Vincular la reducción de la pobreza con la gestión del medio ambiente

LA VINCULACIÓN ENTRE LA
REDUCCIÓN DE LA POBREZA Y LA
GESTIÓN AMBIENTAL
Retos y opciones de política estratégica
Agencia de desarrollo del Reino Unido (DFID)
Dirección General de Desarrollo de la Comisión Europea (CE)
Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD)
Banco Mundial
Julio de 2002
ii
Prefacio
Uno de cada cinco habitantes de nuestro planeta vive en situación de ignominiosa pobreza y las dos terceras
partes de ellos son mujeres. Aun cuando en el siglo pasado se registraron grandes avances en lo que se refiere
a la reducción de la pobreza y la mejora de las condiciones de vida, la pobreza sigue constituyendo un
problema de alcance planetario de gran envergadura. De los 6 millardos de habitantes que forman la
población mundial, 2,8 millardos subsisten con unos ingresos diarios inferiores a dos dólares y 1,2 millardos
lo hace con menos de un dólar diario. Con el propósito de dar respuesta a este problema, los gobiernos de las
naciones del mundo se comprometieron, con ocasión de la Cumbre del Milenio auspiciada por las Naciones
Unidas, a la consecución de los Objetivos de Desarrollo del Milenio, entre los que se incluye el objetivo de
alcance general de lograr reducir a la mitad, para el año 2015, el número de habitantes del planeta que viven
en situación de extrema pobreza.
Y sin embargo, paralelamente, la capacidad del planeta para sostenernos se está deteriorando. Las causas son
de sobra conocidas: la degradación del suelo agrícola, la disminución de la masa boscosa, las crecientes
dificultades de abastecimiento de agua no contaminada, la paulatina reducción de los recursos pesqueros y la
amenaza que representa el aumento de la vulnerabilidad social y ecológica derivada del cambio climático y
del empobrecimiento de la diversidad biológica. Si bien es cierto que se trata de amenazas de dimensión
planetaria, también lo es que sus repercusiones afectan con mayor virulencia a los países en desarrollo y en
particular a aquellas personas que sufren el flagelo de la pobreza, que son las que cuentan con menos
recursos para hacerles frente.
¿Acaso la reducción de la pobreza implica inexorablemente la degradación del medio ambiente? Nosotros
sostenemos la opinión de que no es así. De hecho, tenemos la certeza de que es exactamente al revés. Si no
somos capaces de contrarrestar e invertir el proceso de deterioro de los recursos naturales, el mundo no podrá
alcanzar los Objetivos de Desarrollo del Milenio, y muy especialmente, el objetivo de reducir el número de
habitantes en situación de extrema pobreza a la mitad. Tal y como se pone de manifiesto en el presente
informe, los esfuerzos para combatir la degradación ambiental constituyen un factor esencial de cualquier
estrategia eficaz y duradera de reducción de la pobreza. La Cumbre Mundial sobre el Desarrollo Sostenible
de 2002 brinda a la comunidad internacional una ocasión que podría aprovecharse como punto de inflexión
para proceder a reorientar las líneas maestras del debate y forjar una respuesta global más integrada y eficaz a
los problemas de la pobreza y la degradación ambiental.
Para que nuestros esfuerzos se vean culminados por el éxito, es preciso que nos concentremos en los
principales nexos de unión existentes entre la pobreza, el medio ambiente y el desarrollo sostenible. Hasta
ahora, son muchos los que han defendido con argumentos que la implantación efectiva de sistemas cabales de
gestión ambiental supone una cortapisa para las oportunidades y el crecimiento económicos, pero en ausencia
de éste último la reducción de la pobreza es imposible. A decir verdad, todos los términos de la ecuación
entre crecimiento económico y degradación ambiental son de naturaleza compleja, por lo que de la adopción
de políticas adecuadas en los planos nacional e internacional podrán derivarse importantes beneficios en
ambos frentes. A tal efecto, es preciso que elevemos nuestro horizonte más allá del ámbito de las
instituciones especializadas en materia de medio ambiente y rastreemos las alternativas que nos ofrece el
espectro completo de sectores existentes.
El presente documento se ha confeccionado a partir de contribuciones procedentes de cuatro instituciones que
persiguen objetivos similares en los ámbitos de la erradicación de la pobreza y de la gestión ambiental, a
saber, la agencia nacional de desarrollo del Reino Unido, la Dirección General de Desarrollo de la Comisión
Europea (CE), el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) y el Banco Mundial.
Animados por nuestros programas confluyentes y por la oportunidad que nos brinda la celebración de la
Cumbre Mundial sobre el Desarrollo Sostenible, hemos procedido a aunar nuestras estrategias actuales (e
independientes) en materia de lucha contra la pobreza y de medio ambiente. Hemos llevado a cabo un amplio
proceso de consultas y queremos expresar nuestro agradecimiento al millar largo de personas procedentes de
84 países que han participado en los debates, muchas de los cuales nos han hecho llegar sus comentarios.
Con ello y con la información incluida en otros trabajos de diversa procedencia que hemos utilizado, hemos
acumulado pruebas fehacientes de los importantes vínculos existentes entre la gestión ambiental y la
iii
reducción de la pobreza, e identificado líneas de actuación que, en nuestra opinión, consideramos pueden ser
útiles para propiciar el progreso conjunto de las políticas en materia de lucha contra la pobreza y de medio
ambiente.
Clare Short
Secretaria de Estado de
Desarrollo Internacional
DFID
Reino Unido
Poul Nielson
Comisario europeo de
Desarrollo y Ayuda
Humanitaria
Comisión Europea
iv
Mark Malloch Brown
Administrador
James D.Wolfensohn
Presidente
Programa de las Naciones
Unidas para el Desarrollo
Banco Mundial
Agradecimientos
El presente informe ha sido preparado por un equipo integrado por Paul Steele (DFID), Simon Le Grand
(CE), Philip Dobie y Peter Hazlewood (PNUD), y Jan Bojö (Banco Mundial). El trabajo del equipo se vio
enriquecido en gran medida por los comentarios, sugerencias y contribuciones de las personas cuyos nombres
figuran relacionados a continuación:
DFID: Fenella Frost, Alicia Herbert, Julian Quan, Julie Thomas y Yolanda Wright.
CE: Marc Debois, Elisabeth Drory, Jean-Pierre Dubois, Karin Eckerdal, Karen Fogg, Bart Kuiter, Andre
Liebaert, Philip Mann, Patrick Rabe, Peter Rundell, Artur Runge-Metzger, Maija Sala, Christoph Wagner y
Uwe Werblow.
PNUD: Stephen Browne, Linda Ghanime, Selim Jahan, Arun Kashyap, Charles McNeill, Leida Mercado,
Frank Pinto, Álvaro Umaña, Jake Werksman y Gregory Woodsworth.
Banco Mundial: Gayatri Acharya, Anders Agerskov, Charlotte Bingham, Katie Bolt, John Briscoe, David
Cassells, Kenneth Chomitz, Louise Cord, Ashok Dhareshwar, John Dixon, John Flora, Kristalina Georgieva,
Kirk Hamilton, Marea Hatziolos, Jane Holt, Hans Ibrekk, Steen Jorgensen, Mats Karlsson, Elizabeth Kelley,
Nalin Kishor, Agi Kiss, Jeni Klugman, Odin Knudsen, Anil Markandya, Ajay Mathur, Michele de Nevers,
Poonam Pillai, Jamal Saghir, Alexandra Sears, Kristina Sörby, Priya Shyamsundar y Limin Wang.
Otras instituciones: Marcel Engel (Consejo Empresarial Mundial de Desarrollo Sostenible), Izabella Koziell
(Instituto Internacional de Medio Ambiente y Desarrollo, IIED), Melissa Leach (Instituto de Estudios de
Desarrollo, Universidad de Sussex), Pradeep Tharakan (Universidad de Siracusa) y Harry van der Wulp
(Servicio Mundial de MIP).
Las personas enumeradas a continuación remitieron sus comentarios a través de la Poverty-Environment
Partnership (PEP), una red informal de entidades donantes que trabajan en aras de objetivos similares en el
ámbito de la reducción de la pobreza y la gestión ambiental: Henk van Trigt (Países Bajos), Tomas
Andersson, Anders Ekbom, Maria Schultz y Eva Tobisson (Suecia), Thierry Oliveira (PNUMA), y Leslie
Johnson (EE. UU.).
El informe ha sido ampliamente divulgado y debatido en el proceso de preparación de la Cumbre Mundial
sobre el Desarrollo Sostenible de 2002. En Enero de 2002, fue publicada su «versión provisional de
consultas» en distintos sitios web de carácter público. La versión provisional de consultas fue presentada en
el marco de diversas «actividades complementarias» organizadas durante la segunda (enero de 2002) y
tercera (marzo de 2002) reuniones del Comité Preparativo de la Cumbre Mundial sobre el Desarrollo
Sostenible. Además, el informe se presentó en Túnez con ocasión de la VII Conferencia de la Sociedad
Internacional de Economía Medioambiental y en El Salvador, durante la celebración de un taller del Fondo
Mundial para la Naturaleza.
Entre el 1 de febrero y el 31 de mayo de 2002, el Instituto del Banco Mundial actúo como anfitrión de un
debate en la Red sobre la versión provisional de consultas en el que tomaron parte más de mil personas de 84
países. En el transcurso de los cuatro meses que duró el debate en la Red se recibieron 668 mensajes y se
distribuyeron resúmenes periódicos de la evolución del debate junto con las respuestas de los autores del
informe. Durante las diez últimas semanas de debate en la Red, se estableció un formato temático
estructurado en torno a una serie de cuestiones clave que había surgido en el proceso de debate. Entre ellos
cabe mencionar los siguientes: la causalidad direccional entre pobreza y medio ambiente; las tecnologías
idóneas; la calidad del crecimiento económico en relación con la gestión ambiental; y el comercio, las
inversiones extranjeras directas y el medio ambiente. Las aportaciones recibidas en el marco del debate en la
Red han sido el germen de numerosas modificaciones introducidas en el texto de la versión provisional de
consultas.
v
Además deseamos expresar nuestro especial agradecimiento a Rama Chandra Reddy (Banco Mundial), que
moderó el debate en la Red en torno a la versión provisional de consultas, y a Jim Cantrel (Banco Mundial),
que coordinó el diseño y la edición del informe desde su versión provisional de consultas hasta ésta, su
versión definitiva.
A pesar del considerable esfuerzo de los autores del informe por dar cabida a los comentarios recibidos, la
responsabilidad del contenido del presente informe recae exclusivamente sobre las cuatro instituciones que
nosotros representamos.
vi
Índice
PREFACIO
SÍNTESIS: LA VINCULACIÓN ENTRE LA REDUCCIÓN DE LA
POBREZA Y LA GESTIÓN AMBIENTAL
PRIMERA PARTE: EL PORQUÉ DE LA IMPORTANCIA DEL
MEDIO AMBIENTE PARA LAS PERSONAS QUE VIVEN EN
SITUACIÓN DE POBREZA
1
6
1.1 Medios de vida y medio ambiente
1.2 Salud y medio ambiente
1.3 Vulnerabilidad y medio ambiente
1.4 Crecimiento económico y medio ambiente
SEGUNDA PARTE: OPCIONES DE POLÍTICA ESTRATÉGICA
PARA REDUCIR LA POBREZA Y MEJORAR EL MEDIO
AMBIENTE
22
2.1 La mejora de la gobernanza
2.2 El incremento de los recursos de los pobres
2.3 El aumento de la calidad del crecimiento
2.4 La reforma de las políticas internacionales y de los países
industrializados
CONCLUSIÓN
57
NOTAS
58
ABREVIATURAS Y SIGLAS
64
BIBLIOGRAFÍA
65
vii
CUADROS
1.
Conexiones clave entre el medio ambiente y los Objetivos de Desarrollo del
Milenio
2.
El impacto negativo de las labores de acarreo de agua sobre las mujeres y los
niños
15
3.
Repercusiones del cambio climático mundial sobre la población afectada por la
pobreza
18
4.
Una mejor percepción de los vínculos entre pobreza y medio ambiente
5.
La integración del medio ambiente en el Plan de acción para la erradicación de
la pobreza en Uganda
6.
El Programa de Control, Evaluación y Calificación de la Contaminación en
Indonesia (PROPER)
7.
El combate contra la corrupción en el sector forestal camboyano
8.
Los recursos naturales alimentan el conflicto en la República Democrática del
Congo
9.
La relación entre el régimen de tenencia de tierras y la mejora del medio
ambiente
10. Las iniciativas de ámbito local en el sector forestal de Nepal
11. La mejora de las condiciones de acceso de los campesinos privados de
recursos a tecnologías ambientalmente sanas
12. Las iniciativas de asociaciones público-privadas en el sector del agua de
Sudáfrica
13. La pobreza y la reforma de la política de subsidios a la energía en China
14. El éxito de la adaptación a las normas de salud ambiental
15. Las compañías mineras y el medio ambiente en América Latina
16. La restricción en los países desarrollados de las importaciones de madera
procedente de talas ilegales en Indonesia
9
24
27
30
31
32
36
37
38
45
47
50
52
54
GRÁFICOS
1.
El medio ambiente y los Objetivos de Desarrollo del Milenio
2.
Los recursos naturales y los ingresos de los hogares en las zonas rurales de
Zimbabue
11
La incidencia de las enfermedades y de los factores de riesgo ambientales
(1990)
15
4.
Crecimiento económico y calidad ambiental (1981-1998)
20
5.
Ámbitos esenciales de actuación política para mejorar los resultados del
binomio pobreza - medio ambiente
22
Indicadores de renta nacional ajustada del África Subsahariana
44
3.
6.
viii
6
SÍNTESIS
Vincular la reducción de la pobreza con la
gestión del medio ambiente
Es fundamental abordar los aspectos medioambientales que afectan a los pobres si se quiere reducir la
pobreza de manera continuada y alcanzar los Objetivos de Desarrollo del Milenio … Pero para eso es
preciso adoptar un enfoque integrado y más favorable a los pobres, es decir, vincular las intervenciones a
escala local, nacional y mundial.
La vinculación de la reducción de la pobreza a la gestión del medio ambiente surgió como contribución a la
Cumbre Mundial sobre Desarrollo Sostenible de 2002 y se centra en la forma de reducir la pobreza y
mantener el crecimiento mejorando la gestión del medio ambiente, definida en sentido amplio. Intenta hallar
la relación entre la pobreza y el medio ambiente, y demostrar que una gestión sana y equitativa del medio
ambiente es indispensable si se quieren alcanzar los Objetivos de Desarrollo del Milenio, en concreto, la
erradicación de la pobreza extrema y del hambre, la reducción de la mortalidad infantil, la lucha contra las
principales enfermedades y la consecución de un medio ambiente sostenible.
Se han destacado cuatro ámbitos prioritarios de cara a una actuación duradera y un cambio institucional:
§
Mejorar la gobernanza para crear un entorno político e institucional más favorable para hacer frente a
los problemas de los pobres relacionados con la pobreza y el medio ambiente, prestando especial
atención a las necesidades de las mujeres y los niños;
§
Reforzar las posibilidades de los pobres con objeto de generar oportunidades de subsistencia
sostenibles y de reducir su vulnerabilidad ante los peligros medioambientales y los conflictos
relacionados con los recursos naturales;
§
Mejorar la calidad del crecimiento para fomentar una gestión medioambiental sana y proteger el
potencial del medio ambiente y los medios de subsistencia de los pobres;
§
Reformar las políticas internacionales y las de los países industrializados con el fin de que aborden la
problemática de la pobreza y del medio ambiente de los países en vías de desarrollo y de los pobres.
Hay maneras de reducir la pobreza y mejorar el medio ambiente
El medio ambiente reviste gran importancia para la población pobre. Con frecuencia, los medios de
subsistencia de los pobres dependen directamente de toda una serie de recursos naturales y de servicios
ecológicos; los pobres suelen ser los más afectados por las aguas contaminadas, la contaminación del aire en
interiores y la exposición a los productos químicos tóxicos y son especialmente vulnerables a los peligros
ambientales (inundaciones, sequías prolongadas y plagas en los cultivos) y los conflictos relacionados con los
recursos naturales. Las iniciativas nacionales para reducir la pobreza deberían tener muy presente esta
relación entre la pobreza y el medio ambiente.
Son muchas las posibilidades para reducir la pobreza mejorando el medio ambiente, pero también son
muchas, y a menudo bien enraizadas, las barreras políticas e institucionales para su puesta en práctica
generalizada. La experiencia adquirida en la década transcurrida desde el Cumbre de Río celebrada en 1992
pone de manifiesto lecciones importantes para el futuro, en concreto las tres siguientes:
1
§
En primer lugar y ante todo, debe considerarse a los pobres parte de la solución y no parte del
problema. Los esfuerzos para mejorar la gestión del medio ambiente de manera que contribuya a lograr
un crecimiento y una reducción de la pobreza sostenibles deben reflejar las prioridades de los pobres. Se
necesitan políticas e instituciones de apoyo, en particular el acceso a la información y a la toma de
decisiones, que permitan a los pobres invertir en mejoras medioambientales para favorecer sus medios
de subsistencia. Simultáneamente, es esencial prestar atención a las actividades del resto de la población,
pues son la fuente de la mayor parte de los daños causados al medio ambiente.
§
El aspecto medioambiental del crecimiento reviste importancia para los pobres. No cabe pretender que
la mejora del medio ambiente pueda posponerse hasta que el crecimiento haga disminuir la pobreza,
pues así se ignoraría la importancia de los bienes y servicios medioambientales para los medios de
subsistencia y el bienestar de los ciudadanos y la medida en que la diversidad de esos bienes y servicios
resulta fundamental para aumentar las posibilidades de salir de la pobreza. Sobran los ejemplos que
ponen de manifiesto la incidencia nefasta de una mala gestión medioambiental sobre el crecimiento y la
parte desproporcionada de los costes de la degradación del medio ambiente que pesa sobre los pobres.
Ignorar la importancia del medio ambiente en el crecimiento, si bien puede suponer beneficios
económicos a corto plazo, puede menoscabar el crecimiento en sí y su incidencia en la reducción de la
pobreza.
§
La gestión del medio ambiente no puede tratarse independientemente de otras cuestiones de
desarrollo, sino que ha de integrarse en la estrategia de reducción de la pobreza y de desarrollo
sostenible para lograr resultados significativos y duraderos. Una mejora de la gestión del medio
ambiente que resulte provechosa para los pobres requiere cambios políticos e institucionales
transversales, que, por lo general, quedan fuera del control de las instituciones encargadas el medio
ambiente, como son los cambios en la gobernanza, las políticas económicas y sociales nacionales y las
políticas internacionales.
Mejorar la gobernanza
§
Integrar la problemática pobreza - medio ambiente en los marcos nacionales de desarrollo
abordando las preocupaciones medioambientales de los pobres en estrategias de reducción de la pobreza
a escala nacional y en las reformas macroeconómicas y sectoriales que se precisen, de manera que
puedan convertirse en estrategias nacionales de desarrollo sostenible.
§
Intensificar la descentralización de la gestión medioambiental integrando la problemática pobrezamedio ambiente en políticas y planificaciones regionales y en programas sectoriales de inversión.
§
Empoderar a la sociedad civil, en particular a los pobres y los grupos marginales, para que influya
en la política de gestión del medio ambiente y los procesos de planificación en todos los niveles
facilitando el acceso de la población a la información, la toma de decisiones y la justicia en materia de
medio ambiente.
§
Abordar los aspectos de género de la problemática pobreza-medio ambiente para cerciorarse de que
se tienen plenamente presentes en la formulación, aplicación y seguimiento de las estrategias de
reducción de la pobreza y las reformas políticas conexas.
§
Intensificar la lucha contra la corrupción para proteger el medio ambiente y los pobres mejorando
los mecanismos de legislación y de reglamentación, incrementando las sanciones a los infractores y
garantizando mecanismos de información de las comunidades que retroalimenten a las entidades que
velan por el cumplimiento de la legislación.
§
Reducir los conflictos relacionados con el medio ambiente mejorando los mecanismos de resolución
de conflictos en la gestión de los recursos naturales y la biodiversidad, y abordando los aspectos
políticos y económicos subyacentes que afectan al acceso a los recursos y a su utilización, incluyendo el
papel de la corrupción.
2
§
Mejorar el seguimiento y la evaluación de la relación pobreza-medio ambiente incrementando la
capacidad de los gobiernos y la sociedad civil para supervisar los cambios medioambientales y sus
repercusiones en los pobres, integrando los indicadores de la relación pobreza-medio ambiente en los
sistemas nacionales de seguimiento de la pobreza y reforzando las capacidades de incorporar los
resultados del seguimiento y de la evaluación en la formulación y la aplicación de las políticas que tratan
la problemática pobreza-medio ambiente.
Reforzar las posibilidades de los pobres
§
Reforzar los derechos de los pobres sobre los recursos, reformando las políticas y las instituciones
formales y no formales, que inciden en el acceso a los recursos naturales y a la tierra, el control y la
distribución de los beneficios, prestando especial atención a los derechos de las mujeres sobre los
recursos.
§
Incrementar la capacidad de los pobres para gestionar el medio ambiente - en concreto por lo que
respecta a la conservación y el uso sostenible de la tierra, el agua y los recursos biológicos, el acceso a
una energía limpia, al abastecimiento en agua y a servicios de saneamiento - reforzando la capacidad de
gestión local y respaldando el papel fundamental que desempeñan las mujeres en la gestión de los
recursos naturales.
§
Ampliar el acceso a unas tecnologías respetuosas para con el medio ambiente y adaptadas al nivel
local - como las tecnologías agrícolas que preservan el suelo y el agua y reducen el empleo de
plaguicidas, las tecnologías de energías renovables apropiadas y las tecnologías ahorradoras de energía
que también minimizan la contaminación atmosférica - protegiendo en mayor medida los conocimientos
y técnicas autóctonos, facilitando el acceso a los mismos, fomentando el desarrollo de tecnologías
favorables a los pobres y asociando a los pobres a la investigación, la demostración y la difusión de las
tecnologías.
§
Reducir la vulnerabilidad de los pobres al medio ambiente intensificando su participación en la
preparación para las catástrofes naturales y su capacidad de reducir o mitigar los riesgos, respaldando las
estrategias formales e informales de los grupos vulnerables para hacer frente a las situaciones y
ampliando el acceso a los seguros y otros mecanismos de gestión de los riesgos.
Mejorar la calidad del crecimiento
§
Integrar la problemática pobreza-medio ambiente en las reformas de la política económica
aumentando la utilización de la evaluación ambiental estratégica, los enfoques de análisis del impacto
social de la pobreza y reforzando las normas de gestión del medio ambiente y la capacidad de
seguimiento.
§
Aumentar la utilización de la valorización del medio ambiente adaptando las contabilidades
nacionales y determinando precios apropiados para reflejar mejor el valor de los bienes y servicios
medioambientales y mejorar la toma de decisiones en el ámbito de la economía.
§
Fomentar una participación adecuada del sector privado en la gestión del medio ambiente
reforzando las capacidades de los gobiernos y de las comunidades para negociar con dicho sector de cara
a extender los servicios ambientales hacia los pobres; incentivar el desarrollo de empresas locales sobre
la base de la utilización sostenible de la biodiversidad (como el ecoturismo de base comunitaria o el
cultivo sostenible de productos naturales) e incrementando la transparencia y la responsabilización en las
operaciones del sector privado mediante normativa adecuada y códigos voluntarios que salvaguarden los
intereses tanto de los pobres como del medio ambiente.
3
§
Efectuar una reforma fiscal en materia de medio ambiente favorable a los pobres fijando precios
apropiados para los recursos naturales, en concreto la energía y el agua, intensificando el recurso a los
incentivos fiscales para fomentar las prácticas respetuosas con el medio ambiente, mejorando la
utilización de los impuestos sobre los arrendamientos para recaudar mejor y asignar de manera más
eficaz los ingresos de los recursos naturales, y mejorando los impuestos sobre la contaminación para
reflejar mejor los costes medioambientales en los precios del mercado.
Reformar las políticas internacionales y las de los países industrializados
§
Mejorar las políticas comerciales internacionales y las de los países industrializados integrando las
preocupaciones de los países en vías de desarrollo en relación con la reducción de la pobreza y la gestión
del medio ambiente en la negociación y la aplicación de los acuerdos comerciales multilaterales,
reformando las subvenciones agrícolas, que distorsionan el comercio, y las barreras comerciales para dar
a los países en desarrollo un acceso equitativo a los mercados internacionales y para fomentar productos
y prácticas comerciales respetuosas con el medio ambiente y suprimiendo las subvenciones que dan
lugar a una explotación insostenible, como las subvenciones a las flotas pesqueras comerciales a gran
escala, que fomentan la sobreexplotación pesquera en los países en vías de desarrollo.
§
Lograr que la inversión extranjera directa sea más favorable a los pobres y al medio ambiente
fomentando el cumplimiento del Código de conducta revisado de la OCDE para las empresas
multinacionales, concienciando a los accionistas y a los inversores acerca de la responsabilidad de las
empresas en los ámbitos social y medioambiental y ampliando la Global Reporting Initiative del
PNUMA y otros enfoques para mejorar la rendición de cuentas de las empresas en dichos ámbitos.
§
Incrementar la contribución de los acuerdos medioambientales multilaterales a la consecución de
la reducción de la pobreza consolidando la capacidad de los países en vías de desarrollo para participar
en la negociación y la aplicación de dichos acuerdos (por ejemplo, conseguir que el mecanismo para un
desarrollo no contaminante fomente inversiones que beneficien a los pobres y al medio ambiente),
estrechando la coordinación entre esos acuerdos para que las escasas capacidades de los países en vías de
desarrollo se empleen al máximo y aumentando las aportaciones al Fondo para el Medio Ambiente
Mundial como fuente principal de financiación en favor de los bienes públicos globales en el ámbito del
medio ambiente, como son un clima estable, el mantenimiento de la biodiversidad, las aguas
internacionales y la capa de ozono.
§
Fomentar el consumo y la producción sostenibles – a través de sus actividades comerciales,
inversiones, emisiones contaminantes y demás actividades, los consumidores y los fabricantes de los
países industrializados afectan a las condiciones medioambientales de los países en vías de desarrollo.
Lograr que el consumo y la producción de los países ricos sean más sostenibles requerirá una serie
compleja de cambios institucionales – haciendo frente a las deficiencias de los mercados y los gobiernos
y modificando la actitud de la población en general.
§
Incrementar la eficacia de la cooperación al desarrollo y de la reducción de la deuda abordando la
problemática pobreza-medio ambiente, especialmente en los países más pobres donde la ayuda y la
reducción de la deuda siguen desempeñando un papel fundamental para ayudar a los gobiernos a
efectuar muchos de los cambios aquí recomendados. Ello requiere integrar el medio ambiente en las
políticas y operaciones de los donantes de fondos formando al personal, desarrollando y poniendo en
práctica nuevas aptitudes, instrumentos y enfoques y reconsiderando la forma en que se asignan los
recursos y los presupuestos; se requiere asimismo mejorar el seguimiento de los progresos realizados
respecto a metas y objetivos establecidos de manera que las agencias de desarrollo se responsabilicen y
se logre que, cuando la dirección de dichas agencias se comprometa a tratar la problemática pobrezamedio, esa línea de actuación se ponga en práctica en toda la organización.
4
Conclusión
El presente documento considera el futuro con un cierto grado de esperanza y optimismo: en algunas
ocasiones se gana siempre y en otras hay medios racionales para buscar un equilibrio. La degradación del
medio ambiente no es ni ineluctable ni la consecuencia inevitable del crecimiento económico. Sin embargo,
la reducción sostenible de la pobreza y la consecución de los objetivos de desarrollo del milenio no pueden
lograrse sin una gestión sana y equitativa del medio ambiente. Si bien es cierto que hay bastantes
posibilidades políticas de reducir la pobreza y mejorar el medio ambiente, también lo es que se requieren
enfoques más integrados y favorables a los pobres. La Cumbre mundial sobre desarrollo sostenible constituye
una oportunidad para concentrarse en lo más importante y crear un marco de acción coherente, con objetivos
claros y metas alcanzables, respaldado por recursos suficientes y mecanismos de seguimiento eficaces y
transparentes. Y no cabe objetivo más importante que el de reducir y, en última instancia, erradicar la
pobreza de nuestro planeta.
5
PRIMERA PARTE
El porqué de la importancia del medio
ambiente para las personas que viven en
situación de pobreza
«El agua es vida y puesto que no disponemos de agua, vivimos en condiciones miserables» (Kenia)
«Creemos que la tierra es fecunda, pero ¿de qué sirve producir más de lo estrictamente necesario
cuando no existen carreteras para hacer llegar nuestros productos al mercado?» (Guatemala)
«En la estación de los monzones no hay diferencias entre, el terreno delante de nuestra casa y el
colector público. ¡Venga y véalo usted mismo!» (India)
Si nos atenemos a sus propias palabras, el medio ambiente preocupa en gran medida a las personas que viven
en situación de pobreza.1 En la práctica, la percepción que los pobres tienen del bienestar está estrechamente
relacionada con el medio ambiente y sus repercusiones sobre sus medios de vida, su salud, su vulnerabilidad
y sobre la sensación de autonomía y capacitación para controlar sus vidas. El gráfico 1 contiene un esquema
simplificado que permite entender los vínculos existentes entre la gestión ambiental y la reducción de la
pobreza y por qué debe otorgarse a tales nexos de unión entre pobreza y medio ambiente un papel central en
el marco de las medidas encaminadas a la consecución de los Objetivos de Desarrollo del Milenio, así como
de los objetivos conexos relativos a la erradicación de la pobreza y al desarrollo sostenible en el plano
nacional.
GRÁFICO 1: EL MEDIO AMBIENTE Y LOS OBJETIVOS DE DESARROLLO DEL MILENIO
La gestión ambiental
orientada a la reducción de
Dimensiones de la pobreza
Objetivos de desarrollo
la pobreza
Objetivo 1:
Erradicar la pobreza extrema
y el hambre
Velar por la gestión cabal y
equitativa de los recursos
naturales
Objetivo 2:
Lograr la enseñanza
primaria universal
Mantener la salud y los servicios
de los ecosistemas
Potenciar los
medios de vida
Garantizar el acceso al agua
potable y los saneamientos
Objetivo 3:
La igualdad entre los sexos y
la autonomía de la mujer
Mejorar la salud
Mejorar la calidad del aire y la
exposición a sustancias tóxicas
Reducir y mitigar los desastres
naturales y los conflictos por el
control de los recursos
Reducir la
vulnerabilidad
Objetivo 4:
La reducción de la mortalidad
infantil
Objetivo 6:
Combatir las enfermedades
prioritarias
Reducir y mitigar el cambio
climático y la variabilidad del
clima
Objetivo 7:
Garantizar la sostenibilidad
del medio ambiente
6
La primera parte del presente informe se centra en el análisis de la relación entre pobreza y medio ambiente
a través del examen de cómo el medio ambiente y su evolución tanto en el ámbito rural como en el urbano
afecta a los pobres incidiendo en las tres dimensiones esenciales que definen la pobreza humana:
n Los medios de vida: los pobres suelen ser el estrato de la población que padece una mayor dependencia
del medio ambiente y de los recursos naturales y, en consecuencia, son los que sufren con mayor virulencia
las consecuencias de la degradación del medio ambiente y la restricción o privación de acceso a los recursos
naturales.
n La salud: Los pobres son los que más sufren cuando el agua, la tierra y el aire están contaminados, y los
factores ambientales de riesgo constituyen una de las principales causas desencadenantes de enfermedades en
los países en desarrollo.
n La vulnerabilidad: Los pobres son los que con mayor frecuencia están expuestos a ser víctimas de los
peligros ambientales y de los conflictos relacionados con cuestiones ambientales, y los menos capacitados
para hacerles frente.
La relación entre crecimiento y medio ambiente también concita nuestro interés, así como el modo en que
afecta a los pobres y a las iniciativas de reducción de la pobreza. La capacidad de crecimiento conforme a los
principios racionales de protección del medio ambiente constituye un factor determinante para las
posibilidades de subsistencia al alcance de los pobres, y países con niveles de renta y de crecimiento
similares pueden presentar niveles de calidad y eficiencia ambiental muy dispares.
Si bien el gráfico 1 refleja los principales ámbitos de interacción entre las condiciones ambientales y las
distintas dimensiones de la pobreza, en realidad se trata de vínculos de naturaleza dinámica que están, por lo
común, interrelacionados:
n La pobreza se entiende generalmente, en la actualidad, como un concepto que abarca las carencias
asociadas tanto a la insuficiencia de ingresos como a aquéllas que vienen determinadas por otros factores.
Entre ellas cabe mencionar: la insuficiencia de ingresos y de otros medios materiales; las restricciones de
acceso a servicios sociales básicos como la educación, la sanidad y agua salubre; la inseguridad personal; y la
falta de autonomía para participar en el proceso de definición de las políticas y en la adopción de decisiones
que repercuten en sus vidas. Además, se comprenden mejor los mecanismos que gobiernan la dinámica de la
pobreza, uno de cuyos componentes principales reside en la extrema vulnerabilidad a acontecimientos
exógenos.
n El medio ambiente comprende los seres vivos e inanimados que componen el medio natural y cuya
conjunción permite el mantenimiento de la vida en la Tierra. El medio ambiente proporciona una serie de
bienes (los recursos naturales) y servicios (las funciones que desempeñan los diversos ecosistemas)
empleados para la producción de alimentos, la recolección de productos silvestres, energía y materias primas,
y constituye un depósito y factor de reciclaje parcial de residuos producidos por el sistema económico, así
como una fuente importante de actividades de ocio, belleza, valores espirituales y otros placeres.
n Los vínculos existentes entre la pobreza y el medio ambiente son de naturaleza dinámica y vienen
determinados por el contexto, dejando traslucir tanto las particularidades de su situación geográfica como de
la idiosincrasia individual, familiar y grupal en sus facetas económica, social y cultural. Los distintos grupos
sociales pueden otorgar prioridad a distintas cuestiones ambientales. En las zonas rurales, los pobres
manifiestan una inquietud especial por las cuestiones relacionadas con la calidad y el acceso a los recursos
naturales: el agua y el suelo cultivable; la diversidad pecuaria y de los cultivos; los recursos de la caza y de la
pesca; los productos forestales y la biomasa para su utilización como combustible. Por su parte, en las zonas
urbanas, los desvelos de los pobres se inclinan esencialmente hacia las cuestiones relativas al abastecimiento
de agua, la energía, la higiene y la gestión de residuos, el sistema de alcantarillado y la estabilidad del
régimen de tenencia de su vivienda. Las mujeres afligidas por la pobreza valoran especialmente la
disposición de un acceso próximo y seguro a un punto de abastecimiento de agua potable, las infraestructuras
de saneamiento y la disposición de fuentes de suministro de energía abundantes como factores fundamentales
de su bienestar, lo que refleja el papel preponderante que desempeñan en la administración del hogar
(Brocklesby y Hinshelwood, 2001).
7
Por lo tanto, el concepto de gestión ambiental adoptado a los efectos del presente informe trasciende con
creces las actividades de las instituciones públicas responsables de la gestión ambiental y de los recursos
naturales. Por lo que respecta a la pobreza, el objetivo esencial de la gestión ambiental estriba en mantener en
el largo plazo la capacidad del medio ambiente para suministrar los bienes y servicios de los que dependen
los individuos y la economía. Lo anterior implica realizar un esfuerzo para mejorar las condiciones
ambientales y velar por el acceso equitativo de los pobres a los recursos ambientales, y en particular, a la
tierra y a los recursos biológicos, así como a disponer de un acceso seguro y asequible al suministro de agua
y a las infraestructuras de saneamiento, con el fin de ampliar la gama de alternativas al alcance de los pobres
para procurarse medios de vida dignos, proteger su salud y su aptitud para el trabajo, y reducir su
vulnerabilidad frente a los riesgos ambientales.
Las implicaciones de esta noción ampliada de la gestión ambiental aplicada a las estrategias de reducción de
la pobreza apuntan hacia la necesidad de proceder a un cambio institucional y de política estratégica que
afecta a un numeroso conjunto de sectores y a muchos actores de los ámbitos público, privado y de la
sociedad civil tanto en los países desarrollados como en los países en desarrollo y en la esfera internacional.
Es preciso que las medidas que este cambio comporta incidan sobre los procesos políticos y económicos,
dado que ambos tienen una repercusión de primer orden sobre los procedimientos de gestión del medio
ambiente aplicados.
Desde 1972, año en que se celebró la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Humano, la
primera conferencia mundial dedicada a las cuestiones de medio ambiente y desarrollo, se han producido
avances impresionantes. Las políticas e instituciones ambientales han proliferado en los ámbitos nacionales y
subnacionales, y las cuestiones relativas al medio ambiente ocupan un lugar destacado en los programas de
los gobiernos, la sociedad civil y el sector privado. Se han fraguado acuerdos ambientales internacionales de
gran calado y se han creado organizaciones ambientales de proyección mundial. La sostenibilidad ambiental
se ha convertido en un objetivo central de la cooperación al desarrollo bilateral y multilateral, y se han
financiado proyectos y programas relacionados con el medio ambiente por valor de miles de millones de
dólares.
Asimismo, se han registrado progresos tangibles «sobre el terreno», a pesar de que sus resultados sean
dispares. A título ilustrativo, podemos decir que durante la década de los años 90, un número aproximado de
900 millones de personas lograron disponer de acceso a un sistema de abastecimiento de agua mejorado. Con
todo, ese esfuerzo sencillamente sólo sirvió para absorber el ritmo de crecimiento demográfico, por lo que
cerca de 1 200 millones de personas carecen todavía de acceso a dichos sistemas, una circunstancia que
afecta con especial gravedad a las poblaciones rurales (Devarajan et al., 2002).
A pesar de estos avances, el medio ambiente sigue soportando una presión creciente en todo el planeta, lo
que plantea serios problemas a las perspectivas en materia de reducción de la pobreza y de desarrollo humano
en los países en desarrollo, y en particular, en los países menos desarrollados. La situación queda resumida
de manera concisa en el informe de Perspectivas del Medio Ambiente Mundial 2002 del PNUMA cuando
afirma que el nivel de sensibilización y de movilización no ha estado a la altura de la situación del medio
ambiente mundial en la actualidad, cuyo deterioro no cesa. El cuadro 1 presenta una sinopsis de los
problemas ambientales a los que se enfrentan los países en relación con los Objetivos de Desarrollo del
Milenio, vínculos que serán analizados de manera más detallada en los epígrafes siguientes, dedicados a los
medios de vida, la salud, la vulnerabilidad y el crecimiento.
8
CUADRO 1: CONEXIONES CLAVE ENTRE EL MEDIO AMBIENTE Y LOS OBJETIVOS DE
DESARROLLO DEL MILENIO
Objetivo de Desarrollo del Milenio
Ejemplos de conexiones con el medio ambiente
1. Erradicar la pobreza extrema y el
hambre
Las estrategias de los pobres para garantizarse sus medios
de vida y la seguridad alimentaria, con frecuencia, dependen
directamente de la existencia de ecosistemas saludables y
de la variedad de bienes y servicios ecológicos que
proporcionan.
2. Lograr la enseñanza primaria
universal
El tiempo empleado en las labores de acarreo de agua y de
leña por los niños, y en particular, las niñas, puede conllevar
la reducción de su tiempo de asistencia a la escuela.
3. Promover la igualdad entre los
sexos y la autonomía de la mujer
Las mujeres pobres están especialmente expuestas a los
efectos de la contaminación del aire en espacios cerrados y
al impacto negativo derivado de las labores de acarreo de
agua y leña. Además, no disfrutan de condiciones de acceso
al suelo y a otros recursos naturales en un pie de igualdad.
4.
Reducir la mortalidad infantil
Las enfermedades asociadas al agua, como la diarrea o el
cólera, causan la muerte de 3 millones de personas cada
año en los países en desarrollo. De ellos, la mayoría son
niños menores de cinco años.
5.
Mejorar la salud materna
La contaminación del aire en espacios cerrados y el acarreo
de pesados cargamentos de agua o de leña inciden
negativamente sobre la salud de la mujer y pueden afectar a
su capacidad para llevar a buen término un embarazo e
incrementar el riesgo de sufrir complicaciones.
6. Combatir las enfermedades
prioritarias
En los países en desarrollo, cerca del 20% de las
enfermedades pueden atribuirse a factores de riesgo
ambientales cuando la aplicación de medidas preventivas de
salud ambiental es tan importante como la aplicación de
tratamientos terapéuticos y, en ocasiones, también más
rentable.
7. Asegurar la sostenibilidad del medio
ambiente
Es preciso invertir la tendencia actual de deterioro ambiental
con el fin de preservar la salud y la productividad de los
ecosistemas del mundo.
9
1.1 Medios de vida y medio ambiente
«Existe una estrecha correlación entre la gestión cabal de los recursos naturales y la reducción de la
pobreza» (Documento de estrategia de lucha contra la pobreza de Camboya, 2000)
Los medios de vida que garantizan el sustento de los pobres, y en particular de aquéllos que viven en zonas
rurales, dimanan con frecuencia directamente de una diversidad de recursos naturales y de servicios
proporcionados por el ecosistema que les es propio. Cada vez es mayor el número de pobres en zonas rurales
que padecen un elevado grado de vulnerabilidad ecológica y un bajo índice relativo de productividad
biológica o de los recursos existentes, como es el caso de las zonas áridas subtropicales o de las zonas
montañosas escarpadas. Las nuevas previsiones realizadas con vistas a la publicación del Informe sobre el
desarrollo Mundial 2003, indican que 1,3 millardos de personas viven en zonas marginales (Banco Mundial,
2002). Las restricciones de acceso al suelo y a otros recursos naturales constituyen otro de los aspectos
esenciales de la pobreza en ámbitos rurales, habida cuenta de que más de la mitad de los pobres que viven en
zonas rurales disponen de lotes de tierra de un tamaño demasiado reducido como para proporcionarles
suficientes ingresos, y cerca del 25% no poseen de tierras en propiedad (CNUAH, 1996). De todo lo cual se
desprende que tanto el entorno ambiental como el acceso a una diversidad de recursos naturales son factores
vitales que deben ser tenidos en cuenta al examinar la capacidad de los pobres para dotarse de medios de vida
suficientes.
Recursos naturales
Los recursos naturales pueden constituir una fuente primordial de medios de vida o pueden representar un
aporte complementario para satisfacer las necesidades y completar los ingresos diarios de los hogares. El
cada vez más amplio corpus científico en la materia indica que los hogares pobres de las zonas rurales a
menudo obtienen un porcentaje nada despreciable de sus ingresos a partir de recursos naturales. Un excelente
estudio realizado en Zimbabue (Cavendish, 1999) refleja el grado de dependencia de los recursos naturales
que padecen los pobres en las zonas rurales.2 De los gráficos que figuran a continuación, dos son las
implicaciones que llaman particularmente la atención: (i) los más pobres son también, en términos relativos,
aquéllos que presentan el mayor nivel de dependencia de su renta ambiental, si bien (ii) los que disponen de
una renta un tanto mayor son aquéllos que, en términos absolutos, explotan en mayor medida los recursos
naturales. De ahí que los más pobres resulten ser los más perjudicados por la degradación de los recursos
naturales. Sin embargo, el incremento de la renta desencadenaría una propensión al aumento de la
explotación de los recursos naturales, por lo que el crecimiento no se traduciría automáticamente en una
relajación de la presión sobre el medio ambiente en este contexto.
10
GRÁFICO 2: LOS RECURSOS NATURALES Y LOS INGRESOS DE LOS HOGARES EN LAS ZONAS
RURALES DE ZIMBABUE
Income Shares By Quintile and Major Income Source
100%
90%
80%
70%
60%
Own Produced Goods
50%
Net Gifts
40%
Cash
30%
Environmental income
20%
10%
0%
Lowest
20%
20% to
40%
40% to
60%
60% to Top 20%
80%
Quintile
Income in Z$ by Quintile and Major Income Source
90000
80000
70000
60000
50000
Own Produced Goods
40000
Net Gifts
30000
Cash
Environmental income
20000
10000
0
Lowest
20%
20% to
40%
40% to
60%
60% to Top 20%
80%
Quintile
La degradación de los recursos naturales está socavando los medios de vida y las oportunidades de
subsistencia futuras de una parte significativa de la población que vive en situación de pobreza. La veracidad
de la afirmación anterior es, sobre todo, patente respecto de los sistema agrícolas. La degradación del suelo y
del agua constituye un obstáculo de primer orden para el incremento de la productividad agrícola, que
representa el pilar básico de subsistencia de la inmensa mayoría de los pobres de las zonas rurales y la piedra
11
angular de las estrategias de reducción de la pobreza adoptadas en numerosos países. El comercio
internacional puede suplir las deficiencias locales en materia de producción de alimentos para las rentas más
altas, pero no constituye una alternativa viable para los estratos más pobres de la población.
Según las estimaciones actuales, hay un millardo de personas afectadas por la erosión del suelo y la
degradación de la tierra provocadas por la deforestación, el sobrepastoreo y el régimen de cultivo. La escasez
de agua constituye un grave problema en más de veinte países en desarrollo. En caso de que se mantengan las
actuales tendencias de utilización del agua, dos tercios de la población del planeta podrían vivir en
condiciones de escasez moderada o grave de agua en el año 2025. La actividad pesquera proporciona
sustento a algunos de los grupos de población más pobres y marginados, y sus productos constituyen, con
frecuencia, la principal fuente de proteínas animales de que se nutren los pobres. Sin embargo, muchos
caladeros pequeños se encuentran sobreexplotados, en muchos casos, por compañías comerciales que no
actúan guiadas por el ánimo de promover los intereses de los pobres (FIDA, 2001; WRI, 2000; PNUMA,
2002).
La degradación de los recursos naturales tiene un impacto mucho más grave sobre los pobres que sobre los
que tiene rentas más elevadas, a causa de sus limitaciones patrimoniales y de su dependencia más acusada de
recursos de propiedad común para obtener sus medios de subsistencia. Por ejemplo, los campesinos con
mayores posibilidades económicas pueden compensar la disminución de la fertilidad del medio natural
utilizando una mayor cantidad de fertilizantes, mientras que el nivel de empleo de éstos es muy bajo entre los
pobres. En estas circunstancias, se ha demostrado que la degradación del suelo tiene efectos directos adversos
sobre los pobres. Un estudio realizado en África occidental establece que la distribución de niños afectados
por anomalías del crecimiento asociadas a una nutrición deficiente (desmedro) se concentra en zonas que
presentan un elevado nivel de degradación del suelo (GRID/Arendal, 1997).
Más de 2 millardos de personas siguen dependiendo de combustibles derivados de la biomasa y de
procedimientos tradicionales de cocina y calefacción, y entre 1,5 y 2 millardos carecen de acceso al
suministro de energía eléctrica (PNUD, UNDESA y Consejo Mundial de la Energía, 2000). La escasez de
leña supone un coste en términos monetarios y de tiempo para los hogares pobres, así como una carga
especialmente onerosa en aquellos hogares que no disponen de suficiente mano de obra, lo que dificulta,
además, la asistencia de los niños a la escuela.
La degradación de los recursos naturales afecta de modo desproporcionado a las mujeres pobres de las zonas
rurales. Una serie de evaluaciones participativas de la pobreza y otros estudios realizados demuestran el
incremento de los riesgos individuales, del desgaste físico y del tiempo empleado que las mujeres tienen que
soportar como consecuencia de la necesidad de tener que desplazarse cada vez más lejos para conseguir
combustible, forraje y agua debido a la cada vez más acuciante escasez de recursos o al aumento de las
restricciones que impiden el acceso a zonas de propiedad común. De resultas de ello, se produce una
disminución del tiempo que dedican a la realización de actividades generadoras de ingresos, al cultivo, a sus
quehaceres domésticos y a la crianza de su prole (Brocklesby y Hinshelwood, 2001; Dasgupta y Das, 1998).
Servicios proporcionados por los ecosistemas
Los distintos ecosistemas, tales como los ecosistemas forestales, los agroecosistemas, los ecosistemas de
pradera, los ecosistemas de agua dulce y los ecosistemas costeros (incluidos los arrecifes coralinos),
proporcionan determinados «servicios» esenciales que contribuyen de muy diversas maneras a las
actividades productivas. A modo de ejemplo de los servicios prestados por los ecosistemas cabe mencionar
los siguientes: la provisión del hábitat natural de polinizadores naturales esenciales para el cultivo de
alimentos, de depredadores naturales cuya función es el control de las plagas que afectan a los cultivos y de
organismos del suelo que inciden de manera importante sobre la productividad agrícola; la protección y
estabilidad hidrológica de las cuencas hidrográficas, incluidos la reconstitución de las capas freáticas y el
amortiguamiento de situaciones hidrológicas extremas que, de no ser así, darían lugar a sequías o
inundaciones; la conservación del nivel de fertilidad del suelo mediante el almacenamiento y circulación de
nutrientes esenciales; y la descomposición de desechos y agentes contaminantes.
Los servicios mencionados reciben la consideración de «bienes públicos» y se les atribuye un valor indirecto
que sólo puede ser objeto de transacciones comerciales parciales, pero que son de importancia vital para la
12
subsistencia de los pobres, en particular de aquéllos que viven en entornos marginales o en zonas donde el
acceso a las tecnologías externas y a otros insumos es limitado (Koziell y Saunders, 2001). Al contribuir al
mantenimiento de la productividad y de un entorno medioambiental saludable y estable, los servicios
proporcionados por los ecosistemas también coadyuvan a mantener los medios de vida disponibles y su
potencial de diversificación. Cuando se perturban las funciones propias de los ecosistemas, inevitablemente
se produce un empobrecimiento de los medios de vida alternativos disponibles y el consiguiente aumento de
la vulnerabilidad de los pobres.
A pesar de que los ecosistemas pueden mostrar un elevado grado de elasticidad frente a perturbaciones de
origen antropógeno, algunos tipos de ecosistema se encuentran especialmente amenazados de sufrir un
colapso repentino. En especial, los arrecifes coralinos, los sistemas de agua dulce y los suelos deficitarios en
nutrientes pueden evolucionar y pasar de un estado de funcionamiento eficiente a otro de disfunción en un
período muy corto de tiempo a causa de la contaminación, la sobreexplotación y otras perturbaciones
llevadas a un extremo que sobrepase determinados umbrales. La consecuencia de ello será que los grupos de
población que dependen de tales ecosistemas podrían verse privados de bienes y servicios esenciales para su
sustento en un plazo de tiempo relativamente breve e incapacitados para hacer frente a los cambios o
adaptarse a ellos.
13
1.2 Salud y medio ambiente
«…un estudio realizado en Tegucigalpa refleja…altos niveles de intoxicación por plomo en los alumnos
de las escuelas públicas. Asimismo, el estudio señala que los contaminantes presentes en el suelo y en el
agua son la causa de la elevada prevalencia de enfermedades diarreicas... La contaminación del suelo y
del agua se ve además agravada por el vertido indiscriminado de residuos sólidos, que no haya un
servicio eficaz de recogida de residuos, una gestión de residuos eficiente y un número suficiente de
vertederos saneados. Además, las enfermedades respiratorias son comunes y afectan particularmente a
los niños menores de cinco años... están causadas, en parte, por el crecimiento del parque
automovilístico e instalaciones industriales que no están sometidas a normativa ambiental alguna.»
(Estrategia de Reducción de la Pobreza de Honduras, 2001)
Hasta el 20% del número total de casos de enfermedad en los países en desarrollo ─porcentaje que se eleva
hasta el 30% en los países del África subsahariana─ podrían estar asociados a factores de riesgo de
naturaleza ambiental.3 Se trata de cifras equiparables a las registradas por desnutrición y superiores a las
derivadas de cualquier otro factor de riesgo o grupo etiológico susceptible de ser combatido mediante
medidas de prevención. Mientras la incidencia de las enfermedades en los países pobres dobla
aproximadamente la soportada por los países ricos, la incidencia derivada de las enfermedades asociadas a
riesgos ambientales en los países pobres la decuplica (véase el gráfico 3). Los problemas de salud
relacionados con el medio ambiente afectan en mayor medida a los pobres, y especialmente las mujeres y los
niños, y los factores de riesgo ambiental tradicionales, tales como la carencia de agua salubre y servicios de
saneamiento, la contaminación del aire en espacios cerrados y la exposición a los vectores transmisores de las
enfermedades, constituyen de largo la causa predominante de su desencadenamiento (Lvovsky, 2001; OMS,
1997).4 Sin ningún género de duda, los pobres tienen viva conciencia del modo en que una salud ambiental
deficiente afecta a su capacidad para salir de la pobreza (Brocklesby y Hinshelwood, 2001; Narayan, 2000).
La evaluación del impacto que sobre los pobres tienen los cambios de política y las inversiones reviste
importancia a fin de poner de manifiesto los factores específicos que configuran la relación existente entre el
incremento de la renta y la calidad ambiental. De dicho análisis frecuentemente se desprende que los pobres
están en una situación tal, que es muy probable que los beneficios derivados de las intervenciones planeadas
sólo tengan efecto si éstas se realizan inmediatamente, y quizá no lo tengan si su ejecución se demora.
Muchas de las intervenciones programadas son de bajo coste y, no obstante, pueden impedir que se contraiga
una enfermedad que puede desembocar en una incapacidad grave para generar ingresos y perjudicar
seriamente al nivel de bienestar de las personas.5
14
DALYs per million people
GRÁFICO 3: LA INCIDENCIA DE LAS ENFERMEDADES Y DE LOS FACTORES DE RIESGO
AMBIENTALES (1990)
300,000
250,000
200,000
Environmental DALYs
Other DALYs
150,000
100,000
50,000
0
LDCs
Developed
countries
Nota: los años de vida ajustados por discapacidad (AVAD) son un indicador del impacto de las
enfermedades. Representan el tiempo total de vida saludable no disfrutado por cualquier causa, lo que
comprende desde la muerte prematura hasta cualquier grado de discapacidad padecido durante un período
de tiempo.
Fuente: Lvovsky (2001).
Agua y saneamiento
El deficiente acceso a agua potable y a las infraestructuras de saneamiento, combinado con unas prácticas
higiénicas inadecuadas, constituyen las principales causas de los problemas de salud y de las enfermedades
que suponen una amenaza para la vida en los países en desarrollo. Los pobres de las zonas rurales dependen
de fuentes naturales de agua, como los arroyos, para su higiene corporal y la provisión de agua potable (véase
el cuadro 2). Las enfermedades asociadas al agua, como la diarrea y el cólera, ocasionan cada año la muerte
de unos tres millones de personas en los países de desarrollo, la mayoría de las cuales son niños menores de
cinco años (Murray y López, 1996).
Las enfermedades como el paludismo, contraídas por contacto con su vector transmisor, cuya evolución
probable vaya a registrar un empeoramiento a consecuencia del cambio climático (PICC, 2001), causan
anualmente la muerte de unos 2,5 millones de personas y están asociadas a una serie de factores y
circunstancias ambientales asociados a la contaminación del agua y a unos sistemas de saneamiento
deficientes (WRI, 1998).
CUADRO 2: EL IMPACTO NEGATIVO DE LAS LABORES DE ACARREO DE AGUA SOBRE LAS
MUJERES Y LOS NIÑOS
Un estudio reciente realizado en Kenia, Uganda y Tanzania volvió a los 34 lugares que fueron ya
objeto de un estudio en 1972. Fundamentalmente, el acarreo de agua sigue siendo una función
desempeñada por las mujeres y los niños, que la transportan apoyando los recipientes en sus
cabezas, lo que genera dolores de cabeza, fatiga general y dolores en el pecho, el cuello y la cintura.
La distancia media que tienen que recorrer a pie en las zonas rurales es de 580 m (aunque, en
algunos casos, puede llegar a ser de 4 km), mientras que en las zonas urbanas se reduce a 300 m.
Desde 1972 se ha constatado una leve mejoría debida a la existencia de un mayor número de
15
depósitos verticales de agua, pozos y distribuidores privados, incluso en el ámbito rural. Sin embargo,
el crecimiento demográfico ha conllevado al incremento del tiempo empleado haciendo cola,
particularmente en las zonas urbanas. La duración media de cada viaje de ida y vuelta para
abastecerse de agua es de aproximadamente 25 minutos (el doble que en 1972) y cada hogar debe
realizar, en promedio, 3,9 viajes diarios, lo que equivale a decir que cada hogar dedica diariamente
una hora y cuarenta minutos a esta actividad. De resultas de ello disminuye el tiempo dedicado a
cocinar y es posible que también la asistencia de los niños a la escuela.
Fuente: IIED et al. (2002).
Agentes contaminantes
La contaminación del aire en espacios cerrados originada por el uso de combustibles tradicionales de
biomasa (leña, estiércol y residuos de los cultivos) para la cocción de alimentos y la calefacción del hogar
afecta a un millardo de personas, provocando anualmente la muerte prematura de dos millones de mujeres y
de niños (Smith, 1999). En la India, algunos estudios recientes indican que un número de mujeres
comprendido entre 130 000 y 150 000 pueden morir prematuramente como consecuencia de la
contaminación del aire en sus hogares (Smith, 2000). Un estudio reciente sobre los hogares en el ámbito rural
de Kenia central concluyó que la exposición a un alto nivel de emisiones producidas al cocinar o realizar
otros tipos de tareas domésticas propios de los adultos provoca que la probabilidad de que se diagnostique
una infección respiratoria aguda o una infección respiratoria baja aguda sea el doble en las mujeres que en los
hombres (Ezzati y Kammen, 2001). Lo anterior ha sido corroborado por las conclusiones de estudios
similares llevados a cabo en Gambia (Campbell, 1997) y Guatemala (Bruce et al., 1998). Además, el
aumento del tiempo y de la energía necesarios para el acarreo de combustibles de biomasa contribuye al
desgaste físico y a los problemas de salud que afectan a las mujeres y a los niños.
La contaminación atmosférica se está convirtiendo en un problema de salud de creciente importancia en las
zonas urbanas de determinados países en desarrollo, particularmente en grandes países en vías de
industrialización, como China o la India, y las previsiones indican que, en los dos próximos decenios, sus
efectos adversos sobre la salud harán de ella un riesgo sanitario tan importante como la contaminación del
aire en espacios cerrados.
La intoxicación provocada por el uso de plaguicidas constituye un problema sanitario considerable entre los
campesinos pobres de los países en desarrollo, si bien su impacto exacto no se ha establecido
documentalmente con precisión. Una estimación realizada en 1990 por la OMS, cifraba en 3 millones el
número de casos anuales de intoxicación aguda en todo el mundo. Si extendemos nuestro campo de análisis a
la «exposición» a los plaguicidas que puede dar lugar a enfermedades graves o problemas crónicos de salud,
las estimaciones apuntan, sólo en África, a unos 11 millones de casos anuales (Goldman y Tran, 2002).
Asimismo, los pobres padecen otros efectos adversos indirectos derivados de la utilización de plaguicidas,
como puede ser el agotamiento de los recursos pesqueros debido a la escorrentía de residuos de plaguicidas
utilizados en el sector agrario. La contaminación de los cultivos con residuos de plaguicidas representa un
problema que va en aumento en las explotaciones agrícolas cuya producción está orientada a la exportación,
toda vez que varios mercados importantes de sus exportaciones están imponiendo normativas más rigurosas
aplicables al nivel de residuos de plaguicidas admisible.
16
1.3 Vulnerabilidad y medio ambiente
«Las catástrofes naturales constituyen un factor de riesgo que afecta al ritmo de crecimiento económico
y destruye los recursos de los estratos más pobres de la población de las zonas afectadas, sumiéndolos
temporalmente, en el mejor de los casos, en un estado de dependencia de los subsidios... las catástrofes
naturales afectan gravemente a las condiciones de vida de las poblaciones que las padecen y constituyen
un obstáculo para romper definitivamente con determinados niveles y paradigmas de la pobreza. Por lo
tanto, las medidas tendentes al control de los riesgos asociados a ellas revisten un importancia capital»
(Plan de acción de Mozambique para la reducción de la pobreza absoluta, 2001-2005)
La inseguridad es una de las principales preocupaciones de los pobres, a lo que contribuye su vulnerabilidad
ante acontecimientos impredecibles. La inseguridad está en relación con los riesgos a los que están expuestas
las personas, las posibilidades de sufrir pérdidas y la capacidad para recuperarse. Los pobres de las zonas
rurales y urbanas son los que soportan mayores riesgos de sufrir las consecuencias de los peligros
ambientales y de los conflictos generados por causas ambientales; los que son susceptibles de sufrir mayores
pérdidas (cuando menos en términos relativos); y los que se encuentran en una situación más difícil para
hacer frente y adaptarse a las nuevas situaciones.
La degradación y las catástrofes ambientales
La mala gestión de los recursos naturales y la degradación medioambiental pueden avivar la frecuencia y
agravar el impacto de las sequías, las inundaciones, los incendios forestales y otros peligros naturales. Los
pobres son el segmento de la población más vulnerable a las catástrofes ambientales, así como a procesos
más graduales de degradación ambiental, habida cuenta de que la mayoría de la población rural pobre vive en
zonas ecológicamente inestables, mientras que la población urbana pobre vive y trabaja en entornos con un
elevado nivel de riesgo ante peligros ambientales. Las catástrofes naturales, al tener como efecto a corto
plazo la agudización de las necesidades económicas, pueden poner en peligro el bienestar a largo plazo de los
hogares afectados, al verse éstos obligados a vender bienes y propiedades que, de no haber sido así, hubieran
sido empleados para satisfacer necesidades y superar dificultades imprevistas futuras. Los efectos de las
sequías y de la degradación del suelo a largo plazo se perciben de forma más gradual y pueden ir
acumulándose durante varios años, durante los cuales las reservas de que han hecho acopio los hogares se
agotan como consecuencia de la concatenación de varios años de malas cosechas. El resultado de ello es una
lenta pero inexorable incapacidad para efectuar inversiones productivas y, a menudo, desemboca en la
penuria y en el abandono de los cultivos.
Los peligros naturales se cobran anualmente unas 100 000 vidas y provocan daños por valor de miles de
millones de dólares. Si bien las catástrofes naturales pueden suceder en cualquier lugar del planeta, cerca del
97% de las muertes causadas por ellas se dan en los países en desarrollo. Los países pobres son también los
que sufren, en términos relativos, el mayor quebranto económico (EIRD, 2002). El año 2000, las
estimaciones indican que unos 256 millones de personas se vieron afectadas por catástrofes naturales en los
países en desarrollo (CICR, 2001).
Al ser interrogados, los pobres afirman que viven en entornos ambientales cada vez más frágiles y sufren las
consecuencias derivadas de riesgos naturales, el cambio climático y la imprevisibilidad de los factores
estacionales. Estas presiones ambientales están haciendo que sus labores diarias de subsistencia se
prolonguen durante mayor tiempo, sean más peligrosas y costosas, y, frecuentemente, requieran mayores
insumos. Los pobres destacan su dependencia de la diversidad de propiedades comunes y de la existencia de
recursos de libre acceso (pastizales, masas de agua y bosques), así como su valor como red de seguridad en
tiempos difíciles. Cualquier menoscabo de la diversidad de estos recursos incrementa su vulnerabilidad.
(Brocklesby y Hinshelwood, 2001).
17
Cada vez es más frecuente que la degradación y las catástrofes ambientales obliguen a sus víctimas a emigrar
en busca de mejores condiciones de vida. La población puede ser capaz, con ayuda, de recuperarse de
desastres repentinos, retornar e iniciar las tareas de reconstrucción una vez pasadas las inundaciones y las
tormentas. Sin embargo, el desgaste a largo plazo ocasionado por la sequía o la degradación del suelo ha
dado lugar a un flujo migratorio permanente desde regiones susceptibles de padecerlo como el Sahel. Las
estimaciones de la Cruz Roja indican que 1998 fue el primer año en que el número de refugiados causados
por catástrofes ambientales fue superior al generado por los conflictos bélicos (CICR, 1999). No obstante,
gran parte de la información disponible sobre el papel que desempeñan la degradación y las catástrofes
ambientales en los flujos migratorios es anecdótica, ya que es difícil analizar el complejo sistema que forman
el cúmulo de factores sociales, demográficos y ambientales interrelacionados que determinan el fenómeno de
la migración transfronteriza (Leighton, 1999).
Es probable que la frecuencia, intensidad y duración de los fenómenos climáticos extremos se incrementen a
consecuencia del cambio climático. El último informe sobre los efectos del cambio climático advierte de que
muchos de los países en desarrollo de África, Asia y América Latina están expuestos a sufrir importantes
efectos adversos potenciales derivados del aumento de la inseguridad alimentaria, de la propagación de las
enfermedades contraídas por contacto con un vector transmisor, de las inundaciones y del agravamiento de la
degradación del suelo (véase el cuadro 3).
Ante la degradación y las catástrofes ambientales, los pobres utilizan una serie de mecanismos de defensa y
estrategias de supervivencia, pero su capacidad para mitigar sus efectos y recuperarse se ve, a menudo,
constreñida, además de por los factores aferentes a su situación social y económica, por el marco
institucional y de estrategia política en sentido amplio. Por ejemplo, muchos países en desarrollo carecen de
redes sociales de seguridad adecuadas y de otros sistemas de protección que pueden contribuir a paliar los
efectos de las catástrofes ambientales sobre los pobres. En este sentido, instituciones informales como las
redes sociales locales adquieren una especial relevancia ya que, según sea su densidad y su margen de acción,
pueden servir para afianzar la capacidad de los pobres para hacer frente a esas situaciones.6
CUADRO 3: REPERCUSIONES DEL CAMBIO CLIMÁTICO MUNDIAL SOBRE LA POBLACIÓN
AFECTADA POR LA POBREZA
Las repercusiones del cambio climático afectarán especialmente a los países pobres, que verán
incrementarse el coste de las medidas de adaptación, y a los segmentos pobres de la población, que
dispondrán de mecanismos de defensa más limitados. Entre los efectos más importantes del cambio
climático cabe mencionar la disminución de la disponibilidad de agua, el descenso de la productividad
agrícola, la propagación de las enfermedades contraídas por contacto con vectores transmisores y el
incremento de las inundaciones derivadas del ascenso del nivel del mar y del aumento de las
precipitaciones.
En Bangladesh, se prevé que el riesgo de sufrir inundaciones se incremente en un 20% en el
transcurso de los próximos 20 o 50 años. Las previsiones de las variaciones de los rendimientos de
los cultivos de trigo, maíz y arroz en el año 2020 señalan que los rendimientos caerán entre el 2,5 y el
5% en Nigeria y en Brasil, mientras que en la India el descenso será de entre el 5 y el 10% (aunque
también es posible que haya países que registren un incremento de sus rendimientos). Un aumento
relativamente pequeño de la temperatura podría extender la distribución geográfica del paludismo a
grandes núcleos urbanos como Nairobi y Harare que, actualmente, están próximos al límite de su
área de incidencia.
Fuente: PICC (2001); IIASA (2001); GCIAI (2000).
18
Crisis y conflicto
Las tensiones en torno a los recursos naturales entre diversos grupos de interés pueden contribuir a la
generación de conflictos. Tales tensiones puede ser de dimensión regional, tal y como ocurre en Oriente
Próximo con los recursos hídricos; de dimensión nacional, como por ejemplo la lucha por el control de la
producción de diamantes en Sierra Leona; o de dimensión local, por el acceso a los recursos naturales de los
que dependen directamente los medios de vida de los pobres (DFID, 2000a). En esas circunstancias, los
pobres serán los más perjudicados porque son los que disponen de menos recursos para hacer frente a las
pérdidas materiales y los más vulnerables a la violencia, además de carecer de los medios adecuados para
obtener reparación por los daños sufridos en los tribunales de justicia.
Algunas investigaciones recientes parecen indicar que las guerras civiles son alimentadas por la codicia de
grupos rebeldes que se enfrentan a los gobiernos nacionales por el control de los yacimientos de diamantes,
la producción de café y otras valiosas materias primas, antes que por diferendos de naturaleza política, étnica
o religiosa. El examen de 47 guerras civiles libradas entre 1960 y 1999 refleja que los países que obtienen
cerca de un cuarto de su PIB de sus exportaciones de materias primas tienen muchas más probabilidades de
verse envueltos en una guerra civil que los países que poseen una economía más diversificada. Dado que las
iniciativas en materia de prevención de conflictos no han prestado hasta ahora la debida atención a estos
factores, parece existir un amplio margen de actuación política en los planos nacional e internacional
encaminada a aumentar la eficacia de las medidas de prevención de conflictos. (Banco Mundial, 2001a).
En ocasiones, los conflictos originados por la posesión de recursos naturales pueden llegar a ser tan graves
que pueden desbordarse y afectar a la estabilidad política de un país. En Burundi y Ruanda, se considera
probado que la intensa presión demográfica combinada con el escaso suelo disponible contribuyó al aumento
de la tensión étnica que desembocó en una guerra civil abierta (ACTS, 2000). Por otra parte, también existen
sólidos indicios de que el origen de algunos de los persistentes conflictos abiertos en otros países africanos
─como Angola, la República Democrática del Congo, Liberia y Sudán─ estriba en la lucha por el control de
sus preciados recursos naturales, lo que incluye también el enfrentamiento entre las elites por el control de
los beneficios de la explotación de dichos recursos naturales y que los grupos interesados en los recursos
naturales hayan financiado la perpetuación del conflicto (ACTS, 2000; Global Witness, 2000 y 2001; Oxfam,
2002; Universidad de Gotemburgo, 2002).
1.4 Crecimiento económico y medio ambiente
Existen dos aspectos interrelacionados que hacen de los vínculos entre crecimiento, políticas económicas y
medio ambiente elementos importantes para la reducción de la pobreza:
n Los países pueden disfrutar de un elevado ritmo de crecimiento económico y mantener, al mismo
tiempo, un nivel superior de calidad ambiental. Tal y como se muestra en el gráfico 5, no se puede afirmar,
de manera simplista, que el progreso del crecimiento económico y de la calidad del medio ambiente sean
conceptos mutuamente excluyentes, toda vez que países de niveles de renta y de crecimiento económico
similares pueden tener niveles de calidad ambiental muy dispares.
n Una política que no contemple el objetivo de compatibilizar el crecimiento económico con criterios
encaminados a mejorar la salud ambiental, incluso cuando de ella se deriven rápidos beneficios económicos,
puede tener efectos adversos para los pobres a corto plazo, además de socavar la capacidad de crecimiento a
largo plazo y su eficacia para reducir la pobreza.
La calidad del crecimiento y su importancia
Las estrategias actuales encaminadas a mitigar la pobreza están basadas, esencialmente, en premisas relativas
al crecimiento económico. Existen abundantes pruebas empíricas que ponen de manifiesto que el crecimiento
económico, entendido según su medida habitual en términos de crecimiento del producto interior bruto (PIB)
real, es condición necesaria pero no suficiente para reducir el número de personas que vive en situación de
19
pobreza (Banco Mundial, 2001). El crecimiento económico es un factor esencial para la reducción de la
pobreza en la misma medida en que lo es su distribución.
Para el análisis de las implicaciones del crecimiento económico en relación con el impacto ambiental y con la
pobreza la consideración de la calidad del crecimiento reviste una importancia decisiva. Como refleja el
gráfico 4, una misma tasa de crecimiento económico puede asociarse a impactos ambientales muy dispares.
En el eje de las ordenadas aparecen representados los cambios de la calidad del medio ambiente medidos en
función de un índice de calidad ambiental basado en la evolución de la contaminación del agua y del aire
durante la década de los años ochenta y de la deforestación durante las décadas de los años ochenta y
noventa.7 Cuanto más alto sea el valor representado en el eje de ordenadas, mayor será el incremento de
calidad ambiental experimentado por un país. Aun cuando esta clase de índice simple no ponderado refleje
sólo de modo parcial el concepto de calidad ambiental, sirve para ilustrar una cuestión fundamental. El
crecimiento y el medio ambiente no deben ser interpretados, de manera simplista, como conceptos
mutuamente excluyentes, ya que para una misma tasa de crecimiento del PIB determinada obtenemos una
serie muy heterogénea de puntuaciones de calidad ambiental.
Change in environmental quality (rank index)
GRÁFICO 4: CRECIMIENTO ECONÓMICO Y CALIDAD AMBIENTAL (1981-1998)
60
50
40
30
20
10
0
-2
0
2
4
6
8
10
12
GDP growth (percent per year)
Fuente: Banco Mundial (2000c)
A medida que las economías crecen, su calidad ambiental tiende a deteriorarse o a mejorar en función de la
variable que se seleccione. Si establecemos una comparación entre países de diferentes niveles de renta:
n
La calidad del agua tiende a aumentar a medida que asciende el nivel de renta.
n La contaminación atmosférica derivada del dióxido de azufre tiende, en primera instancia a empeorar a
medida que asciende el nivel de renta, pero luego esa tendencia se invierte.
n Por último, las emisiones de dióxido de azufre tienden a seguir aumentando a medida que lo hace la
renta, aunque no de manera uniforme (Banco Mundial, 1992).
20
Hasta ahí si comparamos grupos de países formados en función de su renta, pero el análisis de países que
poseen rentas y tasas de crecimiento similares arroja diferencias muy sustanciales. El motivo es muy simple,
la política aplicada marca la diferencia.
Hacer caso omiso de las cuestiones ambientales puede suponer una merma para el
crecimiento económico a largo plazo
Aunque la relación entre el crecimiento económico y el medio ambiente no pueda abordarse desde postulados
simplistas, existen multitud de ejemplos que indican hasta qué punto una mala gestión ambiental incide
negativamente sobre el crecimiento. Por una parte, las estrategias cortoplacistas de crecimiento son
perjudiciales para el crecimiento a largo plazo y, por otra, conllevan elevados costes sociales y ambientales.
A título de ejemplo, podemos mencionar:8
n El hundimiento o el casi hundimiento de los caladeros de muchos países desarrollados o en desarrollo,
como por ejemplo, la pesca del bacalao en el Atlántico Norte y la pesca de la merluza en Argentina. El nivel
de sobrepesca de ésta última en los últimos años de la década de los años noventa duplicó el nivel máximo
establecido de pesca sostenible (PNUMA, 2002a).
n El declive de la agricultura producido en varios países por la salinización derivada de las actividades de
regadío. En Pakistán, por ejemplo, se calcula que aproximadamente el 16% del país está afectado por la
salinización del suelo debida a la baja calidad de las aguas subterráneas proporcionada por los pozos
entubados y a las prácticas de anegamiento. El perjuicio derivado de la salinización supone una pérdida anual
superior a 200 millones de dólares debida a la disminución del rendimiento agrícola (Banco Mundial, 1996).
El drenaje del mar de Aral para cultivar algodón constituye otro ejemplo de prácticas de regadío no
sostenibles que ha supuesto a la región un coste cifrado en millones de dólares.
n Los efectos secundarios producidos por la utilización del suelo varían. La comprensión de las relaciones
entre la utilización del suelo y el proceso de sedimentación y las inundaciones es tarea compleja, aunque hay
pruebas que constatan su existencia. El Gobierno chino, por ejemplo, concluyó que las graves inundaciones
de 1998 fueron, en gran medida, debidas a la deforestación de la cuenca del Yang Tse (Banco Mundial,
2002d).
n El descenso de las exportaciones de productos acuícolas de explotación intensiva, y del camarón en
particular, debido a las enfermedades provocadas por la contaminación y un control ambiental deficiente. El
sector taiwanés del camarón se hundió a causa de la introducción de especímenes enfermos. En Asia, el
quebranto económico causado por las enfermedades a lo largo de la década de los años noventa se estima en
más de un millardo de dólares. A ello es preciso añadirle los costes derivados de la degradación del suelo, sus
efectos sobre la salud humana y la destrucción de los manglares, que, por ejemplo, en Bangladesh, reportan
el 20% de los ingresos del país (PNUMA, 1999). En la actualidad, los mismos agentes patógenos amenazan
la supervivencia del sector del camarón en América Latina (Bartley, 1999).
21
SEGUNDA PARTE
Opciones de política estratégica para
reducir la pobreza y mejorar el medio
ambiente
En la segunda parte se pasa revista a las opciones de política estratégica para reducir la pobreza al mismo
tiempo que se mejora el medio ambiente. Habida cuenta de la naturaleza compleja y pluridimensional de los
vínculos entre pobreza y medio ambiente, resulta inevitable que este examen abarque un amplio programa de
cambios políticos e institucionales que afectan a numerosos sectores. Hemos agrupado estas cuestiones en
cuatro ámbitos esenciales de actuación política.
GRÁFICO 5: ÁMBITOS ESENCIALES DE ACTUACIÓN POLÍTICA PARA MEJORAR LOS RESULTADOS
DEL BINOMIO POBREZA-MEDIO AMBIENTE
l
La integración de las cuestiones relativas a la vinculación entre la
pobreza y el medio ambiente en el marco de las políticas nacionales de
desarrollo.
l
l
La consolidación de la descentralización de la gestión ambiental
La capacitación de la sociedad civil, en particular de los pobres y
de los marginados.
Mejorar la
gobernanza
l
La adopción de medidas para incorporar la dimensión de género al
ámbito de la vinculación entre pobreza y medio ambiente.
l
La intensificación de las iniciativas para combatir la corrupción en
aras de la protección del medio ambiente y de los pobres.
l
La reducción de los conflictos originados por causas relacionadas
con el medio ambiente.
l
La mejora del seguimiento y de la evaluación de las cuestiones
relativas a la vinculación entre la pobreza y el medio ambiente.
l
El incremento de los derechos de acceso de los pobres a los
recursos.
Potenciar los
recursos de los
pobres
l
La potenciación de la capacidad de los pobres para gestionar el
medio ambiente.
l
La extensión del acceso a las tecnologías ambiental y localmente
idóneas.
l
La reducción de la vulnerabilidad de los pobres respecto de su
entorno ambiental.
l
La integración de las cuestiones relativas a la vinculación entre la
pobreza y el medio ambiente en la política de reformas económicas.
Mejorar la calidad
del crecimiento
l
l
El aumento de la utilización de las evaluaciones ambientales.
El fomento de la participación eficaz del sector privado en la
gestión ambiental orientada a favorecer a los pobres.
l
La implantación de una reforma fiscal en materia de medio
ambiente que defienda los intereses de los pobres.
l
La reforma de las políticas comerciales internacionales y de los
países industrializados.
Reformar las políticas
internacionales y de
los países
industrializados
l
El fomento de inversiones extranjeras directas beneficiosas para
los pobres y el medio ambiente.
l
La potenciación de la contribución de los acuerdos ambientales
multilaterales al objetivo de reducción de la pobreza.
l
l
El fomento del consumo y de la producción sostenibles.
El incremento de la eficacia de la cooperación al desarrollo y de las
medidas de alivio de la deuda.
22
La necesidad de introducir reformas institucionales y políticas
La experiencia demuestra que, siempre que se adopten políticas que contengan medidas juiciosas, existen
determinadas alternativas óptimas para lograr reducir la pobreza al mismo tiempo que se mejora el medio
ambiente.9 Si admitimos que una mejor gestión ambiental puede contribuir a la reducción de la pobreza,
¿cómo pueden llevarse a la práctica estas alternativas y cuáles son los factores que impiden su implantación
generalizada?
Muchas de las causas subyacentes de la pobreza y de la degradación ambiental están asociadas a cuestiones
relativas a la gobernanza y la política. Frecuentemente, existen considerables obstáculos institucionales y
políticos de profundo arraigo en los planos internacional, nacional y local que se oponen a los intereses de los
grupos pobres y marginados de la población y, a menudo, fomentan actividades perjudiciales para el medio
ambiente o la indiferencia ante sus efectos.
La experiencia acumulada en la década transcurrida desde la Cumbre de la Tierra de Río en 1992, nos deja
algunas enseñanzas de utilidad para el futuro. A continuación destacamos cuatro de esas enseñanzas de
índole general:
n En primer lugar y también la más importante de ellas es que debemos considerar a los pobres como
parte de la solución y no del problema. Los esfuerzos encaminados a mejorar la gestión ambiental de modo
que contribuya al crecimiento sostenible y a la reducción de la pobreza deben empezar por abordar las
necesidades prioritarias de los pobres. En multitud de casos, las políticas adoptadas siguen basándose en
premisas poco fiables y en planteamientos excesivamente simplistas sobre la vinculación entre la pobreza y
el medio ambiente. Actualmente, existe una literatura abundante que prueba y sostiene la importancia del
desarrollo del conocimiento de las interacciones entre la pobreza y el medio ambiente, especialmente en lo
que se refiere a cómo las circunstancias ambientales afectan a los pobres y a su capacidad para acceder a los
recursos ambientales (véase el cuadro 4).10 Para ello, es preciso contar con instituciones y políticas de
fomento, que contemplen los aspectos del acceso a la información y del proceso de adopción de decisiones,
con el fin de desarrollar las oportunidades que los pobres tienen de invertir en mejoras ambientales y
potenciar sus medios de vida. Por otra parte, y simultáneamente, es esencial adoptar medidas relativas a las
actividades de la población que no vive en situación de pobreza, puesto que en ella radica el origen de la
mayor parte de los daños infligidos al medio ambiente.
n El juego de compensaciones espaciales y temporales, junto con la pugna entre los intereses políticos y
económicos que a menudo subyacen a las prácticas y decisiones en el ámbito de la gestión ambiental,
deben ser abordados de manera que se propicie la participación de los pobres y revierta en su beneficio.
Los países en desarrollo pueden tener que enfrentarse a decisiones difíciles al asignar los exiguos recursos
con los que cuentan entre sus acuciantes necesidades en materia de desarrollo y, con frecuencia, el medio
ambiente se percibe como un objetivo a largo plazo que debe ser sacrificado en aras de satisfacer necesidades
más perentorias (igual que ha ocurrido a menudo en los países industrializados). Por otra parte, se conocen
muchos ejemplos de iniciativas para proteger el medio ambiente que no han tenido en cuenta los intereses de
los pobres y de los marginados, y han agravado su situación. Existen maneras racionales de acometer los
conflictos de intereses y el juego de las compensaciones, pero requieren el respaldo de una política y unos
procesos decisorios más participativos, transparentes y sometidos a control que garanticen su credibilidad y
su eficacia a más largo plazo.
n Hacer caso omiso de la necesidad de equilibrio cabal entre el crecimiento y la salud ambiental,
incluso cuando de ello se puedan derivar beneficios a corto plazo, puede mermar el crecimiento a largo
plazo y su eficacia en materia de reducción de la pobreza. La calidad ambiental del crecimiento
económico tiene implicaciones para los pobres. La mejora del medio ambiente no es una preocupación
superflua que pueda ser aplazada hasta que el crecimiento económico haya mitigado la pobreza de ingreso,
igual que no se puede partir de la premisa de que el crecimiento puede, por sí sólo, resolver los problemas
ambientales a más largo plazo, a medida que se incremente la renta y se disponga de mayores recursos
asignables a la protección del medio ambiente. En primer lugar, semejante planteamiento olvida la
importancia crucial de los bienes y servicios ambientales para los medios de vida y el bienestar de los pobres
tanto de las zonas rurales como urbanas. En segundo lugar, existen muchos ejemplos de los efectos adversos
23
sobre el crecimiento económico de una mala gestión ambiental y de cómo son los pobres quienes padecen en
forma desproporcionada las consecuencias de la degradación ambiental. Con el fin de mejorar el equilibrio
cabal entre salud ambiental y crecimiento, el proceso de adopción de decisiones y las políticas económicas
deben reflejar la condición de «bienes públicos» de muchos bienes y servicios ambientales buscando
soluciones a las persistentes deficiencias de las políticas aplicadas y de los mercados que dan lugar a su
infravaloración y a su utilización inadecuada.
n La gestión ambiental no puede ser abordada con independencia de otras dimensiones del desarrollo,
pero es preciso su integración en las iniciativas de reducción de la pobreza y en pro del desarrollo
sostenible. Para mejorar la gestión ambiental de modo que resulte beneficiosa para los pobres, es necesario
llevar a cabo reformas institucionales y de política estratégica de carácter transversal que quedan fuera de las
competencias de las instituciones ambientales, puesto que implican reformas en materia de gobernanza, de
política económica nacional y de las políticas internacionales.
CUADRO 4: UNA MEJOR PERCEPCIÓN DE LOS VÍNCULOS ENTRE POBREZA Y MEDIO AMBIENTE
n
La degradación ambiental es resultado, en su mayor parte, de las actividades de los
segmentos de la población que no viven en situación de pobreza:
El deterioro ambiental es, en gran medida, el resultado de los niveles de producción y de consumo de los
que no viven en situación de pobreza, muy superiores a los de los pobres, especialmente, en los países
muy industrializados. Incluso en los casos en que los pobres causan la degradación ambiental, ello suele
obedecer a que las elites poderosas les deniegan sus derechos de acceso a los recursos naturales y, en
muchas ocasiones, a que se les obliga a desplazarse a tierras marginales mucho más susceptibles de
degradarse.
n
El crecimiento demográfico no da lugar necesariamente a un aumento de la degradación:
Si bien es indiscutible que el crecimiento demográfico se traduce en mayor presión sobre el suelo y los
recursos productivos, la población, en sí misma, no es necesariamente la causa directa del deterioro. Las
causas primarias activas de las interacciones entre la pobreza y el medio ambiente residen en el contexto
local de circunstancias sociales, económicas, ambientales y de gobernanza en el que se produce el
incremento de la población, que a su vez puede verse influenciado favorable o desfavorablemente por
fuerzas políticas y económicas exógenas. Desde luego, según la teoría económica convencional, a
medida que la población se incrementa y el suelo se convierte en un recurso cada vez más escaso, el
valor del suelo tendería a aumentar y éste exigiría mayores cuidados y un aumento de las inversiones.
Los estudios llevados a cabo en Kenia han documentado casos en que, incluso en situaciones de presión
demográfica creciente, los campesinos han gestionado tierras semiáridas, degradadas y yermas
utilizando prácticas que han conseguido rehabilitarlas y que su explotación sea rentable (Tiffen et al.,
1994). Un estudio de ámbito más amplio demuestra que para que el crecimiento demográfico pueda dar
lugar a una mejora de las inversiones en el suelo y en los recursos hídricos, el acceso a los mercados y la
existencia de unos precios a la producción atractivos son factores determinantes, así como el apoyo
social y económico que evite el desplome de las estructuras sociales (Boyd y Slaymaker, 2000). En
muchas zonas, no se darán estas condiciones y el crecimiento demográfico incrementará la presión sobre
el medio ambiente.
n
Los pobres son capaces de invertir en la mejora del medio ambiente:
Existe una opinión muy extendida según la cual los pobres se encuentran en una situación tan miserable
que no pueden movilizar recursos para mejorar el medio ambiente. En algunos casos, lo anterior es cierto.
No obstante, numerosas experiencias demuestran que, cuando los incentivos son acertados, incluso los
hogares y grupos sociales de baja renta pueden movilizar enormes recursos, sobre todo de mano de
obra. Muchos problemas ambientales urbanos pueden ser resueltos con mayor eficacia cuando las
comunidades locales pobres se movilizan o se asocian con grupos menos pobres para mejorar la
24
prestación de servicios, a menudo, contribuyendo con aportaciones en metálico o en especie
(Satterthwaite, 2001).
n
Los pobres suelen disponer de los conocimientos técnicos necesarios para la gestión de los
recursos:
A menudo se supone que la falta de conocimientos técnicos es un obstáculo decisivo para que los pobres
puedan responsabilizarse de la gestión de los recursos naturales. Cuando los pobres se desplazan a
zonas con distintos regímenes ecológicos o cuando ocurre algo que rompe el equilibrio que llevó al
desarrollo de sus prácticas de gestión, hay que contar, sin duda, con un cierto período de adaptación.
Cada vez disponemos de más pruebas de que los pobres poseen un riquísimo acervo de conocimientos
técnicos autóctonos, como por ejemplo, técnicas de cultivo respetuosas con el medio ambiente,
infraestructuras técnicas de recogida de agua y una plétora de usos de plantas medicinales. No obstante,
estos conocimientos muchas veces no se valoran en su justa medida o no se tienen en cuenta en lo más
mínimo. Existen muchos casos profusamente documentados de pobres que invierten su tiempo y
recursos en actividades de gestión ambiental y logran mantener la producción y la rentabilidad de sus
productos, manteniendo a sus familias y comunidades a salvo de los efectos más perversos de la
11
pobreza.
25
2.1 La mejora de la gobernanza
Ámbitos esenciales de actuación política:
n La integración de las cuestiones relativas a la vinculación entre la pobreza y el medio
ambiente en el marco de las políticas nacionales de desarrollo.
n
La consolidación de la descentralización de la gestión ambiental.
n
La capacitación de la sociedad civil, en particular de los pobres y de los marginados.
n La adopción de medidas para incorporar la dimensión de género al ámbito de la
vinculación entre pobreza y medio ambiente.
n La intensificación de las iniciativas para combatir la corrupción en aras de la
protección del medio ambiente y de los pobres.
n La reducción de los conflictos originados por causas relacionadas con el medio
ambiente.
n La mejora del seguimiento y de la evaluación de las cuestiones relativas a la
vinculación entre la pobreza y el medio ambiente.
Los pobres son muy capaces de conservar y mejorar sus medios de vida, siempre que tengan a su alcance
alternativas de subsistencia adecuadas y capacidad para influir sobre las decisiones que les afectan y para
recurrir judicialmente en defensa de sus derechos. La mejora de la gobernanza, lo que implica la existencia
de una sociedad civil activa y de procesos decisorios y de definición de las políticas abiertos y transparentes
sobre los que pese la obligación de rendir cuentas, suele ser el eslabón perdido del proceso de generación de
políticas y marcos institucionales más eficaces para dar respuesta a las cuestiones ambientales que afectan a
los pobres. Es vital abordar las cuestiones relativas a la gobernanza en los planos nacional y subnacional. La
clase política, el poder judicial, la función pública y el sector público tienen todos la responsabilidad de
desempeñar un papel activo frente a las atribuciones que el Estado tiene conferidas en materia de control
directo del acceso a muchos recursos naturales, establecimiento de la normativa aplicable a la utilización de
dichos recursos, control de las inversiones en infraestructuras medioambientales, y definición del marco de
debate sobre la gestión de los asuntos públicos relativos a la vinculación entre pobreza y medio ambiente.
La integración de las cuestiones relativas a la vinculación entre la pobreza y el
medio ambiente en el marco de las políticas nacionales de desarrollo
Es preciso integrar las cuestiones relativas a la vinculación entre pobreza y medio ambiente en los procesos
de planificación general de la política de desarrollo y de asignación de los recursos disponibles, entre los que
se incluyen los planes y presupuestos de desarrollo nacionales, las estrategias de reducción de la pobreza y
los planes y presupuestos de ámbito sectorial. Lo anterior surge de la necesidad de elaborar una respuesta de
amplia base y mejor coordinada a los retos que plantea el binomio pobreza-medio ambiente, que sea capaz de
generar sinergias entre las distintas intervenciones realizadas en un espectro muy amplio de sectores y de
garantizar la asignación de recursos nacionales y exteriores apropiados aplicados a objetivos definidos con
criterios de eficacia.
Todos los países han implantado algún tipo de procedimiento de planificación estratégica nacional. Con
ocasión de la celebración en 1995 de la Cumbre Mundial sobre Desarrollo Social, los gobiernos se
comprometieron a elaborar políticas más explícitas en favor de los pobres a través de la preparación o de la
consolidación de las estrategias nacionales de reducción de la pobreza. En 1999, el Banco Mundial y el
Fondo Monetario Internacional (FMI) hicieron de los documentos de estrategia de lucha contra la pobreza
(DELP) la referencia básica para la condonación de la deuda y la concesión de créditos preferenciales.12 Las
estrategias de reducción de la pobreza propias de cada país, incluido el proceso de elaboración de los DELP,
constituyen una puerta de acceso de importancia vital para la incorporación de las cuestiones relativas a la
26
vinculación entre pobreza y medio ambiente pertinentes y de las líneas de actuación para abordarlas en el
marco de la política nacional general de desarrollo de cada país.
A pesar de que las estrategias de reducción de pobreza están concebidas para reflejar los objetivos
prioritarios de los pobres, algunas de las cuestiones que afectan más directamente a los pobres, entre las que
se encuentran los vínculos entre pobreza y medio ambiente, han sido, a menudo, olvidadas o se les ha
prestado una atención insuficiente. Un análisis reciente del componente medioambiental de los DELP
elaborados en cuarenta países ofrece resultados dispares (DFID, 2002b; Bojö y Reddy, 2002). Algunos
países, como Bolivia, Honduras, Mozambique, Nicaragua y Uganda (véase el cuadro 5), han realizado
considerables esfuerzos para dar respuesta a las cuestiones relativas a la mejora de la gestión de los recursos
naturales, la salud ambiental y la intervención en caso de catástrofes. No obstante, en la mayor parte de los
demás países, no se han tratado adecuadamente estas cuestiones en el contexto de la planificación de la
política de reducción de la pobreza. Incluso en aquellos casos en que las cuestiones ambientales han sido
correctamente abordadas en los DELP, todavía queda mucho por hacer al objeto de asegurarse de que los
marcos de referencia de gasto público a medio plazo y los presupuestos sectoriales incluyen la asignación de
recursos suficientes y aplicados a los objetivos adecuados a las necesidades de inversión de los pobres en
materia de gestión ambiental.13
En 1992, con ocasión de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Medio Ambiente y Desarrollo
(CNUMAD), los gobiernos se comprometieron a la adopción de estrategias nacionales de desarrollo
sostenible, compromiso que fue recogido en los Objetivos de Desarrollo del Milenio (v. gr., el Objetivo 7,
«garantizar la sostenibilidad del medio ambiente»). Naciones Unidas ha elaborado un conjunto de
orientaciones destinadas a ayudar a los países a preparar su estrategia de desarrollo sostenible (UNDESA,
2002) y el Comité de Ayuda al Desarrollo ha diseñado directrices similares de asistencia de las agencias de
desarrollo en apoyo de tales procesos (OCDE, 2001).14 Cada país debe definir su propio proceso de
establecimiento de su estrategia nacional. El objetivo es propiciar la convergencia entre las estrategias de
lucha contra la pobreza y de desarrollo sostenible, y evitar que siga perpetuándose la tendencia de los
donantes consistente en promover marcos estratégicos múltiples que compiten entre sí. Siempre que una
Estrategia de Reducción de la Pobreza respete los principios establecidos, lo que incluye la integración de las
cuestiones medioambientales pertinentes, podrá ser, a su vez, considerada como estrategia de desarrollo
sostenible del país de que se trate (OCDE, 2001; DFID, 2000c).15
CUADRO 5: LA INTEGRACIÓN DEL MEDIO AMBIENTE EN EL PLAN DE ACCIÓN PARA LA
ERRADICACIÓN DE LA POBREZA EN UGANDA
A principios de 2000, Uganda procedió a la actualización de su Plan de acción para la erradicación de
la pobreza en Uganda. Los borradores iniciales de la versión revisada no contemplaban apenas las
cuestiones relativas al medio ambiente y la sostenibilidad a largo plazo. Por ejemplo, en materia de
política energética, el interés primordial se centraba en el proceso de electrificación, cuando la leña
es el combustible que representa el 96% del abastecimiento de energía doméstica del país. La
Autoridad Nacional de Gestión Ambiental (NEMA, por sus siglas en inglés) tomó cartas en el asunto
preparando una serie de modificaciones y novedades que fueron incorporadas a la estrategia. Otros
órganos dependientes del Ministerio de Agua, Suelo y Medio Ambiente presentaron sus
modificaciones al Plan de acción siguiendo la estela marcada por la iniciativa de la Autoridad
Nacional de Gestión Ambiental que, desde la aprobación del Plan de acción, realiza un seguimiento
de los planes sectoriales en fase de ejecución, como el Plan de modernización de la agricultura y
trabaja en la identificación de indicadores de situación de los vínculos entre pobreza y medio
ambiente que sirvan para supervisar la ejecución del Plan de acción.
Fuente: DFID (2000b).
Las cuestiones ambientales que afectan a los pobres deben incorporarse plenamente a los planes de ámbito
sectorial, las políticas y los marcos presupuestarios correspondientes. El fomento de las explotaciones
agrarias comerciales que drenan los humedales sin tener en cuenta el impacto que ello tendrá en los usuarios
27
de éstos últimos es un ejercicio de miopía política que podría tener consecuencias negativas para los pobres.
La promoción de una política energética que centre sus esfuerzos únicamente en los planes de electrificación,
una fuente de energía inasequible para los pobres que, consecuentemente, seguirán dependiendo de la leña, es
contraproducente. La dotación de fondos destinados al equipamiento de centros rurales de asistencia médica,
sin realizar al mismo tiempo inversiones para reducir los riesgos ambientales para la salud, tampoco es una
medida eficaz en función de sus costes. Todas las políticas deben ser examinadas con el fin de asegurarse que
no se han pasado por alto las opciones de intervención ambiental existentes que puedan favorecer a los
pobres (Yaron y White, 2002).
La concesión de una mayor importancia a los enfoques transversales no implica un reducción de las
competencias atribuidas a los ministerios de medio ambiente y a los organismos públicos responsables de la
gestión de los recursos naturales, ni en modo alguno significa una reducción de sus necesidades de
financiación, de personal y de formación para desempeñar las funciones normativas y ejecutivas que tienen
encomendadas. En cambio, lo que de ello se desprende es que las organizaciones que trabajan en el ámbito
del medio ambiente, incluidas las de la sociedad civil, deben adquirir un conocimiento más profundo de la
manera en que las circunstancias medioambientales afectan a los pobres y en que la gestión ambiental puede
contribuir a la reducción de la pobreza. Por otra parte, lo anterior también conlleva que las organizaciones
que trabajan en el ámbito del medio ambiente, lo hagan mediante un contacto más eficaz con los ministerios
de Planificación y Hacienda, y otros órganos gubernamentales implicados en el proceso nacional de
planificación, con el objeto de asegurarse de que se toman en consideración las cuestiones relativas a la
vinculación entre pobreza y medio ambiente. Por lo general, este cambio de orientación implicará la
realización de una revisión de la distribución de competencias relativas a la gestión ambiental y de las
necesidades existentes en materia de desarrollo de las capacidades.
La consolidación de la descentralización de la gestión ambiental
De conformidad con la tendencia a aumentar el grado de descentralización y delegación de competencias
vigente en muchos países, la planificación se lleva a cabo cada vez más en los planos provincial, comarcal y
local. Por ejemplo, numerosos países, entre los que se encuentran Malawi, Tanzania, Egipto y Sri Lanka, han
adoptado políticas de planificación ambiental de ámbito comarcal. Si bien lo anterior constituye un avance
considerable, es esencial que los planes ambientales que de ella surjan se integren en el proceso general de
planificación nacional. Por otra parte, también es importante que los planes centren su interés en cuestiones
que afecten a los segmentos pobres de la población, abordando los problemas desde la perspectiva de éstos
últimos y no sólo desde la perspectiva ambiental.
La descentralización en las zonas rurales ha supuesto la concesión a las administraciones locales del control
sobre un gran número de recursos naturales, tales como el suelo de dominio público, y la responsabilidad de
las infraestructuras en ámbitos como el abastecimiento de agua, el saneamiento y el regadío. La normativa de
acceso a los recursos, tales como las licencias de explotación de minas, tala de bosques, pastoreo y de
emisiones industriales, son aprobadas, generalmente, por las administraciones locales. En las ciudades,
normalmente, hasta el 50% del suelo urbano es de dominio público y está dedicado a edificios,
infraestructuras y terrenos públicos (v. gr., carreteras, vías férreas y canales). El uso que las administraciones
locales den a este suelo incide sobre la elección del emplazamiento de las industrias, el nivel de congestión
de la ciudad, las zonas donde vive la población y el desarrollo futuro de la ciudad (DFID, 2001b). Por ende,
los problemas ambientales urbanos pueden ser resueltos con mayor eficacia cuando las comunidades locales
pobres se movilizan o se asocian con grupos menos pobres para mejorar la prestación de servicios, a menudo,
contribuyendo con aportaciones en metálico o en especie (Satterthwaite, 2001).
La descentralización y la atribución de nuevas competencias a las administraciones locales no constituyen
una garantía de que vayan a asumir cabalmente sus responsabilidades ambientales. Aunque el incremento del
control ejercido en el ámbito de la administración local se ha traducido, en algunos casos, en la instauración
de procesos decisorios más atentos a las necesidades reales de la población y ha propiciado un mayor grado
de responsabilización, cabe afirmar que lo anterior no está en modo alguno garantizado. Las administraciones
locales pueden, igual que le ocurre a la administración central, convertirse en «rehenes» de las elites más
adineradas. También pueden gestionar los recursos locales de manera insostenible con el fin de generar
ingresos y pueden disponer de una capacidad de gestión ambiental inferior a la de la administración central.
28
Además, con frecuencia, los efectos positivos de la descentralización han quedado ensombrecidos por la
escasez de los recursos transferidos por las administraciones centrales o por la concesión de insuficientes
medios de generación de ingresos con los que financiar el ejercicio de las competencias que tienen atribuidas.
Por otra parte, no todas las partes interesadas defienden intereses compatibles y existen distintos niveles de
poder e influencia, que pueden llegar a ser considerables. En consecuencia, se pueden generar conflictos a
raíz de los cuales los pobres y los marginados sean dejados al margen u otros actores sean incitados a tomar
parte a la vista del éxito obtenido. De ahí, que los esfuerzos encaminados a la capacitación de las
comunidades para gestionar localmente los recursos naturales que poseen deben servir también para evitar
que caigan en manos de las elites y para consolidar la práctica de la gestión sobre bases participativas. En
otro orden de cosas, la atribución de competencias en el plano local puede acarrear el incremento de la
presión sobre los recursos naturales, habida cuenta de las necesidades de renta, empleo e ingresos de las
administraciones locales y de sus administrados. Por eso, cuando el juego de las compensaciones entre la
conservación del medio ambiente y la reducción de la pobreza se decide en el ámbito local, las decisiones
adoptadas pueden dar lugar, a corto plazo, a una situación de explotación ambiental. No obstante, deben
tenerse en cuenta dos factores que pueden actuar de freno en el caso anterior. El primero reside en que el
control local de los recursos naturales implica que los beneficios obtenidos de una gestión sostenible
reviertan también en el plano local. El segundo factor que puede atenuar el peligro descrito anteriormente es
que las transferencias financieras procedentes del exterior, por ejemplo, mediante subsidios de ámbito
nacional o la aportación de fondos procedentes de fuentes internacionales de financiación como el Fondo
para el Medio Ambiente Mundial, pueden ser determinantes para la resolución equilibrada de las
compensaciones a las que nos hemos referido.16
La capacitación de la sociedad civil, en particular de los pobres y de los
marginados
Las organizaciones de la sociedad civil, incluidas las organizaciones que aglutinan a los pobres, desempeñan
un papel clave para el fomento del progreso en materia de gestión ambiental. Las organizaciones religiosas,
los sindicatos, las asociaciones profesionales y campesinas, los grupos de ámbito local y los grupos que
defienden los intereses públicos pueden ser agentes determinantes a la hora de exigir que el sector privado y
las administraciones públicas rindan cuentas de los progresos realizados en materia de gestión ambiental,
incrementar la sensibilización respecto de las cuestiones que afectan al medio ambiente y ayudar a los pobres
a asegurarse el acceso a los recursos naturales y a las infraestructuras medioambientales. Sus actividades en
estos ámbitos pueden tener un impacto de primer orden siempre que las administraciones públicas adopten
una actitud receptiva y estén dispuestas a responder con medidas eficaces. En la India, los gobiernos de corte
reformista de los Estados de Bengala Occidental y Andhra Pradesh han desempeñado un papel fundamental
en el fomento de la participación de los pobres en la gestión conjunta de los recursos forestales (Lele, 2000).
En varias ciudades de América Latina, la acción de gobierno emprendida por alcaldes y ayuntamientos
progresistas encaminada a mejorar el acceso de los pobres a las infraestructuras medioambientales ha tenido
un impacto considerable (Hardoy et al., 2001).
El desarrollo de las capacidades de la sociedad civil, y en particular, de los pobres y de los marginados, para
participar y ejercer influencia en el ámbito de la gestión ambiental exige disfrutar de acceso a la información
ambiental, a los procesos decisorios y a los medios de reparación tanto judiciales como de otra índole.
El libre acceso a la información constituye un elemento crucial de una gestión ambiental eficaz. La existencia
de medios de comunicación independientes ha sido determinante para poner de manifiesto los problemas
ambientales que afectan tanto al sector privado como al sector público. En algunos países, el gobierno ha
sabido utilizar con eficacia la presión social generada por la revelación pública de información con el fin de
propiciar un aumento del grado de cumplimiento de la normativa ambiental (véase el cuadro 6). Lo anterior
también es aplicable a las zonas rurales. En Filipinas, por ejemplo, el acceso público a la información ha
contribuido a desarrollar los sistemas locales de vigilancia del incumplimiento de la normativa forestal y su
aplicación efectiva. (Brunner et al., 2000).
29
CUADRO 6: EL PROGRAMA DE CONTROL, EVALUACIÓN Y CALIFICACIÓN DE LA
CONTAMINACIÓN EN INDONESIA (PROPER)
A principios de 1995, la agencia indonesia de gestión del impacto ambiental (BAPEDAL) puso en
marcha el programa PROPER, que concentró sus actividades iniciales en la calificación de la
contaminación del agua provocada por 187 instalaciones industriales que se encontraban entre las
más contaminantes del país. El vicepresidente del país presidió una ceremonia que tuvo gran
repercusión para felicitar públicamente al tercio de las empresas analizadas que cumplían la
normativa, a la vez que la agencia indonesia de gestión del impacto ambiental notificó, en privado, a
los dos tercios restantes que no la cumplían, concediéndoles un plazo de seis meses para subsanar
las deficiencias detectadas antes de hacer públicos los resultados del estudio. Una vez se hubo
procedido a la difusión plena de los resultados obtenidos, ya a mediados de 1997, el programa había
logrado reducir la contaminación en un 40%. En la actualidad, el programa se ha ampliado y está
previsto someter a evaluación la conformidad de 2 000 instalaciones. Otros países han tomado nota
del éxito de este programa y la implantación de mecanismos similares está en la actualidad en
marcha en Filipinas, México y Colombia, y en fase de preparación en China y en Venezuela.
Fuente: Banco Mundial (2000b).
La participación de los segmentos pobres y marginados de la población en los procesos de planificación y
definición de las estrategias políticas es esencial para asegurarse de que se abordan convenientemente los
principales problemas ambientales que les afectan. Por otra parte, también sirve para afianzar su compromiso
con las políticas y medidas de actuación ambientales cuya aplicación está prevista. La eficacia de la
participación de estos grupos depende de una serie de factores. Los mecanismos de participación instaurados
deberían tener presentes las limitaciones de los recursos con que cuentan los pobres, propiciar el aumento de
su acceso a la información en materia de medio ambiente y mejorar la transparencia y las medidas de control
al respecto, con el fin de convencer a los pobres de que sus opiniones serán tenidas en cuenta y de que se
tendrá debidamente en cuenta su opinión en el proceso de adopción de decisiones.
Los pobres y los marginados suelen carecer de medios de acceso a los órganos judiciales competentes en
materia de medio ambiente para denunciar las infracciones ambientales y hacer valer los derechos que les
amparan. A su vez, las administraciones públicas no disponen habitualmente de los medios para efectuar un
seguimiento oportuno y eficaz de los recursos y servicios de los que dependen los pobres, especialmente en
las zonas rurales más remotas. Es necesario que las administraciones públicas alienten el establecimiento de
instituciones representativas que deban rendir cuentas a los pobres de manera que se puedan llevar a cabo las
medidas previstas y garantizarles el ejercicio efectivo de sus derechos en todos los ámbitos. A tal efecto se
podrían instaurar, por ejemplo, consejos ciudadanos de supervisión, procedimientos que faciliten el examen
por las comunidades locales de las iniciativas y proyectos de desarrollo impulsados por las administraciones
públicas o un órgano constituido sobre el modelo del «Defensor del Pueblo». Asimismo, es importante
reforzar la imparcialidad e independencia del sistema judicial y promover la creación de organizaciones de la
sociedad civil que puedan actuar como agentes mediadores entre las distintas partes interesadas (PNUD,
1999b).
La adopción de medidas para incorporar la dimensión de género al ámbito de la
vinculación entre pobreza y medio ambiente
Las cuestiones relativas a la igualdad entre hombres y mujeres constituyen una dimensión esencial de la
vinculación entre pobreza y medio ambiente (OCDE, 2001a), y la rigidez de los papeles que hombres y
mujeres tienen asignados es un factor que incide negativamente en la gestión de los recursos naturales
(Banco Mundial, 2001b). Como se puso de manifiesto en la primera parte del informe, las mujeres corren
mayores riesgos y son más vulnerables que los hombres a los peligros ambientales por razón de las labores
sociales y económicas específicas que desempeñan.
30
Hasta la fecha, los DELP han prestado, casi sin excepciones, muy poca atención a los vínculos entre la
pobreza y el medio ambiente que afectan a la mujeres pobres, como la carencia de derechos sobre el suelo y
los recursos, conjuntamente con la incidencia de las enfermedades derivadas de la contaminación del aire en
el hogar y el desgaste físico producido por las labores de acarreo de leña y de agua. Es preciso aplicar los
métodos y los instrumentos de análisis de las desigualdades entre hombres y mujeres disponibles para que las
estrategias de reducción de la pobreza, los marcos presupuestarios y de acción política, y los mecanismos de
evaluación continua reflejen con mayor profundidad las disparidades específicas existentes en función del
sexo en lo que respecta a las relaciones entre la pobreza y el medio ambiente, así como que su respuesta se
traduzca en la aplicación de las medidas institucionales y de actuación política oportunas.
La intensificación de la iniciativas para combatir la corrupción en aras de la
protección del medio ambiente y de los pobres
Si bien la corrupción constituye un problema que afecta de modo general a la gestión pública, su incidencia y
el perjuicio que causa en la esfera de la gestión ambiental es destacada, especialmente en lo que respecta al
sector extractivo, la regulación de la contaminación y la preferencia de soluciones lucrativas basadas en el
aumento de la capacidad (por ejemplo en los sectores de la energía y del agua) frente a soluciones menos
agresivas para el medio ambiente que fomenten estrategias de ahorro eficientes. Los resultados del Índice de
sostenibilidad ambiental (ISA) indican que la corrupción es la variable más importante que determina la
existencia de una deficiente calidad ambiental.
El suministro y la difusión efectiva de información de calidad, combinados con el establecimiento de un
marco jurídico y normativo apropiadas, y la eventual imposición de sanciones adecuadas, son medidas que
pueden mejorar la situación existente. La presión ejercida por la sociedad civil nacional e internacional, los
clientes y consumidores internacionales, la comunidad de donantes y otros gobiernos puede llegar a dar sus
frutos (véase el cuadro 7). Por ejemplo, con arreglo a lo dispuesto en el artículo 97 del Acuerdo de Cotonú
suscrito entre la Comunidad Europea y los países ACP (Estados de África, del Caribe y del Pacífico) los
casos graves de corrupción deberían ser objeto de consultas entre las Partes del Acuerdo y corresponde a la
Parte en la que se hayan constatado adoptar inmediatamente las medidas necesarias para remediar la
situación. En determinados casos, se prevé la imposición de sanciones que pueden desembocar en la
suspensión de las ayudas.
Si bien los países en desarrollo deben asumir determinadas responsabilidades para erradicar la corrupción, los
países desarrollados también pueden hacerlo, toda vez que el sobornador bien puede estar establecido en
ellos. Recientemente, la OCDE ha aprobado el Convenio de lucha contra la corrupción de agentes públicos
extranjeros en las transacciones comerciales internacionales, en virtud del cual los Estados miembros
deberán tipificar como delito los actos de soborno a los nacionales de los países que no sean Estados
miembros de la OCDE. El Convenio exige que los gobiernos incorporen a sus ordenamientos jurídicos
medidas legislativas a tal efecto, lo que ya han hecho muchos Estados miembros de la OCDE, entre los que
se encuentran los Estados Unidos y el Reino Unido. Asimismo, varios gobiernos y empresas de los países
desarrollados han manifestado su deseo de instaurar la obligatoriedad de revelar públicamente la cuantía de la
renta obtenida por los gobiernos derivada de la explotación de los recursos naturales del país,
fundamentalmente en el sector petrolífero, para cerciorarse de que el dinero no se desvanece en el aire.
CUADRO 7: EL COMBATE CONTRA LA CORRUPCIÓN EN EL SECTOR FORESTAL
CAMBOYANO
La Estrategia provisional de reducción de la pobreza de Camboya establece que el control de la tala
ilegal combinado con las medidas de reforma del sistema de concesiones de explotación forestal ya
adoptadas, movilizará la capacidad de generación de ingresos del sector forestal, que se convertirá
en una fuente importante de financiación de medidas encaminadas a la reducción de la pobreza en el
sector agrícola y en otros sectores. La cuantía de las pérdidas ocasionadas anualmente por la
corrupción se cifra en unos 100 millones de dólares. En comparación, sólo se recuperan unos 13
millones de dólares. La Unidad de lucha contra los delitos forestales, financiada en parte por Global
31
Witness, una ONG internacional, ha sido muy tajante a la hora de llamar la atención sobre la falta de
medidas para combatir las talas ilegales. En respuesta a la creciente ola de críticas nacionales e
internacionales, Hun Sen, el primer ministro camboyano anuncio la entrada en vigor de la suspensión
total de las actividades de tala en el país a partir de enero de 2002.
Fuente: Hodess (2001).
La reducción de los conflictos originados por causas relacionadas con el medio
ambiente
El ámbito de los conflictos originados por causas ambientales puede ser local, regional, (v. gr., los ganaderos
contra los agricultores establecidos o entre los usuarios de una misma cuenca fluvial) nacional e internacional
(v. gr., conflictos generados por el control de los yacimientos diamantíferos o por las zonas leñeras). En el
plano local y regional, es preciso establecer mecanismos de resolución de conflictos que constituyan un foro
de diálogo informado en busca de soluciones. A título ilustrativo cabe mencionar que, en muchos países, se
están creando organismos de gestión de las cuencas fluviales con vistas al establecimiento y al fomento del
diálogo y de normas de gestión entre los distintos usuarios de los recursos existentes en ellas. En
determinados casos, es preciso ordenar el libre acceso a muchos recursos naturales, como el suelo, los
caladeros o los bosques, para poner coto a la sobreexplotación que puede acabar prendiendo la mecha del
conflicto, así como prestar asistencia a las iniciativas de ámbito local encaminadas a establecer regímenes
adecuados de gestión ambiental. Lo anterior puede resultar una tarea compleja y es importante no dejar a los
pobres al margen de las decisiones que se tomen. Por ejemplo, aunque muchas zonas protegidas están siendo
gestionadas con la participación de la población local, existen muchos casos de zonas protegidas que no
disponen de mecanismos eficaces para facilitar la participación de la población local y resolver los conflictos
en torno al acceso a los recursos «protegidos» de que éstas dependen para asegurarse sus medios de vida y su
bienestar social (Lewis, 1996; Ghimire y Pimbert, 1997; Buckles, 1999).
El control sobre las rentas generadas por las concesiones de explotación de los recursos naturales,
especialmente en los sectores del petróleo y de otros minerales, puede causar conflictos entre la población
local, las administraciones públicas y las compañías extractivas privadas. En algunos casos, la controversia
puede establecerse entre la comarca donde se encuentran los minerales y la administración central de país,
que puede absorber gran parte de los ingresos generados, como ha ocurrido en Indonesia, Papúa-Nueva
Guinea y Nigeria. Estos problemas no tienen fácil solución, pero deben ser abordados con el objetivo de
alcanzar, a través de un debate público, un acuerdo político que establezca un reparto «transparente» y
razonable de los ingresos derivados de la explotación de los recursos naturales.
En los casos más graves, la pugna por el control de los recursos naturales puede alimentar los conflictos
bélicos y, a menudo, financiar y favorecer su perpetuación en el tiempo una vez que han estallado. Eso es lo
que ha ocurrido en África occidental y en el sudeste asiático. Aunque es indispensable examinar la causa
subyacente a cada conflicto, mientras tanto, la presión de la comunidad internacional (gobiernos, sociedad
civil y consumidores) puede conseguir que se reduzcan los beneficios potenciales derivados de las
actividades extractivas. El proceso de Kimberley de certificación internacional de diamantes responde a una
iniciativa de este tipo, al igual que la presión ejercida por el Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas
para poner de relieve la importancia de la extracción de los recursos naturales en el conflicto armado en la
República Democrática del Congo (véase el cuadro 8).
CUADRO 8: LOS RECURSOS NATURALES ALIMENTAN EL CONFLICTO EN LA REPÚBLICA
DEMOCRÁTICA DEL CONGO
En la República Democrática del Congo, la relación existente entre el conflicto armado y los recursos
naturales es tan manifiesta que el Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas pidió al Secretario
General de las Naciones Unidas el establecimiento en 2001 de una comisión especial de expertos
sobre la explotación ilegal de recursos naturales y otras formas de riqueza en la República
32
Democrática del Congo. La comisión confirmó en su primer informe la existencia de un régimen de
explotación continua utilizado por numerosos agentes estatales y no estatales, entre los que se
incluyen fuerzas rebeldes y facciones armadas, y encubierto bajo una diversidad de actividades
ficticias. El único damnificado de este formidable negocio es el pueblo congoleño. Después del
debate celebrado en diciembre de 2001 en torno a las conclusiones de la comisión, se extendió su
mandato autorizándola a recabar información actualizada de todos los países implicados; proceder a
un análisis de las posibles medidas que podrían ser adoptadas por el Consejo de Seguridad para
contribuir a poner fin al pillaje; formular recomendaciones sobre las medidas específicas de apoyo al
Gobierno congoleño que la comunidad internacional podría adoptar; y formular recomendaciones
sobre las medidas que podrían adoptar los países de tránsito y los usuarios finales para contribuir a
poner fin a la explotación ilegal de los recursos naturales.
Fuente: IRINnews.org, Oficina de las Naciones Unidas para la Coordinación de Asuntos
Humanitarios, 2002
La mejora del seguimiento y de la evaluación de las cuestiones relativas a la
vinculación entre la pobreza y el medio ambiente
La mejora de la gestión ambiental y su repercusión sobre la reducción de la pobreza exige que la población
local entienda los mecanismos de relación existentes entre las circunstancias ambientales y las distintas
dimensiones de la pobreza, así como la capacidad para identificar y establecer el orden de prioridad de las
distintas opciones de estrategia política y para evaluar su eficacia y su impacto. Esto último, a su vez,
requiere disponer de indicadores y sistemas de seguimiento adecuados y eficaces. Los datos ambientales
tienden a concentrarse en cuestiones relacionadas con el cambio ambiental sin reflejar sus efectos sobre la
pobreza, mientras que los sistemas de seguimiento de la evolución de la pobreza frecuentemente no tienen
presentes sus implicaciones medioambientales. Es preciso elaborar indicadores que midan el modo en que las
circunstancias medioambientales afectan a los medios de vida, la salud y la vulnerabilidad de los pobres, y
promover su integración en los sistemas nacionales de seguimiento y evaluación de la pobreza.17
Aunque ya se está trabajando en la identificación de indicadores genéricos aplicables a la evaluación de la
vinculación entre pobreza y medio ambiente, lo que verdaderamente hace falta es la recopilación de datos en
cada país.18 Los estudios realizados en Nepal, Honduras y Uganda (Nunan et al., 2002) y en Nigeria
(Osuntogun, 2001) demuestran que ya existen algunos datos disponibles. Por lo general, los datos de salud
ambiental, recopilados a partir de la información disponible en el Ministerio de Sanidad y a través de las
encuestas de los hogares, son los más abundantes en la actualidad. No obstante, es preciso realizar estudios
complementarios para conocer cuál puede ser la contribución de las medidas ambientales a la reducción de
determinados factores de salud, como el paludismo. Existen algunos datos cualitativos sobre los recursos
naturales y la vulnerabilidad obtenidos a partir de evaluaciones participativas de la pobreza (EPP), pero, en el
futuro es posible que las EPP sean diseñadas con una orientación más explícita hacia las cuestiones relativas
a la vinculación entre pobreza y medio ambiente (Brocklesby y Hinshelwood, 2001). En algunos sectores
específicos, como el sector forestal, existen datos disponibles procedentes de los hogares y de los estudios de
ámbito local sobre la dependencia que padecen los pobres de los recursos naturales recogidos, a menudo, en
el transcurso de la preparación de las estrategias aplicables al sector forestal y a la biodiversidad. Del mismo
modo, también se han iniciado los trabajos para cruzar los datos sobre la pobreza con los datos sobre medio
ambiente disponibles con el objeto de elaborar «mapas del binomio pobreza-medio ambiente» donde figuren
reflejados los vínculos geográficos entre la pobreza y la degradación medioambiental (Henninger y
Hammond, 2000).19 Aunque de lo anterior pueda inferirse que es posible que existan más datos disponibles
de los que creemos, la realidad es que están diseminados en organismos distintos, no son fruto de una
recopilación sistemática y, con frecuencia, es necesario realizar un análisis y una interpretación cuidadosos
para que resulten útiles al aplicarlos a las cuestiones relativas a la vinculación entre pobreza y medio
ambiente.
Al igual que ocurre con todos los indicadores, la información obtenida únicamente será útil en la medida en
que se emplee correctamente. La recopilación de datos sobre la vinculación entre pobreza y medio ambiente
33
debería estar basada en las iniciativas de recopilación de datos ya existentes, como las referidas a encuestas
sobre los medios de vida o las evaluaciones participativas de la pobreza, y estar centralizada en instituciones
dotadas de los conocimientos técnicos pertinentes como el Departamento de Estadística, el Ministerio de
Hacienda o el instituto de investigación nacional correspondiente. Estos organismos tienen experiencia en la
elaboración de datos atendiendo a la demanda existente y tendrán más posibilidades de incorporar el
contenido de los datos a los procesos de definición de las políticas relacionadas con la pobreza como las
estrategias de reducción de la pobreza y los planes y programas de acción sectoriales y territoriales.20
34
2.2 El incremento de los recursos de los pobres
Ámbitos esenciales de actuación política:
n
El incremento de los derechos de acceso de los pobres a los recursos
n
La potenciación de la capacidad de los pobres para gestionar el medio ambiente
n
La expansión del acceso a las tecnologías ambiental y localmente adecuadas
n
La reducción de la vulnerabilidad de los pobres respecto de su entorno ambiental
Un gran número de las opciones de política estratégica existentes para abordar las interacciones entre la
pobreza y el medio ambiente se centran en mejorar la base de recursos de los pobres. Dichos recursos
abarcan el capital natural (el suelo, los bosques, el agua, la pesca, los recursos energéticos y los minerales); el
capital social (las relaciones de confianza y reciprocidad, los grupos sociales, las redes sociales y el derecho
consuetudinario); el capital humano (las aptitudes, los conocimientos, las creencias, las actitudes, la
capacidad de trabajo y la buena salud); el capital físico (las infraestructuras básicas); y el capital financiero
(los recursos monetarios). Es preciso articular políticas y crear mecanismos institucionales de apoyo
destinados a incrementar los recursos de los pobres y sus capacidades para satisfacer sus necesidades básicas
y generar medios de vida alternativos más flexibles y seguros.
El incremento de los derechos de acceso de los pobres a los recursos
Está demostrado que los derechos de propiedad sobre recursos naturales como el suelo, el agua y los árboles
desempeñan un papel esencial como nexo de unión entre la pobreza y el medio ambiente (Scherr, 1999). Los
derechos de propiedad comprenden un amplio abanico de normas por las que se rige el régimen de tenencia
de tierras y otros aspectos asociados al acceso y utilización de los recursos que ejercen una poderosa
influencia sobre los métodos de gestión de los recursos naturales. Dichos derechos pueden favorecer o
dificultar el uso sostenible y la protección de los recursos naturales, así como las inversiones para mejorarlos.
Los derechos de la propiedad individual y colectiva conferidos a los pobres constituyen activos esenciales
para los hogares y las comunidades locales que pueden propiciar oportunidades de generar ingresos, el
acceso a la concesión de créditos, la capacidad para satisfacer necesidades básicas de subsistencia de los
hogares y constituir un seguro frente a las contingencias que puedan suponer un riesgo para sus medios de
vida. Los estratos más pobres de la población tienden a confiar más en derechos conferidos en virtud de los
usos y costumbres o en derechos informales que no son vinculantes para los grupos de usuarios foráneos. Los
usuarios marginados, como es el caso de las mujeres pobres, frecuentemente resultan perjudicados por las
políticas y procesos destinados a privatizar y a simplificar un complejo conjunto de derechos en un único
derecho unitario (en el marco de muchas políticas de reforma del suelo y del agua). Las incertidumbres que
rodean las condiciones de constitución de la propiedad pueden también afectar a la productividad agrícola a
largo plazo, a los incentivos a la inversión y a la conservación de los recursos naturales, así como causar, en
particular, un rápido deterioro del suelo y de los recursos naturales cuando su propietario intenta exprimirlos
para obtener el máximo beneficio de ellos en un breve período de tiempo. La reflexión anterior también es
aplicable a las zonas urbanas, donde la inseguridad que rodea al régimen de propiedad vigente en los barrios
de tugurios hace que pese sobre ellos la amenaza de ser demolidos y no favorece la realización de inversiones
para mejorar las condiciones de vida.21
Existen buenos ejemplos que ilustran regímenes consolidados de gestión de la propiedad común que no
cumplen el criterio de exclusividad privada y, sin embargo, funcionan a satisfacción de las partes
involucradas y han demostrado su viabilidad (Ostrom, 1990). También existe una intensa preocupación
porque se estima que un cambio de rumbo que favorezca una política de privatizaciones podría ser contrario
al objetivo de aliviar la pobreza: los ricos suelen convertirse en los terratenientes más poderosos una vez que
el suelo de dominio público se privatiza.22 Sin embargo, en aquellos casos en que los regímenes tradicionales
35
de gestión de la propiedad comunitaria han perdido toda eficacia y han sido incapaces de proteger a los
pobres, la expedición formal de títulos de propiedad legales puede ser beneficiosa para los pobres y la
productividad agrícola, y, en consecuencia, convertirse en un incentivo para las inversiones encaminadas a la
conservación del suelo y de los recursos hídricos (véase el cuadro 9). Con todo, habida cuenta de que el
sentimiento de seguridad y la capacidad para garantizar el respeto de los derechos adquiridos en el ámbito
local constituyen preocupaciones esenciales para los pobres, dicha expedición formal de títulos puede que no
sea necesaria siempre que se respeten las normas consuetudinarias establecidas.
Para reforzar los derechos de los pobres relativos al régimen de tenencia de tierras, es preciso proceder a la
reforma de las instituciones y de las políticas que se ocupan de la asignación de los derechos de tenencia de
tierras con el fin de hacerlos más receptivos a las necesidades de los pobres. Entre las instituciones que deben
ser reformadas cabe mencionar los órganos de la administración central responsables de la ordenación del
territorio, las administraciones locales, los órganos de poder tradicionales, el sistema judicial, y los consejos,
comisiones y tribunales locales de ordenación del suelo.
CUADRO 9: LA RELACIÓN ENTRE EL RÉGIMEN DE TENENCIA DE TIERRAS Y LA MEJORA
DEL MEDIO AMBIENTE
Las relaciones entre el régimen de tenencia de tierras y la mejora del medio ambiente en términos de
repoblación forestal y gestión del suelo y del agua en las zonas rurales, así como de inversiones
aplicadas a mejorar la calidad de la vivienda en zonas urbanas, son complejas y varían en función del
23
lugar de que se trate.
Un estudio realizado sobre 115 explotaciones agrarias de la altiplanicie filipina utilizando los datos
sobre la erosión del suelo recopilados a lo largo de seis años llegó a la conclusión de que existía una
mayor probabilidad de que aquellos campesinos que contaban con un régimen seguro de tenencia de
tierras instalaran setos perimetrales para reducir los efectos de la erosión (Shively). No obstante, el
estudio también reveló que la adaptación era más probable cuando los campesinos disponían de
acceso a la concesión de créditos, así como que las explotaciones de mayor tamaño tenían más
posibilidades de adaptarse que las de menores dimensiones. Todo ello indica que, si bien la tenencia
de la tierra es un factor relevante, no es, desde luego, el único factor que debe ser tenido en cuenta.
Con todo, algunos estudios realizados en determinadas zonas de África son menos categóricos en
sus conclusiones, que indican que a pesar de la importancia de la tenencia de tierras, la seguridad
del régimen no depende necesariamente de la posesión de un título de propiedad de dominio
absoluto (DFID, 2002a). La seguridad de la tenencia de la tierra suele depender de la percepción y de
la interpretación de las circunstancias sociopolíticas y de sus implicaciones en materia de derechos
del suelo.
La relación también puede seguir el camino inverso al adoptar los individuos, según sea el caso,
estrategias de expansión o reducción de la zona arbolada con el fin de afianzar la propiedad. En
algunas zonas de América Latina, la propiedad de zonas boscosas queda consolidada mediante la
sustitución de bosque por cultivos, mientras que se ha constatado que en algunas zonas de África
ocurre justo lo contrario. En ellas, se conceden derechos de tenencia de tierras de dominio común
más sólidos a aquéllos que plantan árboles (Shepherd, 1991). Así, en Ghana, las mujeres plantan
cacao en las tierras familiares para consolidar la propiedad sobre ellas (Quisumbing et al., 2001).
En las zonas urbanas, la tenencia de tierras suele ser fundamental para disfrutar de acceso a
servicios medioambientales de mayor calidad (Payne, 2002). El aumento de la población con derecho
seguro a la tenencia de la tierra es uno de los indicadores seleccionados para evaluar el Objetivo de
Desarrollo del Milenio relativo a la sostenibilidad del medio ambiente. No obstante, la información
fiable disponible hasta el momento en la materia es escasa.
Fuentes: Shively, G (2001); DFID (2002a); Shepherd (1991); Quisumbing et al. (2001); Payne (2002).
36
La potenciación de la capacidad de los pobres para gestionar el medio ambiente
El refuerzo de los derechos de los pobres sobre los recursos es una condición necesaria pero no suficiente
para mejorar la gestión ambiental y los medios de vida de las personas. En el marco del cambio de tendencia
en muchos países en favor de una mayor descentralización y de una transferencia de las competencias de la
administración central en materia de gestión ambiental a instancias inferiores, se debe hacer mayor hincapié
en el desarrollo de las capacidades locales de gestión ambiental mediante la potenciación del capital social y
humano, especialmente entre los pobres. Lo anterior en esencial para que los procesos de descentralización
verdaderamente reflejen las necesidades prioritarias de los pobres y les den respuesta, ya que, en caso
contrario, la descentralización puede propiciar una mayor concentración de poder entre las manos de las
elites locales y aumentar la marginación de los pobres y de los grupos vulnerables.
En las zonas rurales y urbanas de los países en desarrollo, se están ensayando una variada serie de enfoques
innovadores destinados a mejorar la capacidad de gestión ambiental y mejorar sus oportunidades de
subsistencia. Son numerosos los ejemplos alentadores que pueden citarse (véase el cuadro 10):
n Las reservas naturales comunitarias de caza deportiva explotadas en África austral han sido
transformadas en zonas gestionadas con criterios conservacionistas, en las que los medios de vida de la
población indígena constituyen un factor de conservación.24
n Se han creado asociaciones de usuarios de agua que compran y venden derechos sobre el agua y
organizan sistemas colectivos de mantenimiento.25
n Las empresas silvícolas de base comunitaria están inmersas en un proceso de integración en los
mercados internacionales de certificación y de la madera.26
n Las cooperativas que producen alimentos orgánicos o café destinados a los mercados nacionales e
internacionales han revitalizado los sistemas agrícolas tradicionales mediante la introducción de nuevas
tecnologías.27
En todos los ejemplos anteriores, el marco institucional, que comprende también el desarrollo y la utilización
del capital social, constituye un factor determinante de su éxito. Los proyectos en apoyo de tales iniciativas
que se han visto coronados por el éxito han destinado recursos significativos al desarrollo del capital humano,
a la consolidación organizativa, a la negociación y la resolución de conflictos, y a otras actividades
institucionales específicas. Las organizaciones de base comunitaria también han establecido vínculos con
instituciones de nivel superior, sirviéndose de ellas para movilizar medidas de apoyo a sus intereses y
defender un contexto político favorable a sus actividades.
CUADRO 10: LAS INICIATIVAS DE ÁMBITO LOCAL EN EL SECTOR FORESTAL DE NEPAL
La ley forestal de 1993 supuso la legalización de grupos de usuarios de los recursos forestales y les
otorgó el derecho de propiedad sobre los árboles, aunque la propiedad del suelo sigue siendo de
titularidad pública. Los grupos de usuarios elaboran planes operativos, fijan los precios de los
productos forestales y determinan la aplicación de los excedentes de los ingresos obtenidos. A fecha
de junio de 1997, existían 6 000 grupos de usuarios que gestionaban un total de 450 000 ha y otros
tantos esperando su inscripción formal en registro. Todavía surgen problemas en el seno de los
grupos de usuarios, entre grupos distintos y entre éstos y el organismo público responsable del sector
forestal. Estos problemas se refieren a la posición dominante de las elites locales, la politización de
los grupos de usuarios y las presiones del organismo público responsable del sector forestal para
concentrarse en la plantación de árboles antes que en las actividades de cosecha. Con todo, la
experiencia ha arrojado resultados alentadores y la situación de los bosques así gestionados ha
mejorado en muchos casos.
Fuente: Arnold y Bird (1999).
37
La extensión del acceso a las tecnologías ambiental y localmente adecuadas
Existe una plétora de tecnologías «adecuadas» que pueden contribuir a mejorar el medio ambiente y los
medios de vida de los pobres. Muchas de ellas se asientan sobre la base de los conocimientos y de las
prácticas tradicionales autóctonos; otras, son el resultado de innovaciones técnicas procedentes del exterior.
Valgan, entre muchos otros, como ejemplos de lo anterior la construcción de terraplenes y de surcos
represados para retener el agua de lluvia, la plantación de setos de hierba para reducir la pérdida de agua y la
erosión del suelo, la aplicación de técnicas de captación de agua, el desarrollo de la agrosilvicultura, la
utilización de productos naturales para la erradicación de plagas, el perfeccionamiento de los sistemas de
producción ganaderos y pesqueros, la utilización de juncos o plantas leñosas para detoxificar las aguas
residuales.
Sin embargo, el mercado no suele facilitar plenamente el desarrollo y la difusión de las tecnologías idóneas
para los pobres. Atendiendo a los beneficios en cascada que de ello se pueden derivar, los gobiernos, las
organizaciones de la sociedad civil, los donantes y hasta los mismos pobres deben participar en el fomento de
la innovación. Este tipo de cambios podrían ser introducidos por medio de proyectos de demostración e
implantación en los que los pobres participen plenamente. Se han hecho intentos para financiar proyectos de
tecnología ambiental intensivos en mano de obra a través de la realización de obras públicas, en particular en
el marco de proyectos de «alimentos a cambio de trabajo». Sin embargo, el grado de implicación de los
beneficiarios y la sostenibilidad a largo plazo resultantes de los proyectos que se han ejecutado incentivados
por la inyección de capital externo son, en muchos casos, discutibles.
En el sector agrícola, se han logrado resultados mucho más positivos capacitando a los agricultores
innovadores para la adopción y la adaptación de las nuevas tecnologías y para transmitir los conocimientos
adquiridos a otros agricultores (Reij y Waters-Beyer, 2001). Se debería prestar asistencia con el fin de alentar
la participación de los agricultores en los ensayos concebidos para probar la idoneidad de las nuevas
prácticas y el desarrollo de servicios de formación y asesoramiento entre agricultores, que den lugar a la
implantación de una serie de prácticas que no requieren la realización de aportaciones dinerarias o, en todo
caso, suponen un desembolso de menor cuantía, una circunstancia que reviste especial importancia cuando se
trata de agricultores pobres (véase el cuadro 11). Estas prácticas pueden, por ejemplo, concentrarse en
sistemas de aprovechamiento óptimo del agua de lluvia y de los productos de desecho como el estiércol, los
residuos de los cultivos o cualquier otro producto orgánico típico de una explotación agraria.
CUADRO 11: LA MEJORA DE LAS CONDICIONES DE ACCESO DE LOS CAMPESINOS
PRIVADOS DE RECURSOS A TECNOLOGÍAS AMBIENTALMENTE SANAS
En numerosos sistemas de cultivo la excesiva utilización de plaguicidas químicos está poniendo en
peligro la sostenibilidad de la producción agrícola. Su impacto sobre el medio ambiente y la salud
afecta de manera desproporcionada a los pequeños agricultores y a los pobres de las zonas rurales.
La gestión integral de plagas ha dado buenos resultados al dotar a los agricultores pobres de
tecnologías de gestión de plagas asequibles para ellos. La gestión integral de plagas se basa en
dejar la gestión del ecosistema en manos de los agricultores que aplican una combinación de
técnicas de control de plagas respetuosas con el medio ambiente, teniendo presentes los aspectos
sociales y económicos asociados a las decisiones en materia de gestión de plagas. El proyecto de
formación en gestión integral de plagas de Indonesia (1993-1999) constituyó uno de los proyectos de
inversión de mayor envergadura realizados por un país en desarrollo con vistas a la formación de la
capacidad de los agricultores en materia de gestión integral de plagas. El proyecto desarrolló con
éxito la capacidad de más de 600 000 agricultores dedicados al cultivo de arroz, hortalizas y soja
para adoptar las decisiones en materia de gestión de plagas más adecuadas a las características de
sus explotaciones. El proyecto provocó un desarrollo institucional que superó con creces sus
previsiones originales.
Fuente: Banco Mundial (2000c).
38
La disponibilidad de servicios de suministro de energía no contaminantes y asequibles es un factor esencial
para la reducción de la pobreza y la protección del medio ambiente. La mayoría de los hogares y
comunidades locales pobres no disponen de acceso a servicios modernos de energía, por lo que, en su caso, la
introducción de alternativas renovables adecuadas es de vital importancia. El incremento de la utilización de
fuentes de energía renovables aplicadas al transporte y a la industria tendrá una importancia fundamental a la
hora de satisfacer la creciente demanda de energía producida por el desarrollo urbano sin producir al mismo
tiempo un deterioro de la calidad del aire. Ya existe un gran número de tecnologías renovables eficientes en
función de su coste que pueden contribuir en gran medida a la reducción de la contaminación del aire.28 Por
ejemplo, los dos países en desarrollo más poblados, China y la India, son también los que se han embarcado
en los programas más ambiciosos de utilización del biogás para la generación de energía a pequeña escala y
cuentan ya, respectivamente, con cinco y dos millones de unidades en funcionamiento (Venkata, 1997).
El suministro de electricidad para el consumo de los hogares se asocia a la generación de evidentes mejoras
de la salud ambiental (Wang, 2002). Se trata de una fuente limpia de energía para los usuarios finales que
permite la refrigeración, prolonga el tiempo de lectura y sirve de soporte a los sistemas modernos de
comunicaciones. Sin embargo, la mayoría de los pobres viven en zonas rurales en las que el coste de
conexión a la red sería prohibitivo. Una vez descartado su acceso a la red, es necesario promover el
desarrollo de alternativas descentralizadas que lo suplan.
El sector público debe crear un entorno más propicio para las empresas de las tecnologías de la energía y
conceder ayudas directas a proyectos de investigación y demostración. La experiencia demuestra que las
tecnologías energéticas eficaces deben ser sometidas a un proceso de adaptación a las circunstancias locales y
estar basadas en la demanda sostenible de consumo. Las ONG, las organizaciones de ámbito local y los
empresarios del sector privado deben participar en el desarrollo de tecnologías adecuadas a las circunstancias
locales que puedan ser financieramente viables a largo plazo.29
Por lo que respecta a la salud humana, existe una necesidad imperiosa de avanzar en la tecnología en la que
están basadas las estufas de cocina para reducir la contaminación del aire en espacios cerrados y la incidencia
de las infecciones respiratorias agudas que provoca. En el pasado, son muchos los programas de esta índole
que han fracasado, aunque, en algunos países y, en especial, en los mercados urbanos, el uso de la nueva
tecnología ha prosperado. En Kenia y en Etiopía, por ejemplo, se han vendido varios millones de estufas que
incorporan avances tecnológicos. El éxito de este tipo de programas depende de una serie de factores, entre
los que merece una mención especial la asistencia inicial facilitada por gobiernos y donantes, sin olvidar la
participación eficaz y a largo plazo de las pequeñas empresas del sector privado. Estas empresas han dado
con un mercado restringido económicamente viable, especialmente en lo que concierne al suministro a los
pobres de las zonas urbanas de aparatos caracterizados por el ahorro energético que suponen, reduciendo, al
mismo tiempo, la contaminación del aire en los hogares (ESD, 2000). Lo importante en este caso, como
respecto de todo avance tecnológico en general, es centrarse, no sólo en los aspectos de ingeniería de la
cuestión, sino también en las dimensiones social, cultural, financiera y comercial que comporta el cambio
tecnológico.
Por otra parte, ya se dispone de tecnologías sencillas y baratas para mejorar las condiciones de saneamiento
existentes, pero deben ser introducidas atendiendo a los condicionantes culturales existentes e ir
acompañadas de iniciativas educativas.30 De igual modo, ya existen tecnologías sencillas para combatir el
paludismo mediante el control de su vector transmisor, entre las que se encuentran aquéllas aplicadas al
control del hábitat donde crían los mosquitos y el suministro de mosquiteros tratados con insecticidas.31
39
La reducción de la vulnerabilidad de los pobres respecto de su entorno ambiental
Los pobres cuentan con muchos mecanismos informales de gestión de los riesgos cotidianos a los que se
enfrentan. Entre ellos se incluyen determinados sistemas para reducir y mitigar los riesgos (v. gr., la
utilización de recursos de propiedad común, las migraciones temporales, la diversificación de sus fuentes de
ingresos y los medios informales de aseguramiento), y para sobreponerse a los desastres cuando éstos ya han
ocurrido (v. gr., la venta de activos, la reducción del consumo, el recurso a los préstamos). Se trata de
estrategias de gestión de riesgos aplicables en los ámbitos individual, familiar y colectivo (Banco Mundial,
2001).
Las iniciativas públicas para reducir la vulnerabilidad de los pobres ante las catástrofes naturales deberían
contemplar una combinación equilibrada de medidas de prevención de los desastres que provocan efectos
adversos para los pobres y de medidas ex ante que contribuyan a reducir el impacto de dichos desastres sobre
los pobres y los grupos sociales vulnerables o a potenciar su capacidad para sobreponerse a sus efectos. Las
estrategias de intervención en este ámbito deben estar basadas en las realidades de los pobres y en la
tipología de riesgos ambientales a los que están expuestos. Por ejemplo, los medidas adoptadas por el
Gobierno para mejorar el sistema de drenaje en caso de inundación y mitigar sus efectos en las barriadas de
tugurios de Indore, en la India, preveían la sustitución de desaguaderos abiertos por canalizaciones de
desagüe cerradas, lo que impedía a los lugareños ser capaces de predecir la intensidad de la inundación como
solían hacerlo antes. Además, los desaguaderos cerrados quedan bloqueados por la basura con mayor
facilidad y no pueden seguir siendo utilizados para el saneamiento de residuos orgánicos. Por todo ello, los
lugareños preferían el sistema anterior (WRI, 1996). En muchas catástrofes ambientales, la mayoría de las
víctimas se producen durante las primeras veinticuatro horas, mucho antes de que puedan llegar las
organizaciones de asistencia nacionales e internacionales. Por esa razón, la única solución práctica consiste
en propiciar la participación activa de la población local en las estrategias de preparación e intervención en
caso de catástrofes, así como en las estrategias de mitigación de sus efectos y de superación de la crisis.
Aún cuando las catástrofes en general no puedan ser completamente evitadas, sus efectos y, en ocasiones, su
magnitud pueden ser mitigados. Existen cuatro estrategias clave diferenciadas al respecto (CICR, 2001):
n Dar respuesta a las causas de los riesgos ambientales a través de las medidas propuestas en las demás
partes del presente informe. Las inundaciones, por ejemplo, están provocadas en gran medida por la gestión
del suelo y el agua en las zonas altas de captación de las cuencas fluviales. Una ordenación en zonas y una
planificación de la utilización del suelo eficientes pueden evitar que el ciclo natural de los flujos de agua
pueda convertirse en una catástrofe. La construcción de cortafuegos y una rápida capacidad de reacción
pueden contribuir a evitar la propagación de los incendios forestales. Algunas variedades de cultivo pueden
reducir el riesgo de sufrir el ataque de agentes patógenos.
n Hacer más hincapié en los sistemas de reducción participativa y de mitigación de riesgos, así como en
las actividades de intervención y respuesta en caso de catástrofe. La aplicación de normativas de
construcción de viviendas y de otras infraestructuras pueden garantizar que están equipadas para resistir,
hasta un límite razonable, los peligros naturales. Los sistemas de alerta rápida que suministran a la población
local información adecuada pueden ser de gran utilidad para minimizar los efectos de los desastres. Los
países que han puesto en práctica esta estrategia han obtenido resultados considerables. En Bangladesh, tras
el ciclón que en 1991 causó 140 000 víctimas, se realizó un gran esfuerzo en materia de intervención y
respuesta en caso de catástrofes en el ámbito local. Desde entonces el número de muertes ha descendido de
manera notable, si bien se siguen contando por miles los que quedan sin hogar. Incluso en 1999, cuando el
ciclón Orissa, de enorme magnitud, sembró la devastación causando entre 10 000 y 40 000 muertos, otras
40 000 personas salvaron la vida gracias a los refugios construidos y gestionados por las comunidades
locales.
n Cuando la catástrofe ya se ha producido, es preciso mejorar la capacidad de respuesta y de asistencia, así
como asegurarse de que sus actividades incluyen una dimensión orientada a mejorar las condiciones de vida
de la población de manera que puedan resistir el azote de futuros desastres. A pesar de que la coordinación de
la ayuda humanitaria ha mejorado algo, todavía puede mejorar más si se incrementa el nivel de participación
de los grupos adecuadamente informados que se encuentren sobre el terreno. A menudo, las aportaciones de
40
fondos son mas útiles que el envío por vía aérea de suministros y expertos procedentes del extranjero, lo que,
en ocasiones, supone una labor que requiere mucho tiempo y es menos beneficiosa para la economía local.
Las iniciativas de socorro deberían conceder prioridad a la recuperación a largo plazo, por ejemplo, a través
de la creación de más oportunidades de generación de ingresos. Sin embargo, este enfoque se ve
obstaculizado por los organismos gubernamentales y por las agencias de ayuda al desarrollo que tienden a
tratar de modo independiente las actividades de socorro en caso de catástrofe y de desarrollo a largo plazo, de
modo que las intervenciones de socorro no están suficientemente orientadas a promover el desarrollo y la
mitigación de los efectos de las catástrofes no está plenamente integrada en la política de desarrollo.
n Asegurarse la disponibilidad de fondos para hacer frente a los casos de catástrofe. Aun cuando es
probable que la comunidad internacional aporte fondos, los países pueden considerar oportuno y más seguro
crear sus propios fondos de reserva para contingencias, vía que ya han emprendido varios países de América
Latina. Además, es necesario ampliar la cobertura ofrecida por las compañías aseguradoras del sector
privado.
Una vez que ha sucedido la catástrofe, la gestión de las intervenciones de emergencia y la prestación de
asistencia rápida a las zonas afectadas es de vital importancia para evitar que se incremente el número de
víctimas. La recuperación económica de la zona requiere una respuesta eficazmente gestionada y el rápido
desembolso de fondos destinados a la limpieza de los lugares afectados, su reconstrucción, la replantación de
las tierras de cultivo que hayan resultado dañadas, la concesión de microcréditos para reactivar la actividad
comercial, etcétera.32
El tratamiento de los factores de vulnerabilidad ambiental crónica a corto plazo, como son la sequía y las
plagas, es todavía más complejo y, debido a la menor visibilidad de su impacto, recibe mucha menos
atención. Cualquier solución a largo plazo requiere abordar las causas del deterioro ambiental. A corto plazo,
resulta esencial comprender las estrategias que utilizan los pobres para hacerles frente y los motivos que les
animan. En las zonas rurales, las estrategias para superar las crisis utilizadas por los pobres incluyen la
introducción de especies resistentes a la sequía, la gestión integral de plagas y la reducción de su dependencia
de los recursos naturales en declive mediante su reconversión hacia sectores económicos distintos del sector
agropecuario y, en ocasiones, la emigración.
En las zonas urbanas, se han documentado algunos casos en que los pobres aceptan asumir a corto plazo
ciertos peligros ambientales, atendiendo al juego de las compensaciones, como el vivir en tugurios
contaminados a cambio de incrementar sus oportunidades económicas (WRI, 1996). No obstante, existen
abundantes pruebas que muestran las posibilidades existentes de movilizar a los pobres de las zonas urbanas
para mejorar la calidad de su entorno ambiental.33
41
2.3 El aumento de la calidad del crecimiento
Ámbitos esenciales de actuación política:
n La integración de las cuestiones relativas a la vinculación entre la pobreza y el medio
ambiente en la política de reformas económicas
n
El aumento de la utilización de las evaluaciones ambientales
n El fomento de la participación eficaz del sector privado en la gestión ambiental
orientada a favorecer a los pobres
n La implantación de una reforma fiscal en materia de medio ambiente que defienda
los intereses de los pobres
Es preciso articular modelos de crecimiento económico más respetuosos y equitativos con el medio ambiente
para proteger los recursos ambientales de los pobres. Frecuentemente, los problemas ambientales surgen
debido a la inexistencia o la insuficiencia de mecanismos de mercado eficientes. Por ello, los gobiernos
tienen por delante de sí una importante tarea que consiste en complementar sus políticas de reforma
económica con medidas para fomentar una política de gestión ambiental favorable a los pobres. Ello requiere
tener más en cuenta el valor económico de los bienes y servicios medioambientales que los mercados pasan
por alto con el objeto de posibilitar la adopción de decisiones racionales e informadas. No obstante, también
es importante que los gobiernos subsanen las deficiencias de sus propias políticas adoptando medidas para
reformar el régimen de subsidios que perjudican el medio ambiente, combatir la corrupción y crear un
entorno propicio para que el sector privado se responsabilice de la gestión de los recursos ambientales
cuando pueda hacerlo de modo eficiente y en aras del interés social.
La integración de las cuestiones relativas a la vinculación entre la pobreza y el
medio ambiente en la política de reformas económicas
Muchos países han llevado a cabo reformas de ajuste estructural en aras de la estabilidad económica y de la
aceleración del ritmo de crecimiento, entre las que se contempla el reajuste de los tipos de cambio, la reforma
del sector público y la política de privatizaciones, la reducción de aranceles y la reforma de la política de
subsidios. Las repercusiones de estas reformas sobre el medio ambiente son objeto de controversia. Algunas
de ellas son positivas y otras negativas.34 Las repercusiones favorables para el medio ambiente pueden darse,
por ejemplo, cuando se procede al ajuste del tipo de cambio de una moneda sobrevalorada, fomentando así
los servicios turísticos basados en el medio natural del país o cuando se suprimen los subsidios públicos a las
industrias contaminantes. Las repercusiones desfavorables para el medio ambiente pueden darse cuando las
reformas se emprenden sin haber subsanado previamente las deficiencias institucionales y de los mercados
existentes. Las medidas de liberalización del comercio pueden fomentar la apertura de mercados a las
exportaciones de recursos naturales forestales, pesqueros o minerales, por ejemplo. Por el contrario, si estos
recursos son de libre acceso y la normativa y los regímenes de gestión ambientales son ineficaces, las
repercusiones sobre el medio ambiente y la política de reducción de la pobreza pueden ser muy negativas.
Muchos países se han visto obligados al ajuste de sus políticas económicas debido a que no eran sostenibles,
pero tales ajustes deben ir acompañados de medidas complementarias que cubran dos aspectos importantes.
En primer lugar, las reformas de política económica deben ir complementadas con estudios de evaluación de
su impacto sobre el binomio pobreza-medio ambiente. En la actualidad, los métodos tradicionales de
evaluación ambiental se están adaptando para tener en cuenta los cambios de política económica. El modelo
de evaluación ambiental estratégica (EAE) puede aplicarse a las políticas y programas de ámbito sectorial y
regional con el fin de identificar su impacto potencial y preparar medidas para paliar sus efectos. Así se
pueden detectar las principales deficiencias en materia de gestión ambiental y diseñar medidas para
subsanarlas. Ahora bien, cuando se trata de reformas macroeconómicas muy generales resulta difícil predecir
cual será, a la postre, su impacto sobre el medio ambiente. Tal y como demuestran numerosos estudios de
42
caso realizados, dicho impacto puede rastrearse analizando las series de repercusiones positivas y negativas
correspondientes, aunque su cuantificación sigue siendo una tarea extremadamente difícil. Aun después de la
ejecución de un programa de ajuste económico, la descripción de la «hipótesis del subjuntivo», es decir,
saber qué es lo que hubiera ocurrido si no se hubiera aplicado el programa de reformas, sigue constituyendo
un problema de difícil solución.35
Los modelos económicos tradicionales dan cabida a la integración de componentes ambientales como, por
ejemplo, el análisis del efecto de la liberalización del comercio de la madera sobre la masa forestal. Sin
embargo, los sistemas de análisis económico y medioambiental tradicionales deben ser adaptados con el fin
de que incorporen la cuestión que estamos tratando y se preste más atención a aquellos efectos que inciden
sobre los pobres de manera desproporcionada. En algunos países ya se está ensayando el análisis del impacto
social de la pobreza (AISP) derivado de los cambios de orientación de las políticas gubernamentales y es
preciso asegurarse de que se contemplen asimismo las cuestiones pertinentes relativas a la vinculación entre
pobreza y medio ambiente.
Lo que precede nos lleva a una segunda consideración de importancia: la asistencia específicamente
orientada al desarrollo de la capacidad de gestión ambiental en un país inmerso en un proceso de reformas es
un instrumento absolutamente necesario. Aun cuando no todos los impactos de las reformas puedan preverse,
determinadas normas ambientales y mecanismos de supervisión pueden dar respuesta y mitigar los efectos
adversos que puedan producirse.
El aumento de la utilización de las evaluaciones ambientales
Si bien los mercados constituyen el elemento vertebrador del sistema económico mundial, lo cierto es que no
tienen en cuenta una gran cantidad de importantes valores ambientales, que es preciso considerar tanto en el
plano macroeconómico, en el que se enmarca la planificación social, como en el plano microeconómico, en
el que los hogares y los individuos adoptan pequeñas decisiones cotidianas que, en su conjunto, afectan de
manera importante al nivel de calidad ambiental.36
Con el fin de adoptar decisiones racionales al comparar los valores ambientales con los valores económicos,
es preciso que dichos valores figuren incorporados a los sistemas contables y los precios de mercado. En la
esfera macroeconómica, lo anterior implica la modificación del sistema tradicional de contabilidad nacional
para que refleje con mayor precisión los valores ambientales.
Desde una perspectiva ambiental, es preciso proceder a realizar dos modificaciones esenciales. En primer
lugar, es preciso que el sistema de contabilidad de los ingresos nacionales establezca una diferenciación entre
los ingresos generados por una utilización sostenible de los recursos y los ingresos derivados de la
liquidación del capital natural.37 En segundo lugar, es preciso tener en cuenta que la contaminación del agua,
del suelo y del aire afectan a la calidad ambiental e incluso, en ocasiones y de manera directa, a la capacidad
productiva de la economía. En este caso, el sistema tradicional de contabilidad nacional de los ingresos ya
incorpora el impacto negativo de la contaminación. A pesar de que no sea necesario proceder a un ajuste
adicional de los ingresos, sí es pertinente para el desarrollo de las políticas nacionales evaluar la magnitud del
impacto sufrido. Con todo, en el supuesto de que la contaminación no afecte directamente a la productividad,
y su impacto recaiga sobre servicios ambientales no comercializados o sobre la productividad futura al causar
perjuicios a la salud a largo plazo, será preciso modificar el sistema de contabilización de los ingresos
nacionales para reflejarlo.
Las señales que los datos contables nacionales contienen a efectos de su incorporación a las distintas políticas
pueden variar sustancialmente si se tienen en cuenta los ajustes derivados de los incrementos o decrementos
registrados por el capital humano o natural. Uno de los métodos que se pueden utilizar es el cálculo de un
indicador ajustado denominado «ahorro integral». Al concepto habitual de ahorro nacional neto, se le añaden
los gastos ordinarios en educación que representan el valor aproximado de las inversiones en capital humano.
A continuación, se deduce el valor de la pérdida neta de fuentes de energía no renovables y de recursos
minerales y forestales. Por último, se deduce el valor de los daños causados por las emisiones de dióxido de
carbono utilizados, magnitud que representa la contaminación general del aire (Banco Mundial, 2001e). Lo
anterior aparece reflejado en el gráfico 6, que muestra una diferencia notable entre la medida del ahorro
43
nacional neto y del «ahorro integral» calculada para el África subsahariana.38 Desde la perspectiva de la
reducción de la pobreza, este tipo de análisis macroeconómico debe complementarse con un análisis
distributivo: ¿En qué medida la explotación de los recursos naturales y los cambios producidos en los
ecosistemas, la contaminación y las inversiones en capital humano afectan a los pobres?
GRÁFICO 6: INDICADORES DE RENTA NACIONAL AJUSTADA DEL ÁFRICA SUBSAHARIANA
% GNI
Sub-Saharan Africa
30
20
Gross national
saving
Net national
saving
10
Net national
saving plus
education exp.
0
-10
-20
1975 1980 1985 1990 1995 2000
Comprehensive
saving
Fuente: Banco Mundial (2002c)
La evaluación ambiental tiene también un papel relevante en la valoración de los costes y de los beneficios
derivados del impacto de las reformas públicas sobre el medio ambiente, especialmente, cuando los
beneficios derivados de la mejora de la salud deban compararse con los gastos financieros.39
Partiendo de la perspectiva holística de la sociedad y descendiendo hasta el nivel inferior de las decisiones
adoptadas por los individuos y los hogares, los pobres, como los demás, estarán condicionados en gran
medida por los precios de mercado. Si los precios de mercado de los bienes y servicios ambientales no están
disponibles, será preciso efectuar su cálculo utilizando las técnicas puestas a punto por la teoría economía
ambiental. En suma, es preciso aumentar los incentivos existentes para que las personas adopten decisiones
racionales. Algo que pone de manifiesto el ejemplo de Camboya, donde se demostró el daño que la
destrucción de los manglares para el establecimiento de explotaciones acuícolas de camarón infligía a los
caladeros locales. Además, las explotaciones de camarones contaminaban el agua. lo que producía un
descenso de las capturas de la pesca tradicional. Del análisis económico se desprendía que, por lo general, la
población local saldría beneficiada de la conservación de los manglares (Bann, 1997). Los resultados de los
análisis económicos ambientales deben traducirse en medidas políticas y deben ser aplicados si se prevé que
vayan a tener un impacto en la actividad de las personas. Lo anterior se podría llevar a cabo, por ejemplo,
mediante la imposición de tasas sobre las actividades perjudiciales (la destrucción de los manglares, el
establecimiento de explotaciones acuícolas de camarón), no sólo con fines disuasorios, sino también como
instrumento de compensación para aquéllos que padecen las consecuencias.
El fomento de la participación eficaz del sector privado en la gestión ambiental
orientada a favorecer a los pobres
La política de creciente liberalización adoptada en muchos países ha provocado el aumento de la importancia
del sector privado que, en la actualidad, se ha convertido en un agente importante dada su capacidad para
aplicar prácticas sostenibles, en su calidad de depositario de conocimientos técnicos y de fuente de
financiación, y para defender con firmeza la aplicación de estrategias cabales de gestión ambiental
(particularmente en aquellos ámbitos en que sus intereses y los de los pobres confluyen). Las repercusiones
de esta tendencia por lo que se refiere a los vínculos existentes entre pobreza y medio ambiente no son
uniformes, pero dependen en gran medida de los métodos de gestión y las normativas que se apliquen en el
sector privado.
44
Es necesario que los gobiernos saquen el máximo partido al incremento de la eficiencia del sector privado a
la vez que protege los intereses de los pobres. A título de ejemplo cabe mencionar que, si bien la
privatización puede mejorar la eficiencia económica de determinados servicios ambientales como la gestión
de residuos, el saneamiento y el tratamiento de aguas residuales, los gobiernos pueden verse obligados a
adoptar medidas de salvaguardia para proteger y mejorar las condiciones de acceso a ellos de los pobres.
Simultáneamente, los gobiernos deben reforzar su capacidad para dictar normas de regulación ambiental de
las actividades del sector privado y su capacidad para velar por su cumplimiento efectivo. Se debería prestar
especial atención a asegurarse de que los operadores del sector privado integran la dimensión de la
protección ambiental en sus planes de negocio, lo que se puede traducir en el fomento de sistemas de gestión
ambiental, la realización de auditorías e informes ambientales y la observancia de los códigos de conducta
acordados en foros internacionales.
Con todo, es probable que la privatización total de los servicios ambientales no sea ni deseable ni factible.
Las empresas privadas quizá no consideren rentable invertir en servicios de abastecimiento de agua potable o
de alcantarillado en favor de los pobres y las organizaciones sindicales es posible que se opongan a la
intervención del sector privado si consideran que ello supone una amenaza para muchos puestos de trabajo.
La creación de asociaciones de carácter público-privado constituye una medida prometedora con vistas a
movilizar las inversiones del sector privado. Se trata de acuerdos suscritos entre las administraciones públicas
(de rango local o nacional) y empresas del sector privado con el objetivo de generar inversiones y prestar
servicios dentro de un marco normativo acordado por ambas partes que defienda los intereses de los grupos
de población beneficiarios de sus actividades. Las asociaciones público-privadas se están convirtiendo en un
instrumento cada vez más habitual para incrementar y mejorar la calidad de servicios ambientales como el
abastecimiento de agua potable, el sistema de alcantarillado, el desarrollo de medios de transporte eficientes
y la producción eficiente de energía.
En los últimos años se ha producido un aumento de la participación del sector privado en el sector de los
servicios relacionados con el agua (abastecimiento, regadío y energía hidroeléctrica) (véase el cuadro 12). No
obstante, a escala mundial, aproximadamente sólo el 5% de los servicios relacionados con el agua son
prestados por el sector privado (Banco Mundial, 2002). Las repercusiones derivadas de ello son objeto de
viva controversia.40 No obstante, la experiencia acumulada hasta la fecha indica que los organismos públicos
tendrán que adoptar medidas para asegurarse de que los proveedores de servicios no utilizan el poder de
mercado que poseen para abusar de su clientela y asumen las externalidades ambientales y de salud pública
generadas. Los organismos públicos deben, además, garantizar el mantenimiento del consumo de agua en
niveles sostenibles, habilitar mecanismos para asegurarse de que los recursos hídricos disponibles se
distribuyen eficientemente entre los distintos usos alternativos existentes y servir como garantes de que el
nivel de los servicios prestados se adecue al requerido para disfrutar de un nivel básico de bienestar
(Johnstone et al., 1999).
CUADRO 12: LAS INICIATIVAS DE ASOCIACIONES PÚBLICO-PRIVADAS EN EL SECTOR DEL
AGUA DE SUDÁFRICA
En 1994, el primer Gobierno sudafricano una vez abolido el régimen de segregación racial elaboró un
documento de política estratégica sobre el abastecimiento de agua y los servicios de saneamiento en
el ámbito local; en 1997, aprobó la Ley de servicios del agua; y en 1998, aprobó la Ley nacional del
agua. La legislación de Sudáfrica establece un marco propicio para las intervenciones en el ámbito
local mediante la transferencia descentralizada de competencias, derechos y responsabilidades a las
administraciones locales, así como una serie de directrices y normas que contribuyen al fomento de
la igualdad social y la sostenibilidad ambiental. La autonomía de que se ha dotado al ámbito local ha
dado como resultado el florecimiento de la innovación y el ensayo del sistema basado en
asociaciones de carácter público-privado para desarrollar las infraestructuras hídricas de los pobres.
El Gobierno financia los servicios de infraestructuras básicas, mientras que los usuarios, si desean
beneficiarse de servicios de mayor calidad, como los servicios de abastecimiento en los hogares y de
mantenimiento, deben pagarlos con arreglo a un sistema de cuotas aplicables a los servicios del
agua. Por otra parte, han avanzado sustancialmente los trabajos de los Consejos del Agua, que son
los organismos públicos encargados del suministro de agua a gran escala que actúan en calidad de
45
órganos de ejecución en representación del Gobierno. Estos Consejos, a su vez, contrataron
expertos y empresas del sector privado para realizar las actividades de gestión de proyectos y prestar
servicios especializados en el marco de los proyectos previstos. Las labores de construcción fueron
encomendadas a contratistas privados que emplearon mano de obra local contratada por las
asociaciones de usuarios del agua, que están constituidas como entidades de fines lucrativos.
Un estudio realizado en 1999 por la Comisión Europea concluyó que esta estrategia había provisto
abastecimiento de agua a cinco millones de personas, completado 205 proyectos en el sector y
creado 310 000 empleos (UE,1999). Según las últimas estimaciones, ya son siete los millones de
personas a quienes se ha procurado el abastecimiento de agua no contaminada. Aun cuando la
ejecución del programa no ha estado exenta de dificultades, ha demostrado el potencial que para el
desarrollo de los sistemas de agua encierran los mecanismos innovadores de colaboración entre
todas las administraciones, el sector privado, las organizaciones de la sociedad civil y los propios
usuarios de los servicios.
Fuente: Información personal facilitada por H. Muller, Director-jefe en funciones de los servicios del
agua sudafricanos (DWAF) (2002).
La implantación de una reforma fiscal en materia de medio ambiente que defienda
los intereses de los pobres
Subsidios: el sistema de subsidios concedidos a actividades que deterioran el medio ambiente es uno de los
aspectos fundamentales que debe abordar la política de reformas. Se trata de una serie de subsidios que,
además de suponer un coste financiero considerable, propician la sobreexplotación de los recursos naturales y
provocan diversos efectos secundarios no deseados, entre los que se encuentra el aumento de la
contaminación. Es importante reconocer que los subsidios de esta naturaleza de mayor cuantía son
concedidos en los países industrializados (véase el epígrafe 2.4).
La concesión de subsidios a actividades nocivas para el medio ambiente es también una práctica habitual en
los países en desarrollo, particularmente en el sector agrícola y en el de las infraestructuras. A pesar de que a
raíz de los procesos de ajuste estructural y de otras políticas de reforma se ha reducido o suprimido la
concesión de muchos subsidios (véase el cuadro 13), como, por ejemplo, los destinados a la financiación de
plaguicidas en Indonesia41, la fijación de precios por debajo de su valor de mercado para determinados
recursos naturales, como el agua destinada a regadío y diversas fuentes de energía basadas en combustibles
fósiles sigue vigente en muchos países. En algunos de los principales países en desarrollo, el precio del agua
para regadío sólo cubre entre el 10 y el 25% de su coste real. Los subsidios concedidos a la adquisición de
gasolina y combustible diesel en los países en desarrollo son del orden de 13 millardos de dólares, mientras
que el monto de los subsidios a la electricidad supera los 100 millardos de dólares (Banco Mundial, FMI y
PNUMA, 2002).
Los subsidios al sector eléctrico pueden también resultar beneficiosos para el medio ambiente, toda vez que
fomentan la sustitución de combustibles contaminantes. No obstante, frecuentemente, se trata de subsidios
regresivos en cuanto suponen un beneficio mucho mayor para los ricos que para los pobres, ya que, por
ejemplo, los estratos más pobres de la población no suelen tener acceso a servicios subsidiados de
electricidad, agua o de recogida de residuos. Incluso en aquellos casos en que los pobres se benefician en
alguna medida de ello, la reforma de la política de subsidios puede plantearse de manera que éstos tengan
tenga unos efectos favorables sobre los pobres considerablemente mayores y sean, al mismo tiempo, menos
perjudiciales para el medio ambiente. Por ejemplo, se puede establecer un régimen de precios del agua o de
la electricidad diferenciado para garantizar el suministro básico a los pobres a un precio «mínimo»,
compensado por la imposición de un incremento de los costes marginales soportados por los consumidores a
gran escala. Existe otro tipo de medidas eficaces directamente orientadas a los pobres con el fin de aumentar
el nivel general de vida sin tener que recurrir a subvencionar determinados bienes y servicios de primera
necesidad que los ricos también consumen. Deberían analizarse las repercusiones potenciales sobre los
pobres y sobre el medio ambiente de los enfoques alternativos que se pueden adoptar en materia de reforma
46
de la política de subsidios a través de evaluaciones de impacto ambiental y social, y
conclusiones a la opinión pública para su debate antes de ser adoptadas.
someter sus
CUADRO 13: LA POBREZA Y LA REFORMA DE LA POLÍTICA DE SUBSIDIOS A LA ENERGÍA
EN CHINA
China ha progresado considerablemente en el proceso de reforma de su política de subsidios a la
energía, particularmente, en lo que se refiere al sector del carbón, lo que ha producido una notable
reducción de la contaminación. El montante total de los subsidios concedidos al sector de los
combustibles fósiles se redujo de los 25 millardos de dólares registrados en 1990/91 a 10 millardos
en 1995/96. Con todo, los subsidios que aún no han sido eliminados siguen favoreciendo
predominantemente a los hogares de rentas superiores, habida cuenta de que la mayor parte del
carbón subsidiado se consume en las zonas urbanas. En las zonas rurales, los hogares dependen
del combustible de biomasa y del carbón para cocinar que compran en el mercado libre. Incluso en
aquellas regiones rurales, como ocurre en Xiushui occidental, que disfrutan del suministro de carbón
subsidiado, son los hogares de mayor renta los que se benefician de ello en mayor medida. Las
empresas municipales y locales también son consumidores de fuentes de energía rurales, pero allí
donde los precios han aumentado, como en el distrito de Changsha, se ha registrado un auge de la
producción de bienes de mayor valor añadido no intensiva en consumo de energía.
Fuente: Banco Mundial (1997).
Renta fiscal derivada de la explotación de los recursos naturales: el medio ambiente puede constituir una
fuente de ingresos de primer orden y contribuir así a la financiación de las medidas encaminadas a reducir la
pobreza. El sector forestal de muchos países presenta un considerable potencial de expansión de la renta
generada por este concepto, cuyo valor anual se estima en 9 millardos de dólares.42 Sin embargo, debido a las
talas ilegales de bosques y a los escasos datos disponibles, es evidente que la eficiencia de la recaudación no
es óptima. No obstante, la adopción de medidas destinadas a lograr una mayor eficiencia en esta materia
tendría un efecto balsámico sobre la deforestación acelerada de los bosques tropicales y podría constituir una
aportación importante a los ingresos fiscales de determinados países, en especial, de los países de pequeño
tamaño con importantes recursos forestales (Banco Mundial, FMI y PNUMA, 2002).
El establecimiento del pago de un canon de entrada a los visitantes de zonas protegidas es otro método de
generación de ingresos fiscales infrautilizado. Si el precio de la entrada se incrementará hasta el nivel que los
visitantes están dispuestos a pagar, en los países en desarrollo se podrían recaudar anualmente entre 1 y 3
millardos de dólares. Aunque en algunas zonas protegidas ya se exige el pago de un canon de acceso, muchas
de ellas se resisten a cobrar a sus visitantes, especialmente si son extranjeros, precios que reflejen el valor
que éstos últimos atribuyen a los servicios ambientales suministrados por dichas zonas protegidas (Banco
Mundial, FMI y PNUMA, 2002).
La obtención de rentas fiscales procedentes de la explotación de los recursos naturales es más habitual en los
países que cuentan con considerables recursos pesqueros explotados por las flotas de otros países como
Japón, Corea, Taiwán y España. Aunque la mayoría de los países que disfrutan de esta situación imponen el
pago de cuotas en concepto de concesión de las licencias de explotación pertinentes o suscriben acuerdos de
explotación basados en la creación de empresas mixtas, es bastante frecuente que no reciban el importe total
de lo pactado. En el caso de determinados países, particularmente algunas pequeñas islas del Pacífico y
algunos países africanos, las rentas obtenidas por los derechos de explotación cedidos a las flotas de otros
países son significativas. Entre 1993 y 1999, Mauritania percibió el 15% de sus ingresos fiscales totales en
concepto de los pagos establecidos en sus acuerdos de pesca con la Comunidad Europea, porcentaje que fue
del 13% para Sao Tomé y ascendió al 30% en el caso de Guinea-Bissau (IFREMER, 1999).
Impuestos que gravan la contaminación: siempre que sea posible, también es importante proceder al
reajuste de los precios de mercado para que incorporen los efectos ambientales no negociables, mediante el
47
establecimiento, por ejemplo, de «impuestos ecológicos», cánones en concepto de vertidos de residuos y
emisiones de gases, sistemas de fianza reembolsable y licencias negociables, entre otras opciones existentes.
La importancia que para la pobreza revisten estos instrumentos reside fundamentalmente en que sirven como
indicación del coste social íntegro de la contaminación y del deterioro ambiental, constituyendo un incentivo
para restringir las prácticas nocivas cuyas repercusiones suelen padecer con mayor virulencia los pobres
(Banco Mundial, 2000b).43 No obstante, es preciso al mismo tiempo tener en cuenta el impacto del reajuste
de precios de mercado sobre los pobres, muy especialmente cuando dicho reajuste sea repentino y suponga
variaciones notables.
Estas estrategias han sido adoptadas en la práctica con entusiasmo en muchos países. China, por ejemplo,
obtuvo en 1999 ingresos por un importe de 600 millones de dólares en concepto de gravámenes sobre las
emisiones de gases. La mayoría de los fondos así obtenidos se aplicaron a la financiación de medidas de
reducción de la contaminación (Banco Mundial, FMI y PNUMA, 2002). En un futuro más lejano, la
instauración de impuestos elevados que graven la contaminación, debería dar lugar al asentamiento de una
tendencia a utilizar prácticas industriales menos contaminantes y, consecuentemente, a la disminución
progresiva de los ingresos derivados de los gravámenes impuestos sobre las emisiones de gases. No obstante,
su objetivo primordial no es el incremento de los ingresos fiscales, sino su carácter de medida correctora de
las externalidades que se generan.
La utilización de instrumentos basados en el mercado para asegurarse de que los costes ambientales figuren
reflejados en los precios de mercados requiere un importante esfuerzo institucional que debe plantearse con
arreglo a un enfoque gradual y flexible. La imposición de gravámenes ambientales suele ser recibida con
encarnizada resistencia por las empresas contaminantes que deben hacerlos efectivos; sin embargo, el hecho
de asignar la aplicación de los fondos así recaudados con antelación puede mejorar el grado de aceptación
social de este tipo de gravámenes. Las conclusiones de un análisis de la experiencia acumulada por once
países de América Latina en el empleo de instrumentos basados en el mercado ponen de relieve que los
ingresos obtenidos deben ser transferidos a las administraciones locales y destinados a actividades de
desarrollo de la capacidad institucional necesaria para su aplicación efectiva (Huber et al., 1998).
La reforma de los precios constituye un instrumento importante para corregir las señales emitidas por los
mercados, aunque siempre persistirán algunas cuestiones ambientales que exigen la regulación directa de las
actividades a ellas asociadas, sin excluir la prohibición absoluta, con el objeto de proteger el medio ambiente
y a los pobres. Valgan como ejemplo la prohibición de utilizar determinados plaguicidas especialmente
nocivos y la regulación de las condiciones específicas de utilización de otros. Este tipo de medidas incentivan
a los productores privados a ofrecer nuevos productos más respetuosos con el medio ambiente y pueden
contribuir a la consecución de idénticos objetivos.
48
2.4 La reforma de las políticas internacionales y de los países industrializados
Ámbitos esenciales de actuación política:
n La reforma de las políticas comerciales internacionales y de los países
industrializados
n El fomento de inversiones extranjeras directas beneficiosas para los pobres y el
medio ambiente
n La potenciación de la contribución de los acuerdos ambientales multilaterales al
objetivo de reducción de la pobreza
n
El fomento del consumo y de la producción sostenibles
n El incremento de la eficacia de la cooperación al desarrollo y de las medidas de
alivio de la deuda
La reducción de la pobreza a través de la mejora de la gestión ambiental no podrá ser alcanzada de forma
sostenible únicamente mediante medidas de ámbito nacional. Los países en desarrollo están vinculados
económica y socialmente al resto del mundo a través del comercio, los flujos de inversión, la deuda, la
cooperación al desarrollo y la ayuda humanitaria. Cada uno de estos flujos de capital puede tener un impacto
variable sobre la sostenibilidad económica, social y ambiental de los países asociados. Cada vez se admite en
foros más amplios la necesidad de dotarse de marcos internacionales de política económica más coherentes,
lo que se hace extensivo a las políticas internacionales de los países desarrollados, a fin de que reflejen con
mayor fidelidad los problemas a los que tienen que hacer frente los países en desarrollo y contribuyan a la
sostenibilidad ambiental y a la reducción de la pobreza. Para ello es preciso prestar apoyo a las estrategias de
reducción de la pobreza y de desarrollo sostenible adoptadas por los países en desarrollo, y muy
especialmente a las políticas nacionales que promuevan el desarrollo sostenible y creen un entorno
económico que propicie el desarrollo comercial y de las inversiones, así como el crecimiento económico, con
arreglo a criterios que garanticen la sostenibilidad ambiental. Además, es preciso establecer marcos de
política económica internacional que generen alternativas de crecimiento sostenible en los países en
desarrollo, lo que conlleva garantizar el acceso a los mercados de las exportaciones de los países en
desarrollo.
La reforma de las políticas comerciales internacionales y de los países
industrializados
El comercio internacional puede constituir una aportación decisiva para lograr el desarrollo sostenible a
través de la promoción de la integración, en un pie de igualdad, de los países en desarrollo y de los pobres en
la economía mundial, lo que puede dar un impulso vigoroso al crecimiento económico.44 No obstante, los
resultados óptimos de la liberalización del comercio y de las inversiones se producirán cuando ésta se lleve a
cabo conforme a un marco regulador y de política nacional apropiado, con políticas en favor de los pobres y
que vaya acompañado al unísono de una gestión ambiental cabal.
En algunos sectores como el agrario, muchos países en desarrollo son todavía incapaces de sacar partido a
sus ventajas comparativas debido a que las políticas agrícolas comerciales de los países industrializados
presionan a la baja los precios de los productos agrícolas en los mercados mundiales. Las medidas
proteccionistas de los países ricos suponen un coste anual para los países en desarrollo de más de 100
millardos de dólares (Banco Mundial, 2002a). Las subvenciones concedidas por los países miembros de la
OCDE a su agricultura ascienden diariamente a más de un millardo de dólares,45 buena parte de los cuales se
utilizan para fomentar la utilización de productos agroquímicos y el cultivo de tierras que, de no ser por ellas,
se hubieran dejado en barbecho. Otro de los efectos de estas subvenciones es que suponen un obstáculo para
las exportaciones de productos agrícolas procedentes de países más pobres, dificultando la reducción de la
pobreza. Las subvenciones concedidas anualmente a la pesca marítima se estima que alcanzan los 25
49
millardos de dólares, lo que equivale a un tercio del valor de las capturas, contribuyendo en gran medida al
peligro de agotamiento de los caladeros (Myers y Kent, 2001).
No está claro el impacto global que la liberalización del comercio agrícola en los países en desarrollo ha
tenido sobre el medio ambiente y los recursos naturales que poseen, debido a la complejidad de las
cuestiones de que se trata y a que los efectos producidos no son homogéneos. Por ejemplo, el incremento de
la rentabilidad de las actividades agrícolas podría dar lugar a la intensificación (con el consiguiente aumento
de la utilización de plaguicidas) y la expansión de los terrenos de cultivo a expensas de zonas de bosque. Al
mismo tiempo, el incremento de las exportaciones agrícolas podría servir de estímulo para la adopción de
prácticas ambientales beneficiosas, como una utilización más extendida de fertilizantes con el consiguiente
aumento de la calidad del suelo y la prevención de las consecuencias de su erosión. Los acuerdos
internacionales de pesca (como los celebrados entre muchos Estados miembros de la UE y países africanos)
dan lugar a la aparición de efectos más concluyentes que suelen tener consecuencias ambientales adversas (el
agotamiento de los recursos) y un impacto que no propicia el desarrollo de las poblaciones locales pesqueras
cuya seguridad alimentaria depende del abastecimiento de pescado (Grupo de evaluación de los recursos
marinos, MRAG, 2000). La necesidad de revisar y reformar este tipo de acuerdos es un hecho incontestable.
Además, las normativas aplicables a las operaciones comerciales vigentes en la mayoría de los países
desarrollados pueden perjudicar a los países en desarrollo y a los productores a pequeña escala. Por ejemplo,
las medidas legislativas legítimas adoptadas en materia sanitaria y fitosanitaria pueden constituir un problema
para los países en desarrollo que, con frecuencia, carecen de los conocimientos científicos y de la capacidad
técnica necesaria para cumplir los requisitos establecidos en la reglamentación establecida por los países
desarrollados que constituyen el mercado de sus exportaciones. Efectivamente, las medidas sanitarias y
fitosanitarias pueden constituir (al menos a corto plazo) obstáculos no arancelarios que restringen
potencialmente la capacidad de acceso de las exportaciones agrícolas y pesqueras de los países en desarrollo
a los mercados internacionales. No obstante, al aumentar las garantías de que las exportaciones son fruto de
la aplicación de sistemas de producción sostenibles y de que se cumplen las normas sanitarias y fitosanitarias,
es posible que los productos aumenten su valor añadido favoreciendo su comercialización. 46
Ése es el caso del café de sombra de cultivo orgánico que sigue manteniendo precios razonablemente altos a
pesar del mal comportamiento general del precio internacional de mercado del café de menor calidad. La
aplicación a las prácticas de gestión forestal de normas que dan lugar a la certificación es otra innovación
prometedora. Pórtico S.A., una empresa costarricense, constituye un buen ejemplo de implantación de un
sistema de gestión forestal sostenible acreditado mediante certificación y de obtención de acceso a los
mercados. Esta empresa fabrica puertas de caoba de calidad superior que la demanda está dispuesta a pagar a
un precio más elevado. Gracias a la certificación que acredita la aplicación de un sistema de gestión forestal
sostenible, su producción puede ser exportada a cualquier parte del mundo sin trabas en una época en que la
deforestación de los bosques tropicales suscita creciente preocupación (Diener, 1998). Este tipo de normas
ambientales deben ir acompañadas del desarrollo de las capacidades de los países en desarrollo,
especialmente, en lo que concierne a los productores de tamaño pequeño y mediano, de modo que puedan
cumplir los requisitos establecidos y utilizarlos como una ventaja comercial y no como un obstáculo (véase el
cuadro 14).
CUADRO 14: EL ÉXITO DE LA ADAPTACIÓN A LAS NORMAS DE SALUD AMBIENTAL
En 1989, Alemania, el principal mercado de exportación de los productos de cuero fabricados en la
India, prohibió la importación de bienes de consumo que contuvieran pentaclorofenol y una larga lista
de tintes, alegando que podrían suponer un peligro para la salud de los consumidores. Estas
sustancias químicas se utilizaban habitualmente para el curtido del cuero en la India, por lo que la
decisión alemana conmovió los cimientos de este importante sector exportador, el cuarto en
importancia, atendiendo a los ingresos generados en aquel momento.
La prohibición que pesaba sobre las exportaciones propició que el Gobierno indio respondiera
rápidamente con la adopción de medidas reglamentarias que prohibían la producción de las
sustancias químicas prohibidas, establecían la aplicación de sistemas de verificación normalizados
50
con el fin de garantizar la conformidad de los productos con los nuevos requisitos e impulsaban el
rápido desarrollo de sustancias sustitutivas de bajo coste. Sorprendentemente, este ejemplo
demuestra que a pesar de su elevada dispersión, los conjuntos de pequeñas empresas tradicionales
pueden adaptarse con éxito a normas ambientales rigurosas en un período de tiempo relativamente
corto y seguir siendo competitivas.
Fuente: Pillai (2000).
El fomento de inversiones extranjeras directas beneficiosas para los pobres y el
medio ambiente
En la actualidad, las inversiones extranjeras directas (IED) y los flujos de inversiones de cartera hacen que la
ayuda oficial al desarrollo parezca insignificante y, en la última década, han supuesto un volumen superior a
160 millardos de dólares (FMI, Banco Mundial, PNUMA, 2002)47. Aún cuando el grueso de los flujos sean
absorbidos por un número reducido de países, la inversión extranjera todavía desempeña un papel
fundamental para el resto de los países en desarrollo por lo que respecta a la captación de recursos. En
realidad, son muchos los países que pretenden estimular la inversión extranjera para promover la reducción
de la pobreza. Se trata de inversiones especialmente importantes en el marco de los programas de reducción
de la pobreza promoviendo al mismo tiempo la mejora de la gestión ambiental de aquellos países en que las
inversiones extranjeras se concentran en los sectores extractivo, manufacturero y de infraestructuras.
El impacto ambiental general de las compañías multinacionales en los países en desarrollo tiene luces y
sombras, a pesar de que no existan pruebas fehacientes de que se esté produciendo una «carrera desbocada
hacia niveles mínimos» de calidad ambiental (Banco Mundial, 2002)48. No existen pruebas concluyentes de
que las empresas extranjeras sean más respetuosas con el medio ambiente que las nacionales una vez que se
tiene en cuenta el tamaño de las empresas (Zarsky, 1999). No obstante, las compañías multinacionales que
operan en países en desarrollo están haciendo cada vez un esfuerzo más importante por mejorar la calidad
ambiental de sus actividades con el apoyo de una serie de importantes iniciativas. En 2000, los miembros de
la OCDE aprobaron una versión actualizada del Código de conducta de la empresas multinacionales, de
carácter voluntario, que contiene un importante componente ambiental (OCDE, 2000). Las Naciones Unidas
llevan tiempo promoviendo la celebración de un Pacto Mundial (Global Compact) con el sector privado
basado en nueve principios, entre los que está incluida la dimensión ambiental. La iniciativa GRI (Global
Reporting Initiative) promovida por el PNUMA, en la que participa un amplio número de partes interesadas
de ámbito internacional, está preparando la redacción de una norma internacional aplicable a la elaboración
de informes sobre las dimensiones económica, social y ambiental de las actividades, productos y servicios de
las empresas (GRI, 2000).
La inversión extranjera directa está especialmente vinculada a las cuestiones que afectan al binomio pobrezamedio ambiente en los sectores del petróleo, el gas y la minería. Muchos de los países más pobres del mundo
(Papúa-Nueva Guinea, Chad, Mozambique y Nigeria), cuyos recursos minerales están, a menudo, localizados
en zonas aisladas, son el destino de grandes inversiones. Con todo, la contribución de una compañía
petrolera, de gas o minera a la riqueza de un país en forma de impuestos y derechos de explotación no suele
tener parangón con la influencia que la compañía ejerce sobre la gestión de los ingresos. Las compañías que
efectúan inversiones a largo plazo tienen un vivo interés en mejorar sus relaciones con la población local. En
algunos casos, han realizado inversiones en escuelas, clínicas e infraestructuras locales, aunque, por lo
general, las empresas preferirían que estas funciones fueran asumidas por las administraciones centrales y
locales. El problema surge cuando los gobiernos no lo hacen y las compañías privadas se muestran reacias a
ejercer presión sobre el Gobierno anfitrión por temor a verse perjudicadas, por ejemplo, al poder serles
denegada la adjudicación de futuros contratos.
Estas cuestiones pueden ser abordadas a través de mecanismos de asociación con objetivos bien definidos en
los que participen los agentes inversores, las administraciones central y local del país anfitrión, las agencias
de ayuda al desarrollo y la población local afectada. Ejemplo de lo anterior es la mina de oro de Lihir, en
Papúa-Nueva Guinea, donde la participación de la población local en calidad de accionistas de la mina fue
51
financiada por un banco de inversiones. Por otra parte, la aplicación de un enfoque más homogéneo en
materia de inversiones sociales entre las compañías petroleras, las administraciones locales y las agencias de
ayuda al desarrollo podría generar el interés político por reorientar los ingresos obtenidos para financiar
proyectos en las regiones donde se extraen los minerales. El desarrollo de la complementariedad entre las
actividades de desarrollo local financiadas por las compañías privadas y los planes de desarrollo regional de
las administraciones locales podría mejorar la respuesta de los gobiernos a las necesidades locales y mejorar
la percepción de legitimidad del sector público (Warner, 2000).
CUADRO 15: LAS COMPAÑÍAS MINERAS Y EL MEDIO AMBIENTE EN AMÉRICA LATINA
Algunos estudios detallados del sector minero en Chile, Perú, Brasil y Bolivia realizados durante un
período marcado por la política de privatizaciones concluyeron que los daños ambientales no estaban
distribuidos uniformemente dentro del sector minero de cada país, sino que sus variaciones
obedecían a factores como el tipo de mineral extraído, la tecnología aplicada, el estadio en el que se
encontraran de las inversiones, el grado de integración, la eficacia de la normativa ambiental y la
capacidad para velar por su aplicación efectiva, y la coyuntura socioeconómica (que comprende la
pobreza de las comunidades locales y la formación y la educación de la población activa). Por encima
de todo, el nivel de calidad ambiental dependía del dinamismo tecnológico propio de la compañía de
que se tratara, lo que explica por qué las empresas extranjeras tienen, por lo general, un mejor
comportamiento que las empresas públicas nacionales.
En Chile, varias compañías mineras internacionales adoptaron una serie de prácticas
medioambientales anticipándose a la aprobación de determinadas disposiciones legislativas y
recomendaciones institucionales, mientras que las compañías de titularidad pública se enfrentan a
enormes problemas para expiar sus culpas del pasado materializadas en la acumulación de
problemas ambientales, combinados con otros factores, como son la historia, la cultura y la limitación
de los recursos que pesan sobre las compañías públicas.
Sin embargo, en Brasil, si bien en ocasiones algunas compañías extranjeras llegaron a aplicar
prácticas medioambientales idóneas debido a su mayor capacidad tecnológica y su mayor
disponibilidad de recursos financieros, otras se han mostrado renuentes a implantar las prácticas que
ya habían sido adoptadas en virtud de la normativa más rigurosa vigente en el país de origen de
dichas compañías.
Fuente: Warhurst (1998).
52
La potenciación de la contribución de los acuerdos ambientales multilaterales al
objetivo de reducción de la pobreza
El proceso de mundialización y el cambio del medio ambiente del planeta han concentrado la atención
internacional sobre la función que desempeñan determinados bienes públicos de repercusión mundial, como
son la biodiversidad, la atmósfera, las aguas internacionales y la investigación a escala mundial en materia de
agricultura y salud con vistas a la consecución del desarrollo sostenible.
Dos de los principales bienes públicos de repercusión mundial en la esfera del medio ambiente, a saber, la
estabilidad del clima y la conservación de la biodiversidad, tienen efectos muy beneficiosos para los pobres.
Históricamente, los países desarrollados son los principales responsables del cambio climático y es preciso
realizar un esfuerzo importante para reducir la emisión global de gases de efecto invernadero.
A pesar de las incertidumbres existentes sobre los lugares, el momento y la intensidad de los cambios
climáticos, existe un consenso general sobre algunas cuestiones básicas relevantes para el análisis de la
vinculación entre pobreza y medio ambiente. En primer lugar, debido a la rápida acumulación en la
atmósfera de gases de efecto invernadero, la temperatura media de la tierra se incrementará sensiblemente,
los regímenes pluviométricos sufrirán alteraciones y el nivel del mar subirá, lo que provocará el aumento de
la inseguridad alimentaria, la dificultad de acceso al abastecimiento de agua potable y la pérdida de
determinados medios de subsistencia. En segundo lugar, los efectos adversos de los cambios de las
condiciones climáticas anticipados plantearán grandes dificultades al desarrollo a la mayoría de los países en
desarrollo de las regiones tropicales y subtropicales. En consecuencia, existe una necesidad apremiante de
potenciar la capacidad de los países en desarrollo para adaptarse a los cambios climáticos que se avecinan.49
Entre los países en desarrollo, hay algunos cuyas emisiones de gases de efecto invernadero y de otros agentes
contaminantes conexos son insostenibles, y mantener contra viento y marea una política basada en la
utilización de tecnologías que llevan aparejados altos niveles de emisiones nocivas parece ser cada vez más
claro que no es la alternativa más eficiente en términos de coste para promover el desarrollo. Por lo tanto, es
necesario asegurarse de que, siempre que sea técnicamente factible y rentable, la ayuda al desarrollo se
emplee con vistas a la implantación de soluciones que favorezcan la consecución de avances respecto de
distintos objetivos del desarrollo a un mismo tiempo, como puedan ser la salud pública, la conservación de la
biodiversidad y la mitigación y adaptación a los efectos derivados del cambio climático, cada uno de los
cuales debería contribuir a lograr el objetivo de erradicar la pobreza.
Las causas del empobrecimiento de la biodiversidad son más complejas que el cambio climático. Teniendo
en cuenta que la conservación de la biodiversidad es beneficiosa para el planeta en su conjunto50 y que los
países en desarrollo no andan precisamente sobrados de recursos, corresponde a los países desarrollados
asumir la responsabilidad de soportar buena parte de los costes asociados a la conservación de la
biodiversidad a escala mundial a través de actividades de asistencia directa y de un estudio más minucioso
del impacto de sus actividades comerciales, de sus inversiones y de otras interacciones con los países en
desarrollo. El Fondo para el Medio Ambiente Mundial (FMAM) constituye un instrumento fundamental al
servicio de la asistencia directa. En la actualidad, se están celebrando las negociaciones conducentes al
establecimiento del marco financiero del FMAM para el próximo período, que requiere un aumento notable
de los fondos para contribuir a la protección del clima, la biodiversidad y otros activos ambientales de
alcance planetario que si bien son beneficiosos para todos, lo son muy especialmente y por encima de todo
para los pobres.
En el transcurso de los últimos cincuenta años, se han venido adoptando estrategias ambientales
internacionales en el marco de numerosos acuerdos ambientales multilaterales (AAM). Tradicionalmente,
cada uno de estos acuerdos ha sido concebido para dar respuesta a un problema ambiental determinado y
candente. A consecuencia de ello, algunos de estos acuerdos sirven para apoyar y reforzar los objetivos de
otros, mientras que también los hay cuyos objetivos se solapan y contradicen entre sí. Es preciso procurar que
exista una mejor coordinación y armonización entre los AAM en sus fases de negociación y de aplicación,
así como evitar las contradicciones y los solapamientos entre ellos. El aumento de las sinergias entre los
AAM es un requisito si se desea incrementar su eficacia y asegurarse de que sirven para avanzar hacia la
consecución de sus objetivos, al tiempo que las disposiciones ambientales de dichos acuerdos se integran en
53
el marco más amplio de la estrategia de desarrollo sostenible y se evita que entren en conflicto con otros
regímenes jurídicos.
Debería dotarse a los países en desarrollo de la capacidad necesaria para asumir mayores responsabilidades
en el marco de los acuerdos internacionales de los que son parte y asegurarse de que los acuerdos reflejan sus
intereses. No obstante, la participación efectiva en las negociaciones internacionales exige disponer de
capacidades y recursos de los que frecuentemente carecen los países más pobres. Asimismo, es preciso que
exista la voluntad política de otorgar una importancia primordial a la defensa de los intereses de los pobres
tanto en las negociaciones como en la aplicación de los AAM. Los países desarrollados deberían prestar
asistencia a los países en desarrollo en relación con la puesta en práctica de los objetivos establecidos en los
AAM de que sean parte y procurar asegurarse de que ellos mismos, ya sea de manera unilateral o
multilateral, no promuevan actividades en los países en desarrollo que no sean conformes con las
disposiciones de los AAM que hayan suscrito.
El fomento del consumo y de la producción sostenibles
Los consumidores y los productores de los países desarrollados, a través de sus operaciones comerciales, sus
inversiones y sus emisiones contaminantes, entre otras actividades, afectan a las condiciones ambientales de
los países en desarrollo. Aun cuando este epígrafe está dedicado predominantemente a medidas específicas
concernientes al comercio, las inversiones y los bienes públicos de alcance planetario, no podemos olvidar la
existencia de un factor subyacente más amplio: los niveles de producción y de consumo de los países
industrializados.
Para lograr que el consumo y la producción de los países ricos se rijan por criterios más sostenibles será
precisa la introducción de una compleja combinación de cambios institucionales que aborden las cuestiones
relativas a las deficiencias de que adolecen los mercados y las administraciones públicas, así como las
actitudes del público en general. Al igual que en los países en desarrollo, también será necesario que
participen en ello un grupo numeroso de partes interesadas procedentes de las administraciones públicas, la
sociedad civil y el sector privado, además de tener en cuenta que el proceso no se circunscribe únicamente a
una dimensión puramente técnica; sino que tiene una dimensión política, ilustrada por el hecho de que
algunos sectores acogerán los cambios con satisfacción, mientras que otros se opondrán a ellos. El reciente
Memorando de Acuerdo firmado entre Indonesia y el Reino Unido sobre las exportaciones indonesias de
productos forestales constituye un ejemplo interesante de las nuevas alianzas que se están fraguando entre las
partes interesadas procedentes de los países desarrollados y sus socios en los países en desarrollo (véase el
cuadro 16).
CUADRO 16: LA RESTRICCIÓN EN LOS PAÍSES DESARROLLADOS DE LAS IMPORTACIONES
DE MADERA PROCEDENTE DE TALAS ILEGALES EN INDONESIA
Indonesia es uno de los principales países exportadores de madera a Europa. Buena parte de esa
madera ha sido obtenida mediante procedimientos ilícitos o no sostenibles. En 2001, una conferencia
sobre la tala ilícita de árboles, celebrada en Asia, examinó métodos para que los productores de los
países en desarrollo y los consumidores de los países desarrollados colaboren para promover la tala
sostenible. En 2002, este proceso desembocó en la firma de un Memorando de Acuerdo entre el
ministro indonesio de Silvicultura y los ministros de Medio Ambiente y Desarrollo Internacional del
Reino Unido con el objeto de establecer vínculos de cooperación encaminados a garantizar la
aplicación efectiva de la legislación en la materia y combatir la tala ilegal de árboles y su
comercialización. Este acuerdo contribuirá a lograr que las exportaciones indonesias de productos
forestales se efectúen de conformidad con la legislación, lo que, en el futuro, permitirá que la totalidad
de las importaciones del Reino Unido se efectúen en condiciones legales en origen. Para ello es
preciso modificar la legislación aduanera del Reino Unido, lo que podría conllevar también la
adopción de instrumentos legislativos comunitarios. Mientras tanto, la Federación de Empresas
Comerciales de la Madera del Reino Unido (Timber Trade Federation) ya ha elaborado un código
voluntario de prácticas para colaborar con los suministradores indonesios con vistas a la eliminación
54
de las talas ilegales. Algunos socios del Reino Unido en el G-8, entre los que se encuentran los
Estados Unidos, Alemania y Japón, ya han manifestado su interés en el proceso y la CE está
preparando la convocatoria de una reunión para negociar la ampliación del acuerdo a la totalidad de
la UE. En la actualidad, se está preparando una conferencia africana sobre la tala ilícita de árboles en
la que está previsto que participen los productores africanos, de una parte, y los Estados Unidos,
Francia, el Reino Unido y la CE, de otra.
Fuente: documentación de uso interno del DFID.
Recientemente, los países ricos del mundo han reconocido su responsabilidad en relación con la reducción de
la presión sobre el medio ambiente en el informe de la OCDE titulado Sustainable Development, Critical
Issues (OCDE, 2001), donde se afirma que a los países de la OCDE les corresponde desempeñar un papel
fundamental para aportar soluciones a las presiones que soporta el medio ambiente derivadas de las
actividades humanas, ya que con el 18% de la población mundial absorben en la actualidad más de la mitad
de la energía consumida en el mundo, consumen el 60% de los cereales, el 31% del pescado destinado a la
alimentación, el 44% de los productos forestales y son responsables de buena parte del daño acumulado
infligido al medio ambiente a escala planetaria. El informe de la OCDE identifica más adelante una serie de
medidas detalladas aplicables a los sectores de la energía, el transporte, la agricultura y las manufacturas,
encaminadas a reducir el deterioro medioambiental. Tales medidas serán no sólo beneficiosas para los países
miembros de la OCDE, sino también para los países en desarrollo. Para cada uno de estos sectores clave, el
informe de la OCDE establece una lista pormenorizada de reformas institucionales, normativas y de política
económica tendentes a reducir el deterioro medioambiental en sus treinta países miembros. La OCDE
también elabora informes analíticos del comportamiento ambiental de sus países miembros, evaluados
mediante el método de «revisión paritaria». Se trata de informes de rango ministerial y sus versiones
definitivas constituyen documentos públicos que formulan algunas propuestas de mejora constructivas.
La CE también ha manifestado explícitamente la estrategia adoptada en los quince Estados miembros de la
Unión Europea : «Los países industrializados deben asumir importantes responsabilidades en la promoción
de iniciativas favorables al desarrollo sostenible, en primer lugar y fundamentalmente, poniendo orden en sus
asuntos internos y fomentando iniciativas destinadas a establecer modos de producción y de consumo
sostenibles. Les corresponde también garantizar una mayor coherencia en la apertura de los mercados,
incrementar la financiación pública y privada de la cooperación al desarrollo y mejorar el funcionamiento y
procurar una mayor estabilidad del sistema financiero internacional» (CE, 2002).
El incremento de la eficacia de la cooperación al desarrollo y de las medidas de
alivio de la deuda
La consecución del objetivo de desarrollo del milenio relativo a la reducción de la pobreza extrema a la mitad
antes de concluya el año 2015 requerirá, en términos aproximados, la duplicación de la ayuda oficial al
desarrollo (Devarajan et al., 2002; Informe Zedillo, 2001). Aun así, el monto total de la ayuda seguiría sin
superar el 0,5% del PNB de los países de la OCDE, muy por debajo del objetivo internacionalmente
propugnado del 0,7% del PNB. La erradicación de la pobreza exigirá la realización de un esfuerzo mucho
más ambicioso y precisará, para ser eficaces, que los fondos financieros sean recibidos oportunamente y
sometidos a procedimientos transparentes de rendición de cuentas. La ayuda internacional al desarrollo sólo
surte efecto en el contexto de una marco de políticas adecuadas.51
Son muchos los países en desarrollo postrados por unos niveles de endeudamiento insostenibles, lo que
constituye una traba para el crecimiento económico y supone un lastre para la capacidad de algunos países
para prestar a sus habitantes servicios sanitarios y educativos, entre otros servicios básicos. Cuando la carga
de la deuda se hace insostenible se producen recortes presupuestarios, que suelen afectar a los servicios y a la
administración del medio ambiente, con el consiguiente debilitamiento de la gestión ambiental. La finalidad
de la Iniciativa para la reducción de la deuda de los países pobres muy endeudados (PPME) es poner remedio
al problema generado por el nivel insostenible del endeudamiento de esos países y asegurarse de que los
beneficios derivados del alivio de la deuda se utilizan para reducir la pobreza y para evitar verse abocados a
55
una nueva espiral de endeudamiento.52 La conversión de la deuda en medidas de protección de los recursos
naturales es otro instrumento alternativo para contribuir a la consecución de los objetivos en materia de
reducción de pobreza y de gestión ambiental.
Las ayudas al desarrollo y el alivio de la deuda son instrumentos que pueden contribuir a que los gobiernos
lleven a cabo muchos de los cambios de estrategia política recomendados en el presente informe. Como los
países en desarrollo, los organismos de cooperación al desarrollo están realizando un esfuerzo por mejorar su
gobernanza y su eficacia operativa mediante:
n
la asunción de un compromiso más explícito con el objetivo de reducción de la pobreza al considerarlo
como el objetivo primordial de la cooperación al desarrollo
n
el refuerzo de la percepción de la titularidad propia del proceso de desarrollo en los países en desarrollo
a través de la financiación de procesos de titularidad nacional y la mejora de la coordinación de las
ayudas
n
el aumento de la transparencia y una mayor participación de la sociedad civil tanto en el ámbito
operativo como en lo que concierne a la definición de las políticas aplicables
n
el fomento de la concepción de la cooperación al desarrollo basada en los resultados y en la
responsabilización, prestando mayor atención a los avances registrados, en especial a través del
desarrollo de las capacidades que permitan a los países alcanzar los Objetivos de Desarrollo del
Milenio, y
n
la descentralización de las actividades y la transferencia de competencias a los funcionarios estatales
para ser más flexibles y receptivos a las necesidades del país.
Para contribuir a que la estrategia relativa al binomio pobreza-medio ambiente progrese, las agencias de
desarrollo deben aprender de los errores que han cometido en el pasado e incorporar sus conclusiones al
nuevo concepto de cooperación al desarrollo.53 El cambio de estrategia de la cooperación al desarrollo que se
caracteriza por concentrar sus esfuerzos de manera más explícita en las actividades encaminadas a la
reducción de la pobreza y en el fomento de la implicación en los programas de los países beneficiarios brinda
nuevas oportunidades para la mejora de la gestión ambiental. A pesar de que nuestras organizaciones se
hayan comprometido a utilizar la mejora de la gestión ambiental como un instrumento que contribuya a la
reducción de la pobreza, ahora hay que acometer la labor de trasladar la teoría a la práctica diaria de nuestras
respectivas organizaciones, tanto en sus sedes como en sus delegaciones nacionales.54 Asimismo, es preciso
que concedamos menos importancia a nuestros procedimientos particulares de evaluación de los riesgos
ambientales, aunque éstos sigan siendo importantes, y nos volquemos con mucha mayor intensidad en prestar
asistencia encaminada al desarrollo de las capacidades de nuestros socios para consolidar sus propios
procedimientos nacionales diseñados para aprovechar las oportunidades existentes para reducir la pobreza
mediante la mejora de la gestión ambiental.
El cumplimiento de estos compromisos en la práctica exige introducir modificaciones sustanciales en
nuestros modos de actuación, mas no podemos permitirnos el lujo de fracasar en nuestro empeño. Para que
este mensaje cobre impulso será preciso potenciar la formación y las aptitudes de nuestro personal. Es
preciso implantar nuevos instrumentos y procedimientos. El cambio de perspectiva de la ayuda hacia un
enfoque más estructural que conllevará la aportación de asistencia financiera a sectores enteros y a sus
presupuestos suscita la aparición de nuevos retos. El enfoque tradicional basado en las evaluaciones de
impacto ambiental debe ser ahora aplicado a los sectores y a las políticas, pero también prestar mayor
atención a las cuestiones ambientales que afectan a los pobres, así como procurar su coherencia con las
evaluaciones de la pobreza. Es necesario incrementar los incentivos para que los gestores de los programas
promuevan la incorporación de los elementos vinculares existentes entre la pobreza y el medio ambiente. La
alta dirección debe desempeñar su papel de liderazgo con energía, no limitándose sólo a la elaboración de
declaraciones políticas, sino implicándose activamente en las tareas de asignación de los recursos humanos y
financieros disponibles. Por último, es preciso efectuar un seguimiento eficaz y transparente de los progresos
realizados en pos de los objetivos y metas establecidos.
56
Conclusión
El objetivo inicial que animó la realización del presente informe era establecer un conjunto articulado de
líneas de actuación para reducir la pobreza de manera sostenible a través de una gestión ambiental de mayor
calidad. Hemos realizado una descripción exhaustiva de los vínculos fundamentales que existen entre el
medio ambiente y la pobreza. En concreto, hemos hecho hincapié en la incidencia sobre los más pobres del
flagelo de las enfermedades que tienen su origen en la contaminación del agua y del aire. Asimismo, hemos
reflejado la intensidad de la dependencia directa de los pobres respecto de los recursos naturales y de los
servicios ambientales y la medida en que su degradación puede menoscabar sus medios de vida. La
vulnerabilidad de los pobres a las catástrofes ambientales y sus limitadas capacidades para sobreponerse en
tales circunstancias críticas están asociadas al punto anterior. Son cosas que sabemos no sólo debido a la
existencia de datos empíricos que lo confirman; sino también, y de modo mucho más concluyente, a través de
los testimonios recogidos entre los mismos pobres.
Si bien muchos de los nexos de unión entre el medio ambiente y la pobreza se identifican con relativa
claridad, también es cierto que hemos analizado algunos vínculos que son objeto de controversia. Entre las
cuestiones que han sido abordadas desde una perspectiva basada en la generalización y la simplificación
excesivas cabe mencionar la interrelación entre el medio ambiente y el crecimiento, el medio ambiente y la
demografía, y la degradación de los recursos naturales y los pobres. Cualquier solución eficaz debe estar
basada en una comprensión ponderada de la naturaleza específica de estas relaciones que, con frecuencia,
están condicionadas por las políticas y las instituciones de ámbito local.
Aun cuando compartimos la sensación de que el combate contra la degradación del medio ambiente
constituye una cuestión que exige la adopción de medidas urgentes, nos hemos permitido la licencia de no
incidir en detalle en la descripción de aquellos problemas sobre los que ya existe un consenso general,
aunque no sea universal. En su lugar, hemos optado por hacer hincapié en los vínculos entre pobreza y medio
ambiente y, sobre todo, en las enseñanzas que podemos extraer para el futuro. En consecuencia, el presente
informe contempla el porvenir con una actitud moderadamente esperanzada y optimista: por una parte,
existen algunas opciones de política estratégica de las que se derivan beneficios en todos los ámbitos, que
podemos calificar de «opciones óptimas» y, por otra, existen métodos racionales para gestionar el juego de
las compensaciones en aquellos casos en que la adopción de una medida beneficiosa en un ámbito pueda
conllevar un coste en otro. La degradación del medio ambiente no es inexorable, del mismo modo que no
puede considerarse como un sacrificio inevitable en aras del crecimiento económico. Antes bien al contrario,
la mejora de la gestión ambiental es un factor clave para la reducción de la pobreza.
Con ese ánimo, en el presente informe se ha examinado una numerosa serie de medidas de ámbito nacional e
internacional que pueden ser adoptadas para reducir la pobreza y mejorar la calidad del medio ambiente. Para
ello ha sido preciso trascender la noción más estricta de «gestión ambiental» debido a que los vínculos entre
pobreza y medio ambiente son de naturaleza compleja y transversal. Nuestra pretensión no ha sido ni ser
exhaustivos en nuestro análisis, ni formular recomendaciones detalladas. Es mejor dejar la elaboración
detallada de las medidas a los procesos nacionales participativos establecidos para la definición de las
estrategias correspondientes en materia de reducción de la pobreza y de desarrollo sostenible. Antes bien,
hemos intentando abordar nuestro trabajo desde una perspectiva selectiva y estratégica, centrándonos en las
cuestiones básicas respecto de las cuales pretendemos que el informe sirva para estimular el debate y la
adopción de medidas prácticas.
La Cumbre Mundial sobre el Desarrollo Sostenible se presenta para todos nosotros como una ocasión idónea
para centrarnos en los asuntos más importantes y forjar acuerdos que propicien avances en este ámbito. No
puede haber reto más importante que el que representa el objetivo de reducir y, en última instancia, erradicar
la pobreza en el planeta.
57
Notas
1
Las citas están extraídas de evaluaciones participativas de la pobreza llevadas a cabo en cada país, cuyo
propósito es conocer las opiniones de los pobres sobre las cuestiones relativas a la pobreza. Véanse
Brocklesby y Hinshelwood (2001); Narayan et al. (2000).
2
El estudio abordó la medición de la naturaleza y la importancia de la «renta ambiental», tomando en
consideración el forraje para el ganado, la leña, los fertilizantes naturales, las frutas y hortalizas silvestres y
los insectos, el oro lavado con batea, la madera para carpintería, las hierbas para la elaboración de cestas,
etcétera; así hasta llegar a contabilizar un centenar aproximado de productos. Cavendish recopiló los datos en
el transcurso de dos campañas agrícolas distintas en cuatro poblaciones de Zimbabue. En el transcurso del
estudio, se realizaron entrevistas en cerca de 200 hogares distribuidos en 29 poblaciones.
3
Las definiciones de «salud ambiental» existentes presentan ciertas diferencias. Los datos que figuran en el
presente estudio se han articulado partiendo del análisis de los siguientes riesgos para la salud, que son los
que están vinculados con las enfermedades de mayor incidencia sobre el sistema sanitario: la escasez y la
deficiente calidad del agua; unas infraestructuras de saneamiento y de tratamiento de residuos insuficientes;
la contaminación del aire en recintos cerrados; la contaminación atmosférica urbana; el paludismo; y los
residuos y productos químicos derivados de la industria agroalimentaria (incluidos los riesgos laborales).
Algunas de las personas que han revisado la versión provisional de consultas han aducido que el VIH/sida
también debería ser contemplado en este contexto. La importancia del VIH/sida está más allá de toda
discusión, toda vez que el VIH/sida es la primera causa de muerte en el África subsahariana y la cuarta en
todo el mundo. Se calcula que existen 40 millones de personas que viven con la enfermedad y que son ya casi
20 millones los que han fallecido víctimas de ella (Indicadores de Desarrollo Mundial, 2002). Sin embargo,
esta enfermedad no está incluida entre los «riesgos ambientales» de la clasificación que hemos utilizado
como fuente principal (Lvovsky, 2001).
4
En un estudio realizado a partir de una muestra aleatoria compuesta por 1 000 hogares de Accra (Ghana),
Songsore y McGranahan (1993) analizaron los vínculos existentes entre el medio ambiente, la riqueza y la
salud a escala local. La riqueza se calculó basándose en la posesión de determinados bienes de consumo no
perecederos y en la frecuencia del consumo de carne, aves de corral y pescado. A efectos del análisis
comparativo, se seleccionaron los segmentos de la población que representaban el 20% más pobre y el 20%
menos pobre. Los hogares más pobres presentaban una incidencia mayor de diarrea, particularmente entre los
niños: los datos indicaban que el 22% de los niños encuadrados en el 20% más pobre de la población, frente a
sólo el 9% de los niños del 20% menos pobre, habían padecido diarrea en las dos semanas que precedieron a
la entrevista. Los servicios ambientales (agua salubre, alcantarillado) de que disfrutaban los más pobres eran
considerablemente menores. Además, carecen de los conocimientos necesarios o de los medios de
prevención más eficaces de las enfermedades, viven expuestos a un número mayor de factores de riesgo para
la salud y padecen un mayor grado de hacinamiento, es decir, el número de personas que debe compartir sus
calderos, lavabos, habitaciones, etc., es mayor.
5
Por ejemplo, el coste por cada año de vida ajustado por discapacidad evitado de algunas intervenciones
encaminadas a reducir la incidencia de las enfermedades causadas por el agua y la contaminación del aire en
los espacios cerrados, y mejorar las infraestructuras de saneamiento está entre los 20 y los 120 dólares. (Bojö
et al., 2001). Se ha demostrado que el coste de salvar una «vida estadística» por año en Pekín mediante la
reducción de las emisiones de dióxido de azufre está en torno a 300 dólares (Banco Mundial, 2000b).
Lvovsky (2001) ha publicado datos sobre la eficiencia económica de una numerosa serie de medidas para
combatir la contaminación del aire. La degradación de los recursos naturales puede llegar a un punto a partir
del cual su rehabilitación no sea económicamente viable, como es el caso de una zona de cultivo muy
degradada que no disponga ya de una profundidad de arraigo viable para su cultivo. La extinción de las
especies constituye el caso más extremo de degradación irreversible.
6
Otro ejemplo podría ser que los mecanismos de defensa tradicionales empleados por los ganaderos están
siendo progresivamente eliminados mediante el establecimiento de sistemas agrícolas sedentarios en sus
pastizales habituales.
7
Los indicadores utilizados en la composición del índice de calidad ambiental son (i) la disminución del
promedio de las emisiones de dióxido de carbono per cápita comparando la década de los años 80 con la de
los años 90; (ii) los descensos del promedio de las emisiones de contaminantes orgánicos del agua
(kg/día/trabajador) entre la década de los años 80 y la de los años 90; y (iii) la tasa anual media de
58
deforestación en el período 1980-2000. Se procede a clasificar cada país en función de cada uno de dichos
criterios. Se establece un promedio de la puntuación obtenida por cada país en cada uno de ellos y se procede
a reclasificarlos conforme al resultado obtenido, que es el valor que figura en eje de ordenadas del gráfico.
Cuanto mayor sea la cifra, mayor habrá sido el incremento de calidad ambiental reflejado por los índices en
el período de tiempo analizado. Para una información más detallada, véase el informe publicado por el Banco
Mundial (2000c).
8
Véase el capítulo 2 del informe del Banco Mundial (2002d) si se desea conocer más ejemplos y un análisis
más amplio.
9
El enfoque basado en las opciones óptimas está siendo desarrollado en el marco de la Iniciativa sobre la
Pobreza y el Medio Ambiente del PNUD y la CE (PNUD, 1999a y 1999b) y en el Informe de Desarrollo del
Banco Mundial Desarrollo y Medio Ambiente (Banco Mundial, 1992).
10
Ekbom y Bojö (1999) pasan revista a la literatura disponible referida a nueve hipótesis sobre los vínculos
entre la pobreza y el medio ambiente, poniendo de manifiesto que los resultados empíricos contradictorios
que frecuentemente se obtienen deberían suponer un freno a la tendencia a simplificar en exceso tales
relaciones. Sin embargo, llegan a la conclusión de que los pobres suelen ser las principales víctimas de la
degradación ambiental, lo que abre la posibilidad de adoptar opciones óptimas de intervención. Véase
asimismo la Iniciativa sobre la Pobreza y el Medio Ambiente (PNUD, 1999a y 1999b).
11
Algunos ejemplos figuran ilustrados en el marco de la Iniciativa sobre la Pobreza y el Medio Ambiente
(PNUD 1999a y 1999b) y en Farmer Innovation in Africa publicada por Reij y Waters-Bayer (2001).
12
En septiembre de 1999, el Banco Mundial y el Fondo Monetario Internacional otorgaron su respaldo a las
estrategias formuladas en los DELP creando así un nuevo marco de referencia para sus actividades
relacionadas con el objetivo de reducción de la pobreza. Los DELP deberán (i) ser promovidos por los
gobiernos nacionales conforme a un proceso en el que tenga cabida una amplia participación de la sociedad
civil; (ii) estar basados en la comprensión de la relación existente entre las medidas de política nacional y los
avances en la lucha contra la pobreza; y (iii) estar orientados a la consecución de objetivos para combatir la
pobreza cuantificables en términos de sus resultados. Se trata de un proceso normalmente articulado en dos
fases, una primera, centrada en la elaboración de un DELP provisional, y una segunda, cuya esencia es un
proceso participativo de consultas que desemboca en el DELP definitivo. Las versiones más recientes de los
DELP provisionales y definitivos se pueden consultar en los sitios web del Banco Mundial y del FMI:
www.worldbank.org y www.imf.org, respectivamente. El Libro de consulta sobre el proceso de estrategia de
reducción de la pobreza (Banco Mundial, 2001c) contiene información más detallada sobre el diseño de los
DELP e incluye, además, un capítulo dedicado al medio ambiente (Bojö et al., 2001). Está disponible en la
siguiente dirección electrónica: www.worldbank.org .
13
De los cuarenta DELP examinados, tan sólo ocho eran DELP «definitivos», mientras que el resto eran
DELP «provisionales» que sirven como guía para la elaboración de un DELP más exhaustivo. Se espera que
el grado de integración del medio ambiente progrese a medida que se vayan elaborando cada vez más DELP
definitivos.
14
Las orientaciones de las Naciones Unidas definen la estrategia de desarrollo sostenible como un proceso
coordinado, participativo e iterativo de reflexiones y medidas para alcanzar los objetivos económicos,
ambientales y sociales de manera equilibrada e integrada. La etiqueta particular que se le aplique a cada
estrategia nacional de desarrollo sostenible carece de relevancia siempre que se atenga a los principios
básicos establecidos (UNDESA, 2001). Por ejemplo, algunos marcos de referencia como las «Perspectivas
Nacionales», las «Agendas 21 nacionales» o las estrategias nacionales de reducción de la pobreza pueden
servir de base eficaz de los planes de acción estratégicos en pro del desarrollo sostenible.
15
Uno de los Objetivos Internacionales de Desarrollo adoptados por la Asamblea General de la ONU es la
aplicación de estrategias nacionales de desarrollo sostenible antes de que concluya 2005. La OCDE ha
definido dichas estrategias como un conjunto coordinado de procesos participativos en continuo desarrollo
que comprenden el análisis, el debate, el refuerzo de las capacidades, la planificación y las inversiones, y en
el que se integran los objetivos económicos, sociales y ambientales de la sociedad, buscando el juego de las
compensaciones entre ellos cuando la integración sea imposible (OCDE, 2001, p. 9).
16
Las transferencias de fondos del FMAM pueden contribuir considerablemente a dar respuesta a cuatro
amenazas fundamentales que pesan sobre el medio ambiente mundial: la pérdida de la biodiversidad, el
cambio climático, la degradación de las aguas internacionales y la drástica reducción de la capa de ozono.
Pero, ¿cómo garantizar la viabilidad financiera? La creación de fondos fiduciarios perpetuos ha sido una de
las respuestas dadas a esa cuestión, lo que garantiza la viabilidad a largo plazo pero también inmoviliza,
también a largo plazo, capitales de considerable cuantía. Otras alternativas son la financiación a corto plazo
59
de una fase de inversión que permita, por ejemplo, que una zona protegida empiece a generar sus propios
recursos financieros que eventualmente lleguen a garantizar su viabilidad. Si se desea obtener información a
partir de la evaluación de la experiencia acumulada por los Fondos Fiduciarios para la Conservación, véase la
documentación publicada por el FMAM (1998).
17
Los indicadores de los vínculos entre pobreza y medio ambiente pueden adoptar formas diversas. Algunos
de ellos son de carácter genérico, como el empleo del índice de muertes causadas por infecciones
respiratorias agudas como instrumento de medida de la salud ambiental. Otros dependen de variables mucho
más específicas en función de cada lugar, como la dependencia de los distintos tipos de recursos naturales
para la subsistencia. Su interpretación siempre está en función del contexto específico de referencia. Por
ejemplo, en algunos casos una menor dependencia de los recursos naturales se traducirá en una reducción de
la pobreza a medida que los pobres van encontrando trabajo en sectores distintos del sector agrario. Por el
contrario, la situación anterior podría generar un aumento de la pobreza debido a la restricción de la
capacidad de acceso de los pobres a los recursos. Incluso en el caso de los indicadores de naturaleza genérica,
como la salud ambiental, su interpretación será, a menudo, distinta en función de cada contexto específico: la
incidencia de las infecciones respiratorias agudas será menor en algunas zonas de África que en la India
debido a que la cocción de los alimentos se realiza más frecuentemente al aire libre. En el caso de algunos
indicadores, como los daños producidos por catástrofes ambientales, será posible aportar un mayor número
de datos cuantitativos, mientras para otros, como el basado en el porcentaje de pescadores pobres que tienen
acceso a un número adecuado de capturas, será preciso recopilar un número mayor de datos cualitativos. Los
indicadores pueden ser finales (si se centran en los resultados y en el impacto observado) o intermedios (si
ofrecen información combinada de resultados e insumos). Los indicadores finales son los que revisten mayor
importancia, aunque a menudo es difícil identificar aisladamente el efecto de un insumo intermedio en el
resultado final. Como ocurre con todos los indicadores, los indicadores relativos a la vinculación entre
pobreza y medio ambiente deben ser específicos, mensurables, factibles (y consecuentemente eficientes en
función de su coste), pertinentes y delimitados temporalmente.
18
Véanse, por ejemplo, Shyamsundar (2002); Nunnan et al. (2001); Henninger y Hammond (2000).
19
Véase Hardoy et al. (2001) si se desea disponer de un examen geográfico desglosado de los datos referidos
a un entorno urbano.
20
En el presente estudio, hemos centrado nuestra atención en las cuestiones relativas al seguimiento y
evaluación a escala nacional. Sin embargo, está comprobado que las labores de seguimiento realizadas en un
plano inferior pueden resultar de considerable utilidad para mantener informados a los responsables de
adoptar decisiones en el ámbito local y al público en general.
21
La importancia que reviste esta cuestión queda puesta de relieve en el contexto de los Objetivos de
Desarrollo del Milenio. La meta 11 del objetivo 7 consiste en «haber mejorado considerablemente, para el
año 2020, la vida de por lo menos 100 millones de habitantes de tugurios», así como el indicador 31 basado
en «la proporción de la población con derecho seguro a la tenencia de la tierra.»
22
Jodha (1986) ha documentado este proceso en el caso de la privatización de recursos de propiedad común
en la India.
23
Véase Payne (2002) si se desea información sobre las distintas opciones de régimen de tenencia de tierras
y de su importancia en el entorno urbano.
24
Véase el informe publicado por el IIED (1994) si se desea consultar varios ejemplos.
25
En México, por ejemplo, el Gobierno aprobó en 1992 una nueva ley de aguas que formaliza los derechos
de propiedad sobre el agua y consagra el principio de participación. En menos de diez años una superficie
superior al 90% de los tres millones de hectáreas de tierras de regadío ha sido puesta en manos de las
asociaciones de usuarios, que representan a medio millón de campesinos. La tasa de cobertura de los costes
ha ascendido del 30 al 80%. Algunas asociaciones intervienen en la gestión de las aguas subterráneas, y el
caso de Hermosillo demuestra que la concesión de autonomía en el ámbito local puede llegar a conseguir el
equilibrio entre el consumo y el reabastecimiento de agua. La política participativa y el establecimiento de
mercados comerciales de agua lo han hecho posible. Véase el informe del Consejo Mundial del Agua (2000).
26
Véanse los ejemplos de Indonesia en Read y Cortesi (2001).
27
Las ventas mundiales anuales estimadas de café certificado (las marcas de café orgánico, café de sombra y
café de comercio justo) suponen unos 500 millones de dólares y se encuentran en fase de rápido crecimiento
(Giovannuci, 2001).
28
En su análisis de la situación en China y en la India, Boudri et al. (2002) ponen de manifiesto que el
cambio sustancial que se ha producido a la utilización de fuentes de energía renovables no sólo es rentable,
60
sino que puede contribuir a reducir considerablemente los costes asociados al control de las emisiones de
SO2.
29
Venkata (1997) recoge una serie de artículos que documentan de manera bastante detallada las buenas
expectativas de las tecnologías aplicadas a las fuentes de energía renovables y las numerosas dificultades de
orden técnico, financiero y social a las que se enfrentan los países en desarrollo para su implantación.
30
Muchas letrinas mejoradas de pozo ventilado siguen sin ser utilizadas debido al desconocimiento de sus
ventajas o a una construcción o emplazamiento defectuoso. Análogamente, el suministro de jabón barato no
tendrá consecuencias beneficiosas a no ser que se use para lavarse las manos. Se trata de cambios sociales y
tecnológicos sencillos cuya importancia no debe ser despreciada: cada año mueren entre 2 y 3 millones de
niños a causa de enfermedades diarreicas. Por el simple hecho de lavarse las manos, ese número quizá podría
reducirse a la mitad. Consúltense las actividades de la Asociación público-privada en favor del lavado de
manos, que agrupa al Banco Mundial, varias administraciones públicas, algunos donantes, empresas del
sector
privado
y
determinadas
ONG,
en
la
siguiente
dirección
de
Internet:
http://www.worldbank.org/watsan/topics/handwashing.html.
31
La OMS ha adoptado cuatro estrategias para combatir el paludismo: (i) el pronto acceso al tratamiento, en
particular en el caso de niños de corta edad; (ii) la prevención y control del paludismo en las mujeres
embarazadas (iii) el control del vector transmisor; y (iv) la predicción y contención de epidemias.
32
Para una información más detallada sobre la estrategia de gestión de las catástrofes, véanse EIRD (2002) y
Gilbert y Kreimer (1999).
33
Si se desea consultar una multitud de ejemplos, véase el sitio web gestionado por el MIT en colaboración
con el Banco Mundial y la Alianza Mundial de Ciudades: Upgrading Urban Communities: A resource for
practitioners en la siguiente dirección de Internet:
http://www.mit.edu/afs/athena/org/u/urbanupgrading/index.html .
34
Véanse, por ejemplo, Reed (1992); Munasinghe et al. (1994); Munasinghe y Cruz (1995); y Reed (1996).
35
Iannariello et al. (2001) incluye un marco lógico básico para entender las repercusiones ambientales
derivadas de las reformas macroeconómicas y propone una metodología para efectuar evaluaciones del
impacto ambiental de esas reformas.
36
El análisis que se presenta en este epígrafe se circunscribe al ámbito nacional. Su examen en el ámbito
internacional figura recogido en el epígrafe 2.4.
37
Así, existe una diferencia entre la explotación sostenible de los recursos forestales de un país en función y
hasta el límite fijado por su tasa de crecimiento («vivir de los intereses») y el agotamiento de los recursos
forestales («liquidar el capital»). Análogamente, el agotamiento de las reservas de un recurso mineral
representa la liquidación de un activo no renovable, lo que en virtud del sistema contable tradicional
aplicables a los ingresos se considera únicamente un ingreso y no puede ser contabilizado como una
amortización del ahorro. Para ser más exactos, la amortización de los ahorros viene representada por la renta
obtenida de los recursos, es decir, la diferencia entre el precio en el mercado mundial del producto de que se
trate y los costes de extracción o producción (véase de manera más detallada en el estudio del Banco Mundial
publicado en 1997). Así las cosas, los responsables de la planificación social y la sociedad civil no disponen
de una visión completa del desarrollo de la economía nacional. El Departamento de Estadística de las
Naciones Unidas, el Banco Mundial y la Academia Nacional de Ciencias de los Estados Unidos han
desarrollado y recomendado la aplicación de modelos más rigurosos de contabilidad nacional que incorporan
la dimensión ambiental (Nordhaus y Kokklenberg, 2001).
38
Los datos utilizados en el gráfico se han obtenido a partir de las estimaciones del Banco Mundial realizadas
sobre la base de un estudio propio (Banco Mundial, 2002c).
39
Cada vez se están utilizando con mayor profusión en los países en desarrollo indicadores de la disposición
al gasto para calcular el valor, por ejemplo, de la introducción de mejoras en materia de abastecimiento de
agua, servicios de saneamiento y recogida de residuos (Bojö et al., 2001). En el supuesto de que la valoración
de los beneficios sea difícil, puede resultar de utilidad efectuar un análisis de la eficacia en función de los
costes de las medidas para lograr determinados objetivos ambientales. Véanse los ejemplos recogidos por
Lvovsky (2001).
40
Véanse Nickson y Franceys (2001); ADB (2000); Loftus y McDonald (2001) y el informe del Banco
Mundial (2002), si se desea consultar las distintas perspectivas contrapuestas existentes, así como ejemplos
de algunas iniciativas que se han saldado con un rotundo éxito y de otras cuyo éxito ha sido más limitado.
41
En el informe de evaluación Cinco años después de Río del Banco Mundial (1997) se expone de manera
pormenorizada el proceso de eliminación paulatina de subsidios por valor de 180 millones de dólares al
61
cambio vigente en 1995 que concluyó a finales de la década de los años ochenta. La producción de arroz
elaborado ha seguido aumentando.
42
El concepto de «renta» utilizado aquí denota la diferencia entre el valor de mercado y el coste total de
extracción de los recursos, que incluye el coste ordinario de mercado del capital. El excedente es lo que se
conoce como renta o beneficio.
43
El informe Armonización de la actividad industrial con el medio ambiente: Nuevas funciones de la
comunidad, el mercado y el gobierno del Banco Mundial (2000c) presenta numerosos ejemplos de cómo
diversas medidas económicas han surtido efectos positivos en los países en desarrollo. Por otra parte, también
analiza el modo en que ciertos países, en particular Indonesia y Filipinas, han sido capaces de recurrir a la
revelación pública de información con resultados eficaces y el éxito del programa de actividades de
formación en materia de reducción de la contaminación ofrecidas a las pequeñas y medianas empresas
emprendido en Méjico.
44
El informe sobre Globalización, crecimiento y pobreza del Banco Mundial (2002) analiza en detalle cómo
el ratio entre el comercio y la renta de más de 20 países en desarrollo que suman cerca de 3 millardos de
habitantes se ha duplicado en las dos últimas décadas. Además, estos países han incrementado su tasa media
de crecimiento hasta alcanzar el 5% en la década de los años noventa, tasa que supera con creces la registrada
en los países ricos. No obstante, hay unos 2 millardos de personas que viven en países en desarrollo que no
han logrado integrarse con éxito en el proceso expansivo de la economía mundial y su tasa de crecimiento
agregada arrojó un resultado negativo en la década de los años noventa. La relación entre el crecimiento
agregado y las desigualdades varía según el país de que se trate. En América Latina, la integración mundial
ha ampliado las desigualdades salariales, pero en varios países muy poblados, como China, la India y
Vietnam, los datos disponibles indican que el crecimiento se ha producido en estrecha vinculación con la
reducción de la pobreza.
45
Las estadísticas ofrecidas por el sitio web oficial de la OCDE (www.OECD.org) sobre la estimación total
de las subvenciones a la agricultura, que es un indicador del valor monetario total de las transferencias al
sector agrícola, tanto por los consumidores como por los contribuyentes (OCDE, 2001), arrojan un volumen
provisional para el año 2000 de aproximadamente 327 millardos de dólares, lo que supone un descenso en
comparación con los 356 millardos de dólares correspondientes a 1999.
46
El sector forestal nos ofrece un ejemplo representativo de adecuación a la normativa ambiental. El Consejo
de Gestión Forestal (FSC, por sus siglas en inglés) es una organización internacional fundada en 1993 para
fomentar la gestión económicamente viable, socialmente beneficiosa y ambientalmente responsable de la
explotación de los bosques a escala mundial. Sus miembros son asociaciones ecologistas y de fomento social,
empresas y profesionales del sector silvícola y maderero, organizaciones de poblaciones indígenas, grupos de
explotación comunitaria de los bosques y organizaciones de certificación de los productos forestales de todo
el mundo. La certificación es el proceso en virtud del cual se evalúa la calidad de los procedimientos
utilizados sobre el terreno con arreglo a una serie predeterminada de normas. Los principios y criterios de
gestión forestal del Consejo de Gestión Forestal sirven como base de referencia internacional para el
desarrollo de normas regionales de gestión forestal. Una serie de organismos independientes de certificación
cuya competencia para aplicar dichas normas están acreditadas por el FSC llevan a cabo evaluaciones
imparciales y detalladas de las actividades forestales a instancias de los propietarios de la tierra. En el caso de
que las actividades forestales sean conformes con las normas establecidas por el FSC, se expide un
certificado que autoriza al propietario comercializar sus productos bajo la etiqueta de «madera certificada» y
a utilizar el logotipo registrado del FSC. La superficie total que ha recibido la certificación hasta la fecha está
próxima a los 28 millones de ha distribuidas entre 390 zonas de 54 países. Sin embargo, conviene tener
presente que aproximadamente dos terceras partes de las zonas certificadas se encuentran en Europa. Si se
desea acceder a información complementaria, sírvanse visitar el sitio web del FSC
(www.fscoax.org/principal.htm). La extensión de esta iniciativa a los países en desarrollo constituirá un
factor importante para que se aseguren el acceso de sus productos a los mercados.
47
Aproximadamente, el 75% de las IED se concentran diez países de renta media, y las inversiones se
distribuyen predominantemente en un grupo reducido de sectores: automoción, químico, electrónico, energía,
petróleo y sus derivados químicos, y farmacéutico. Una pequeña parte de las IED se realizan en los países
más pobres. De hecho, el conjunto de los 48 países más pobres sólo recibe inversiones por valor de 3
millardos de dólares y los países de África únicamente el 1% de los flujos de capital (FMI, Banco Mundial,
PNUMA, 2002).
48
Algunos países en desarrollo han favorecido la aparición de un sector industrial contaminante, en buena
parte, debido a la presión de la demanda interna. Mientras los países en desarrollo intentan poner coto a la
62
contaminación, las instalaciones industriales de propiedad extranjera suelen contaminar menos que las
nacionales dentro de un mismo sector. Por otro lado, los estudios empíricos realizados no han podido
corroborar la existencia de una estrategia general en los países en desarrollo consistente en la rebaja del rigor
de la normativa ambiental como señuelo para atraer inversiones. En cualquier caso, con esto no se pretende
dar una visión idílica en la que no hay lugar para los problemas: las normativas ambientales son demasiado
débiles para proteger a los pobres de la contaminación de origen industrial, pero la causa no reside ni en la
IED ni en la mundialización, sino en el deficiente desarrollo de las capacidades de los países.
49
Éste es el tema central del próximo informe interinstitucional sobre El cambio climático y la pobreza:
medidas de apoyo a los países pobres y a la población que vive en situación de pobreza para sobreponerse
al cambio climático, cuya publicación está prevista en octubre de 2002.
50
Nuestra preocupación primordial a este respecto reside en el descenso de las poblaciones de las distintas
especies de la flora y de la fauna que son importantes para los pobres en tanto en cuanto de ellas dependen el
que éstos tengan una dieta equilibrada y constituyen un elemento esencial para la aportación de fibras y la
producción de medicinas.
51
Dollar y Pritchett (1998) aportan el fundamento empírico de nuestras afirmaciones genéricas en un
importante estudio sobre la eficacia de las ayudas: Assessing Aid: What Works, What Doesn’t, and Why.
52
La Iniciativa para la reducción de la deuda de los PPME fue lanzada por el Banco Mundial y el FMI en
1996. En 1999, se acordó proceder a un refuerzo sustancial de la Iniciativa con el fin de (i) ampliar los
fondos destinados a las operaciones de alivio de la deuda hasta 50 millardos de dólares con el objeto de
reducir la deuda de más de treinta países. Los recursos liberados se utilizarán para financiar medidas de
reducción de la pobreza, concediendo especial importancia a los sectores sanitario y educativo. Hasta la
fecha, 24 países participan en la Iniciativa. Para una información más detallada consúltese la página web que
figura a continuación: www.worldbank.org/hipc/.
53
Un estudio realizado en 2000 por el DFID llegó a la conclusión de que el medio ambiente no había sido
incorporado plenamente a la estrategia bilateral como una oportunidad potencial de desarrollo antes que
como un peligro que debe ser reducido y mitigado (Flint et al., 2000). De modo similar, un informe
elaborado el 1997 sobre la evaluación de la dimensión ambiental de los programas de la CE en los países en
desarrollo concluía que no existía responsabilización institucional alguna que garantice que las medidas
ambientales se integran plenamente en las programaciones nacionales o que las ayudas concedidas a
proyectos de medio ambiente estén basadas en una estrategia general de ámbito regional (ERM, 1997). Un
estudio realizado por el Departamento de Evaluación de Operaciones del Banco Mundial sobre las
actividades y políticas medioambientales, el primero que se elabora desde 1987, concluyó que la eficacia de
las actividades del Banco ha mejorado sensiblemente, pero todavía está pendiente la plena integración de las
cuestiones medioambientales en sus objetivos centrales y en sus estrategias nacionales y sectoriales
(Liebenthal, 2002). Un informe fechado en 2000 y realizado en el marco del programa global para el medio
ambiente del PNUD refleja conclusiones similares a las anteriores y recientes auditorías del PNUD han
recalcado la necesidad de reforzar los mecanismos destinados a incorporar la dimensión ambiental en el
ámbito operativo y de definición de las políticas aplicables. Este problema afecta también a otros organismos
de ayuda al desarrollo.
54
DFID; CE; PNUD; la nueva estrategia del Banco Mundial (Making Sustainable Commitments: An
Environment Strategy for the World Bank) se propone poner remedio a este problema y aporta orientaciones
a largo plazo, así como medidas específicas para el próximo quinquenio (Banco Mundial, 2001c).
63
Abbreviations and Acronyms
CBD
CGIAR
DAC
DALYs
DFID
EC
EIA
FAO
FDI
GDP
GEF
HIPC
IFAD
IIED
IPCC
IPRSP
IUCN
MEA
NGO
NSSD
OECD
PEI
PPA
PRS
PRSP
SEA
SIA
UNCCD
UNCED
UNCHS
UNDP
UNDESA
UNEP
UNFCC
WBCSD
WHO
WRI
WSSD
WTO
WWF
Convention on Biological Diversity
Consultative Group on International Agricultural Research
Development Assistance Committee (OECD)
Disability-Adjusted Life Years
Department for International Development (UK)
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Food and Agriculture Organization
Foreign Direct Investment
Gross Domestic Product
Global Environment Facility
Heavily Indebted Poor Country Initiative
International Fund for Agricultural Development
International Institute for Environment and Development
International Panel on Climate Change
Interim Poverty Reduction Strategy Paper
World Conservation Union
Multilateral Environmental Agreement
Non-Governmental Organization
National Strategy for Sustainable Development
Organization for Economic Co-operation and Development
Poverty and Environment Initiative (UNDP)
Participatory Poverty Assessment
Poverty Reduction Strategy
Poverty Reduction Strategy Paper
Strategic Environmental Assessment
Social Impact Analysis
United Nations Convention to Combat Desertification and Drought
United Nations Conference on Environment and Development
United Nations Centre for Human Settlements (Habitat)
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