1 PROYECTO DE LEY No____ DE 2014 CÁMARA “Por medio de la cual se modifican la edad de retiro forzoso de los servidores públicos de la Rama Ejecutiva y de la Rama Judicial” EL CONGRESO DE COLOMBIA DECRETA Artículo 1º. Modifíquese el artículo 31 del Decreto Ley 2400 de 1968 el cual quedará así: Artículo 31. Todo empleado que cumpla la edad de sesenta y cinco (65) años será retirado del servicio y no será reintegrado, salvo cuando se trate de ocupar los cargos de Magistrado de alguna de las Altas Cortes, Contralor General de la República, Procurador General de la Nación, Defensor del Pueblo, Magistrado de Tribunal, Ministro del Despacho, Jefe de Departamento Administrativo, Superintendente, Viceministro, Secretario General de Ministerio o Departamento Administrativo, presidente, Gerente o Director de Establecimientos Públicos o de empresas Industriales y Comerciales del Estado, miembro de misiones diplomáticas no comprendidos en la respectiva carrera y secretarios privados de los despachos de los funcionarios de que trata este artículo. Los empleados que cesen en el desempeño de sus funciones por razón de la edad, se harán acreedores a una pensión por vejez, de acuerdo a lo que sobre el particular establezca el régimen de prestaciones sociales para los empleados públicos. Artículo 2º. Vigencia. Esta ley rige a partir del momento de su promulgación y deroga las disposiciones que le sean contrarias. Cordialmente, ________________________ RODRIGO LARA RESTREPO H. Representante a la Cámara Capit oli o Naci on al, ofi ci n a sót an o 1 . Tel: 3 823 5152 /51 73 2 EXPOSICIÓN DE MOTIVOS En materia legislativa, frente a la edad de retiro forzoso de los empleados públicos el Decreto Ley 2400 de 1968, actualmente contiene disposiciones sobre la administración del personal civil que presta sus servicios como trabajadores de la rama ejecutiva del nivel nacional y en relación con el tema pensional fijó en 65 años la edad de retiro forzoso. De igual manera, en lo pertinente al retiro de los servidores públicos por motivo del cumplimiento de la edad de retiro forzoso el Decreto 1950 de 1973 por el cual se reglamentan los Decretos-Leyes 2400 y 3074 de 1968 y otras normas sobre administración del personal civil en sus artículo 122 y 124 complementa la materia. La expectativa de vida La expectativa de vida a nivel mundial ha experimentado grandes avances durante los últimos años. Este suceso demográfico se explica en gran parte por el mejor desempeño económico de los países desarrollados y en vías de desarrollo, los avances en materia social y el progreso en el ámbito de la salud y la medicina. En otros términos, la expectativa de vida ha venido aumentando en la mayoría de los países, principalmente debido a la acentuada disminución en la mortalidad prematura por infecciones y por enfermedades crónicas y por la mejora en las condiciones sanitarias, habitacionales, nutricionales, médicas, de vacunación y de control de infecciones. Así mismo, dicho comportamiento representa un factor significativo en el envejecimiento de mujeres y hombres, quienes esperaban vivir 58 y 55 años en 1960, pero quienes han visto cambiar sus expectativas ya que su esperanza de vida en 2012 se encontró en 70 y 77 años respectivamente, según cifras del Banco Mundial. Expectativa de Vida en Hombres (Años) 80 77,533 75 70,2 70 65 60 62,032 58,47 58,447 55,047 55 1960 1962 1964 1966 1968 1970 1972 1974 1976 1978 1980 1982 1984 1986 1988 1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004 2006 2008 2010 2012 50 Fuente: Indicadores Banco Mundial. Lo anterior implica que las personas mayores de 65 años, que actualmente en Colombia representan el 17,3% de la población total y suman un total de 3.487.015 individuos, representarán en 2015 el 8,5% de toda la población colombiana, alcanzando los 4.328.580 de personas. Capit oli o Naci on al, ofi ci n a sót an o 1 . Tel: 3 823 5152 /51 73 3 ESTIMACIONES DE POBLACIÓN 2014 2020 Grupos de edad Total Hombres Mujeres Total Hombres Mujeres Total 47.661.787 23.531.670 24.130.117 50.911.747 25.138.964 25.772.783 65-69 1.250.825 583.881 666.944 1.604.139 737.936 866.203 70-74 891.781 406.288 485.493 1.160.128 521.566 638.562 75-79 674.766 293.335 381.431 763.428 330.117 433.311 Más de 80 669.643 277.356 392.287 800.885 321.369 479.516 Más de 65 3.487.015 1.560.860 1.926.155 4.328.580 1.910.988 2.417.592 6,6 8,0 Fuente: DANE. 8,5 7,6 9,4 Proporción del total 7,3 Dado el nuevo contexto nacional, se hace necesaria la evaluación de ciertas políticas públicas con el fin de establecer nuevas reglas y leyes que estén de acuerdo con los requerimientos actuales. Vale la pena destacar entonces, que el Decreto Ley 2400 fue aprobada en 1968, año en el cual la expectativa de vida era apenas mayor a 58 años para los hombres y de 62 años para las mujeres, contexto en el cual, la edad de retiro forzoso de 65 años excedía en 7 años el tiempo de vida esperado y no representaba presiones mayores para el sistema pensional colombiano. Si se trae esta cifra al día de hoy, la edad de retiro forzoso excede la expectativa de vida en 5 años para los hombres y en 12 para las mujeres. Según la evidencia de algunos países de Latinoamérica (México y Chile), la OECD y el G20, en el marco del estudio del sistema pensional de estos países y la edad de retiro efectiva, se evidencia un fenómeno particular para aproximadamente 10 de estos: la edad de retiro efectiva se aleja de los 65 años para hombres y para mujeres, y así mismo, trabajan unos años más que los que estipula la ley como límite para acceder a los recursos del sistema de pensiones. Fuente: OECD (2013), Pensions at a Glance 2013: Retirement-Income Systems in OECD and G20 Countries Capit oli o Naci on al, ofi ci n a sót an o 1 . Tel: 3 823 5152 /51 73 4 Vale la pena resaltar los casos de México y Chile, primero y tercero en la escala anteriormente presentada. Las características de los países latinoamericanos sugieren que las personas de más edad deben continuar trabajando con el fin de poder mantener un ingreso fijo, pues algunas veces no tienen acceso al sistema de pensiones de su país. Tal como lo señala la Organización Internacional del Trabajo: “A medida que la proporción de quienes pueden trabajar respecto de quienes necesitan ayuda y transferencias cambie desfavorablemente, será fundamental promover el empleo productivo y el trabajo decente es fundamental para mantener de manera adecuada las finanzas de los sistemas públicos de protección social en expansión… Muchos cuestionan la viabilidad de la edad de jubilación obligatoria cuando los trabajadores necesitan o simplemente desean seguir trabajando. La prolongación de la vida trae aparejada la necesidad de contar con más y mejores empleos, con políticas de empleo específicas y elaboradas adecuadamente, y con sistemas de seguridad social eficaces a los largo de la vida laboral. En la actualidad, hasta los trabajadores que integra la minoría con acceso a una jubilación no ocultan su temor ante la posibilidad de que la contracción de las prestaciones les impida cubrir sus necesidades y el costo de vida a lo largo de los años.” De igual forma, es importante mencionar que las más recientes políticas públicas a nivel mundial han optado por promover el trabajo digno de las personas con más edad, teniendo en cuenta los escenarios futuros, el incremento sostenido en los índices de dependencia, y la capacidad con la que aún cuentan estos ciudadanos. El envejecimiento en Colombia y el mundo En 1982 se celebró la primera Asamblea Mundial sobre el Envejecimiento, en la que participó Colombia y donde se establecen por primera vez los lineamientos para la construcción de una sociedad para todas las edades. Treinta años después, en el 2002, se establece el Plan de Acción de Madrid que constituye un nuevo programa para encarar el reto del envejecimiento en el siglo XXI y que vincula por primera vez a los gobiernos de diferentes países respecto a las cuestiones del envejecimiento. Este plan tiene grandes aportes frente a la influencia de las personas mayores en el desarrollo del país. Así, en el artículo 10 de la Declaración Política y Plan de Acción Internacional de Madrid sobre el 1 Envejecimiento se lee: “El potencial de las personas de edad es una sólida base para el desarrollo futuro. Permite a la sociedad recurrir cada vez más a las competencias, la experiencia y al sabiduría que las personas de edad aportan, no sólo para asumir la iniciativa de su propia mejora, sino también para participar activamente en toda la sociedad”. A su turno el artículo 12 señala: “Las expectativas de las personas de edad y las necesidades económicas de la sociedad exigen que las personas de edad puedan participar en la vida económica, política, social y cultural de sus sociedades. Las personas de edad deben tener la oportunidad de trabajar hasta que quieran y sean capaces de hacerlo (…)”. Y es que dentro de las grandes metas que se proponen los 159 países que estuvieron presentes durante la Declaración Política de Madrid, se encuentra la habilitación de las personas de edad para que participen plena y eficazmente en la vida económica, política y social. La contribución social y económica de las personas de edad va más allá de las actividades económicas, ya que con frecuencia esas personas desempeñan funciones cruciales en la familia y la comunidad. Dentro de las medidas que deben adoptar los países, dentro de los que se encuentra Colombia, para lograr el reconocimiento de la contribución de las personas de edad, está el promover entre los empleadores actitudes favorables a la capacidad productiva de los trabajadores de edad, de manera que puedan seguir empleados y promover la conciencia de su valor en el marcado laboral. Así con esta 1 http://undesadspd.org/Portals/0/ageing/documents/Fulltext-SP.pdf Capit oli o Naci on al, ofi ci n a sót an o 1 . Tel: 3 823 5152 /51 73 5 iniciativa legislativa Colombia estaría haciendo realidad su compromiso al adoptar medidas que permitan aumentar la participación en la fuerza de trabajo de toda la población en edad de trabajar. Jurisprudencia En lo atinente a la edad de retiro forzoso de servidores públicos existen diversos pronunciamientos por 2 parte de la Corte Constitucional, tanto en sede de tutela como en sede de constitucionalidad . La presente iniciativa se ajusta así a los cánones establecidos en la Constitución Política y en la interpretación que de la misma ha hecho el citado Tribunal. Frente a la facultad del Poder Legislativo de señalar la edad de retiro forzoso de los servidores públicos la jurisprudencia constitucional ha señalado “(…) Pero el legislador como ya se expresó, es autónomo para fijar el tope de edad, porque la Constitución misma prevé estas situaciones, cuando confiere al legislador la potestad de señalar la edad, sin darle ninguna pauta específica. 3 Luego no puede ser inconstitucional una especificación que goza de amparo constitucional” (Negrillas propias) Se desprende de lo anterior, que no existe violación de derecho alguno al aumentar la edad de retiro de sesenta y cinco (65) años a setenta (70) porque “se trata de una figura constitucional, y porque, además, deben brindarse oportunidades laborales a otras personas, que tienen derecho a relevar a quienes ya han cumplido una etapa en la vida. Los cargos públicos no pueden ser desarrollados a perpetuidad, ya que la teoría de la institucionalización del poder público distingue la función del funcionario, de suerte que éste no encarna la función, sino que la ejerce temporalmente. La función pública es de interés general, y en virtud de ello, la sociedad tiene derecho a que se consagren garantías de eficacia y eficiencia en el desempeño de ciertas funciones. Por ello es razonable que exista una regla general, pero no absoluta, que fije una edad máxima para el desempeño de funciones, no como cese de oportunidad, sino como mecanismo razonable de eficiencia y renovación de los cargos 4 públicos” Ahora bien, la iniciativa no genera inconveniente alguno respecto a los regímenes pensionales pues como lo afirmó la Alta Corte: “(…) No obstante, el 1 de abril de 1994 entró en vigencia el nuevo sistema de seguridad social integral en Colombia que tiene como fin cubrir las contingencias que afectan la salud y la capacidad económica de todos los habitantes del territorio nacional. Es decir, la ley 100 de 1993 es el régimen general aplicable en materia pensional a todos los trabajadores en Colombia con las excepciones allí contempladas. En ese orden de ideas, como la ley 100 de 1993 unificó el sistema general de seguridad social en pensiones, derogó la pensión de retiro por vejez establecida en el 5 artículo 29 del decreto 3135 de 1968(…)” Con el aumento de la edad la iniciativa responde a criterios objetivos y razonables. Como lo establece la jurisprudencia “(…) En efecto, la posibilidad de retirar a un servidor público de su empleo, una vez ha alcanzado una determinada edad fijada en la ley, es un instrumento de que disponen el legislador y la administración para lograr el principio de igualdad de oportunidades en el acceso a los cargos públicos (C.P., artículos 13 y 40-7) y el derecho al trabajo de los ciudadanos que aspiran a desempeñarse como trabajadores al servicio del Estado (C.P., artículo 25). Así mismo, medidas de esta índole persiguen la efectividad del mandato estatal contenido en el artículo 54 de la Carta Política, según el cual "el Estado debe propiciar la ubicación laboral de las personas en edad de trabajar" que, a su turno, es concordante con las facultades genéricas de intervención del Estado en la economía con la finalidad de “dar pleno empleo a los recursos humanos" (C.P., artículo 334). En suma, es posible afirmar que la fijación de una edad de retiro forzoso como causal de desvinculación del servicio público, constituye una medida gracias a la cual el Estado redistribuye y renueva un recurso escaso, como son 2 Ver entre otras las sentencias T-254 de 2002, T-134 de 2006 y T-016 de 2008 Corte Constitucional, sentencia C-351 del 9 de agosto de 1995. M.P. Vladimiro Naranjo Mesa 4 Corte Constitucional, sentencia C-351 del 9 de agosto de 1995. M.P. Vladimiro Naranjo Mesa 5 Corte Constitucional, sentencia T-496 del 16 de junio de 2010. M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub 3 Capit oli o Naci on al, ofi ci n a sót an o 1 . Tel: 3 823 5152 /51 73 6 los empleos públicos, con la finalidad de que todos los ciudadanos tengan acceso a éste en condiciones 6 de equidad e igualdad de oportunidades.” (Negrillas propias) Para la Corte la restricción impuesta por el cumplimiento de la edad de retiro para que los empleados públicos continúen prestando el servicio se ve “compensada por el derecho que adquieren al disfrute de la respectiva pensión de jubilación (C.P., artículo 48) y a las garantías y prestaciones que se derivan de la especial protección y asistencia que el Estado está obligado a dispensar a las personas de la tercera 7 edad (C.P., artículos 13 y 46) , lo cual garantiza la protección del derecho fundamental al mínimo vital de los antiguos trabajadores. Y más adelante en otro pronunciamiento señala“[…] [L]a fijación legal de una edad de retiro forzoso como causal de desvinculación del servicio público, siempre que responda a criterios objetivos y razonables, constituye una medida constitucionalmente válida gracias a la cual el Estado redistribuye un recurso escaso, como lo es el empleo público, con el propósito de que todos los ciudadanos tengan acceso a este en condiciones de equidad e igualdad de oportunidades. Sin embargo tal y como se expresó previamente, la aplicación de este tipo de normas por parte de la administración debe ser razonable, de tal manera que sea el resultado de una valoración de las condiciones particulares del trabajador en cada caso concreto. Ello para garantizar el respeto de los derechos fundamentales del trabajador, toda vez que se trata de personas que han llegado a la tercera edad, 65 años, y que por 8 tanto merecen especial protección por parte del Estado” Puede concluirse entonces que la desvinculación de un servidor público por haber llegado a la edad de retiro forzoso en la rama ejecutiva, se aviene a los postulados constitucionales. Derecho comparado La jubilación obligatoria por edad, en que las personas que ocupan determinados puestos de trabajo o empleos públicos son requeridas por la ley para dejar su empleo, o retirarse. Por lo general, la jubilación obligatoria se justifica por el argumento de que ciertas ocupaciones laborales son demasiado peligrosas como el personal militar o requieren un alto nivel de habilidad física y mental como los controladores aéreos, pilotos de líneas aéreas. La mayoría se basan en la noción de que la productividad de un trabajador disminuye significativamente después de los 65 años, y la jubilación obligatoria es la manera del empleador para evitar la productividad reducida. Sin embargo, dado que la edad a la que tiene el mandato de jubilación es a menudo un tanto arbitraria y no se base en una Evaluación física real de una persona individual, muchos ven esta práctica como una forma de la edad la discriminación o la discriminación por edad. CHILE: Según el artículo 77 de la constitución política de república los Jueces y Magistrados cesan al cumplir los 75 años de edad. ESPAÑA: La edad de jubilación obligatoria para los funcionarios considerados como tales antes del 1 de enero de 2011 son los 65 años. Excepto para los profesores universitarios, magistrados, jueces, fiscales, secretarios judiciales y registradores de la propiedad, cuya edad de jubilación son los 70 años. URUGUAY: La Ley 19.121que regula el Estatuto y la nueva carrera del Funcionario Público de la Administración Central, señala como causales de cese o extinción de la relación funcional la destitución, la renuncia, por jubilación, la edad, fallecimiento, inhabilitación y revocación de la designación. Y específicamente frente a la edad en su artículo 85 consagra: “Cuando el funcionario con derecho a jubilación alcance los setenta años de edad”. 6 Corte Constitucional, sentencia T-865 del 27 de noviembre de 2009. M.P. Jorge Iván Palacio Palacio Ver sentencia C-563 de 1997. 8 Corte Constitucional, sentencia T-012 del 19 de enero de 2009. M.P. Rodrigo escobar Gil 7 Capit oli o Naci on al, ofi ci n a sót an o 1 . Tel: 3 823 5152 /51 73 7 ECUADOR: El inciso sexto del artículo 81, establece que las servidoras y servidores a los setenta años de edad que cumplan los requisitos establecidos en las Leyes de Seguridad Social para la jubilación, obligatoriamente deberán retirarse del servicio público y cesarán en su puesto y recibirán una compensación conforme a lo que manda la Disposición General Primera. Cordialmente, _______________________ RODRIGO LARA RESTREPO H. Representante a la Cámara Capit oli o Naci on al, ofi ci n a sót an o 1 . Tel: 3 823 5152 /51 73