ley 13.405: facultades del fisco provincial para el recupero

LEY 13.405: FACULTADES DEL FISCO PROVINCIAL
PARA EL RECUPERO DE CREDITOS FISCALES.
AUTOR: Alejandro Drucaroff Aguiar
EL RECUPERO DE CRÉDITOS FISCALES
1. INTRODUCCION.
1.1. La Ley 13.405 de la Provincia de Buenos Aires, sancionada a fines de diciembre de 2005 y que suscitara una fuerte polémica pública, modifica diversas normas del ordenamiento jurídico provincial. En efecto, la Ley de marras
incorpora disposiciones al Código Fiscal (Ley 10.397 t.o. 2004), modifica
otras del mismo Código e introduce a la vez reformas en otros cuerpos normativos. Así por caso, la Ley 12.074 (texto según Ley 12.310) en lo que hace
a la creación de Cámaras de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo,
y el Código de Tránsito (Ley 11.430), al cual se añade el artículo 4 bis, que
comentamos luego.
1.2. Limitaremos el análisis a las medidas conducentes a incrementar el recupero por el Fisco de los créditos por gravámenes en mora, con especial
atención a las facultades que se le confieren al organismo recaudador para
actuar en forma preventiva -con carácter previo a la acción judicial- y en la
ejecución de las sentencias dictadas en los procesos de apremio.
2. ADOPCION DE MEDIDAS CAUTELARES POR VIA
JUDICIAL.
2.1. Mediante la reforma del art. 13 segundo párrafo del Código Fiscal, se
establece que ante la solicitud por el Fisco de medidas cautelares -que conforme al primer párrafo puede efectuarse en cualquier momento, esto es antes de promoverse el apremio-, “los jueces deberán decretarla en el término de veinticuatro (24) horas sin más recaudos ni necesidad de acreditar peligro en la demora, bajo
la responsabilidad del Fisco.” La modificación consiste en conferir al acreedor
fiscal el derecho a lograr el “embargo preventivo o cualquier otra medida cautelar”
(art. 13 primer párrafo no reformado) a su solo requerimiento.
2.2. La posibilidad de requerir las medidas precautorias se afianza así en el
plano instrumental por una doble vía: la abreviación de los tiempos, al imponerse una decisión judicial en plazo muy breve, y la supresión de recaudos
en lo que atañe al peligro en la demora. Es que se atiende al interés público
protegido, entendiéndose que su tutela no admite postergación y debe simplificarse el procedimiento para lograrla. De este modo se asimila la cautelar
previa al juicio a la requerida en la demanda o durante el mismo, la cual según
el art. 14 no reformado, ya tenía una expresa reglamentación en lo que hace
al peligro en la demora.
2.3. Todo indica que el legislador quiso fijar el concepto con mayor énfasis,
habida cuenta de alguna jurisprudencia que desestimó sin mayor fundamento
-a nuestro criterio, apartándose incluso de los principios que rigen la materia,
como tuvimos ocasión de destacarlo oportunamente (1)- a requerimientos de
(1) “Evasión fiscal, deudores morosos y cajas de seguridad”, La Ley Buenos Aires, 2005, p.375.
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medidas cautelares, tal como sucedió con peticiones -efectuadas por el Fisco- de embargo sobre el contenido de cajas de seguridad cuyos titulares eran
deudores morosos. Hemos sostenido que tales medidas eran procedentes sin
requerir de la modificación aquí comentada.
2.4. De allí que esta reforma parezca más una reafirmación de la procedencia
de las cautelares que la introducción de algo novedoso, aún cuando las precisiones efectuadas contribuyen a acelerar su traba.
3. MEDIDAS CAUTELARES DISPUESTAS EN SEDE
ADMINISTRATIVA.
3.1. El nuevo art. 13 bis del Código Fiscal faculta a la Dirección Provincial
de Rentas a disponer medidas cautelares con anterioridad al juicio de
apremio. Ellas son en general similares a las previstas en el art. 14 para ser
requeridas en juicio, no obstante lo cual se advierten pequeñas diferencias
difíciles de entender desde el punto de vista de la técnica legislativa.
3.2. El Fisco podrá entonces trabar per se embargos sobre cuentas o activos
bancarios y financieros (inciso 1º), intervención de caja y embargo sobre
entradas brutas (en la proporción que fija el inciso 2º), embargos sobre
derechos de crédito (inciso 3º), sueldos o remuneraciones superiores a seis
salarios mínimos (inciso 4º), bienes muebles registrables o no (inciso 5º) y
bienes inmuebles (inciso 6º), así como inhibición general de bienes, extendida ésta a activos bancarios o financieros (inciso 7º). Como anticipamos, esas
medidas estaban previstas en el artículo siguiente para ser decretadas en el
juicio de apremio.
3.3. La traba podrá materializarse “a través de sistemas y medios de comunicación informáticos, en la forma y condiciones que determine la reglamentación”, disposición que
“prevalecerá sobre las normas legales o reglamentarias específicas de cualquier naturaleza
o materia, que dispongan formas o solemnidades distintas”.
3.4. Las medidas caducan de pleno derecho si no se inicia la ejecución fiscal dentro del plazo de sesenta días hábiles judiciales siguientes a su traba
y deben ser comunicadas al Juez al promoverse la referida ejecución. Si el
contribuyente o responsable reconociera la totalidad de la deuda y la regularizara, se mantendrán hasta que se haya cancelado el cincuenta por ciento
de la misma.
3.5. El artículo analizado confiere al Fisco una herramienta eficiente y operativa para asegurar el cobro del crédito fiscal antes de promover la ejecución.
Es evidente además que se trata de un modo de activar el recupero en tiempo breve de la acreencia, pues producida la traba de la medida es presumible
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que el moroso active la regularización de la deuda. Desde ese punto de vista,
la finalidad de la norma es irreprochable; compartimos la necesidad de generar vías rápidas y eficaces que permitan superar las conocidas dilaciones derivadas del procedimiento judicial y brinden alternativas efectivas a la defensa
del interés general involucrado, que habitualmente se diluye en estructuras
burocráticas y formalismos procedimentales.
3.6. Como antecedente, puede mencionarse el art. 92 de la Ley 11.683 de
Procedimiento Fiscal, relativo a la ejecución fiscal a nivel nacional, que en el
párrafo pertinente dispone: “La Administración Federal de Ingresos Públicos por
intermedio del agente fiscal estará facultada para trabar por las sumas reclamadas las medidas precautorias alternativas indicadas en la presentación de prevención o que indicara
en posteriores presentaciones al Juez asignado.”. Si bien las medidas precautorias
a que aludimos se traban luego de iniciada la ejecución fiscal, conforme al
texto transcripto, le basta al Fisco indicar las medidas a trabar para poder
proceder a efectivizarlas en forma directa.
3.7. Resulta inevitable el conflicto entre ese interés general y los individuales
de los deudores, que deben ser preservados conforme a los principios constitucionales. Consideramos que la disposición referida atiende el primero
sin agraviar los segundos, pues en primer lugar las medidas se limitan a la
cautela del crédito, cuya cobranza requerirá la previa sentencia judicial
en la ejecución respectiva. Existe un plazo concreto para la interposición
de la misma al cabo del cual las cautelares caducan y por supuesto, en circunstancias excepcionales, el afectado tendrá derecho a cuestionarlas por vía
de amparo, si recaudos esenciales tales como existencia o monto del crédito
no se cumplieran.
3.8. La eficiencia de los organismos de recaudación fiscal depende en forma
directa de su posibilidad de acción concreta. Son numerosos los ejemplos
-a nivel nacional e internacional- de facultades conferidas a los mismos en
apoyo de la función vital que desempeñan, sin la cual la organización social
no podría subsistir. Regresando al ámbito nacional, si bien la Ley 11.683 no
contempla la traba de medidas desde la sede administrativa, autoriza a la
AFIP, entre otras, a la clausura provisoria y al decomiso de mercaderías (arts.
35, 40, normas agregadas a continuación del art. 40, 75 y ccs. Ley citada),
esto es a resoluciones operativamente de mayor significación aún, cuestionables a posteriori por vía recursiva administrativa y judicial. También....
4. RESPONSABILIDAD DE ENTIDADES FINANCIERAS
Y DEPOSITARIOS.
4.1. El art. 14 bis agregado por la reforma al Código Fiscal responsabiliza
en su primer párrafo a las entidades financieras y a las personas físicas o jupágina 3
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rídicas que resulten depositarias de bienes embargados por el Fisco, quienes
responderán “en forma solidaria hasta el valor del bien o la suma de dinero
que se hubiera podido embargar, cuando con conocimiento previo de la
medida ordenada, hubieran impedido su traba”.
4.2. El segundo párrafo adiciona como supuestos concretos de responsabilidad de las personas mencionadas, haber sido causantes en forma directa
de ocultación de bienes del ejecutado con el fin de impedir la traba del gravamen o el incumplimiento por sus dependientes de órdenes de embargo u
otras cautelares. El último párrafo de la norma establece un procedimiento
sumarísimo por medio del cual, previo traslado por cinco días que debe conferirse a la entidad o persona a quien se atribuye la irregularidad, debe dictarse la resolución que haga efectiva la responsabilidad solidaria, a cumplirse
dentro de un plazo máximo de 10 días.
4.3. Destaquemos en primer lugar que, como es sabido, la responsabilidad
por el incumplimiento de una orden de embargo surge del ordenamiento
jurídico con independencia de esta reforma. La nueva disposición no hace más que regularla de modo específico respecto de los créditos fiscales,
añadiendo un procedimiento en extremo abreviado para efectivizar dicha
responsabilidad. La Ley 11.683 contiene una norma similar incorporada por
Ley 26.044.
4.4. La mención a que la responsabilidad se extiende “hasta el valor del bien”
sólo se aplica si ese valor es inferior al del embargo, pues es evidente que el
límite de cualquier responsabilidad estará dado por el monto al que asciende
el gravamen.
4.5. El procedimiento previsto para imputar la responsabilidad deberá respetar el adecuado ejercicio del derecho de defensa. En tal sentido, no es
objetable el plazo del traslado al imputado ni el previsto para dictar la resolución del caso. Entendemos en cambio que los hechos deberán acreditarse
de modo fehaciente y, en caso de resultar necesario, deberá abrirse a prueba
la causa, ya que la determinación de responsabilidad requiere de un proceso
de conocimiento que, en todo caso, deberá ajustarse a las pautas del juicio
sumarísimo o, cuando menos, de los incidentes.
4.6. Es desafortunada la mención a que debe dictarse resolución “mandando
hacer efectiva” la responsabilidad solidaria. Resulta obvio que la decisión podrá
ser la de responsabilizar o no al imputado, según las circunstancias del caso
y el criterio del Tribunal actuante.
5. GARANTIAS PARA PLANES DE FACILIDADES.
5.1. El art. 98 bis que añade la reforma al Código Fiscal, posibilita al Fisco
exigir la constitución de garantías para el otorgamiento de planes de facili-
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dades o de esperas. La enumeración de posibles garantías no es taxativa y
menciona el aval solidario de entidades de crédito, el seguro de caución, la
hipoteca, la prenda y la fianza solidaria, dejando abierta la posibilidad de
cualquier otra “que se estime suficiente”. Se libera a los actos de constitución,
modificación y cancelación de garantías del pago de gravámenes y tasas.
5.2. En suma, se permite con esta disposición al organismo recaudador establecer modos de garantizar el efectivo cumplimiento de compromisos de
pago, que muchas veces no son más que dilaciones repetidas en exclusivo
beneficio de los deudores morosos.
6. EJECUCION ADMINISTRATIVA DE LA SENTENCIA
DE REMATE.
6.1. El Título XII bis, que la reforma añade al Código Fiscal a continuación
del art. 130, instituye un procedimiento de ejecución administrativa posterior
a la sentencia firme dictada en el apremio. Faculta a la Dirección Provincial
de Rentas a proceder a la venta en subasta pública de los bienes embargados
-aunque la norma hable de “bienes del deudor” es indudable que se debe
tratar de bienes previamente gravados-, remitiendo la instrumentación a la
posterior reglamentación a dictarse. Se ratifica la facultad de decretar medidas, tanto de ejecución como cautelares, imponiéndose su notificación al
deudor.
6.2. A nuestro entender cualquier medida ejecutoria o precautoria quedará
sujeta a revisión judicial a pedido del accionado. El Fisco debe ajustar su
proceder a derecho y será naturalmente responsable por los perjuicios que
causare. La norma determina además que todo acto de allanamiento o desapoderamiento físico, deberá ser requerido al Juez actuante.
6.3. Más allá de lo detallado de la norma procedimental, las facultades conferidas al acreedor fiscal no difieren en esencia de las que otorga al Fisco
Nacional el art. 92 de la Ley 11.683, el cual sólo impone comunicar al Juez
interviniente -y notificar al deudor- del secuestro de bienes y la subasta. Es
oportuno recordar también, entre otros antecedentes, el procedimiento de
ejecución hipotecaria extrajudicial contenido en la Ley 24.441 y el ya antiguo
secuestro prendario reglado por el art. 39 del Decreto-Ley 15348/46 (Ley
12.962). A diferencia de estos dos últimos supuestos, el que comentamos
presupone la previa sustanciación de un proceso de ejecución en sede judicial, en el cual se ha dictado una sentencia que se halla firme.
6.4. Lo previsto respecto de otros acreedores que invoquen derechos preferentes, resulta insuficiente y en definitiva deberá ser decidido por el Juez de
la causa. En efecto, la norma sólo dispone que aquellos deben presentarse
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ante el Fisco dentro de los tres días de realizada la subasta para acreditar su
preferencia, pero nada menciona en cuanto a que sean notificados con carácter previo a ese acto. Consideramos que, en caso de tomar el organismo
recaudador conocimiento de la existencia de esos acreedores -como necesariamente sucederá en el caso de los gravámenes registrales- deberá citarlos
antes de la subasta y someter la resolución de las preferencias al órgano
jurisdiccional. Esa será la vía obligada para dirimir cualquier diferencia en la
materia y si el Fisco la ignorase deberá hacerse cargo de su responsabilidad
ante los terceros perjudicados.
7. MODIFICACIONES AL CODIGO DE TRANSITO:
DETENCION Y SECUESTRO DE VEHICULOS.
7.1. De acuerdo al art. 4 bis, que la reforma incorpora a la Ley 11.430, el
Fisco podrá, ejerciendo las facultades de verificación y contralor del cumplimiento de las obligaciones fiscales:
7.1.1. Detener vehículos automotores.
7.1.2. Secuestrarlos en resguardo del crédito fiscal cuando verifique la
falta de pago del impuesto a los automotores por un importe equivalente
a un porcentaje de su valor fiscal -a reglamentar, que no podrá ser inferior
al 10%- o cuando dicha deuda sea del 30% o más de las cuotas vencidas no
prescriptas.
7.1.3. La medida sólo comprende vehículos cuya antigüedad sea no mayor a
5 años -sin computar el año de la verificación- y cuya valuación sea superior
a $ 25.000. Tratándose de vehículos suntuarios o deportivos no rige esta
limitación.
7.1.4. Concretado el secuestro, los vehículos se entregan a la autoridad
policial en depósito, y transcurridos quince días pueden ser utilizados
por dicha autoridad para sus funciones propias.
7.1.5. La medida puede mantenerse hasta la cancelación o regularización de
la deuda o hasta la traba de una medida cautelar y el Fisco está autorizado a
requerir el auxilio de la fuerza pública si viera obstaculizado su desempeño.
7.2. La inconstitucionalidad de la disposición analizada es manifiesta,
ya que:
7.2.1. Es por demás conocido que el art. 17 de la Constitución Nacional establece la inviolabilidad de la propiedad e impone la existencia de “sentencia
fundada en ley” para que un ciudadano pueda ser privado de ella.
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7.2.2. La norma comentada implica privar a su dueño del ejercicio de la
propiedad sobre el vehículo secuestrado y es notorio que, según la norma
de marras, esa medida puede adoptarse en forma directa por el Fisco, sin
intervención de un órgano jurisdiccional.
7.2.3. No sólo se faculta al organismo recaudador a secuestrar el vehículo
-incluso recurriendo al auxilio de la fuerza pública- sino que el mismo puede
luego ser empleado por la policía provincial para llevar a cabo sus funciones.
Esto es incluso contradictorio con las restricciones establecidas en el Código
Fiscal para todo acto de desapoderamiento.
7.2.4. Finalmente no existe un plazo determinado para la medida, ya que ella
puede prolongarse indefinidamente en tanto el deudor no cancele o regularice su deuda o se trabe sobre el automotor una medida cautelar.
8. CONCLUSIONES.
8.1. Las modificaciones y añadidos introducidos por la Ley 13.405 al Código Fiscal de la Provincia de Buenos Aires, contienen medidas conducentes
a mejorar el recupero por el Fisco de los créditos por gravámenes en mora,
ampliando sus facultades en orden, tanto al requerimiento y traba de medidas
precautorias, como a la ejecución por vía administrativa de las sentencias dictadas en los procesos de apremio.
8.2. En términos generales y sin perjuicio de las observaciones puntuales desarrolladas precedentemente, la reforma agiliza los procedimientos tendientes
al cobro de los créditos fiscales, brindando herramientas aptas a ese fin que
son, a nuestro criterio, compatibles con el derecho de defensa de los deudores
morosos y registran antecedentes en otras normativas vigentes en el país.
8.3. La facultad de secuestrar vehículos en forma directa, sin intervención judicial, que comporta la modificación del Código de Tránsito Provincial, es en
nuestra opinión claramente inconstitucional.
8.4. Más allá de las salvedades efectuadas, consideramos que el análisis de la
cuestión debe apuntar en primer término al bien jurídico esencial tutelado por
la norma, vale decir el interés general y la posibilidad del Estado -en este caso
el Estado Provincial- de proveer al mismo, asegurando el funcionamiento de
las instituciones y cumpliendo sus obligaciones básicas para con sus ciudadanos, tales como atender la salud, la educación y la seguridad de los mismos, en
el marco de las pautas constitucionales y legales que nos rigen.
8.5. Por ello, garantizando el contralor jurisdiccional de los actos del organismo recaudador y la plena asunción por éste de las responsabilidades
emergentes de las facultades que se le conceden, estimamos que debe propágina 7
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curarse la máxima eficiencia de aquél en el recupero de sus créditos, a la vez
que estimularse el cumplimiento de obligaciones básicas para la existencia
misma de la comunidad bajo la forma del Estado de Derecho instituída en
nuestra Carta Magna.
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