobres
“capaces” e “incapaces” por el bien del liberalismo, ya que los dirigentes querían mano de obra abundante
y pobre, y son todos tratados con desprecio. Una visión de la pobreza individual que se aleja de la
realidad social. El cambio se produce en el siglo XIX con la aparición del término “pauperismo”, que se
refiere a la aparición de una nueva clase social caracterizada por mantenerse en situación de pobreza y se
conforma como un colectivo numeroso.
26
No ocurre de la misma manera en EEUU, máximo poder económico, social y político tras la II Guerra
Mundial, que mantiene una visión individualista de la pobreza (Pérez, 2005:133-43).
6
mercado de trabajo (Urteaga, 2013). Así, las estrategias asistenciales pasan por la
activación de las personas desempleadas en el mercado de trabajo, que es cambiante y
sufre periódicas crisis. Parece un modelo de asistencia más social que el de la
Revolución Industrial, pero sigue basado en la “obligación al trabajo”27. De hecho, el
concepto “workfare” que vertebra la política asistencial estadounidense pretende acabar
con la dependencia de la asistencia social obligando al trabajo.
Otra vertiente de pensamiento más de entre las actuales es la que defiende el concepto
“welfare”, que es una regulación de la asistencia más enfocada en el aumento del gasto
social, en la que el Estado juega un papel decisivo como creador de empleo28. Es la
solución que ha seguido históricamente Francia, que como luego veremos es el espejo
en que nos fijamos para nuestros programas asistenciales de rentas mínimas de
inserción. En la década de los 80 resurgió el debate tanto teórico como ideológico de la
pobreza y su relación con la desigualdad social (Arriba, 2002: 1). Aparecen nuevos
términos como el de “exclusión social”, que analizamos más adelante, y se prepara ya el
terreno para que una nueva política social asistencia aparezca en nuestra legislación
autonómica.
El protagonismo y el liderazgo de las CCAA en la implantación y desarrollo de los
sistemas de rentas mínimas es el factor más importante del proceso (Sanzo, 1995). La
aparición en España de las políticas de rentas mínimas de inserción obedeció a un
proceso de imitación entre CCAA que ocurrió con brevedad (Arriba, 2001: 71). Así, en
febrero de 1989 aparece la primera regulación autonómica en el País Vasco; y en las
Islas Baleares se cierra el proceso en el año 199529/30. Arriba (2001) saca a la
Comunidad Balear fuera del proceso de imitación en que se encuadran a las demás
CCAA, ya que no se empezó a elaborar el recurso al mismo tiempo que en todas las
27
EEUU mantiene cierta lógica punitiva dentro del sistema asistencial (Pérez, 2005: 142).
Modelo instaurado entre 1945 y 1975, los “treinta gloriosos”, ya que fueron tres décadas de mucho
progreso económico y social tras la II Guerra Mundial (Urteaga, 2013: 1).
29
En el trabajo se reserva un apartado para el análisis del revenu mínimum d´insertion francesa, ya que
fue el programa de renta mínima de inserción en el que se basó el País Vasco para la implementación de
su programa. Puede catalogarse (la renta mínima francesa) como la primera pieza en el “efecto dominó”
que se dio en España con las rentas mínimas de inserción.
30
Navarra estableció en 1985 un programa de prestaciones económicas de asistencia social y acceso a
empleo social a las familias que estaban en situación de necesidad, pero no se puede considerar un
programa de renta mínima de inserción. Existen otros ejemplos similares a lo largo del territorio español.
Sistemas similares anteriores a la implantación de la renta mínima de inserción propiamente dicha.
28
7
demás. Sitúa entonces el límite temporal del proceso de implantación de las rentas
mínimas de inserción en 1993, cuando Aragón puso en marcha el programa31.
Cabe destacar que en todas las CCAA existió un fuerte debate en torno a los programas
de rentas mínimas de inserción. En algunas autonomías, eran los partidos de la
oposición los que se encargaron de publicitar y debatir la medida debido a que sus
gobiernos no tomaron la iniciativa32. En algunas otras fue un poco más sencillo. Fue la
iniciativa de los equipos de Gobierno la que sacó para adelante los planes de lucha
contra la pobreza que recogían la idea de prestación económica como eje vertebrador de
esta política33. Pero para que podamos ver hasta qué punto hubo discrepancias entre los
poderes públicos, el Gobierno Central (PSOE) se opuso durante el proceso a estas
medidas que proponían las autonomías. Incluso existieron discrepancias entre los
miembros del partido del Gobierno Central y algunos de sus líderes territoriales. En
otros partidos políticos, como Alianza Popular, existieron también discrepancias. Otros
ámbitos sociales, como los sindicatos o las Organizaciones No Gubernamentales
(principalmente Cáritas), o los propios técnicos y expertos, aportaron también al debate
sus posturas. Así, los sindicatos reivindicaron durante la huelga general de 1988 la renta
mínima garantizada dentro de la Propuesta Sindical Prioritaria34, y Cáritas impulsó el
debate social sobre la pobreza en España, además de estar en favor de la causa. Los
expertos y los técnicos no ocuparon un lugar importante dentro del fuerte debate que
supuso la aparición de la idea de las rentas mínimas de inserción en España, sino que
fueron los artífices de su formalización a la hora de redactar cómo debía ser el recurso.
Por último, la sociedad civil también se puso de lado de los programas de rentas
mínimas, ya que era una sociedad eminentemente obrera y estaba vinculada a los
sindicatos o a la acción de asociaciones sociales (Sarasa et. al, 2000: 9).
Podemos ver que el clima político y social en torno a los sistemas de protección al
ciudadano que en esos años se vivía era bastante efervescente. El desconocimiento
31
Más adelante se analiza en profundidad el proceso de implantación de la prestación en La Rioja, por
motivos de cercanía en la realización del trabajo. Como síntesis de la evolución histórica de la
implantación del recurso, para el año 1991 todas las CCAA excepto Aragón y Baleares contaban con un
Decreto o una Ley que instituía el programa de rentas mínimas de inserción (se dejan fuera de este
análisis las Ciudades Autónomas). La mayoría lo tenían ya instaurado en el año 1990.
32
Este es el caso de Andalucía, Navarra, la Comunidad Valenciana, Canarias y Extremadura.
33
Es el caso, por ejemplo, de Madrid, Aragón y Cantabria, que fue la segunda CCAA en implantar el
recurso.
34
La propuesta Sindical Prioritaria fue un instrumento en que los principales sindicatos españoles (UGT y
CCOO) de acción sindical y diálogo social en que plasmaron sus reivindicaciones. Sirvió, en este caso,
para favorecer la negociación entre las CCAA y el Gobierno Central (Arriba, 2001).
8
inicial de los programas de rentas mínimas de inserción, unido a la ampliación del
sistema de protección social que se dio en esos años, unido a la nueva concepción de la
pobreza y unido a las recomendaciones de la UE anteriores al proceso de implantación,
nos dejó en sus inicios una diversidad de programas interesante 35. De hecho, la
regulación de los programas fue diferente entre las CCAA, usándose en el momento
inicial el Decreto como modo de articulación del recurso dentro del marco legal36. Y los
recursos y medios con que se dotaron estas políticas fueron muy diversos a lo largo del
territorio español, por lo que fueron unos sistemas de rentas mínimas muy diferenciados
(Arriba, 2001: 69).
A partir de este período de implantación, todas las CCAA han modificado sus
regulaciones del recurso. Durante la década de los noventa, tras su desarrollo, las rentas
mínimas de inserción sufren unos años de estancamiento (Arriba, 2014: 2). Pero con el
cambio de siglo, todas las CCAA quisieron adecuar sus rentas mínimas de inserción
para mejorar su baja intensidad protectora (Aguilar, Gaviria y Laparra, 1995)37. Antes
de la crisis económica de 2008, todas las autonomías menos Andalucía, Aragón,
Extremadura, Navarra y Ceuta hicieron alguna modificación38. Durante la misma,
algunas CCAA modificaron sus recursos por Decreto39, otras Comunidades por Ley40 y
otras modificaron sus rentas mínimas de inserción por preceptos de otras
regulaciones41/42. Todas estas modificaciones van enfocadas a paliar los problemas que
presentaban los programas en sus inicios, pero las que presentan cambios más
35
Respecto a la ampliación del sistema de protección, señalar que la Ley 26/1990, de 20 de diciembre,
por el que se establecen prestaciones no contributivas en el sistema de Seguridad Social, creó la
“asistencia social básica” de Seguridad Social (Fernández, 2002).
36
Aragón, Asturias, Castilla-La Mancha, Galicia y el País Vasco sí regularon por Ley sus primeros
programas de rentas mínimas de inserción. Más adelante veremos cómo ha cambiado la regulación en las
distintas CCAA en la actualidad según el poder del que emana su normativa.
37
38
Se modificó por Ley en Asturias (2005), Canarias (2007), Cantabria (2007), Galicia (2004), Madrid
(2001), Murcia (2007), País Vasco (2000, 2003 y 2006) y Valencia (2007). Las demás CCAA que
regularon antes de 2008 lo hicieron por Decreto: Baleares (2001), Castilla-La Mancha (2002), Castilla
León (2000, 2004), Cataluña (2001, 2006), La Rioja (2001, 2005) y Melilla (2003).
39
Es el caso de Asturias y Extremadura (2011).
40
Por Ley regularon Castilla León (2010), Navarra (2012), La Rioja (2014) y País Vasco (2011).
41
Fueron Cantabria (2009, 2010, 2012), Madrid (2012), La Rioja (2011), Valencia (2012), Ceuta (2010)
y Cataluña (2011).
42
Andalucía y Aragón no modifican el recurso durante la crisis.
9
significativos son las de Cataluña, Navarra y el País Vasco (Arriba, 2014: 8-9)43.
Después analizaremos si lo han conseguido.
2.3 CONFIGURACION LEGAL ACTUAL44
Si se consideran las prestaciones de carácter económico que existen en el sistema
español de protección social, se puede apreciar una gran variedad de figuras, que
coexisten bajo el mismo objetivo: solucionar las situaciones de carencia de rentas de los
ciudadanos45. Para enfocar la cuestión, en el sistema de protección del Estado de
Bienestar coexisten los sistemas de la Seguridad Social, el sistema sanitario y el Sistema
Público de Servicios Sociales46/47. Es preciso señalar que la Seguridad Social en su
nivel contributivo ocupa un gran porcentaje del volumen total de protección económica
que se ofrece en España, debido a que la lógica laboral de la Seguridad Social
selecciona la protección en función del grado de integración laboral (Rodríguez, 2009:
7). De hecho, las políticas asistenciales que funcionan como última red de protección
ante la pobreza son las que menor atención reciben (Arriba, 2002: 3).
Por el lado contributivo, el Sistema Nacional de la Seguridad Social se encarga de las
pensiones contributivas, las prestaciones contributivas por desempleo, la incapacidad
temporal o la prestación de maternidad, entre otras48/49. También existe la vertiente
asistencial, la que de verdad está enfocada a paliar las situaciones de vulnerabilidad
43
No obstante, la Comunidad de La Rioja modificó su regulación en el año 2011 volviéndola más
restrictiva en los requisitos de acceso. En el año 2014 vuelve a modificar la norma recuperando el terreno
perdido por la modificación de 2011.
44
En el Anexo 1 aportamos el cuadro con las regulaciones actuales de los programas de rentas mínimas
de inserción en la actualidad.
45
Muchos de estos recursos, como de aquí en adelante analizamos, están enfocados también en la
reinserción laboral.
46
No debemos olvidar que el Sistema Nacional de Salud ofrece garantías de estabilidad a los ciudadanos,
más enfocadas en el ámbito de la salud y no tanto de la protección a los ingresos económicos suficientes.
Creemos necesario apuntar que la lógica del sistema sanitario obedece a la reincorporación sociolaboral
de las personas enfermas. Aunque no esté tan vinculado al objeto de este trabajo, merece la pena
comentarlo por la importancia que tiene en el conjunto del sistema. De hecho, crea riqueza y valor
añadido a una sociedad el invertir en sanidad y mantener los niveles de salud altos (Urteaga, 2013: 1668).
47
El Real Decreto Ley 1/1994, de 20 de junio, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley
General de Seguridad Social, es el que regula el funcionamiento de la Seguridad Social.
48
La prestación contributiva por desempleo se atribuye a las personas que en el tiempo que precede al
desempleo han cotizado al menos 360 días en los últimos 6 años anteriores a la situación de desempleo.
49
El enfoque del trabajo no es intenso en este nivel de la Seguridad Social. Se prefiere hacer hincapié en
las prestaciones de carácter asistencial, entre las que se encuentran las rentas mínimas autonómicas.
10
social y pobreza (Arriba y Pérez, 2007: 117). El conjunto de prestaciones y programas
que la integran se suele denominar Sistema de Garantía de Mínimos50. En este sistema
hay diversos niveles de gobierno actuando sobre el mismo espacio, el referido a las
personas en situación de coyuntura económica que están obligadas a probar su carencia
de ingresos (Fernández, 2002). En este plano asistencial que regula los mínimos se
sitúan las pensiones no contributivas de jubilación y de invalidez, así como el
complemento de alquiler de vivienda51. También los complementos a mínimos de las
pensiones contributivas, las prestaciones de la Ley de Integración de Minusválidos
(LISMI), la pensión del seguro obligatorio de vejez e invalidez (SOVI), las pensiones
asistenciales (PAS), que es una prestación a extinguir, y alguna modalidad de prestación
familiar52/53. También se encuentra el programa PREPARA, enfocado a la
recualificación profesional54. Por último, la Renta Activa de Inserción (RAI) y el
subsidio por desempleo en todas sus modalidades55. Todas estas prestaciones se regulan
desde el Estado, como dicta el artículo 149.1.17ª, referido a las competencias exclusivas
50
Señalar que el artículo 41 de la CE 1978 impone a los poderes públicos el mantenimiento de una
Seguridad Social para todos los ciudadanos, pero este precepto no se cumple hasta la ampliación del
Sistema de Seguridad Social con las pensiones no contributivas en el año 1990 (Fernández, 2002).
51
Este complemento se regula por el Real Decreto 1191/2012, de 3 de agosto, por el que se establecen
normas para el reconocimiento del complemento de pensión para el alquiler de vivienda en favor de los
pensionistas de la Seguridad Social en su modalidad no contributiva.
52
La LISMI está derogada. El Real Decreto Legislativo 1/2013, de 29 de noviembre, por el que se
aprueba el Texto Refundido de la Ley General de derechos de las personas con discapacidad y de su
inclusión social regula el espacio que antes ocupaba esta Ley.
53
Las pensiones asistenciales quedaron derogadas a partir de la entrada en vigor del Real Decreto Ley
5/1992, de 21 de julio (posteriormente derogado por la Ley 28/1992, de 24 de noviembre), sin afectar a
las pensiones ya reconocidas o pendientes de resolución.
54
El programa PREPARA nació en 2011 como “última red de seguridad” para las personas que ya no
tenían derecho a prestación o subsidio posible. El gobierno lo debe prorrogar, y ha asegurado con el Real
Decreto Ley 1/2013, de 25 de enero, por el que se prorroga el programa de recualificación profesional de
las personas que agoten su protección por desempleo, y se adoptan otras medidas urgentes para el empleo
y la protección social de las personas desempleadas, que lo hará automáticamente si el paro afecta el 20%
de la población activa.
55
La RAI es una ayuda especial para personas con dificultad para encontrar empleo y en situación de
necesidad económica. Depende del Sistema Público de Empleo y es el último recurso posible antes de las
rentas mínimas de inserción (Malgesini, 2014: 9). Se puede cobrar como máximo 3 veces y se regula por
el Real Decreto 1369/2006, de 24 de noviembre, por el que se regula el programa de renta activa de
inserción para desempleados con especiales necesidades económicas y dificultades para encontrar trabajo.
Hay diferentes modalidades de subsidio por desempleo, que tienen como factor más destacable dentro de
las diferencias el plazo de concesión. Así, el grupo de las personas mayores de 55 años pueden cobrarlo
hasta que el sistema jubila a las personas por cumplir las condiciones presuntas; y el grupo de las
personas que no tienen derecho a la prestación contributiva al estar en situación legal de desempleo
pueden cobrarlo 6 meses sin opción de prórroga. Los mayores perceptores son el de personas mayores de
55 años, el de personas que agotan la prestación contributiva y el grupo de los que no han trabajado lo
suficiente para entrar en el nivel contributivo y se quedan sin empleo. Otros grupos reconocidos por la
Seguridad Social son los trabajadores emigrantes retornados, las personas liberadas de prisión y las
personas que revisan su invalidez.
11
del Estado sobre la Seguridad Social56. Pero hay que señalar los ciertos contenidos “no
básicos” que regulan las CCAA. El problema aparece debido a la dificultad de catalogar
como básico o residual las atribuciones que las CCAA asumen en la regulación y el
funcionamiento de la Seguridad Social (Fernández, 2002). No se pretende analizar la
Seguridad Social y su funcionamiento según la distribución de competencias, pero cabe
señalar que no compete exclusivamente al Estado todo lo referido al Sistema Nacional
de Seguridad Social57.
No ocurre lo mismo con las rentas mínimas de inserción, y es que son competencia
única, actualmente, de las CCAA. Ocurre porque todas las autonomías han asumido la
competencia sobre la “asistencia social”, recogida en el artículo 148.1.20ª de la
Constitución58. Este artículo deja libertad a las autonomías para legislar sobre la lucha
contra la pobreza y la exclusión social, y establecer los mecanismos que crean
necesarios para ello y que queden dentro del concepto de “asistencia social”. Es por ello
que fueron las CCAA las impulsoras de los programas de rentas mínimas de inserción a
finales de los 80 y comienzos de los 90, porque se acogieron a esta materia.
Estos programas asistenciales, son subsidiarios de todas las prestaciones de las que
venimos hablando. Son las últimas a las que una persona en situación de pobreza y
vulnerabilidad se puede acoger. Se asemejan a las ya mencionadas plan PREPARA,
subsidio por desempleo y renta activa de inserción59. Así, está claro que se configuran
como el último recurso contra la pobreza y la exclusión social, porque se trata de un
modelo de prestación económica subsidiario de los demás sistemas de protección,
debiendo agotar todas las vías de obtención de recursos con anterioridad 60. Podemos ver
56
Sin perjuicio de la ejecución de los servicios de la Seguridad Social por parte de las Comunidades
Autónomas.
57
Este debate es de una complejidad no asumible para el objetivo de este trabajo.
58
Pudieran las CCAA no haber asumido o dejar de asumir la competencia en sus Estatutos de Autonomía
sobre la materia de asistencia social, ya que el artículo 148.1 CE establece el “principio de disposición”
de las CCAA para ello. En tal caso es el Estado el que está obligado a hacerse cargo de la asistencia social
en los territorios que no tengan competencia autonómica asumida. Esto responde al “principio de
subsidiariedad” en la distribución de competencias de la CE 1978.
59
Tanto en cuantías a percibir, como en plazos, como en naturaleza y objeto (garantizar recursos
económicos durante la búsqueda de empleo). Se puede decir que ocupan un nivel asistencial de
protección similar, pero las rentas mínimas de inserción son recursos de las CCAA y de los otros se ocupa
el Estado desde el Ministerio de empleo y Seguridad Social. Martínez (2003: 57) habla de la necesidad de
mecanismos de coordinación y cooperación debido a que existen diversos niveles de gobierno actuando
sobre el mismo espacio.
60
Como veremos más adelante, todas las regulaciones autonómicas han tratado como último recurso a la
prestación económica, aunque con diferencias. Pudieran haberlo formalizado saltándose varios escalones
dentro del sistema de protección social pero no lo han hecho. Obedece a que la materia de asistencia
social hace referencia al asistencialismo, que analizamos en el apartado 4.
12
entonces que el último recurso para las personas vulnerables se encuentra en las CCAA,
bajo la figura de la renta mínima de inserción61.
El sistema de protección en su conjunto, es por lo tanto, un sistema en el que el vínculo
que se haya tenido con el mercado de trabajo posibilita el acceso a un tipo de
prestaciones o a otras. La diferencia entre la intensidad protectora en el nivel
contributivo y el nivel asistencial ha crecido (Rodríguez, 2009: 9), y eso deja en una
posición débil a los potenciales perceptores de las rentas de inserción. Esto hace que las
rentas mínimas de inserción enfoquen su ámbito de actuación a perfiles sociales muy
marcados, siempre sujetos a demostración de insuficiencia de ingresos, como jóvenes y
mujeres que aún no han accedido a un empleo, o no han cotizado lo suficiente, o
desempleados de larga duración que han agotado la protección contributiva y las
personas en riesgo de exclusión o con carencias en sus habilidades laborales.
3. DIFERENCIAS ENTRE LAS DISTINTAS
MODALIDADES DE RENTA MÍNIMA
En los siguientes párrafos se analiza la prestación de los siguientes países: Alemania,
Austria, Bélgica, Dinamarca, Finlandia, Francia, Irlanda, Países Bajos, Portugal, Reino
Unido y Suecia. Se destacan los puntos en común y los aspectos específicos que
diferencian los distintos modelos de recurso que ofrecen a sus ciudadanos. Debemos
saber que las políticas sociales que activan las rentas mínimas de inserción se sitúan
dentro del marco de la Unión Europea62. Los distintos órganos de gobierno de la UE
han redactado desde hace décadas recomendaciones para la lucha contra la pobreza y la
exclusión social, en los que se valoraba de forma positiva un sistema asistencial de
rentas mínimas de inserción63. Aunque la mayoría de la legislación comunitaria no es
vinculante –no al menos en materia de rentas mínimas de inserción- puede haber
61
Además de las rentas mínimas de inserción, algunas CCAA también tienen complementos propios
dentro del sistema de garantía de mínimos, pero no merece la pena mencionarlos porque son recursos
propios de cada Comunidad y no todas los desarrollan.
62
No cabe duda de que la UE busca la prosperidad económica, pero ha sido una firme defensora, al
menos sobre el papel, de la lucha contra la pobreza y la exclusión social, como luego veremos.
63
Más adelante haremos referencia a las recomendaciones más importantes de la Unión Europea en
materia de asistencia social y rentas sociales garantizadas a los ciudadanos.
13
influido en los gobiernos de los Estados miembros, ya que en la actualidad la mayoría
cuentan con este tipo de programas. En este apartado se comprueba cuáles son los
Estados miembros que se han acercado más a las peticiones comunitarias, haciendo
hincapié en el modelo español64. Por otro lado, se hace hincapié en el modelo francés de
renta mínima de inserción porque fue el modelo que se siguió en España durante el
proceso de implantación autonómico, como ya hemos visto. Es el comienzo del grueso
del análisis que contiene este apartado, y es que se propone una revisión actualizada de
la situación de los programas de rentas mínimas de inserción en España 65. Se analizan
diversos factores que a nuestro juicio son importantes para poder hacernos a una idea de
lo que supone tener un sistema tan descentralizado66.
3.1 ENFOQUE EUROPEO67
La lucha contra la exclusión en la Unión Europea (en adelante UE) ha sido uno de los
pilares sobre los que se ha sustentado su política social. Así, el artículo 136 del Tratado
Constitutivo de la Comunidad Europea68/69, vinculante a todos los Estados miembros, es
un claro ejemplo del posicionamiento de la UE en esta materia. El tratado por el que se
establece una Constitución Europea en 2004, reconoce en su artículo II-94.370 un
reconocimiento a una ayuda social con el fin de combatir la exclusión social y la
pobreza.
64
Este epígrafe puede ser muy complejo y amplio, pero se expone de una manera general, sólo para que
sirva como modelo comparativo de la configuración de las distintas rentas mínimas de España y para ver
cuál ha sido la magnitud del impulso europeo en esta materia.
65
Aunque existen trabajos que desgranan las múltiples regulaciones de las rentas mínimas de inserción en
España, muchos han quedado obsoletos. De hecho, los libros de referencia para el estudio del recurso en
España tienen 20 años y aparecen en todas las bibliografías de las fuentes que hemos consultado.
66
Recordemos que todas las CCAA han activado programas de rentas mínimas de inserción.
67
(Martínez, 2005: 175-81).
68
El artículo 136 del Tratado Constitutivo de la Comunidad Europea dicta que los Estados y la UE deben
tener como objetivo el fomento del empleo y la mejora de las condiciones de vida y de trabajo para
conseguir equiparación entre los mismos y garantizar condiciones para luchar contra la pobreza y la
exclusión social, manteniendo la competitividad económica.
69
Ha sido modificado por el Instrumento de Ratificación del Tratado por el que se modifican el Tratado
de la Unión Europea y el Tratado Constitutivo de la Comunidad Europea, hecho en Lisboa el 13 de
diciembre de 2007. Busca promover el papel de los interlocutores sociales teniendo en cuenta la
diversidad de los sistemas nacionales.
70
El artículo II-94.3, del Tratado por el que se establece una Constitución para Europa habla del derecho
a una ayuda social y otra de vivienda para los que no tengan los recursos necesarios.
14
Cuando aparecen las primeras propuestas comunitarias sobre ingresos mínimos, en
1988, todos los países de la UE contaban ya con legislación propia al respecto, a
excepción de España, Grecia y Portugal, pero el punto de inicio específico sobre rentas
mínimas a nivel comunitario se da en el año 199271. Ese año el Consejo Unión Europea
aprueba la Recomendación 92/441/CEE, en la que se establecen elementos
fundamentales para configurar los sistemas de rentas mínimas en los países de la UE.
Así, se establecen diferentes recomendaciones, como la de reconocer el derecho
fundamental de las personas a disponer de los recursos suficientes para vivir
dignamente. Propone características que deben componer las rentas mínimas: requisitos
de residencia, duración ilimitada de la prestación, promoción del empleo y la formación,
reconocimiento de diferentes modelos de unidades familiares o el establecimiento de las
cuantías conforme el nivel de precios de cada Estado y sus revisiones periódicas. En el
año 2008, la Comisión aprueba la recomendación 2008/867/CE, sobre inclusión activa
de las personas excluidas del mercado laboral. Propone, entre otras cosas, que los
Estados deben asegurar y coordinar las políticas de inclusión activa, garantizar unos
mercados de trabajo inclusivos y un apoyo de renta adecuado para las personas en
riesgo. Por último, más recientemente, el Parlamento Europeo aprueba en el año 2010,
con fecha 20 de octubre, la resolución sobre el papel de la renta mínima en la lucha
contra la pobreza y la promoción de una sociedad integradora, que actualiza y refuerza
la Recomendación de 1992. El aspecto más importante que propone el parlamento es su
opinión de que las rentas de inserción tienen que equivaler al menos al 60% de la
mediana del sueldo en cada Estado.
Este amparo que desde la UE se da a las rentas mínimas, se enfoca también dentro del
último plan estratégico que ha adoptado la UE: La Estrategia Europa 202072, que entre
otros aspectos pretende reducir en 20 millones de personas el número de personas en
riesgo de pobreza y alcanzar el 75% de personas en situación activa empleadas. De esta
forma la UE ha respaldado los sistemas de rentas de inserción de los Estados.
Pero es la iniciativa de cada país la que ha hecho que se desarrollen los diferentes
modelos de prestación que tenemos en Europa. Así, la sucesiva aprobación de los
71
La Comisión se posicionó en el año 1988 sobre la renta mínima de inserción francesa sosteniendo que
era un paso en la dirección correcta (Rojo, 1990).
72
Sucede a la Estrategia de Lisboa del año 2000, que fijaba objetivos contra la pobreza y la exclusión a
plazo año 2010.
15
Planes Nacionales de Acción para la Inclusión Social73 (PNAin) de los distintos países
ha marcado la evolución de las rentas mínimas. Cabe destacar, antes de entrar en el
análisis detallado de las diferencias entre los distintos programas, que Grecia e Italia74
no cuentan con un recurso catalogable como renta mínima en la actualidad. Respecto a
los principios básicos del programa de rentas mínimas en los distintos países no existen
diferencias de fondo, ya que todas las prestaciones se otorgan a las personas que no
disponen de unos recursos mínimos para garantizarse una vida independiente y digna.
Respecto a la configuración del derecho, la mayoría de Estados regulan las rentas
mínimas como derecho subjetivo, a excepción de Reino Unido, Irlanda y Finlandia75.
Dinamarca reconoce algunos elementos discrecionales para otorgar la prestación, a
pesar de configurarla como un derecho subjetivo (Martínez, 2005). Así, en la naturaleza
y la finalidad de la prestación hay elementos derivados de la Recomendación del año
1992, en cuanto esta se refiere a crear un derecho fundamental de las personas a poseer
recursos suficientes, y todas las rentas mínimas analizadas tienen ese precepto como
principio básico. Por otro lado, respecto a los demás medios para obtener recursos en el
seno de una unidad de convivencia, la prestación es la “última red” de protección,
porque se configura siempre como un recurso complementario a los demás de que
dispongan los usuarios, restando a la cuantía teórica los ingresos familiares para
concretar el importe a percibir76/77. En realidad, las cantidades económicas se establecen
de diferente forma según los distintos países78. Las regiones o Länder son las que
establecen las cuantías anualmente en Alemania y Austria, mientras que en el resto de
Estados se regula a nivel nacional. Suecia ofrece una particularidad: es el único país en
que la cuantía se fija entre el Estado y los municipios (Martínez, 2005: 23). Todas las
regulaciones de los países analizados establecen la cuantía de sus rentas mínimas
conforme a la composición de la unidad de convivencia, y algunas de ellas ofrecen
complementos según sea cada familia y su situación de necesidad específica.
73
La creación de los planes nacionales de inclusión social viene recomendada por el órgano consultivo, el
Comité de Protección Social, creado por la Decisión 2000/436/CE.
74
Ignacio Fariza, El país, 14/02/2015.
75
España no es homogéneo respecto al trato del recurso como derecho. Más adelante se expone este
aspecto con profundidad.
76
Esto se refiere a la cuantía que por unidad de convivencia y situación familiar corresponde a cada
usuario, pero sólo como punto de partida al establecer la cuantía final. Hay que restarle los ingresos
familiares externos a la renta mínima al montante inicial para saber cuál es la cuantía en la práctica.
77
Excepto en Suecia, Finlandia y Países Bajos.
78
Todos los Estados analizados actualizan sus cuantías cada año, bien usando como indicador el índice de
precios (Reino Unido, Francia y Alemania), según el crecimiento de las pensiones (Austria, Finlandia,
Dinamarca y Portugal), o con la media de incremento de los salarios (Países Bajos).
16
Atendiendo a la duración de las rentas mínimas de inserción, entre los Estados
analizados solo hay dos que no la otorguen sin límite de tiempo79. Estos países que no
configuran la prestación como ilimitada en el tiempo son Portugal y Francia 80. Como
requisitos para acceder y mantener las rentas mínimas, estos países destacan la voluntad
de los titulares y miembros familiares para reinsertarse en el mercado laboral. Existen
diferentes modelos para regular este indicador. Por ejemplo, Países Bajos obliga a sus
perceptores a mantenerse registrados en el sistema público de empleo; Bélgica precisa
de que se demuestre el deseo de trabajar; Alemania y Austria disponen que los usuarios
deben aceptar el trabajo que se les ofrezca. Y Portugal y Francia amplían a las
actividades formativas este requisito. Sobre la nacionalidad de los perceptores, hay un
grupo de Estados miembros que no reconocen como requisito el ser nacional del país en
el que se solicita la renta mínima (Martínez, 2005). Tal es el caso de Finlandia, Irlanda,
Países Bajos, Portugal, Suecia y Reino Unido81. En el lado opuesto se sitúa Bélgica, que
solo ofrece la prestación a los belgas y a los asilados políticos. Los demás países
reconocen el derecho a los ciudadanos de la UE, como Dinamarca y Alemania, o
situaciones de residencia estable en su territorio (Dinamarca y Francia). Al igual que en
el caso español, la regulación de la renta mínima en Austria es competencia de sus
Estados Federados, por lo que este requisito varía según la norma vinculante en cada
Länder. Todas las rentas de inserción precisan para su concesión la residencia en los
respectivos países. Todo ello concuerda con la recomendación de la UE sobre el ámbito
de aplicación de este derecho.
Respecto al límite de edad en que se puede acceder a la prestación, todas las normas
europeas son más abiertas que las españolas (en general las distintas regulaciones
autonómicas españolas parten del requisito de tener 25 años como mínimo y salvo
excepciones, como se presenta en el siguiente epígrafe). En el resto de la UE, solo
Francia plantea un límite de edad de 25 años82. Como se puede comprobar, las rentas
79
Siempre que se mantengan las condiciones por las que se accedió al recurso.
En ambos casos, y también bajo las indicaciones de la UE en sus recomendaciones, la duración es
prorrogable y se revisa cada año (Portugal), y cada 3 meses (Francia).
81
Sin entrar a valorar los últimos cambios y opiniones de los dirigentes de Reino Unido y Alemania sobre
la legislación laboral y de inmigración, que parece que son restrictivos a la aceptación de mano de obra
externa por la gran afluencia de personas en busca de empleo.
82
Los demás Estados sitúan el límite en la mayoría de edad o no estipulan límite alguno.
80
17
mínimas de inserción que existen en Europa se acomodan en gran medida a las
directrices de la UE83.
3.2 EL MODELO FRANCÉS DE RENTA MÍNIMA
El modelo de renta mínima de inserción que existe actualmente en España, en las
diferentes CCAA, tomó en sus inicios como referencia el sistema francés. El País Vasco
fue la comunidad pionera en implantar la renta mínima, basándose en el revenu
minimum d´ínsertion francés, creado tan solo cuatro meses antes que la renta mínima
vasca (Aguilar, Gaviria y Laparra, 1995: 36). El resto de autonomías siguió un proceso
de imitación entre ellas, con su origen en la prestación creada por el País Vasco (Ana
Arriba, 1999: 71)84.
La renta mínima de inserción en Francia aparece, al igual que en España, tras un largo
proceso histórico de implantación de sistemas asistenciales para las personas que
quedaban fuera de las prestaciones a cargo de la Seguridad Social 85. En ambos países,
antes de la creación de esta prestación, existen muchas otras prestaciones que cubren las
carencias de la población más desfavorecida, pero son enfocadas a los problemas
específicos para los que han sido creadas (Urteaga, 2011: 969). Algunas de ellas,
anteriores a la creación del revenu mínimum d´insertion, son el mínimo de vejez a favor
de las personas mayores (1956), la ayuda de padre aislado (1976), o la ayuda de
solidaridad específica (1984)86. Tras un estudio a cargo de la Unión Europea sobre la
pobreza, en el que se diagnosticaba la existencia de 45 millones de pobres en los países
del entorno, Francia quiso, al igual que otros países o regiones como el País Vasco,
afrontar este problema. Por primera vez se empezaba a hablar, a finales de la década de
83
Recordemos que la UE se posiciona en favor del reconocimiento del derecho fundamental de la persona
a disponer de recursos suficientes para vivir tomando en consideración la residencia legal y la
nacionalidad; derecho de todas las personas al acceso sin límite de duración; fijación de las cuantías
según el nivel de vida de cada Estado y su revisión periódica; promoción del empleo y la formación; y
asegurar las estrategias de inclusión activa (Recomendación 92/441/CEE y Recomendación
2008/867/CE).
84
Consultar epígrafe de la historia de la implantación de los programas de rentas mínimas de inserción.
85
En Francia, la Seguridad Social aparece en 1945, dos décadas antes que en España (1967).
86
Existen en Francia, al igual que en España, muchas prestaciones asistenciales, que pueden o no ser
complementarias a la renta mínima, pero esta ocupa un lugar apartado de ellas, ya que no se debe
demostrar un problema específico para obtener la ayuda, sino carecer exclusivamente de recursos
económicos suficientes (Urteaga, 2011: 968).
18
los 80, de la nueva pobreza, no vinculada exclusivamente a las carencias económicas.
Se trata de enfocar la lucha contra la exclusión social de una manera más compleja, muy
vinculada a la reinserción laboral. Es entonces cuando Francia aprueba la renta mínima
de inserción. Ocurrió por unanimidad en las dos cámaras de que dispone el poder
legislativo en el país galo, y fue adoptada el 1 de diciembre de 1988. Se concibe
entonces como un doble derecho: a unos ingresos mínimos y a la inserción social
(Martínez, 2004: 14). Se constituye, por lo tanto, como una prestación que constituye la
última red de protección de los ciudadanos. Es además importante señalar que el modelo
español (aun con sus singularidades debido a la regulación autonómica) se basa en ese
principio clave del modelo francés: la doble cara del derecho. Una parte de la prestación
proporciona “medios adecuados de existencia”, y la otra un compromiso claro de
reinserción al mundo laboral87.
Dejando de lado los resultados, hay que centrar la atención en una diferencia muy
importante que existe entre el modelo francés, nuestro inspirador, y el español. En
España, debido a que fueron las autonomías y no el Parlamento estatal de principios de
la década de los 90 quienes defendieron la creación de la renta mínima, la regulación es
tan diversa como el número de CCAA. En cambio, Francia otorga la gestión de la
prestación a los departamentos88 que componen el país, pero el Estado se asegura la
competencia sobre la regulación de las mismas.
Otros aspectos que la regulación española “imitó” de la regulación francesa fueron, por
ejemplo, el límite de edad de 25 años para el acceso a la renta mínima de inserción, o
mecanismos de incentivo al trabajo, como los que existen en algunas de las CCAA
españolas. Otra similitud es la concentración de diferentes colectivos bajo el amparo de
la prestación, como las personas con alguna minusvalía, madres solteras, personas en
situación de desempleo de larga duración, etc. Respecto a la valoración del revenu
mínimum d´insertion que hace el profesor Urteaga, es preciso señalar que saca una
conclusión negativa por no haber conseguido la reinserción de un número aceptable de
87
Urteaga (2011: 968) opina, como se expone más adelante, que en la vertiente de la inclusión social,
Francia no ha podido extraer conclusiones positivas tras veinte años de la creación del revenu mínimum
d´insertion.
88
La ley de 18 de diciembre de 2003, relativa a la descentralización de la renta mínima de inserción, ha
transferido la gestión de la prestación a los consejos generales y ha puesto fin a la dirección compartida
entre el Estado y los departamentos de la política de inserción.
19
personas89. Tampoco extrae conclusiones positivas el Parlamento francés. Así, para
luchar contra las “trampas de inactividad” que supone la renta mínima de inserción, creó
la renta de solidaridad activa (RSA)90, configurada como un complemento económico al
trabajo, y una garantía de búsqueda activa de empleo por parte de los beneficiarios
(Urteaga, 2011: 972-9).
3.3 LAS RENTAS MÍNIMAS EN LAS COMUNIDADES AUTÓNOMAS
SOBRE LA CONFIGURACIÓN LEGAL
Cabe señalar que cada una de las normas autonómicas que regulan las rentas de
inserción en España se ha ido aprobando y modificando a lo largo de los años, pero no
son demasiado homogéneas debido al desfase temporal existente entre ellas91. Uno de
los aspectos clave para entender la configuración legal de las rentas mínimas en España
es el régimen de distribución de competencias que configura nuestra Constitución. Así,
actualmente todas las Comunidades Autónomas son responsables de la asistencia social
porque han asumido esa competencia, y han legislado sobre sus programas de rentas
mínimas de inserción. Esto hace que exista una diferenciación de trato a los perceptores
según dónde esté situada geográficamente su residencia. Es esta descentralización la que
crea un concepto de última prestación socioeconómica tan heterogéneo entre las
CCAA92. En este epígrafe se tratan las diferencias sustanciales entre las rentas mínimas
de inserción autonómicas, y es que aunque concurran bajo el mismo objetivo o finalidad
poseen múltiples diferencias en todos los aspectos formales y de su aplicación, y los
instrumentos creados para su gestión.
89
A lo largo del documento de Eguzki Urteaga (2011) se hacen referencias al fracaso de las rentas
mínimas en Francia en lo referido a la inserción laboral, ya que dependen también de una política de
empleo eficaz que para el autor no se ha conseguido.
90
La RSA creada en 2009 aporta una cuantía complementaria a las personas que están trabajando pero no
llegan a un mínimo de retribución. Se crea para luchar contra las trampas de inactividad, con lo que
paralelamente se mejoran las políticas de inserción laboral para conseguir el objetivo de la reinserción.
Aun así, los beneficiarios del RSA tienen que buscar activamente empleo. Uno de los objetivos de la
creación del RSA es simplificar las prestaciones sociales (Urteaga, 2011: 972-9), y así establecer un
contrato más efectivo entre la Administración y los beneficiarios.
91
Hablamos del desfase entre las últimas modificaciones de cada una de las diferentes regulaciones
autonómicas.
92
La diversidad geográfica incide bastante sobre los conceptos de pobreza, exclusión social y recursos
para superar las situaciones de vulnerabilidad (Laparra, 2015). Es por ello por lo que cada CCAA ha
pretendido regular la prestación económica según sus propios problemas y la idiosincrasia de su sociedad.
20
Para empezar, una diferencia entre las 19 rentas mínimas (17 CCAA más Ceuta y
Melilla) es el nombre que cada normativa les ha dado. No es el aspecto más importante
a tratar por este trabajo, ya que en todas ellas se está hablando del mismo recurso
social93. Una de las diferencias más importantes es el alcance que la prestación tiene
según cómo la defina la norma como categoría jurídica. Aunque todas ellas atiendan a la
misma idea de prestación económica periódica dirigida a solucionar problemas
alimenticios a las personas sin recursos, no todas las rentas mínimas la configuran como
derecho subjetivo94. Esto es, no todas garantizan que se conceda la prestación, sino que
pueden depender de la partida presupuestaria que el Parlamento autonómico asigne
anualmente a este concepto. Es una diferencia importante, ya que incluso cumpliendo
los requisitos y las obligaciones que marca la norma para los beneficiarios, no es seguro
que los Servicios Sociales de las CCAA que no regulan la renta mínima como derecho
subjetivo la vayan a conceder95. En el resto de aspectos de configuración del concepto
de renta mínima hay homogeneidad. Además de la prestación económica, que en todas
las normativas tiene carácter subsidiario y complementario de todos los ingresos que la
unidad de convivencia pueda tener, se configura un plan de inclusión social
personalizado para los beneficiarios.
La mayoría de las Autonomías tienen como
intransferible e inembargable la prestación económica, pero no en todas aparece
expresamente en la legislación96. También existen pequeñas diferencias entre las CCAA
en cuanto al objeto de las rentas mínimas. Así, la Renta Mínima de Inserción balear
trata la prestación económica como algo que puede ser periódico o no periódico, algo
que no aparece en el resto de las normativas. Por otro lado, cabe señalar que Castilla la
Mancha señala que la naturaleza del recurso es de ayuda subvencional a fondo perdido,
o Asturias, que habla de prestación económica diferencial; o Extremadura, que regula la
Renta Básica de Inserción como prestación de carácter finalista. Estas pequeñas
diferencias de forma son importantes, porque aunque la naturaleza jurídica y el
93
Consultar tabla de legislación actual en el anexo 1 sobre las normas que regulan los programas de
rentas mínimas de inserción.
94
Algunas de ellas citan el artículo 142 del Código Civil, sobre la idea de alimentos, para aclarar
legalmente cuál es el fin. En este artículo se dicta lo que se entiende por alimentos, como la habitación, el
vestido, la asistencia médica, la educación de los menores y los gastos de embarazo y parto, además de
los “alimentos” propiamente dichos
95
Las CCAA que sí garantizan la prestación por ser un derecho subjetivo son Andalucía, Aragón,
Asturias, Canarias, Cantabria, Cataluña, Castilla la Mancha, Extremadura, Madrid, Navarra, País Vasco y
Comunicad Valenciana.
96
No obstante, el carácter de las rentas mínimas como último recurso de la unidad familiar, hace suponer
que ocurre lo mismo aunque no esté explicitado.
21
concepto de las rentas mínimas no cambian en exceso, hay ciertas especifidades que
pueden influir en la efectividad de nuestros derechos.
Existen, por otro lado, tres CCAA que han diferenciado entre varias prestaciones, de
mismo rango y naturaleza legal, pero sujetas al cumplimiento de diferentes requisitos.
La Rioja, distingue entre el Ingreso Mínimo de Inserción y la Ayuda de inclusión Social
(AIS)97. En el País Vasco, la Renta de Garantía de Ingresos (RGI), distingue entre la
prestación a personas que están trabajando y personas que no tienen empleo, regulando
las cuantías y los contenidos formales de las dos ayudas. La última Autonomía que
diferencia entre dos tipos de ayuda es la Ciudad Autónoma de Melilla: el Ingreso
Mínimo de Inserción y la Prestación Básica Familiar, que se otorga a los solicitantes de
IMI que no cumplen algunos de los requisitos de acceso y tiene una asignación
económica menor98. Melilla tiene una disposición legal diferenciada, y es que reserva un
15% del cupo de la renta de inserción para los menores que han sido tutelados por la
Administración de la Ciudad Autónoma, a los que califica en su norma como grupo de
alto riesgo.
CUANTÍA99
Todas las normativas autonómicas conciben las rentas mínimas de inserción como una
prestación económica que se otorga en dos modalidades: una prestación básica, y los
complementos variables acumulativos que se suman a la cuantía básica en función del
número de miembros de la unidad de convivencia. No obstante, La Rioja, en sus dos
modalidades de prestación, solo reconoce la cuantía básica y no importa el número de
miembros de la unidad familiar100. Todas las normativas tienen en común que restan los
recursos económicos computables a la cuantía que les corresponde como unidad
familiar ya calculada en función de los miembros, debido al carácter subsidiario y
complementario del recurso.
Es el aspecto económico en donde se pueden ver más diferencias, y es que podemos
observar como varía la cuantía que un beneficiario y su unidad de convivencia recibe
según en la CCAA o Ciudad Autónoma donde viva. Las más generosas son el País
97
La diferencia más significativa en la actualidad es que la AIS se ofrece a personas que no tienen
aptitudes para seguir un programa de inserción sociolaboral.
98
Regulada por primera vez en el año 2002.
99
Consultar tabla con las cuantías mínimas y máximas en el anexo 3 y en el anexo 4.
100
Es la única en este sentido, y llama más la atención sabiendo que computa los recursos del hogar en
función del número de miembros para ver si cumple el requisito económico de acceso a la prestación.
22
Vasco y Navarra, mientras las peor dotadas económicamente (en cuantía básica), son
Ceuta, Murcia y Castilla-La Mancha. Estas diferencias ocurren porque los indicadores
usados para la determinación de la cuantía no son los mismos. No se debe olvidar que
cada CCAA regula los porcentajes sobre el indicador de la cuantía básica y los
complementos por número de miembros según crea oportuno. Por otro lado, hay CCAA
que imponen la cuantía de forma discrecional101. Volviendo al análisis de las CCAA
que usan indicadores, no es lo mismo usar como índice el Indicador Público de Renta de
Efectos Múltiples (IPREM) que se utiliza para la concesión de ayudas, prestaciones o
becas, que usar el Salario Mínimo Interprofesional (SMI)102. Y también hay diferencias
entre los que operan con el indicador mensual o el anual con las dos pagas
extraordinarias. Así, dependen del IPREM la mayoría de CCAA: el importe mensual de
este indicador es usado por Cantabria, Castilla y León, Extremadura, Galicia y La Rioja;
y los que dividen las 14 pagas de IPREM anual en las 12 mensualidades de la prestación
para tener un índice un poco más elevado, son Canarias, Castilla-La Mancha y la
Comunidad Valenciana. Por otro lado, Andalucía, Melilla y Navarra determinan como
indicador para establecer la cuantía de la renta mínima el Salario Mínimo
Interprofesional (SMI) en su cuantía mensual; y el SMI con las pagas extras dividido en
12 meses es el indicador en el que se basa el País Vasco. Por último, hay ciertas CCAA
que no ligan la evolución de la cuantía de la prestación de inserción a ningún parámetro
ni indicador público regulado por otra norma, sino que lo conforman en su cuantía
básica y los complementos por número de miembros año a año en la Ley de
Presupuestos de la Comunidad. En este modelo de establecimiento anual de cuantía se
encuentras las demás CCAA, entre ellas Madrid y Cataluña. Una particularidad ocurre
en Cataluña, y es que las rentas por trabajo, a la hora de determinar la cuantía que a la
unidad de convivencia le toca percibir, se deducen en un 75%103.
Respecto a los límites económicos a la cuantía, los máximos están estipulados, ya sea
por establecimiento anual según los Presupuestos, como en Murcia y Ceuta, o por
porcentaje máximo a percibir sobre los índices SMI o IPREM104. Lo mayoritario es
101
Estas son: Aragón, Asturias, Baleares y Murcia.
Ambos indicadores se encuentran congelado, pero ya presentan diferencias. El SMI es superior
IPREM. Así, a 14 pagas, el SMI es de 645,3 euros y el IPREM es de 532, 51 euros.
103
La cuantía media en el año 2013 fue de 418,58 euros, según los últimos datos publicados por
Ministerio de Sanidad, Servicios Sociales e Igualdad.
104
Excepto en la CA de Castilla-La Mancha, en la que no consta disposición en su regulación sobre
máximo de su Ingreso Mínimo de Solidaridad, quedando en función del número de miembros de
unidad de convivencia la cuantía final.
102
23
al
el
el
la
usar uno de los indicadores. Por ejemplo Aragón establece un máximo a percibir
equivalente al SMI en su Ingreso Aragonés de Inserción. Ocurre lo mismo en Andalucía
y Melilla. Hay otras CCAA que establecen por norma un máximo algo superior al 100%
de SMI, como son Baleares, Navarra o el País Vasco. Por otro lado, estás las CCAA que
sitúan los máximos según el IPREM, como Cantabria, Canarias, Castilla y León,
Extremadura, Galicia Madrid y Valencia, pudiendo sobrepasarlo o no, o pudiendo tomar
como referencia el IPREM con 14 pagas dividido en 12 mensualidades. En Asturias,
según su normativa, no puede superar el 165% de la cuantía básica, que es otro modelo
de fijación de máximos. Lo mismo ocurre en Cataluña, donde se establece un máximo
del 190%. Un caso diferente es el de La Rioja, donde la cuantía básica es también la
máxima. En cambio, no todas las CCAA ponen límites mínimos a la prestación
económica105. Las que sí lo hacen, lo configuran de diferentes maneras (similar a las
cuantías máximas). Una de ellas es establecer las cuantías en la Ley de Presupuestos de
la CA; otra es usar porcentajes de los indicadores IPREM, SMI o de la misma cuantía
básica, y la última es por franquicia106. Un caso llamativo es el de Cantabria, que no
abona la Renta Social Básica si el importe resultante al restar los ingresos del hogar a la
cuantía a percibir no llega al 1% del IPREM. Otras CCAA garantizan un porcentaje de
la renta mínima de inserción, como son el País Vasco y Asturias, que lo hacen en un
25% y un 10% respectivamente. De las que toman como referencia el SMI para el
establecimiento de límites mínimos cabe destacar a Andalucía y Castilla-La Mancha.
Galicia se acoge al uso del IPREM como indicador con el que establece los mínimos.
Como ejemplo de las que sitúan el importe mínimo sin referencias a indicadores está
Murcia, y entre las que plantean una cantidad mínima expresada en euros en su
legislación, Canarias, Baleares y Valencia107. La última diferencia clave sobre la cuantía
entre las CCAA es que, aunque todas establecen decrecimiento porcentual o económico
en cada miembro más del núcleo familiar, lo hacen sin coincidir matemáticamente108.
Terminando con este baile de cifras e indicadores que revelan la heterogeneidad en el
establecimiento de las cuantías, hay que analizar el caso excepcional de Galicia en
105
Este es el caso de Aragón, Castilla y León, Madrid y Melilla.
Aunque debido a que es un recurso complementario se deben restar a la cuantía teórica todas las rentas
computables que obtenga la unidad familiar, la idea de franquicia garantiza un mínimo a percibir en
concepto de renta mínima de inserción, aunque finalmente sobrepase la cantidad previamente estipulada.
107
Una cantidad económica fija expresada en euros.
108
Cada miembro más de la familia por el que hay que sumar un porcentaje de la prestación económica
básica aporta menos porcentualmente que el anterior. Por ejemplo, el primer miembro más aporta el 15%,
el segundo el 12%, el tercero y sucesivos el 8%.
106
24
cuanto al cobro y la atribución económica de la Renta de Integración Social. Se
establecen diferencias de cobro en cada uno de los tres tamos de inclusión que reconoce.
En el tamo personal y familiar la cuantía básica es del 75% del IPREM. Por otro lado,
en el segundo tramo, llamado de inserción, la cuantía básica es del 50% del IPREM. Y
por último, si el beneficiario accede al tramo de transición al empleo, la cuantía de la
prestación se reduce de manera gradual hasta el séptimo mes, en que si todo va bien se
extingue la Renta de Inclusión Social.
Respecto al cobro íntegro de las cuantías cuando varias unidades de convivencia están
empadronadas en el mismo domicilio, las regulaciones son por lo general restrictivas.
Así, el País Vasco establece unos porcentajes sobre la RGI según el tipo de unidad de
convivencia, que regula en su normativa. Canarias, por otro lado, reconoce un
porcentaje de la prestación a cada miembro que se une a la unidad de convivencia, pero
lo general es situar unos límites sobre la renta básica de entre 1.5 y 2 veces superior por
domicilio cuando existan dos unidades independientes.
PERIODICIDAD
Sobre la periodicidad de las rentas mínimas, la mayoría establece plazos máximos, a
excepción del País Vasco, Asturias, Castilla y León, Madrid y Extremadura, sin
prejuicio de que tengan que hacer renovaciones o prórrogas, como son los casos del País
Vasco y Extremadura. Los plazos más habituales de concesión son 12 meses, como
ocurre en Aragón, Baleares, Canarias, Cataluña, Ceuta, Galicia, Melilla, Murcia y
Valencia. Las demás comunidades establecen el primer plazo de concesión en 6 meses,
excepto Cantabria, que lo establece en 24.
Casi todas las CCAA permiten una renovación del periodo de percepción de la renta
mínima, pero no así el Ingreso Mínimo de Solidaridad andaluz. Es el menos garantista
en cuanto a periodo de prestación.
Por otro lado, buscando singularidades que existen en la forma de proceder en la
concesión y las renovaciones, aparece la regulación de la periodicidad en Castilla-La
Mancha. En esta CA, en la que se concede la ayuda por 6 meses, se exige un período de
carencia de 3 meses para renovar la prestación cada vez que se agota, hasta cumplir el
máximo de 24. En Melilla las renovaciones se otorgan de 3 en 3 meses hasta llegar a 24
mensualidades como tope máximo, comenzando por el año de la concesión.
Extremadura, aunque no tiene plazo máximo de concesión, es estricta, ya que va de 6 en
25
6 meses y solo renovando de oficio y mediando informe109. Los límites más altos en
cuanto a meses totales de percepción los tienen Cataluña, Ceuta y la Comunidad
Valenciana, con 60, 60 y 36 meses respectivamente. Por otro lado, respecto a los
períodos mínimos, la única CA que lo propone en su regulación es Navarra110. En
referencia a los plazos para volver a solicitar la prestación cuando se ha extinguido,
cabe destacar el caso de Valencia o Melilla, en el cual es de 2 años, pero en la mayoría
de normativas se establece 1 año o 6 meses. Aragón, por otra parte, es la única CA que
reconoce el supuesto de concesión provisional en su normativa111.
Los plazos de suspensión, están estipulados en 6 o 12 meses. Asturias tiene en su
articulado normativo el reconocimiento de varios plazos diferentes de suspensión de la
prestación con sus diferentes características, supuestos que no tienen las demás
regulaciones tan bien recogido112. Sobre la suspensión cautelar, cabe señalar que los
plazos varían entre 2 y 3 meses según en qué CCAA se encuentren los beneficiarios.
EXTINCIÓN
En cuanto a la extinción de la renta mínima de inserción, además del fallecimiento, la
renuncia, el incumplimiento de obligaciones o la pérdida de requisitos, se prevén como
causas en todas las normativas. Caben destacar supuestos como el falseamiento
documental, recogido en la norma asturiana y balear, o la falta de inicio de trámites de
divorcio tras una situación de violencia de género, como recoge en la norma andaluza.
En caso de que el beneficiario encuentre trabajo, algunas de las CCAA extinguen la
renta mínima y el plan de inclusión en 6 meses, y otras con un límite de tiempo de un
año trabajando. Una causa de extinción que solo recoge Extremadura consiste en salir
de la Comunidad Autónoma durante 30 días, aspecto restrictivo que no se recoge
explícitamente en las demás normativas113.
109
Informe de la CA, que es el órgano competente en esta Comunidad Autónoma.
Su Renta de Inclusión Social se otorga con un mínimo de tiempo de 6 meses, pudiendo llegar al
máximo de 30 tras las renovaciones, y pudiendo mantenerse 6 más si existe desarraigo social en el
beneficiario. También se recogen en esta CA supuestos de salud grave o cuidado de menores de 16 años
para el mantenimiento de la prestación, excepcionalmente.
111
Para paliar dificultades urgentes, hasta la resolución del órgano competente.
112
Las demás regulaciones no hacen tanto hincapié en este sentido, dedicándole menos atención. No
obstante, puede ser que los supuestos de suspensión vengan recogidos genéricamente en la Leyes de
Servicios Sociales.
113
Señalar que estas son las diferencias entre las normativas que regulan los programas de rentas mínimas
de inserción, sin perjuicio de lo que las leyes de Servicios Sociales autonómicas dicten sobre la extinción
general de prestaciones.
110
26
COMPLEMENTOS
En este apartado se habla de los complementos que traen consigo las diferentes rentas
de inserción, y es que no todas los ofrecen ni los consideran en sus normativas
autonómicas. Uno de los más importantes es la prestación complementaria de RGI del
País Vasco114. También Andalucía, Aragón, Castilla y León y Galicia tienen un
complemento de vivienda reconocido en la regulación de sus rentas mínimas. Aragón,
además, reconoce un complemento por enfermedad.
Otro complemento son los planes de inserción social que algunas CCAA realizan
periódicamente, con ayudas a la contratación de personas que están cobrando las rentas
de inserción en sus Comunidades. Así, Andalucía, que lo viene haciendo los últimos
años, Madrid y Castilla-La Mancha complementan la legislación de la lucha contra la
exclusión
social.
Normalmente,
las
normativas
autonómicas
reconocen
los
complementos de ayudas de emergencia social. La Rioja regula en el mismo Decreto las
ayudas referidas en este trabajo (IMI y AIS), y la ayuda económica de emergencia
social115. Además, desde hace un par de años se viene desarrollando el complemento
por pobreza infantil para los perceptores de las rentas mínimas de inserción116.
Otros complementos son los que se regulan en Extremadura y en Asturias, sobre las
unidades de convivencia con una persona con alguna discapacidad, o el complemento
por menores a cargo de Galicia. Cataluña también reconoce estos supuestos en su
regulación. Hay un complemento especialmente establecido para la escolarización de
menores, y no es un aspecto menor dada la repercusión que se le da a este aspecto en
todas las normativas. Sin embargo, tan solo se ofrece un complemento específico en
Andalucía117.
PLANES DE INCLUSIÓN
Se exponen ahora las diferencias entre los planes de inclusión regulados en todas las
normativas autonómicas. Se trata de la vocación de doble servicio de las rentas mínimas
114
Supone un incremento de 250 euros a la renta de garantía de ingresos. También se ofrece un
complemento económico de la RGI en los casos en que el núcleo de convivencia sea monoparental.
115
No es lo común entre las regulaciones de las CCAA.
116
El Decreto 28/2014, de 27 de junio, por el que se modifica el Decreto 24/2001, de 20 de abril, por el
que se regulan las prestaciones de inserción social; y el Decreto 31/2011, de 29 de abril, por el que se
aprueba la Cartera de servicios y prestaciones del Sistema Público Riojano de Servicios Sociales, crea una
prestación económica para las familias que se encuentren percibiendo IMI o AIS en La Rioja y tengan
menores a cargo. Se trata de un pago único, cuya cuantía varía en función del número de hijos.
117
En la mayoría de CCAA se supone un requisito o una obligación para la concesión y mantenimiento de
la renta de inserción, por lo que no supone una cláusula del recurso.
27
de inserción. Por un lado, hemos analizado la partida económica, importante para los
perceptores; y por el otro lado está el objetivo de reinsertar laboralmente a la unidad de
convivencia, especialmente al titular de la renta básica. Cabe señalar que la mayoría de
la regulación está aprobada en una España con unos índices de paro bastante menores a
los actuales, en el que las personas eran capaces de obtener rentas del trabajo si así lo
deseaban. O al menos era más fácil118. Quiero decir que los compromisos de inserción y
los planes de inclusión son útiles, pero la mayoría de usuarios de las rentas mínimas de
inserción de hoy, tienen principalmente carencias económicas, no de empleabilidad, por
lo que en algún sentido se está quedando vacía la finalidad de la norma119.
Todas las normas regulan como obligatorio la realización de los programas de inserción,
que tienen diferentes nombres según la CA. Respecto a los destinatarios de los
programas, hay CCAA que solo lo exigen al titular de la prestación económica, como
son Asturias y Cataluña. Pero la gran mayoría abren la puerta a que todos los miembros
de la unidad de convivencia participen si se les es requerido o aparecen opciones de
formación. Existen, por supuesto, excepciones según las capacidades o aptitudes de los
miembros de la unidad de convivencia. Todos los proyectos tienen la misma finalidad,
que es mejorar personal y socialmente a los perceptores, acercarles al sistema de salud y
al educativo, y por supuesto reinsertar a los beneficiarios en el mercado laboral. Los
órganos competentes en la materia de seguimiento pueden ser los Centros Sociales
municipales, como en Asturias, Canarias, Castilla la Mancha, Extremadura, Galicia,
Madrid y La Rioja. Eso sí, dando cabida a la cooperación con el ente autonómico. Por
otro lado, CCAA como Andalucía, Aragón, Ceuta y Melilla dan prioridad en el
seguimiento de los planes de inserción a la estructura autonómica en Servicios Sociales
especializados. Las CCAA que restan tienen características especiales, y es que en el
País Vasco es el Lambide-Servicio Vasco de Empleo el que se encarga de gestionar los
planes, y en Navarra existen equipos de profesionales en inserción sociolaboral. Lo
mismo ocurre en Castilla y León, que se encarga al Servicio Público de Empleo junto
con los Servicios Sociales. En Murcia, según la Ley 3/2007, de 16 marzo, sobre la
Renta Básica de Inserción, se encarga el Instituto Murciano de Acción Social. Por
118
En el apartado de la valoración de las rentas mínimas de inserción se hace un recorrido por el espacio
socio económico actual, que como ya veremos dista mucho de épocas anteriores en cuanto a desempleo.
Esta afirmación obedece a la última década antes de la crisis, en los que el mercado laboral presentaba
más facilidades que el actual para la inserción laboral (según las cifras oficiales de la Encuesta de
Población Activa).
119
Fuente: trabajadoras sociales del Ayuntamiento de Logroño a las que se realizó entrevistas
semiestructuradas.
28
último, el ente encargado del seguimiento de los programas de reinserción en Cataluña
es la Comisión de Seguimiento de la renta mínima. Llegados a este punto cabe
especificar que Cataluña no es la única comunidad que crea en su legislación este tipo
de comisiones, sino que son muchas las CCAA que lo hacen: Comisión Mixta de
Valencia, regulada en Ley 9/2007, de 12 de marzo, o las Comisiones de Valoración o
Coordinación de Andalucía, Madrid o Cantabria120.
TRAMITACIÓN
Respecto a las diferencias clave de tramitación, nos referimos solo a los lugares donde
se ha de presentar la solicitud, qué órgano inicia la instrucción y quién resuelve, dando
el importante dato del plazo de resolución. Aunque bajo el amparo de la Ley 30/1992,
de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del
Procedimiento Administrativo Común se pueda entregar la solicitud en otros lugares, la
mayoría de la normativa de las rentas de inserción hacen referencia a los registros de
Servicios Sociales de la CA o a los entes sociales municipales. Sin embargo, en el País
Vasco es gestionado por Lanbide-Servicio Vasco de empleo, al igual que Murcia sitúa
la sede de tramitación en el Instituto Murciano de Acción Social. Andalucía y Castilla y
León, por otro lado, reciben solicitudes en sus órganos provinciales de Servicios
Sociales. La valoración y la resolución es competencia de los órganos dependientes de
la Consejería de Servicios sociales en todas las CCAA. Normalmente, el silencio
administrativo es negativo, ya que si vence el plazo de resolución se debe dar por
denegada la prestación. Pero en La Rioja, Navarra y el País Vasco es entendido como
positivo.
REQUISITOS Y CARGAS
No existen grandes diferencias en cuanto a los requisitos para acceder al recurso ni las
cargas para mantenerlo entre las CCAA121. Sobre la edad, la mayoría de CCAA
reconoce la prestación si se tiene entre 25 y 65 años, y el límite máximo no es variable
debido a que en condiciones normales se accede a una pensión no contributiva122. Pero
el País Vasco, Cantabria y Aragón rebajan la edad mínima a 23, 23 y 18 años
120
En La Rioja, la Ley 7/2003, de 26 de marzo, de inserción sociolaboral, regula los equipos de
incorporación sociolaboral formados por un trabajador social de la Unidad de Servicios Sociales de base,
personal de coordinación de Servicios Sociales Comunitarios y tutores de empleo para el seguimiento y la
tramitación de itinerarios de inserción laboral.
121
Se señalan los más llamativos o importantes por su trascendencia real de entre la multitud de supuestos
diferentes que recogen las 19 regulaciones de las rentas mínimas.
122
Volvemos a la idea de que los programas de rentas mínimas de inserción son subsidiarios de todos los
demás sistemas de protección que existen en España.
29
respectivamente. Las demás legislaciones bajan la edad como requisito de acceso si se
cumplen los supuestos recogidos excepcionalmente, como el caso de menores que
acaban la tutela administrativa de la CA, menores con personas con discapacidad o
menores a cargo, orfandad absoluta o ser víctima de violencia familiar o de género. Un
aspecto diferencial lo ofrece Melilla, que es la única Comunidad que recoge tener una
minusvalía como excepción de edad para acceder a la prestación por parte de los
jóvenes. Las regulaciones autonómicas también ofrecen excepciones a la mayoría de
edad de 65 años, como la imposibilidad de percibir PNC o situación grave de exclusión
social123.
Sobre la exigencia de constituir una unidad de convivencia, cabe señalar que hay
diferencias en el tratamiento de las normas. Por ejemplo, La Rioja expone en su
normativa que compartir vivienda con otra persona con la que se tiene amistad no crea
unidad de convivencia, sino que son dos independientes. O Asturias y Extremadura,
donde si una persona integrante de la unidad de convivencia tiene menores a cargo se
crea inmediatamente otra. En cambio, en Canarias las personas en riesgo de exclusión
sin primer grado de parentesco que convivan con otras se fusionan en el mismo núcleo
de convivencia. Lo mismo ocurre si un extraño en riesgo extremo vive con una unidad
familiar, que se crea un único núcleo. Este dato de la variabilidad de supuestos de
unidad familiar que se dan en las distintas CCAA es importante, y se han expuesto dos
formas límite de tratar el tema124. Hay algunas CCAA que precisan el tiempo que una
unidad debe llevar creada antes de la solicitud, que puede ser de 1 año o 6 meses. Otras,
como Aragón, Cantabria, Galicia, Extremadura, Navarra, Murcia y Valencia no lo
exigen.
Respecto al requisito de empadronamiento, todas las CCAA establecen un tiempo de
residencia en la Comunidad excepto Asturias, Baleares, Madrid, Navarra, Ceuta y
Cataluña. Las que más requisitos ponen son Melilla y el País Vasco, con 3 años, y las
demás CCAA varían entre 6, 12 y 24 meses. Caben excepciones, como las personas
legalmente retornadas a sus CCAA de origen, según lo regulan Asturias, Canarias,
123
Puede darse el caso cuando alguien que no está en situación regular no puede acceder a una pensión no
contributiva; o cuando aun siendo pensionista y sobrepasar el requisito de la edad, se reúnen las demás
condiciones y se está en una situación de especial vulnerabilidad.
124
Se considera fuera de la normalidad de las regulaciones que en Canarias un extraño pueda pasar a
formar parte de una unidad de convivencia ya constituida con anterioridad. Como también es fuera de lo
común dentro del distinto tratamiento que las CCAA dan a la unidad de convivencia, separar en dos
individuales cuando hay menores a cargo. Las CCAA pretenden normalmente no otorgar varias
prestaciones económicas en el mismo domicilio, como se puede comprobar en la regulación.
30
Castilla y León o Extremadura. Otro supuesto es el de las personas que perciben el
recurso en otra CCAA y existe convenio entre estas Comunidades cuando hay
emigración interna, como en Asturias, Cantabria y Madrid. Los refugiados o en régimen
de solicitud son regulados en varias normas, las víctimas de trata de blancas son
reconocidas en Galicia, y las mujeres que acaban de ejercer la prostitución tienen
amparo en Navarra. También La Rioja exime de plazo de empadronamiento si existe
reagrupación familiar en una familia inmigrada.
El otro requisito que conviene analizar es el de insuficiencia económica. Casi todas las
CCAA establecen como límite para cobrar la renta de inserción la cuantía de la misma,
pero algunas comunidades toman como índice la cuantía básica y otras la que le
corresponde por unidad de convivencia al perceptor. Cantabria, Extremadura y La Rioja
proponen, por otro lado, porcentajes del IPREM como límite. Como recursos
computables y no computables para establecer los recursos de la unidad de convivencia,
todas las normas son muy similares125. Algunas Comunidades no computan recursos
cuando se ha vendido una vivienda habitual para instalarse en otra ni el ajuar familiar,
pero no en todas aparece recogido explícitamente. Por otro lado, Castilla y León,
Navarra y Extremadura no computan los gastos por acogimiento familiar. Melilla ofrece
un aspecto diferencial sobre el cómputo de recursos porque no computa las ayudas
periódicas cuando van enfocadas a aspectos educativos.
Si atendemos a las cargas, todas las CCAA establecen destinar la ayuda para lo que se
ha concedido, comunicar cambios para posibles modificaciones de la prestación, firmar
el acuerdo de inserción, facilitar las actividades administrativas o demandar empleo
como claves. Pero obligaciones como no mendigar, no rechazar una oferta formativa, no
delinquir o cambiar manifiestamente la actitud hacia la búsqueda activa de empleo,
aparecen puntualmente en el conjunto de normativas y no suponen aspectos reseñables
dentro del conjunto.
VALORACIÓN DE LA EXCLUSIÓN SOCIAL
Por último, citaremos varios aspectos de las normativas que son únicos y llaman la
atención. Pese a que estamos hablando de una prestación que conlleva requisitos de
125
Tomo como ejemplo la regulación extensa y profunda que hace Madrid. Se computan los rendimientos
del trabajo por cuenta propia y ajena, los del patrimonio, los premios, las retribuciones de cooperativas,
las pensiones y prestaciones… todo lo que pueda suponer un recurso económico para la unidad de
convivencia. Como recursos no computables quedan las ayudas de carácter finalista (becas al estudio, a la
movilidad, comedor) y la prestación por hijo a cargo de la Seguridad Social.
31
supuesta exclusión social y garantía de reincorporación al mercado laboral como fines,
solo tienen una reglamentación bien establecida, con criterios para la valoración de la
exclusión social, Galicia y Navarra. Y por otro lado, Galicia realiza una prueba y
valoración de la empleabilidad de las personas sujetas a la prestación, algo que parece
positivo126.
4. EVALUACIÓN DE LA RENTA MÍNIMA
La evaluación del sistema autonómico de rentas mínimas no es una tarea sencilla.
Existen muchas trabas a la hora de determinar el resultado que ofrecen estas políticas
públicas en el conjunto de la sociedad, así como las personas o familias que están dentro
del sistema. Se puede intuir que las situaciones de riesgo de pobreza y exclusión social
o las situaciones graves que se dan son todas diferentes. Como veremos más adelante, la
pobreza y la exclusión social son términos difíciles de conceptualizar, y todas las
personas que sufren procesos similares, los sufren de formas ligeramente diferentes.
Así, las diferencias entre los distintos recursos autonómicos obedecen a que los
problemas de los ciudadanos de una Comunidad Autónoma pueden no ser exactamente
los mismos que en otra (Laparra, 2015)127. Por lo tanto, es difícil comprobar el grado a
afiliación global de las personas que perciben una renta mínima a la sociedad, ya sea
antes de recibir la prestación, durante o después. Otro problema que existe, es el de no
poder comprobar hasta qué punto son las rentas mínimas de inserción las que inciden
como factor clave en la inclusión social, pues ocupan un lugar en el sistema de
protección social que tienen las personas dentro del estado de bienestar, y este también
ofrece otras posibilidades (Arriba, 2014). Además, los perceptores que se reinsertan en
126
No se trata de una prueba para ver si la persona puede o no trabajar, sino una prueba para ver cuáles
son sus puntos fuertes y débiles para ver qué perfil laboral tiene y así enfocarle más hacia una salida
laboral específica.
127
Respuesta a una pregunta que realicé a Miguel Laparra tras su ponencia sobre la evolución de la
asistencia social que ofreció en la Universidad de La Rioja, el día 24 de marzo en el VII curso de
herramientas de intervención social de la UR. Ofrece la misma opinión del sistema autonómico de rentas
mínimas a lo largo de sus publicaciones. Por ejemplo: “la disparidad territorial en España hace intuir que
tanto los efectos del desempleo como las estrategias de resistencia puedan ser divergentes” (Laparra et al,
2014: 82).
32
el mercado laboral no siempre se corresponden con logros de las políticas de activación,
sino que dependen en un alto grado de sus propias redes relacionales128.
En este apartado se pretende hacer un análisis del funcionamiento de las rentas mínimas
de inserción como instrumento de lucha contra la pobreza y la exclusión social. Para
ello, es necesario establecer cuáles son las diferencias entre los conceptos de “pobreza”
y “exclusión social”, ya que este análisis nos puede permitir separar el enfoque
monetario y el enfoque inclusivo de la prestación económica. Entonces, la evaluación
del alcance de las rentas mínimas de inserción como prestación económica es solo una
parte del análisis que vamos a recoger129. En los datos estadísticos se puede ver el
alcance cuantitativo de la medida a nivel nacional y autonómico, posibilitando ver las
diferencias entre unas CCAA y otras. Además de esto, creemos conveniente presentar
una síntesis de la situación que se vive en España durante la crisis130. Por último se hace
una reflexión sobre el asistencialismo, porque parece que sigue vigente como
instrumento de control social y de garantías de los poderosos para disponer de mano de
obra barata.
4.1 DEFINICIÓN DE POBREZA, EXCLUSIÓN SOCIAL E INCLUSIÓN
El concepto de “pobreza” se puede entender como la percepción de escasos ingresos en
un momento determinado. El análisis de la capacidad de las rentas mínimas en la lucha
contra la pobreza que aquí sugerimos es una descripción del alcance del recurso en
ámbito económico131. Pero desde hace algún tiempo se usa en la bibliografía académica
el término de “exclusión social”, que no solo responde al concepto de privación
128
Conclusión extraída del análisis de las entrevistas semiestructuradas que se realizaron a las
trabajadoras sociales municipales de base de la zona Este de Logroño.
129
Recordemos que la renta mínima de inserción se configura como un doble derecho: a la protección
económica de los alimentos que se recoge en el artículo 142 del Código Civil; y al derecho de reinserción
entendido como política de activación al empleo para las personas perceptoras.
130
En este trabajo no presentamos la crisis como un período acabado a junio de 2015. Las cifras
macroeconómicas de recuperación y crecimiento del PIB (+1,4% en 2014) no esconden la realidad social
imperante, que es de precariedad, desempleo y riesgo de pobreza y exclusión social.
131
Es complicado, incluso con la conceptualización pragmática que se maneja del término “pobreza” en
esta definición, recoger información de cómo los sistemas autonómicos de rentas mínimas mejoran la
vida de las personas que se encuentran bajo el amparo económico de la prestación. Según qué concepto
se tenga de las necesidades básicas de las personas, la determinación cuantitativa y cualitativa de la
pobreza es una u otra. En este caso, usamos la perspectiva de la supervivencia (necesidades materiales)
para el concepto de “pobreza”. Para todos los demás factores que dificultan la integración y el desarrollo
individual usamos el término de “exclusión social”.
33
económica, sino que engloba todos los factores de segregación que actúan y que
dificultan la integración de las personas en el ámbito laboral, formativo, relacional o
cultural132. Se asume que la exclusión social es un proceso de alejamiento progresivo de
una situación de integración social, que ocurre debido a la acumulación de barreras o
riesgos en los distintos ámbitos de la vida (Reglero, 2014). Se trata de una concepción
mucho más acertada, en la que el plano económico es uno de entre todos los que ofrecen
trabas a la integración de las personas133. Y es una visión del problema desde el punto
de vista social, no personal como históricamente se ha tratado la pobreza y la
exclusión134. Para el abordaje de este apartado, se usa una conceptualización de la
“exclusión social” como un proceso estructural, multidimensional, dinámico y
acumulativo135. La exclusión social es heterogénea, existiendo diversidad de espacios en
el continuo entre la integración y la exclusión.
Tras el análisis conceptual de la pobreza y la exclusión social con la que pretenden
acabar las rentas mínimas de inserción136, es pertinente aclarar a qué se refiere el
concepto de “inclusión social”, para poder avanzar en el análisis de los resultados
obtenidos por las rentas mínimas de inserción como recurso de asistencia social. Una
primera aproximación es la que realiza Reglero (2014: 49), que describe el término
como la capacidad de los individuos y grupos para mejorar su desarrollo personal y su
participación social. Así, la familia y el capital social, proporcionando el arraigo como
elemento de integración, y la participación en el mercado laboral, son claves para una
correcta integración. No debemos olvidar que la participación pública, entendida como
132
El uso del término “exclusión social” aparece en Francia en la década de los 70, de la mano de su
Secretario de Estado para la Acción Social René Lenoir, quien lo usó para referirse a unas determinadas
categorías sociales que estaban fuera del sistema protector de la Seguridad Social (De Juan y Revuelta,
2014: 62).
133
No debemos obviar que la carencia de ingresos económicos es una dimensión importante de la
exclusión. La pobreza económica se constituye en un posible camino a la exclusión social, pero es
necesario subrayar que no se trata del único camino posible aunque sea circunstancia habitual de los
excluidos.
134
La exclusión social implica el conjunto de la sociedad, tanto en el origen, como en la prevención,
como en la lucha por la integración. Conlleva, por lo tanto, implicaciones políticas y no solo personales
de las personas que padecen las desigualdades de renta y acceso al aparato social dominante.
135
La exclusión social es estructural porque es un elemento más del sistema económico y social,
multidimensional porque incluye factores laborales, residenciales, educativos, culturales, personales,
relacionales, familiares y sociopolíticos; dinámica, ya que viene determinada por transformaciones
sociales y factores de riesgo cambiantes; y es acumulativa porque las circunstancias que provocan los
procesos de exclusión se combinan entre ellas, agravando la situación de las personas afectadas.
136
En todas las exposiciones de motivos de las regulaciones del recurso en las diferentes CCAA se hace
referencia a la lucha contra la pobreza y la exclusión social, para definir la naturaleza de las rentas
mínimas de inserción.
34
el ejercicio de la ciudadanía, es el último eje en que se basaría la inclusión social
(Reglero, 2014: 49-50).
4.2 SITUACIÓN SOCIOECONÓMICA ACTUAL
INDICADORES DE DESIGUALDAD, POBREZA Y EXCLUSIÓN SOCIAL
La situación actual respecto a los niveles de pobreza y riesgo de exclusión social es muy
negativa. Un buen indicador de lo mala que es la situación es el del número de hogares
sin ingresos: 736.900 en abril de 2015137. La evaluación de la desigualdad ofrece
resultados negativos, aunque en el pasado se mejoró en ese aspecto138. Durante los
primeros años de crisis (2008-2012), el número de multimillonarios aumentó en España
un 13% mientras que la tasa de pobreza estaba pasando del 19,7% de los hogares al
21,1%139/140. Puede hablarse, sin temor a la exageración, de un desplome de los ingresos
de las personas más pobres de España durante los últimos años (Laparra et. Al, 2014:
84). De hecho, El Plan Nacional de Acción para la Inclusión Social 2013-2016 sostiene
que los más ricos han pasado de tener 5,7 veces la renta de los más pobres hasta tener
6,9 veces más durante el periodo comprendido entre 2008 y 2012141. Estos datos nos
pueden ofrecer una perspectiva de la situación socioeconómica actual, que ha sido
agravada por las políticas que se han tomado para solventar los problemas de la crisis
(Laparra et. al, 2014: 82).
137
Fuente: INE. Se trata de un dato importante, ya que es el perfil de hogar del que se deben hacer cargo
los programas de rentas mínimas de inserción. Luego veremos las tasas de cobertura del recurso en
profundidad.
138
La desigualdad experimentó un cambio en cuanto a la distribución de la riqueza desde el año 1974 y el
año 2003. En 1974, el 10% de la población más empobrecida poseía tan solo el 2,6% del total de la renta,
mientras que en el año 2003 poseía el 3,7%. En el otro extremo, el 10% de la población más rica tenía en
1974 el 27,3% de la renta, bajando el porcentaje de la misma en 2003 hasta el 22,8% (Goerlich y Villar,
2009).
139
Fuente: datos del INE publicados por el Plan Nacional de Acción para la Inclusión Social 2013-2016.
140
Esto ocurre cuando nuestro índice de Gini es de 35,8, muy similar a los países de nuestro entorno y
que refleja una desigualdad inferior a la de potencias como Rusia, China o EEUU, además de todos los
países de América Latina. No obstante, el índice de Gini ha aumentado considerablemente en los últimos
años en España. Fuente: Banco Mundial, datos de España del año 2010. El índice de Gini mide hasta qué
punto la distribución del ingreso (o, en algunos casos, el gasto de consumo) entre individuos u hogares
dentro de una economía se aleja de una distribución perfectamente equitativa. Un índice de Gini de 0
representa una equidad perfecta, mientras que un índice de 100 representa una inequidad perfecta
(Goerlich y Villar, 2009: 87-105).
141
Cuando nos referimos a los “más ricos”, hacemos referencia al quintil de la sociedad más alto respecto
al nivel de renta, lo mismo que ocurre con el quintil de los “más pobres”.
35
Así, la pobreza severa es un problema para más de tres millones de personas (según
Cáritas), y los índices de pobreza relativa y riesgo de exclusión social no han dejado de
subir en los últimos años, llegando a más de ocho millones el número de personas que
viven en situación de pobreza relativa142/143. Como venimos comentando, las rentas
mínimas de inserción tratan de luchar contra la pobreza y la exclusión social, ya sea a
posteriori o como mecanismo de reducción de riesgo. Y un indicador que valora las
distintas dimensiones de la exclusión social es el índice AROPE (At-Risk-Of Poverty
and Exclusion)144. Combina factores de renta, privación material y baja intensidad de
trabajo145/146. En el periodo comprendido entre el año 2008 y el año 2012, la tasa
AROPE ha crecido en España del 24,5% al 28,1%, siendo en ese último año un 4,4%
más alta que la media de la Unión Europea147. Actualmente, los datos de 2014 sitúan la
tasa de riesgo de pobreza y exclusión social en el 29,2%148149.
El indicador de pobreza relativa que disecciona AROPE también nos puede trasladar
algunas conclusiones sobre la pobreza monetaria. La Comunidad Valenciana (26,2%),
Extremadura (33,1%), Murcia (37,2%), Castilla la Mancha (28,4%), Andalucía (33,3%),
Ceuta (44,3%) y Canarias (27,6%) están por encima de la inaceptable media de España,
que se sitúa en el 22,2% de la población. Pero el dato más llamativo es el que sitúa el
142
Fuente: Consejo Económico y Social con datos del INE, Ministerio de Sanidad y Servicios Sociales,
Ministerio de Empleo y Seguridad Social y Eurostat. Se denomina pobreza relativa en el marco de la UE,
a aquellas personas que no tienen ingresos por encima del 60% de la mediana nacional.
143
La pobreza absoluta o severa hace referencia a situaciones en las que las personas no pueden hacerse
cargo de mantener estándares mínimos de vida como la nutrición o la vivienda. La pobreza relativa se
basa en las condiciones sociales en un determinado tiempo y espacio, valorando como necesidades
básicas las estandarizadas en el modelo de sociedad.
144
Opera bajo el marco de EUROSTAT, y se encuadra bajo la Estrategia Europa 2020 como armonizador
de los indicadores de pobreza y exclusión en la Unión Europea.
145
Así, una persona figura dentro del espectro catalogado como exclusión social si su nivel de renta está
por debajo del umbral de la pobreza (60% de la mediana de la renta del país en que se vive) y/o sufre
privación material severa y/o reside en un hogar con baja intensidad de empleo.
146
El indicador AROPE considera que existe privación o carencia material cuando no se cumplen tres de
los nueve criterios siguientes: no tener retrasos en el pago de la vivienda; poder mantener energéticamente
la vivienda en invierno; hacer frente a gastos imprevistos; comer carne cada dos días; ir de vacaciones una
vez al año; un teléfono; una lavadora; un coche; y un televisor a color.
147
Fuente: datos del INE y de EUROSTAT publicados en el Plan Nacional para la Inclusión Social 20132016.
148
Si los datos son lamentables, no debemos olvidar que España es un país heterogéneo internamente, y
hay unas CCAA que disponen de unos índices mucho peores (si cabe) de riesgo de pobreza y exclusión
social. Hoy, Extremadura (39,8%), Ceuta (que ha pasado del 37,7% de 2010 a 47,9%), Murcia (del 37,3%
al 44,9% en el mismo período), Andalucía (42,3%) bordean o superan el 40% en la tasa AROPE. Otras
CCAA se sitúan entre el 20% y el 35% de su población en riesgo de pobreza y exclusión social, con las
excepciones del País Vasco y Navarra, que se sitúan en torno al 15%. Llama la atención que estas sean
precisamente las CCAA que antes y mejor desarrollaron sus rentas mínimas de inserción
149
Consultar anexo 2 para ver la incidencia de la tasa AROPE en las distintas CCAA.
36
porcentaje de personas pobres y empleadas en el 12,3%150. Laparra et. al (2014: 104-5)
proponen garantizar a los trabajadores con condiciones más precarias y salarios más
bajos unas prestaciones y servicios complementarios que permitan unas condiciones
aceptables para que se dé la integración social.
Por último, el indicador AROPE refleja que la tasa de pobreza y exclusión social en
hogares monoparentales a nivel nacional es de 47,6. Y no solo existe un tipo de
exclusión social, sino que se puede distinguir entre varios grados de integración: plena,
precaria, exclusión moderada y exclusión severa (Ruiz, 2014). Entonces vemos cómo,
según el autor, actualmente solo el 34,3% de la población se encuentra plenamente
integrada, mientras que el 40,6% de las personas se encuentra en situación de
integración precaria, el 14,2% en situación de exclusión moderada y el 10,9% en
situación de exclusión severa151/152.
ESTADO DEL MERCADO LABORAL
Por lo tanto, tras analizar la situación de pobreza y exclusión actual de España, es
necesario analizar el escenario laboral en que está inmersa la ciudadanía. En principio,
las rentas mínimas están confeccionadas para reinsertar al mundo laboral a las personas
que están fuera del mismo en un momento determinado. Sirven como amortiguadores
fundamentales ante las situaciones de carencia económica, pero dependen del mercado
laboral para completar su objetivo de reinserción. El escenario actual no es el mejor
para que se active el Derecho a la inserción de los recursos.
Respecto a la población activa que existe en España, cabe decir que ronda los 23
millones de trabajadores potenciales153/154. Si atendemos al dato de las personas
150
Fuente: datos del INE publicados por el Plan Nacional de Acción para la Inclusión Social.
Los espacios de la exclusión social que este autor define se configuran por la incidencia o no
incidencia de 35 indicadores de exclusión social, que constituyen un índice sintético de exclusión social
que se ha usado en anteriores Informes FOESSA. La Fundación FOESSA (Fomento de Estudios Sociales
y Sociología Aplicada) enfoca sus estudios y publicaciones a la situación social de España. Desde su
origen, han redactado 7 Informes sobre la situación y el cambio social de España. Todos han sido
importantes para todos los análisis de situación de las políticas sociales, por lo que en este trabajo también
se ha tenido en cuenta el contenido del último informe. Cuentan con un gran número de especialistas en
materia política, económica y social, que sumado a la actualidad del Informe hace que sea una referencia
obligada. Además de manejar el Informe completo, en este trabajo se usan como material bibliográfico
algunos de los trabajos encuadrados en el Informe para aspectos específicos.
152
Para conocer la evolución en los últimos años consultar anexo 5.
153
Datos referidos al primer trimestre de 2015, recogidos de la última Encuesta de Población Activa
publicada en el Instituto Nacional de Estadística.
154
Esta cifra no ha variado apenas durante los últimos años. Desde el primer trimestre de 2008, donde el
número total de personas activas fue 22.810.000, la cifra no ha bajado de 23 millones de personas hasta
2014, con datos muy similares a los de 2008. Fuente: datos del INE.
151
37
ocupadas podemos ver el impacto que tiene la crisis sobre la destrucción y la creación
de empleo durante los últimos años. El número de personas que al principio del año
2015 están desempeñando un trabajo remunerado es de 17.454.800, por lo que el
número de personas en paro se sitúa en 5.444.600. Esta relación entre personas con
empleo y personas que no lo tienen sí ha sufrido muchas modificaciones en los últimos
años (2008-2015). Así, si en 2015 el porcentaje de personas desempleadas asciende a
23,78%, en el primer trimestre de 2008 el porcentaje de personas en desempleo se situó
en el 9,6% sobre el conjunto de la población activa. No parece fácil la inserción laboral
de los beneficiarios de renta mínima de inserción en una etapa en la que España tiene
tan mal el mercado de trabajo que sufre una “fuga de cerebros”155.
Debemos señalar que la situación del empleo es heterogénea, ya que la sufren más
ciertos sectores de la población, como los inmigrantes (37,72%). Y además la situación
del mercado de trabajo varía mucho entre las CCAA. La Rioja, Navarra y el País Vasco
tienen una tasa de desempleo por debajo del 20% mientras que Andalucía, Canarias,
Extremadura Castilla-La Mancha y Ceuta superan el 30%. Así, podemos ver una gran
diferencia del impacto de la crisis entre las Comunidades. Un aspecto también
preocupante es la tasa de desempleo de larga duración, que en el año 2013 se situaba en
el 13,6%, situación en la que se encuentran la mitad de las personas en desempleo en
España156. La tasa de desempleo de muy larga duración fue en ese mismo año del 7,9%,
ambos datos muy por encima de la media de la Unión Europea157.
Como componente esencial de la situación del empleo hay que señalar la precariedad
laboral que existe actualmente. El mercado de trabajo presenta una dualidad entre
empleos fijos y temporales (Laparra et. al, 2014: 83), y el paso progresivo de las
personas empleadas con un tipo de contrato con más protección -como es la modalidad
indefinida- hacia el contrato temporal, ha supuesto la precarización de las condiciones
de los asalariados158. Además, desde 2008 se ha dado una devaluación salarial, y los
155
La emigración de jóvenes españoles al extranjero por las condiciones y el estado del empleo actual ha
sido trascendente en los últimos años.
156
Personas que llevan más de 12 meses tratando de encontrar empleo y no lo consiguen. Fuente: INE.
157
Las personas desempleadas de muy larga duración son las que superan 24 meses sin encontrar un
empleo. Fuente: Eurostat.
158
Este es el otro gran problema del mercado de trabajo en la actualidad. La inseguridad laboral, el miedo
y la incertidumbre sobre la pérdida de empleo fomentan la vulnerabilidad de las personas en todos los
ámbitos de sus vidas, ya que ofrece resistencia a la toma de decisiones sobre el futuro personal y familiar.
38
contratos por media jornada o por horas cada vez ocupan más espacio dentro del
total159.
4.3 ALCANCE DE LAS RENTAS MÍNIMAS DE INSERCIÓN
El alcance del recurso debemos analizarlos desde varias perspectivas: cuál es el perfil de
las personas beneficiarias, a cuánto asciende el número de personas vinculadas a los
programas de rentas mínimas de inserción, cuál es el gasto y cuál es el nivel de
cobertura de la prestación económica160. Conviene también atender a la repercusión del
recurso en términos cuantitativos, tanto a nivel nacional como a nivel autonómico, sin
olvidar que ocupa un lugar dentro del sistema de garantía de mínimos 161. Las rentas
mínimas de inserción representan un porcentaje pequeño de la cobertura que ofrece el
sistema de garantía de mínimos en que se encuadran. Son las prestaciones por
desempleo (nivel no contributivo) y las pensiones no contributivas las que se encargan
de la mayoría de personas que se encuentran dentro del sistema162.
El número de titulares de rentas mínimas de inserción a nivel nacional ascendió en 2013
a 258.408163. Supone un aumento de algo más de 40.000 personas respecto al año
anterior164. Esto no es un aumento elevado si atendemos a los datos dese el comienzo de
la crisis. Así, tan solo en el País Vasco se concedieron algo más de 20.000 prestaciones
económicas entre el año 2008 y el 2012165. Durante este mismo período todas las CCAA
aumentaron el número de titulares de los programas de una forma significativa (más de
159
Gómez M.V, El País versión digital, el 14 de abril de 2015 y 12 de enero de 2014.
Recordemos que es importante la situación económica actual. Si el estado del mercado laboral volviera
a cifras de empleo como las de 2007 estaríamos ante un panorama con menos necesidad de programas
como estos para la lucha contra la pobreza y la exclusión social, aunque no parece probable.
161
Los datos están recogidos en el Informe de Rentas Mínimas de Inserción que publicó en 2014 el
Ministerio de Sanidad, Servicios Sociales e Igualdad. Corresponden al año 2013, último del que existen
datos publicados.
162
Ver anexo 8.
163
Estamos hablando siempre de titulares de la renta mínima de inserción, no de la suma de los mismos y
los miembros dependientes. No se analizan el total de perceptores en el hogar porque se trata de cuantías
variables (excepto La Rioja, recordemos) en función del número de miembros. Luego analizaremos el
gasto en rentas mínimas de inserción.
164
En 2012 el número total de titulares del recurso fue de 217.358.
165
El País Vaso tiene unos niveles muy altos de concesión respecto a las demás CCAA. Así, en 2013
otorgó 74.528 rentas garantizadas de inserción. La segunda CA fue Andalucía con 55.711 titulares. Hay
que hacer el análisis desde la perspectiva del número de habitantes (mucho menor en el País Vasco) y la
tasa de paro (mucho menor en el País Vasco) para ver que se trata, al menos en términos de número de
beneficiarios, de una prestación muy diferente en nivel de cobertura.
160
39
un 40% de variación) excepto Extremadura, que tan solo aumento en un 16,2% el
número de perceptores en esos 4 años166/167.
Por último, para analizar la homogeneidad del sistema de rentas mínimas vamos a
proponer contrastar los datos del padrón municipal con el porcentaje de titulares del
recurso a nivel nacional. Así, parece que si una cantidad de población “x” representa un
porcentaje sobre el total del 1%, sería un sistema homogéneo si se le concedieran más o
menos el 1% de las prestaciones totales. Pero no es el caso español, porque el País
Vasco tiene el 4,66% de la población y el 28,84% de las rentas mínimas tramitadas y
Castilla-La Mancha empadrona al 4,46% de los españoles y solo tiene el 0,5% de las
prestaciones168.
Pasemos ahora al nivel de cobertura sobre las personas en situación de vulnerabilidad.
El nivel de cobertura sobre el total de hogares que no obtienen ingresos es muy
heterogéneo. Nos encontramos con CCAA que no llegan ni tan siquiera al 10% de estos
hogares, como son Castilla-La Mancha (4,6%), Extremadura (8,4%) y Baleares (9,4%).
Tras estas Comunidades nos encontramos otro grupo de autonomías que tampoco
consiguen completar la naturaleza de sus programas de rentas mínimas de inserción169.
Son Canarias, Murcia y la Comunidad Valenciana las que llegan al menos al 10% de los
hogares sin ingresos, pero no sobrepasan el 15% ninguna de ellas. Las Autonomías que
sitúan sus tasas de cobertura entre el 15 y el 36% son Andalucía, Galicia, Castilla León,
Cataluña y Madrid. Las que están entre el 36% y el 67% son Cantabria, Aragón, La
Rioja, Ceuta y Melilla. Y las que sobrepasan el 67% son Asturias, Navarra y el País
166
Las CCAA que más rentas mínimas de inserción conceden en términos absolutos son el País Vasco
(74.528), Andalucía (55.711), Cataluña (24.988) y Madrid (19.780), pero si analizamos el número de
rentas mínimas de inserción por cada 1.000 habitantes vemos que es el País Vasco (34 por cada 1.000) el
que más titulares de la prestación reconoce. Muy lejos quedan los 6,6 habitantes por cada 1.000 de
Andalucía o los 3,31 de Cataluña y los 3,05 de Madrid. Otras CCAA tampoco tienen datos de incidencia
altos, más bien al contrario. Castilla-La Mancha (0,62 prestaciones por cada 1.000 habitantes),
Extremadura (1,55) o la Comunidad Valenciana (2,32) son ejemplos de que los programas de rentas
mínimas de inserción tienen poca repercusión en casi todas las Comunidades Autónomas.
167
Consultar anexo 9, sobre la incidencia de cada CCAA sobre el volumen total de titulares de renta
mínima de inserción.
168
Navarra otorga el 3,67% de las prestaciones al 1,37% de la población, Asturias tiene el 2,27% de la
población y el 4,72% del total de los programas firmados en España y Andalucía, que tiene el 21,56% de
los titulares a nivel nacional y su población solo representa el 17,91%. Las demás CCAA gastan un
porcentaje muy por debajo del volumen de habitantes que tienen.
169
Recordemos que estas prestaciones económicas van destinadas a personas y hogares sin ingresos, o
con ingresos que no superan los baremos de cada regulación. Por lo tanto, parece que estamos ante un
problema de las instituciones a la hora de tramitar el recurso, porque las tasas de cobertura están muy por
debajo de lo que las normas pretenden para solucionar la pobreza y la exclusión social.
40
Vasco, estas dos últimas con niveles de cobertura muy superiores al 100% de los
hogares sin ingresos170.
Malgesini (2014: 23), señala que hay ciertos grupos sociales a los que no alcanza la
cobertura de las rentas mínimas de inserción como debiera, como son los ex reclusos,
las personas sin hogar, las personas con enfermedades raras, los inmigrantes en
situación irregular171, las personas con enfermedad mental, las personas con muy bajo
nivel de estudios o analfabetismo, los ocupas y la población gitana. Dentro de las
personas que acceden al recurso, debemos sintetizar cuál es su perfil 172. Atendiendo a la
edad con datos a nivel nacional, el grupo mayoritario es el que comprende a las
personas de entre 35 y 44 años (31% de los perceptores)173. Si analizamos el nivel de
estudios de los perceptores del recurso, nos encontramos que los que tienen estudios
primarios como nivel más alto adquirido son el grupo mayoritario. Son 56.280 personas
y representan el 21,7% del total de los beneficiarios de la renta mínima de inserción174.
Si valoramos el tipo de unidad de convivencia vemos que hay muchos hogares
unipersonales (35,36%), pero la mitad de titulares convive con su pareja en un hogar
biparental (51,9%). Por último, cabe señalar que la población inmigrante representa el
21,47% de los titulares del recurso, estando equiparados entre mujeres y hombres (48,2
y 51,8% respectivamente). Sobre el volumen total de titulares de alguna de las rentas
mínimas de inserción autonómicas, el 54,7% son mujeres y el 45,3% hombres.
La partida presupuestaria con que cada CCAA financia sus programas de rentas
mínimas de inserción es muy diferente. Así, podemos ver que el alcance en cuanto a
número de beneficiarios se correlaciona mucho con la partida presupuestaria que se
atribuye al recurso. C astilla-La Mancha solo destina el 0,03% de sus recurso a la renta
170
Consultar anexo 6.
El artículo 14.3 de la Ley Orgánica 4/2000, de 11 de enero, sobre derechos y libertades de los
extranjeros en España y su integración social garantiza el acceso a los inmigrantes que se encuentran en
situación irregular a los servicios y prestaciones básicas. No así ocurre con los recursos de segundo nivel,
en dónde se encuadran las rentas mínimas de inserción. Por otro lado, las trabajadoras sociales
municipales de la zona Este de Logroño aseguran que en muchos casos ser beneficiario del ingreso
mínimo de inserción siendo inmigrante es una garantía para renovar el permiso de residencia.
172
Fuente: Informe de Rentas Mínimas de Inserción del año 2013 publicado por el Ministerio de Sanidad,
Servicios Sociales e Igualdad.
173
Seguido de los que tienen entre 25 y 34 años (22,46%). Los que tienen entre 45 y 54 (22,24%), los
menores de 25 representan el 3,5% de los titulares y el 18,48% corresponde a los titulares de renta
mínima de inserción que tienen más de 55 años.
174
Los que no tienen reconocido ningún grado de estudios son el 6,64%, y el porcentaje de personas que
ha superado la ESO o la garantía social asciende a 13,45%. Los que han estudiado hasta acabar el
bachillerato o tienen reconocido un grado medio de formación profesional y están en percibiendo la
prestación son el 7,7%, y los que tienen estudios universitarios o los que han superado un grado superior
el 3,5%.
171
41
mínima de inserción, al igual que Extremadura. Murcia tampoco supera el 1%, en el que
se sitúa la Comunidad Valenciana. Las demás Autonomías gastan entre el 0,15% y
0,8% de su presupuesto, mientras que el País Vasco otorga a esta partida el 3,28 en su
esfuerzo presupuestario175. Así, en el año 2013 el gasto de esta Comunidad supuso el
42% del gasto en el conjunto del Estado, lo que supone un ejemplo para las demás
CCAA (Malgesini, 2014: 15)176.
4.4 VUELTA AL ASISTENCIALISMO
Para valorar los logros de los programas de rentas mínimas también queremos recuperar
el discurso de la pobreza que planteó Juan Luis Vives en el sigo XVI e incidir sobre un
aspecto que nos parece clave: el asistencialismo como medio de control social por parte
de las clases dominantes. A lo largo del epígrafe de la historia del asistencialismo vimos
cómo cada vez el enfoque de la beneficencia se disipa y aparece la idea de mantener
sana y bajo condiciones de vida suficientes a la potencial mano de obra. Pues es posible
que ahora estemos también bajo esa circunstancia. El recurso que estamos analizando se
basa en dos aspectos: suficiencia económica e inserción laboral. Por un lado las rentas
mínimas de inserción son escasas económicamente para el nivel de vida actual, y
además no tienen el alcance que debieran177; y por el otro está la situación del mercado
laboral. La centralidad del trabajo asalariado y la inseguridad y precariedad que ofrecen
los poderosos a la clase trabajadora obedece a un principio: el perceptor del recurso
debe aceptar que su condición de perceptor es peor que la que debiera de tener si su
relación con la sociedad fuera a través del trabajo (Susín, 1998). Es por ello que los
programas de rentas mínimas de inserción suponen en gran medida la mercantilización
de los perceptores, obligados –en algunas regulaciones muy explícitamente- a
vincularse a cualquier trabajo posible bajo las condiciones que sean. Es por ello que
surge la idea de una mala práctica de inclusión social, ya que los beneficiarios de este
recurso son tan vulnerables que es muy complicado que accedan a un empleo con unas
175
Consultar anexo 7.
El gasto total en el conjunto del Estado fue de 1.040.623.809 euros, con cada CA haciendo un esfuerzo
diferente sobre el total conforme a su tasa de cobertura, número total de beneficiarios y cuantía de su
prestación.
177
Ya vimos antes el porcentaje de hogares sin ingresos que tampoco acceden a la “última red de
seguridad” que son las rentas mínimas.
176
42
condiciones que les permitan tener seguridades, proyectos y futuro. Más bien parece lo
contrario, un futuro de trabajo precario, pasando por etapas de empleo y desempleo, y
trabajo en la economía sumergida178.
5. VISIÓN DE LOS ACTORES SOCIALES
PARTIDOS POLÍTICOS
La opinión de los Partidos respecto a la renta mínima de inserción es importante, ya que
son los encargados de tramitar nuevas regulaciones o modificar las existentes, ya sea en
los Parlamentos Autonómicos o los Consejos de Gobierno179. Los programas marco de
las Elecciones Autonómicas del 24 de mayo de 2015 proponen ciertos cambios en los
programas de rentas mínimas de inserción180/181. Así, el Partido Popular, aun sin citar
expresamente los programas de rentas mínimas de inserción, sí alude a la aprobación de
planes autonómicos para la inclusión social en el marco del Plan Nacional de Inclusión
Social. La unificación de criterios de valoración de las situaciones de pobreza y
exclusión social entre las CCAA, y la coordinación entre las mismas para solucionar la
vulnerabilidad social son
otras de las propuestas de su hoja de ruta. El Partido
Socialista no menciona nada al respecto del recurso, pero con motivo de las últimas
Elecciones Europeas (2014), sí defendió un programa armonizado de rentas mínimas
que protegiera a todos los ciudadanos europeos. Actualmente, representantes del Partido
en la CA de Madrid han valorado que la renta mínima de inserción tiene poca atribución
178
La economía sumergida es un medio que tienen los perceptores de aumentar sus ingresos. Es relevante
dentro de las familias vinculadas a programas de rentas mínimas de inserción, porque no supone
impedimento en el acceso o mantenimiento de la prestación porque no se refleja en los baremos. Tiene
una alta incidencia debido a la imposibilidad de las personas para sobrevivir tan solo con el recurso
(según las trabajadoras sociales municipales de la zona Este de Logroño cuando se realizaron las
entrevistas).
179
Los Parlamentos engloban a todos los grupos políticos que tienen representación en la Cámara, y todos
están llamados a las votaciones si sus CCAA regulan el recurso por Ley. Las Comunidades que lo hacen
por Reglamento solo precisan de la actuación del Gobierno.
180
Para este análisis se usan los programas marco de los Partidos Políticos, ya que se pretende hacer una
síntesis de la visión política del recurso y no un análisis profundo de los programas de todas las
Comunidades. Los programas marco son programas electorales que preparan los Partidos a nivel
nacional, que aportan directrices que deben cumplir todos los programas autonómicos, sin perjuicio de
que cada CCAA pueda proponer lo conveniente a sus intereses.
181
Se analizan los programas marco de los partidos que han obtenido mayor representación en los
Parlamentos Autonómico a lo largo de los últimos años. Estos son PP, PSOE, Ciudadanos, Podemos,
UPN, IU, CIU y UPyD.
43
económica (debiera ser un 22% más cuantiosa), y también que llega a pocas personas de
entre tantas que la necesitan debido a que es un recurso que no se conoce lo
suficiente182. Por su parte Ciudadanos pretende mejorar el nivel económico de las
prestaciones asegurando el sistema de ingresos mínimos, pero no llegando a cantidades
que desincentiven la inserción en el mercado laboral. Podemos es el Partido Político que
más desarrolla su propuesta en materia de rentas mínimas de inserción. Promete
aproximar –de forma gradual y dependiendo de las posibilidades- el importe del recurso
al Salario Mínimo Interprofesional en su cuantía anual, y poder complementar la
prestación económica con otros ingresos si no se supera esta cantidad183. Podemos
pretende también acelerar los trámites de valoración y concesión bajo un plan de
emergencia ciudadana, y complementar los demás recursos de los sistemas de Servicios
Sociales con el recurso. Unión del Pueblo Navarro184 promete por su parte implantar el
programa de Inclusión Social Navarra para agilizar los trámites de renovación y
concesión del recurso. Izquierda Unida propone en su programa marco de las
Elecciones Autonómica el empleo garantizado. Es una medida que obliga al Estado a
ofrecer empleo remunerado a las personas que no lo hayan encontrado en el sector
privado. Con ello, el papel de las rentas mínimas de inserción quedaría obsoleto ya que
este mecanismo económico persigue el pleno empleo185. Buscan también el consenso de
los especialistas para realizar un catálogo de prestaciones sociales que siempre se
configurarían como derecho subjetivo. Convergencia y Unió en Cataluña no ha hecho
mucho en favor de ampliar el alcance del recurso. Todo lo contrario, ha limitado su
repercusión en las últimas modificaciones186. Por último, Unión, Progreso y Democracia
cree necesario homogeneizar los programas de rentas mínimas de inserción, haciendo
182
Opiniones y propuestas de Ángel Gabilondo. Elisa Silió, El País, 5/5/2015.
Aunque esto ya lo dictan las regulaciones actuales, Podemos se refiere a que aunque se supere el
baremo de acceso mientras se está percibiendo la prestación, los beneficiarios puedan seguir recibiéndola
si no llegan al SMI aunque no cumplan el requisito de ingresos que tienen las rentas mínimas de
inserción.
184
UPN se analiza debido a sus resultados electorales en Navarra siendo la fuerza política más votada y
arrastrando períodos de gobierno en años anteriores.
185
El pleno empleo oculta las relaciones entre pobreza y empleo (Arriba, 2002), cobrando más relevancia
entonces otros factores de exclusión social como la falta de apoyos familiares, la educación o el acceso a
la vida pública y política limitado.
186
Camilo Baquero, El País, 8/3/2015. De hecho, todos los grupos parlamentarios excepto CIU aprobaron
en el Parlamento Catalán una moción para forzar al Gobierno autonómico a revisar su programa de renta
mínima de inserción.
183
44
hincapié en que las CCAA con más desempleo son las que tienen más limitadas las
prestaciones187.
SINDICATOS
Los sindicatos mayoritarios Comisiones Obreras (CCOO) y Unión General de
Trabajadores (UGT) siempre han estado a favor de mejorar los programas de rentas
mínimas de inserción autonómicos. Fueron clave en la etapa de implantación del
recurso hace 25 años y siguen buscando mejorar el sistema de protección social hoy en
día. Pretenden llevar al Congreso de los diputados una propuesta de sistema nacional de
renta mínima de inserción, ya que valoran como excesivamente heterogénea la
regulación autonómica188. Reclaman también que el importe de la renta mínima de
inserción sea de 426 euros en su cuantía básica, pudiendo aumentar por conceptos como
cargas familiares. Y sobre la cobertura de los programas, opinan que es muy reducida
porque no llega al 2%, y que se quedan muy lejos de los contenidos de las Resoluciones
y Recomendaciones de la UE.
OPINIÓN PÚBLICA
La opinión pública en la actualidad está muy enfocada a los problemas que genera el
desempleo, debido a las altas tasas de paro y a la precariedad laboral. Si a esto le
unimos los recortes que han sufrido los medios de protección social (Salud, pensiones,
educación…), los datos revelan que la austeridad crea rechazo (Arriba, 2014a). El gasto
social en políticas sociales es un elemento de cohesión social, ya que sigue siendo
mayor el número de personas que están a favor de aumentar el gasto para proveer
mejores servicios a pesar de pagar más impuestos, que el número de personas que están
a favor de más liberalización económica.
ENTIDADES DEL TERCER SECTOR
Las entidades del Tercer Sector son instituciones muy importantes en el avance de los
sistemas de protección social en España tras la dictadura (Marbán, 2014). Recordemos
que Cáritas fue impulsora de los programas de rentas mínimas de inserción a finales de
los años ochenta y principios de los noventa, siendo claves sus estudios y
conceptualización de la pobreza y la exclusión social (Arriba, 2001). Hoy tienen un
papel esencial, surgido por el exceso de demanda que ha supuesto la duración de la
187
Europa Press, 13/3/2015.
Parece complicado que progrese debido al funcionamiento del sistema de distribución competencial
entre CCAA y Estado, porque todas las CCAA contemplan en sus Estatutos la asunción de la asistencia
social como competencia exclusiva.
188
45
crisis. El Estado y las instituciones públicas dejan buena parte de los casos más
complicados de pobreza y exclusión social a estas asociaciones privadas que buscan el
beneficio público, y ellas por su lado luchan para conseguir en el terreno político unas
prestaciones públicas más garantistas y un alcance mayor de las políticas.
6. PROPUESTA DE MEJORA DEL SISTEMA DE
RENTAS MÍNIMAS
El heterogéneo sistema de rentas mínimas de inserción del que actualmente disponemos
debiera tender a armonizarse189. Para homogeneizar la prestación económicamente
hablando es precisa una regulación a nivel Estatal, al menos hasta que exista una
voluntad política en todas las CCAA por coordinarse y acercar el recurso al nivel de la
renta vasca de inserción. Parece que el sistema de distribución competencial es
insalvable, pero nuestra Carta Magna deja al Estado una posibilidad: el artículo
149.1.1ª190. En este precepto constitucional se inserta la única vía para que el Estado
regule las condiciones básicas de los programas de rentas mínimas de inserción191/192.
Así, el Estado debiera garantizar una partida presupuestaria con un fondo al estilo de los
que ya existen–bajo la idea de garantía de suficiencia económica para todas las personas
189
No es un recurso equitativo para los ciudadanos cuando el País Vasco representa casi el 42% del gasto
total nacional en estos programas. Menos aún cuando ni es la CA más poblada, con más pobreza, en
cuanto a exclusión social ni tasa de desempleo.
190
El artículo 149.1.1ª CE 1978 dice que el Estado tiene la competencia exclusiva de la regulación de las
condiciones básicas que garanticen la igualdad de los españoles en el ejercicio de sus derechos. Existe
también la vía del artículo 150.3 de la Constitución para crear Leyes de armonización, de la que solo
existe un precedente fallido, el Proyecto de Ley Orgánica y de Armonización del Proceso Autonómico.
En este caso, el Tribunal Constitucional estimó que el legislador estatal tenía otros medios y no debía
acudir a la técnica armonizadora (Martín, 2009: 208). Es por ello que no se ha vuelto a valorar este
precepto como mecanismo para armonizar el sistema de rentas mínimas de inserción, pues cabe esperar
que el Tribunal declare inconstitucional la norma.
191
El TC ha dictaminado que el precepto no se mueve en la lógica de las competencias compartidas
(legislación básica estatal y desarrollo autonómico), sino que opera bajo el título de funcionalidad
horizontal o trasversal, pudiendo prevalecer a materias específicas asumidas por las CCAA basándose en
valores genéricos y criterios finalistas. Este artículo no ofrece al Estado capacidad para crear normativa
básica en las materias que no le son propias, sino que le habilita para crear condiciones básicas de
igualdad basadas en derechos en sí mismos considerados (Martín, 2009: 198).
192
Es cierto que el uso de este precepto por parte del Estado no tiene asentamiento firme, pero ya se han
aprobado muchas Leyes estatales fundadas sobre la base de este artículo. Así se han aprobado, entre otras,
la Ley 39/2006, de 14 de diciembre, de promoción de la autonomía personal y atención a las personas en
situación de dependencia o la Ley 27/2003, de 23 de octubre, que reconoce las lenguas de signos
españolas y regula los medios de apoyo a la comunicación oral de las personas sordas, con discapacidad
auditivas y sordociegas.
46
para desarrollar su vida social- para complementar el recurso económicamente en las
autonomías en las que los importes son muy bajos193. Así el recurso no sería tan
desigual entre las CCAA. Por otro lado, también basándonos en este artículo, el Estado
debiera garantizar ingresos a los ciudadanos que se trasladen en el interior del país en
busca de empleo. Bajo la misma idea de que hoy en día es necesaria la suficiencia de
ingresos para el acceso a la vida pública, el Estado paliaría así la inoperante regulación
de los requisitos de residencia194.
Las CCAA también tienen bastante trabajo por hacer para mejorar el sistema de rentas
mínimas de inserción. Uno de ellos es la información de los programas. Debieran
establecer programas de comunicación para que las personas que cumplen los requisitos
de acceso y que no conocen la prestación se acerquen a solicitarla para minimizar la
situación de vulnerabilidad social cuanto antes.
Además de estos mecanismos que mejorarían el alcance del recurso, establecer sistemas
en todas las CCAA de recogida de información también es imperativo. No existen
indicadores de la incidencia que los programas de rentas mínimas tienen en la
reinserción (Malgesisni, 2014), y eso es un problema para realizar estudios que permitan
adecuar mejor los programas a los problemas. Otros requisitos de acceso que deben
valorar cambiar son los requisitos de edad, y fijar el límite mínimo en 18 años195.
También se debiera garantizar a cobertura a los inmigrantes que se encuentran en
situación irregular, para complementar los ingresos económicos con otras medidas que
eviten la pobreza y la exclusión social de este colectivo. Por último, otro componente
importante es la visión actual del derecho a la inserción. Debemos enfocar nuestras
políticas de inclusión en agilizar y crear puestos de trabajo dentro del marco del
mercado laboral196. Hasta ahora el foco se centra en el perceptor, en sus actitudes hacia
el empleo, y es el cambio más importante que se debe acometer. Pero sobretodo
193
Existen un fondo estatal para combatir la pobreza infantil, creado en el año 2014 debido a la incidencia
de la crisis.
194
La idea de control de las personas perceptoras por parte de la Administración es total, ya que como
vimos anteriormente, pocas CCAA tienen convenios de coordinación en este sentido con otras
autonomías.
195
El paro juvenil se acerca al 50% y son niveles inadmisibles. Puede que esta generación pierda la
oportunidad de desarrollarse por la falta de ingresos y la falta de oportunidades.
196
Las trabajadoras sociales municipales de la zona Este de Logroño opinan que ellas no están
capacitadas para ayudar a las personas a reinsertarse laboralmente. Valoran que el recurso debiera situarse
en Empleo y no en los Servicios Sociales, donde falta dinamismo y conocimiento de ofertas de trabajo.
47
precisamos de un cambio de la percepción que se tiene del progreso, siempre ligado al
beneficio económico y no a la justicia social (Riesco, 2014).
7. CONCLUSIONES
Los programas de rentas mínimas de inserción se alejan mucho de la concepción
universal de otros recursos del Estado de Bienestar (Susín, 1998: 2043)197. Dependen de
la demostración de insuficiencia de ingresos, y siendo el último recurso al que se puede
acceder, hace que el perfil de los perceptores responda a personas en grave situación de
vulnerabilidad ante procesos de exclusión social, sin olvidar la pobreza relativa o severa
“comprobada” que genera en un hogar la carencia de ingresos económicos. Pero la parte
más importante de la naturaleza del recurso no es la garantía de supervivencia en
términos monetarios, sino la concepción que en realidad dan las normas a la otra
vertiente de la prestación: el derecho a la inclusión social. Parece que ese derecho es
más una contraprestación que un derecho subjetivo en manos del beneficiario, ya que
todas las prestaciones están configuradas para que el perceptor entre en el mercado
laboral a cualquier precio y bajo cualquier condición198. Se hace mucho hincapié en la
inserción laboral como medio más eficiente para luchar contra la pobreza y la exclusión,
pero se olvidan los demás factores -también importantes- de exclusión199. Pero esto no
es nuevo, esto viene ocurriendo desde hace siglos, desde la aparición del comercio en
las ciudades. El asistencialismo, promovido por las clases pudientes, ha sido desde
entonces un instrumento de control de la potencial mano de obra, enfocado a garantizar
un beneficio a los empresarios que usen una mano de obra prácticamente esclava y al
mantenimiento de la paz social para proteger la propiedad. La estigmatización de la
pobreza y la división entre pobres capaces de trabajar y pobres incapaces, que se hace
desde las posturas económicas neoliberales actuales, hace que las líneas divisorias entre
los pobres dignos y los pobres indignos cobre relevancia (Arriba, 2002). Y en un
197
La universalidad y la incondicionalidad de los mecanismos de protección crece a medida que las
prestaciones se acercan al nivel contributivo.
198
No ocurriría lo mismo si la cuantía del recurso asegurara medios de vida social suficiente y no tan solo
medios de subsistencia material y alimenticia.
199
Recordemos que además del acceso al mercado laboral son muy importantes los apoyos familiares y la
participación pública para solucionar procesos de exclusión social (Reglero, 2014).
48
contexto de crisis del mercado laboral como el que vivimos, en el que incluso hay
personas en situación de pobreza y exclusión mientras desarrollan una actividad laboral,
no parece que esta distinción sea adecuada. Lo que ocurre en realidad es que no hay
suficiente oferta de empleo, por lo que las personas pasan a ser vulnerables debido a la
centralidad del trabajo asalariado200 y la ausencia de fuertes programas de activación del
empleo por parte de los poderes públicos201. Se trata de personas que estaban trabajando
antes de la coyuntura económica, y están dispuestos a insertarse de nuevo en el mercado
laboral, y trabajan, hasta el punto de que los bajos importes de la prestación incentivan
el empleo en la economía sumergida202.
El problema es estructural y no individual, muy ligado a la evolución del mercado de
trabajo, que hoy por hoy no permite apenas la inserción. Hemos visto también la
heterogeneidad que presenta nuestro sistema de rentas mínimas de inserción en todos
los ámbitos. Tanto en el nivel de cobertura, como en el esfuerzo presupuestario de las
CCAA, como en el importe económico del recurso, como en los requisitos de acceso.
De hecho pudiera parecer que no estamos hablando del mismo recurso según nos
situemos en una Comunidad u otra. Sí es cierto que cada Autonomía presenta
diferencias sociodemográficas (Laparra, 2015), pero el desfase existente entre los
recursos de las CCAA es excesivo. Y es justo en las Comunidades en las que el
mercado de trabajo menos se ha resentido donde las rentas mínimas de inserción
ofrecen mejores posibilidades a los perceptores. Como hemos visto, queda la opción de
que el Estado armonice los programas autonómicos, pero es muy complicado debido a
que hace falta una determinación y una voluntad política que no existe en la actualidad.
Es más, a pesar de las indicaciones que desde la UE se dan a los Estados miembros para
la mejora de sus sistemas de rentas mínimas de inserción, la prevalencia de la política de
la austeridad –impulsada fuertemente desde las instituciones europeas y españolas en
los últimos años- está mermando cada vez más el Estado de Bienestar y todos sus
sistemas de protección. Otro grave problema que presenta el recurso es su alcance, ya
que tan solo el País Vasco y Navarra tienen una tasa de cobertura total sobre los hogares
sin ingresos203. Las demás CCAA tienen una incidencia muy baja sobre las personas
200
El modelo social y económico centra su atención en el trabajo asalariado, mientras el trabajo
voluntario o el trabajo reproductivo no tienen apenas cobertura en los sistemas de protección.
201
El gasto y las medidas que se toman no es consecuente con el nivel de pobreza y exclusión social.
202
Todas las trabajadoras sociales de Logroño entrevistadas aseguran que muchos de los beneficiarios de
las rentas mínimas de inserción trabajan irregularmente para complementar el recurso.
203
Recordemos que incluso superan el 100% de la cobertura.
49
más vulnerables. La debilidad del sistema para llegar al estrato social más vulnerable es
consecuencia -además del poco gasto autonómico en los programas- del
desconocimiento del recurso, de la falta de información. Mucha gente desconoce que
existe esta prestación asistencial (Malgesini, 2014: 22-4), pero bajo las graves
circunstancias de pobreza, desigualdad y exclusión social parece que asoma de nuevo la
cobertura informativa y el debate sobre las rentas mínimas de inserción, tanto en los
medios de comunicación, como en el mundo académico, como en la sociedad civil. Y
puede que sea una motivación para modificar la regulación del recurso para el
legislador.
50
8. ANEXOS
ANEXO 1:
Tabla 1: Regulación actual de los programas de rentas mínimas de inserción
autonómicos.
Decreto 2/1999, de 12 de
enero, por el que se regula
ANDALUCÍA
el Programa de Solidaridad
Ingreso Mínimo de
de los andaluces para la
Solidaridad
erradicación
de
la
marginación
y
la
desigualdad en Andalucía.
Decreto 57/1994, de 23 de
marzo, de la Diputación
ARAGÓN
Ingreso
General de Aragón, por el
que se regula el Ingreso
Aragonés
Aragonés de Inserción en
de Inserción
desarrollo de la Ley 1/1993.
Ley 4/2005, de 28 de octubre, de Decreto 29/2011, de 13 de
Salario Social Básico.
ASTURIAS
Salario
abril, por el que se aprueba
el Reglamento General de la
Ley 4/2005.
Social
Básico
Decreto 117/2001, de 28 de
septiembre, por el que se
BALEARES
regula la renta mínima de
inserción.
Renta Mínima de
Inserción
Ley 1/2007, de 17 de enero, por la Decreto 136/2007, de 24 de
que
se
regula
la
51
Prestación mayo, por el que se aprueba
CANARIAS
Canaria de Inserción.
el Reglamento de la Ley
1/2007.
Prestación Canaria
de Inserción
Ley de Cantabria 2/2007, de 27 de
marzo, de Derechos y Servicios
CANTABRIA
Sociales (Capítulo IV, sección
Renta Social Básica Ley 2ª).
Decreto Legislativo 1/2014, de 27
CASTILLA
Y
LEÓN
de febrero, por el que se aprueba
el texto refundido de las normas
legales vigentes en materia de
Renta Garantizada condiciones de acceso y disfrute
de Ciudadanía
de la prestación esencial de la
renta garantizada de ciudadanía.
Decreto 179/2002, de 17 de
diciembre, de Desarrollo del
CASTILLA-LA
Ingreso
MANCHA
Mínimo
de
Solidaridad y de las Ayudas
de Emergencia Social.
Ingreso Mínimo de
Solidaridad
Ley 10/1997, de 3 de julio, de la Decreto 384/2011, de 30 de
CATALUÑA
Renta Mínima de Inserción.
agosto, de Desarrollo de la
Ley 10/1997.
Renta Mínima de
Inserción
Reglamento
de
Ingreso
Mínimo de Inserción Social
CEUTA
(IMIS), 21 de noviembre de
2008. BOCCE 4793.
Ingreso Mínimo de
Inserción Social
Modificación
52
del
Reglamento
del
Ingreso
Mínimo de Inserción Social,
2 de noviembre de 2010.
BOCCE 4996.
Ley 9/2007, de 12 de marzo, de Decreto 93/2008, de 4 de
Renta Garantizada de Ciudadanía.
COMUNIDAD
julio,
por
el
que
se
desarrolla la Ley 9/2007.
VALENCIANA
Renta Garantizada
de Ciudadanía
Ley 3/2013, de 21 de mayo, de Decreto 142/2013, de 30 de
EXTREMADURA
Renta
Básica
renta básica de inserción.
julio, por el que se aprueba
el Reglamento de la Renta
Básica de Inserción.
de
Inserción
Ley 9/1991, de 2 de octubre, Decreto 374/1991, de 24 de
gallega de medidas básicas para la octubre, por el que se
GALICIA
Renta
inserción social, de 3 de octubre desarrolla la Ley 9/1991.
de de 1991.
Decreto 375/1991, de 24 de
Integración Social
octubre, por el que se
(RISGA)
desarrolla la Ley 9/1991.
Ley 15/2001, de 27 de diciembre Decreto 147/2002, de 1 de
MADRID
de Renta Mínima de Inserción.
agosto,
por
el
que
se
aprueba el Reglamento de la
Renta Mínima de Inserción.
Renta Mínima de
Inserción
Decreto nº 2772, de 18 de
mayo de 2009, por el que se
MELILLA
modifica
53
el
Reglamento
Ingreso Melillense
Regulador de las medidas
de Integración
para la Inclusión Social.
Prestación
BOME de 29 de mayo de
Básica
2009.
Familiar
Ley 3/2007, de 16 de marzo, de
Renta Básica de Inserción.
MURCIA
Renta
básica
de
Inserción
Ley Foral 1/2012, de 23 de enero,
por el que se regula la renta de
NAVARRA
inclusión social.
Renta de Inclusión
Social
Ley 18/2008, de 23 de diciembre, Decreto 147/2012, de 25 de
para la Garantía de Ingresos y mayo,
PAÍS VASCO
para la Inclusión Social.
de
la
Renta
de
Garantía de Ingresos.
Renta de Garantía
de Ingresos
Decreto 24/2001, de 20 de
abril, por el que se regulan
LA RIOJA
las prestaciones de inserción
social.
Ingreso Mínimo de
Inserción
Ayudas
de
Inclusión Social
Fuente: elaboración propia.
ANEXO 2:
Mapa autonómico según la tasa AROPE en el año 2014.
54
Fuente: datos del INE.
ANEXO 3:
Cuantía básica y máxima de la renta mínima de inserción por CCAA en el año 2013.
Fuente: datos del Ministerio de Sanidad, Servicios Sociales e Igualdad.
ANEXO 4:
Tabla con las cuantías de la renta mínima de inserción de cada CCAA equivalentes a
cada unidad familiar.
55
Fuente: Centro de documentación y estudios SiiS.
ANEXO 5:
Tabla de evolución de los niveles de integración social en la sociedad española desde
2007 a 2013.
56
Fuente: VII Informe FOESSA.
ANEXO 6:
Nivel de cobertura de la renta mínima de inserción en cada CCAA.
Fuente: datos del Ministerio de Sanidad, Servicios Sociales e Igualdad.
57
ANEXO 7:
Esfuerzo presupuestario autonómico en el sistema de rentas mínimas de inserción.
Fuente: datos del Ministerio de Hacienda y Ana Arriba.
ANEXO 8:
La evolución de las rentas mínimas de inserción dentro del Sistema de Garantía de
Mínimos.
58
Fuente: datos del Ministerio de Sanidad, Servicios Sociales e Igualdad, Ministerio de Empleo y Seguridad
Social e INE, y Ana Arriba.
ANEXO 9:
Número de titulares de la renta mínima de inserción por CCAA.
Fuente: datos del Ministerio de Sanidad, Servicios Sociales e Igualdad y Ana Arriba.
59
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