Proyecto y su ciclo de gestación

EL PROYECTO Y SU CICLO DE GESTACIÓN
1. ¿Que es un proyecto?
Para el economista, un proyecto es la fuente de costos y beneficios que ocurren en distintos periodos de
tiempo. El desafío que enfrenta es identificar los costos y beneficios atribuibles al proyecto, y medirlos (mas
bien, valorarlos) con el fin de emitir un juicio sobre la conveniencia de ejecutar ese proyecto. Esta concepción
lleva la evaluación de proyectos. Para un financista que esta considerado para prestar dinero para su ejecución,
el proyecto es el origen de un flujo de fondos provenientes de ingresos y egresos de caja, que ocurren a lo
largo del tiempo; el desafío es determinar si los flujos de dinero son suficientes para cancelar la deuda. Esta
manera de concebir el proyecto lleva a la evaluación financiera de proyectos.
2. La formulación (preparación) de proyectos
Para un economista, la actividad de producir bienes y beneficios −a concepción que este tiene de lo que la
empresa o un proyecto que entregara bienes y servicios− consiste en comprar insumos, combinarlos y
transformarlos para venderlos a un valor que exceda, lo mas posible, el valor pagados por los insumos
utilizados. Es decir, un proyecto combina insumos, que le significan costos, con el fin de obtener productos,
que le entreguen beneficios; se pretende que valor de los benéficos sea mayor que el de los cotos. Para ello, el
proyecto, o bien la empresa, deberán buscar eficiencia en la combinación de insumos y productos para así
hacer el máximo excedente (económico) en su vida. La maximización de un excedente implica minimizar los
costos de elaborar distintos niveles de de producción, incluyendo en los costos aquellos que son recurrentes y
los llamados costos de capital o de inversión, y conlleva también a maximizar los beneficios económicos de
entregar (vender) dichos niveles de producción y otros activos de la empresa. El logro de esta eficiencia
económica se obtiene mediante la adecuada formulación de los procesos (proyectos), acción que contempla la
evaluación económica de las opciones técnicas y tecnológicas sugeridas pro los especialistas que colaboran
con la gestión −ingenieros industriales, ingenieros de ramas especializadas (civiles, químicos, de alimentos,
etc.), administradores de empresas, contadores, sociólogos, psicólogos, publicistas, técnicos y trabajadores
especializados. Así, en la formulación o preparación de proyectos intervendrá un equipo multidisciplinado
que, finalmente, decidirá y propondrá el proyecto.
3. Evaluación de proyectos
El proceso de evaluación de proyecto consiste en emitir un juicio de bondad o conveniencia de una
proposición; para ello es necesario definir previamente el o los objetivos perseguidos. La evaluación resulta
más interesante cuando hay objetivos en conflicto − como, por ejemplo, minimizar el costo y el tiempo de
construcción de una represa, o más bien minimizar el costo y maximizar la seguridad de la misma− y es
absolutamente necesaria cuando se presenta opciones para la solución de un problema, o para alcanzar
objetivos deseados.
La evaluación de proyectos compara sus costos y beneficios económicos con el objetivo de emitir un juicio
sobre la conveniencia de ejecutar dichos proyectos en lugar de otros. La evaluación económica puede y debe
aplicarse también a múltiples decisiones menores (¿subproyectos?) en la formulación de los mismos
−conveniencia de trabajar con segundos y terceros turnos, fuentes de energía, comprar equipos nuevos o
usados, áreas de influencia, calidad del producto que se entregara, publicidad, empleos de trabajadores
especializados, capacitación, investigación y desarrollo, maestranza propia o contratación de terceros, entre
las miles de opciones que deben analizarse para definir el proyecto.
El proceso de evaluar implica identificar, medir y valorar los costos y los beneficios pertinentes de distintas y
múltiples alternativas de proyectos para lograr los objetivos propuestos, a los efectos de establecer cual de
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ellos es más conveniente ejecutar. Mi experiencia ha sido que los mayores errores de la evaluación se cometen
en la etapa de identificar los costos y beneficios verdaderamente atribuibles al proyecto; normalmente, la no
inclusión de los costos pertinentes y la incorporación de beneficios que no son estrictamente atribuibles al
proyecto.
Para identificar los costos y beneficios pertinentes de un proyecto, debe primeramente definirse la llamada
situación base, o situación sin proyecto; para ello, el evaluador debe establecer que es lo que sucedería −con
la empresa, el sector o el país− durante el horizonte de evaluación en el caso que no se ejecute el o los
proyectos que se consideran en la situación con proyecto. La tarea del evaluador será estimar −para un
horizonte de evaluación− los flujos de costos y beneficios de cada una de las alternativas con proyecto, y
restar de estos los flujos estimados para la situación sin proyecto. Al hacerlo, sin embargo, debe optimizar la
situación base; es decir la situación sin proyecto no corresponde a la situación actual, sino a la situación actual
optimizada durante el horizonte de evaluación. El proceso de optimización involucra proyectitos (inversiones
menores) o adecuadamente administrativas que son convenientes introducir para eliminar obvias ineficiencias
de las operaciones de la situación actual.
Un caso interesante fue el que se nos presento en la evaluación de un proyecto portuario, donde se proponía de
sitios de atranque de naves adicionales para así disminuir el costo que le significaba al país tener un numero
creciente de naves ala gira, esperando su turno para entrar a un sitio donde cargar o descargar. Un
completísimo estudio de prefactibilidad había correctamente medido y valorado los beneficios para el país
−disminución de los días−nave de espera− asociados a la construcción de los sitios adicionales durante el
horizonte de evaluación, utilizando sofisticados modelos de simulación para establecer el impacto que los
sitios adicionales tendrían sobre las colas de los barcos esperando a la gira. La rentabilidad del proyecto para
el país −rentabilidad social− fue estimada a lo menos un 13%.
El gobierno encargo al CIAPEP −el Curso Interamericano en Preparación y Evaluación de Proyectos,
auspiciado por la Oficina Nacional de Planificación y el Instituto de Economía de la Pontificada Universidad
de Chile−, su reestudio durante la fase practica, de cinco meses de duración. El grupo evaluador −siete
participantes que habían cursado la fase teórica, de 19 semanas de duración− estableció que la construcción
de nuevos sitios era solo una de las alternativas para aumentar la capacidad del puerto. ¡Claramente, esa era la
más atractiva desde el punto de vista de la ingeniería, de los contratistas y las autoridades que inaugurarían las
obras con amplio despliegue publicitario! Así, el grupo procedió a optimizar la situación actual para definir la
situación correcta sin proyecto, contra lo cual debía compararse la conducción de dos sitio adicionales:
primero uno y después el otro.
La capacidad del puerto queda definida por tres elementos: (I) numero de sitios, (II) velocidad de
transferencia de carga, (III) el numero de horas en que el puerto esta operativo. La velocidad de las
transferencias dependerá de las explanadas donde depositar la carga, de los equipos −grúas, correas
transportadoras, grúas horquillas− en las canchas de acopio, en el sitio de atranque y en las naves que se
atienden, y del tipo de carga que se transferiría (gráneles líquidos y sólidos, rollizos, trozos pulpables, carga
general, container). En este puerto, las explanadas estaban altamente congestionadas debido a que, siendo
baratísimas las tarifas de almacenaje y a que les era conveniente postergar el pago de derechos de que en
almacenes particulares, dificultando con ello la expedita movilización de la carga y de los equipos que
operaban con ellas, aumentando con ello los tiempos del servicio de las naves. Además, siendo el puerto una
empresa estatal con un poderoso sindicato que acelerarían la movilización de las cargas en las explanadas.
¿Solución? Aumentar sensiblemente las tarifas de almacenaje − o proveer sitios de almacenaje fuera del
recinto puertuario (llamados puertos secos)− a los efectos de mejorar la movilización intrapuerturia de la
carga y aumentar la velocidad de transferencia y la capacidad del puerto. La incorporación de empresas
privadas para la movilización de cargas automáticamente inducirá la inversión en equipos, siempre que
hubiera varias empresas que compitan para llevarse el negocio, cosa que se hizo y fue eficaz en ese sentido.
El aspecto de optimización de la situación actual quizás más decidora e importante fue proponer que el puerto
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opera durante tres turnos en lugar del único turno con que funciona en aquel tiempo. El puerto trabajaba once
horas como máximo al DIA, por lo que estaba ocioso las trece horas restantes. ¡Tan obvia la recomendación!
Ello implico negociar y al torcerle la mano al sindicato −que tenia un numero limitados de miembros, mucho
de los cuales no trabajaban ellos mismos y en cambio utilizaba su cupo para contratar a otros para que
hicieran su trabajo− para aumentar el numero de trabajadores autorizados y para que consecuentemente
disminuyeran los pagos por sobre tiempo.
El grupo estimo que si el puerto optimizaba sus operaciones intrapuertuarias y establecía un segundo y
después un tercer turno, podía protegerse por 15 años, la contracción de un sitio adicional: la disminución de
los días−naves de espera, inducido por los nuevos sitios y una vez que se hubiera optimizado el puerto, no
justificaban su construcción en ese momento. El error de la consultora no estuvo en medir o en valorar los
costos y beneficios del proyecto, sino en identificar los costos y beneficios verdaderamente atribuibles al
construir sitios adicionales. Las recomendaciones de la CIAPEP fueron aceptadas, y el puerto empezó a
trabajar tres turnos.
4. Resumen
Un proyecto utiliza en el periodo (año) t los insumos j en las cantidades Yjt, con un costo unitario de Pjt, de
modo que costo total en el periodo t es
(1) Ct = " Yjt * Pjt
A su vez, el proyecto genera beneficios en el periodo t mediante la entrega Xit bienes i que generan un
beneficio unitario Pit; así, el beneficio total en el año t es:
(2) Bt = " Xit Pit
Restando (1) de (2) se obtiene el beneficio neto en el periodo t:
(3) BNt = Bt − Ct = " Xit * Pit − " Yjt * Pjt
La formulación o preparación del proyecto tiene como tarea estimar las cantidades Xit e Yjt como, asimismo,
los valores que asumirán Pit y Pjt. En el proceso de determinar las cantidades deberá tenerse en cuenta la
eficiencia técnico−económica, para lo cual será necesario efectuar las evaluaciones correspondientes.
La evaluación económica del proyecto sumara los BNt que se estimo que generara el proyecto durante su
existencia, y emitirá un juicio sobre su conveniencia de llevarlo a cabo. Debido a que los beneficios se
materializan en distintos periodos de t, para sumarlos y obtener una medida de valor de todos los beneficios
netos que genera el proyecto, VBN, cada uno de los valores anuales debe ajustarse por un coeficiente Vt. así,
el valor de los beneficios netos totales para un proyecto que durara n periodos es:
(4) VBN = " BNt * Vt
EL CICLO DE PROYECTOS
1. El perfil de proyectos
El proyecto nace con la idea, motivado un estudio muy preliminar o perfil. La preparación de este estudio no
demandara mucho tiempo o dinero, sino más bien conocimientos técnicos de expertos que permitan, a grandes
rasgos, determinar la factibilidad técnica de llevar adelante la idea; contara con estimaciones burdas de costos
y beneficios, incluyendo rangos de variación de los mismos. La ecuación económica de este perfil debería,
asimismo, demandara poco tiempo; es recomendable que esta sea hecha por una persona distinta de aquella
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que elaboro el perfil, promoviéndose el dialogo entre ambas y estimulándose la reformulación del perfil sobre
la base de las observaciones del evaluador. La experiencia muestra que lo mas importante es la identificación
del proyecto es su definición −la determinación de su objetivos− y la identificación de sus alternativas y
posibles subproyectos dentro de lo que se consideraba solo uno. El informe de la evaluación del perfil será
presentado a la autoridad pertinente (¿comité de proyectos?) para que decida por uno de los siguientes
caminos de acción: (i) archivar el proyecto para una reconsideración en el futuro, (ii) desecharlo por completo,
o bien, (iii) ordenar un estudio de prefactibilidad.
2. El estudio de prefactibilidad
El estudio de prefactibilidad persigue disminuir los riesgos de la decisión; dicho de otra manera, busca
mejorar la calidad de la información que tendrá a su disposición la autoridad que deberá decidir sobre la
ejecución del proyecto. La preparación de este estudio demanda tiempo y dinero para que sus distintos
profesionales efectúen trabajos mas profundos de terrenos y de investigación, aunque puede todavía basarse
en fuentes de información secundarias y entregar rangos de variación bastante amplios para los costos y
beneficios. El equipo que prepara el proyecto a este nivel de prefactibilidad debe, sin duda, incluir un
economista; su mayor contribución estará en la definición del proyecto y los subproyectos que lo componen, y
aportar juicios y herramientas que permitan la mejor selección de las tecnologías de proceso, localización,
tamaño, financiamiento y oportunidad de efectuar el proyecto de inversión. En otras palabras, el ejercicio de
formular el estudio de prefactibilidad exige una interacción entre la preparación técnica del proyecto y su
evaluación.
El estudio de prefactibilidad deberá ser, finalmente, evaluado o revisado críticamente por un equipo evaluador
no−comprometido con el grupo que formulo el estudio. Dicha evaluación será técnica, económica, financiera,
legal y administrativa, emitiéndose juicios sobre su factibilidad en los mismos aspectos −de ingeniería (civil,
industrial, eléctrica, químicas y otras), de cumplimiento de fechas, de la existencia de mercados para
productos e insumos, del mercado de capitales nacional e internacional, de la capacidad externa e interna para
administrar la ejecución de las obras y la posterior operación del proyecto; todo lo cual, entre otros factores,
influyen sobre la evaluación económica final del proyecto.
Los resultados de la evaluación del estudio de prefactibilidad deberán llevarse a un Comité de Inversiones
para su conocimiento y acción; este ordenara ya sea (i) su reestudio, (ii) su rechazo definitivo, (iii) su
reconsideración en un momento mas propicio (por ejemplo, cuando hayan bajado las tazas de interés), (iv) la
elaboración de un estudio de factibilidad.
3. El estudio de factibilidad
El estudio de factibilidad incluye, básicamente, los mismos capítulos que el de prefactibilidad, pero con una
mayor profundidad y menor rango de variación esperando en los montos de los costos y beneficios. Vale
decidir, el estudio de factibilidad requiere del concurso de expertos mas especializados y de información
primaria (incluyendo cotizaciones mas o menos firmes para equipos, obras civiles, licencias, financiamientos,
etc.), lo que exigirá mayores investigaciones y precisiones en terreno (por ejemplo, estudios geológicos que
permitan trazar con mayor precisión el recorrido de un túnel de audición). Este estudio deberá establecer
definitivamente los aspectos técnicos más fundamentales: la localización, el tamaño, la tecnología, el
calendario de ejecución, puesta en marcha y el lanzamiento, etc. El estudio podrá incluir la también llamada
ingeniería de detalle y las bases para provocar a la licitación de dichos estudios y la ejecución de las mismas
de las obras.
Como norma, el estudio de la factibilidad lleva ala aprobación final del proyecto −a lo mas lleva a su
postergación o a modificaciones menores en su formulación. En el sector publico, por lo menos, rara vez es
rechazado un proyecto que cuenta con un detallado un estudio de factibilidad, puesto que a esa altura del
partido se han creado muchas expectativas e intereses, y porque en general los proyectos son escasos y las
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autoridades quieren hacer cosas para mostrar. Es así como la evaluación de proyectos a nivel (en las etapas)
de perfil y de prefactibilidad es decisiva para la eliminación de proyectos malos. Es por esto que se
recomienda la autorización previa de un comité que destine fondos a los estudios de factibilidad e ingeniería
de detalles de los proyectos.
4. La ejecución de proyectos
El estudio de factibilidad debe incluir un capitulo destinado al plan de ejecución del proyecto y a la
organización necesaria para el. Ello contempla un estudio del camino critico, las holguras y, en lo posible un
análisis de probabilidades para los tiempos de ejecución (PERT). Para todo esto debe definirse
detalladamente las tareas y métodos de construcción y operación, y efectuar un balance de recursos con la
estimación de flujos financieros implícitos. Es claro que todas estas estimaciones podrán sufrir cambios en la
licitación y a medida que avanzan las obras.
La ejecución misma del proyecto puede ser efectuada por la entidad que es su dueña o puede ser entregada
íntegramente o, en parte, por licitación a terceros. La evaluación de costos y beneficios de traspasar parte o
toda la ejecución del proyecto a terceros y la selección de las propuestas de los contratistas y fabricantes de
equipos, es una labor muy crucial, tanto o mas que la de explicar claramente los términos de referencia
incluidos en el llamado de licitación. Ambas decisiones −ejecución propia o por terceros y la selección
propuestas− deben basarse en criterios técnicos−económicos que conduzcan a maximizar el valor de los
beneficios netos del proyecto (VBN).
5. Las etapas de un proyecto
El concepto de etapas en los proyectos y en sus ciclos de gestación y ejecución tiene mucha importancia en el
mundo de los cambios. Por ejemplo, el dueño del proyecto deberá constantemente estarse preguntando
durante su ejecución lo siguiente: ¿continuo con la obra? ¿La amplio? ¿Altero su concepción? Estas
interrogantes son particularmente importantes al iniciar nuevas actividades dentro del plan de operaciones. Por
ejemplo, una alza en el precio del petróleo puede alterar la conveniencia de instalar equipos propios de
generación de energía o bien llevar a recomendar un trazado distinto de un sección del camino para así evitar
gradientes excesivas; el alza puede llevar, incluso, al abandono total del proyecto si acaso los costos previstos
se hacen ahora mayores que los correspondientes beneficios.
La noción de etapas es bastante común en los proyectos de investigación y desarrollo, donde la construcción
de prototipos y plantas pilotos entre otros hitos importantes del proceso de desarrollar tecnologías, juega un
importante papel y puede determinar la continuación o muerte del proyecto. El dueño de este debe evaluar los
costos y beneficios de las nuevas etapas por cumplir, para lo cual puede ser −o no− importante la evaluación
ex post de los costos de las etapas recién cumplida. La decisión sobre el paso etapa siguiente contemplara solo
los beneficios y costos esperados de esa etapa y las siguientes a ella; las etapas pasadas solo nos darán
lecciones, alegrías o sinsabores que sus beneficios netos fueron, diferentes, mayores o menores que los
esperados. Generalmente, el beneficio de pasar a etapas mas avanzadas consiste en reducir la incertidumbre
sobre los beneficios netos esperados del proyecto (prospecciones, perforaciones, prototipos, plantas piloto,
modelos a escala, etc.).
6. Evaluación ex post
Las evaluaciones de los resultados de los proyectos cumplen dos propósitos fundamentales: (i) aprender de los
errores apreciación (estimación) que se pudiera haber cometido, para así adquirir experiencia y mejorar los
futuros estudios de formulación y evaluación de proyectos, y (ii) otorgar premios y castigos que vengan a
incentivar la buena calidad de los futuros estudios de proyectos −sin duda que un equipo de proyectistas se
esmerara mas en aquellos proyectos que serán sometidos a una evaluación ex post también tendrá el Comité
de Proyectos mas cuidado en darles el visto bueno para el próximo paso dentro del ciclo de proyectos, si saben
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que los resultados de estos serán evaluados.
DISTINTAS EVALUACIONES DE PROYECTOS: PRIVADA Y SOCIAL
Para identificar los costos y los beneficios del proyecto que son pertinentes para su evaluación, es necesario
definir una situación base o situación sin proyecto; la comparación de lo que sucede con proyecto versus lo
que hubiera sucedido sin proyecto, definirá los costos y los beneficios pertinentes del mismo.
La evaluación financiera, económica y social se efectúa conjuntamente con la que podríamos llamar
evaluación técnica del proyecto, que consiste en cerciorarse de la factibilidad técnica del mismo. Que no se
venga abajo el puente, que no se queme el motor, o que sea posible completar la desviación del rió durante el
otoño. Asimismo, la evaluación económica presupone una adecuada formulación y evaluación administrativa
−que se tenga una organización propicia y una gerencia capacitada− como también una adecuada
formulación y evaluación institucional y legal: que sea posible expropiar los terrenos, que sea posible el
invento, o que no se contravenga reglamentaciones ecológicas.
La evaluación privada de proyectos incluye (i) una evaluación financiera y (ii) una evaluación económica. La
primera contempla, en su análisis, a todos los flujos financieros del proyecto, distinguiendo entre le capital
propio y el prestado. Esta evaluación es pertinente para determinar la llamada capacidad financiera del
proyecto y la rentabilidad del capital propio invertido en el proyecto. La evaluación económica, en cambio,
supone que todas las compras y las ventas son al contado riguroso y que todo el capital es propio; es decir la
evaluación privada económica desestima el problema financiero.
Para la evaluación social o socioeconómica, interesa el flujo de recursos reales (de los bienes y servicios)
utilizados y producidos por el proyecto. Para la determinación de los costos y beneficios pertinentes, la
evaluación social definirá la situación del país con versus sin la ejecución del proyecto en cuestión. Así, los
costos y los beneficios sociales podrán ser distintos contemplados por la evaluación privada económica,
porque: (i) los valores (precios) sociales de bienes y servicios difieren del que paga o recibe el inversionista
privado, o (ii) parte de los costos o beneficios recaen sobre terceros (el caso de las llamadas externalidades o
efectos indirectos).
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