Diapositiva 1 - Gobierno de Santa Fe

Plan de Formación para el
Desarrollo de los Trabajadores
Públicos de Santa Fe
Dr. Fernando Isuani
Noviembre, 2011
Capacidades Estatales
Un marco
Revalorización del rol del Estado, luego del período liberal de los ´90, como
actor clave para el desarrollo económico y social
Ello convive con la convicción de que el Estado presenta diversas dificultades
para responder de manera efectiva y creativa a los problemas sociales que
afectan a las sociedades Latinoamericanas
El cruce de ambas cuestiones, genera la preocupación por la construcción y
reconstrucción de instancias estatales habilitadas para gobernar los procesos
complejos que vive la región.
El caso argentino
Numerosos trabajos dan cuenta de la debilidad de sus instancias estatales
(Oszlak y Felder, 1998; Sidicaro, 2001; Martínez Nogueira, 2002; Nejamkis,
2004; Fernández et al, 2006; Repetto, 2007; Alonso, 2007; Thwaites Rey,
2007)
Desde una perspectiva “neoweberiana” esos trabajos abonan a lo que
Perelmiter (2007) denomina “la tesis de la debilidad estatal”, esto es,
remarcan la incapacidad del Estado para regular las relaciones sociales y para
cumplir con sus funciones sistémicas, destacando además sus deficiencias
políticas, técnicas y administrativas.
La crisis del Estado
(Sidicaro,2001)
Crisis del Estado: Refiere al deficiente cumplimiento de las funciones propias de los
aparatos estatales en las modernas sociedades capitalistas.
Debilidad en las capacidades del Estado: desorganización administrativa del aparato
estatal, la descoordinación de su burocracia y el descreimiento en el servicio público,
entre otros aspectos.
Las consecuencias del debilitamiento estatal cubrió a “casi todos los mecanismos de
acción pública y marcaron muchos planos de la vida social”
Ello ha mantenido un esquema de funcionamiento que dificulta notablemente la
eficacia del Estado a la hora de asegurar los derechos ciudadanos en diversos ámbitos
institucionales de la vida social argentina(Trabajo PNUD)
Actores estatales
Asumimos al Estado como el conjunto de organizaciones de gobierno,
administración y coerción de una determinada sociedad
Esta noción permite distinguir, dentro del Estado, a aquellas instancias que
están directamente involucradas en el desarrollo y fortalecimiento de dichas
capacidades
Por otra parte, permite entender que el referente para el ejercicio de las
capacidades estatales es la sociedad
Cada una de esas instancias del Estado tiene sus propias particularidades:
Las organizaciones de gobierno constituyen el “núcleo estratégico” del Estado
(Bresser Pereira, 1997) y son aquellas con la capacidad de crear normas y
definir políticas que son comprensivas para el conjunto de la sociedad dentro
de un territorio específico.
En las organizaciones de gobierno el poder puede ubicarse en diferentes
instancias: en el parlamento (caso de sistema parlamentario) o balanceado
entre el parlamento y el poder ejecutivo (sistemas presidencialistas). En
ciertas ocasiones particulares (las dictaduras, por ejemplo), el ejecutivo ha
asumido el centro del gobierno.
Las organizaciones administrativas y de coerción: En este nivel ubicamos a la
burocracia y son las encargadas de realizar y resguardar el cumplimiento de
las decisiones adoptadas por las organizaciones de gobierno
Sintetizando
Hablar del Estado es hablar de un espacio que contiene dos instancias
distinguibles por su rol y por su integración: organizaciones de gobierno
(Poder Ejecutivo y Poder Legislativo) y organizaciones burocráticas.
Las capacidades que el Estado evidencie no sólo se explicarán por lo que
ocurra o deje de ocurrir, o por lo que hagan o dejen de hacer las
organizaciones burocráticas del Estado, sino también por las acciones
realizadas y las decisiones adoptadas por las organizaciones de gobierno.
La noción de
Capacidades Estatales
En el impacto de las decisiones y acciones del Estado sobre la sociedad se
inscribe y cobra relevancia el tema de las capacidades estatales.
Ellas nos “brindan una aproximación a la forma en la que el Estado produce
políticas públicas y a los procesos mediante los cuales las mantienen y
reproducen” (Rodríguez Gustá, 2007 : 86).
Al convertirse en una vía privilegiada para incidir en la sociedad, las políticas
públicas constituyen una construcción claramente develadora de las
capacidades del Estado para lograr los impactos oficiales esperados.
M. Mann(1991) Dos sentidos en el que un Estado puede ser considerado
poderoso: por un lado, debido al conjunto de acciones que la elite estatal
tiene facultad de emprender sin negociación rutinaria, institucional con
grupos de la sociedad civil (Poder despótico), propio de muchos estados que
ha tenido poderes ilimitados (por ejemplo, Imperio Chino y Romano). Por el
otro lado, existe un poder que se vincula con la capacidad del Estado para
penetrar realmente la sociedad civil y poner en ejecución las decisiones
políticas en todo un territorio(Poder infraestructural)
Esta última capacidad aumenta en la medida en que el Estado colabora con
grupos de la sociedad civil, acentuando así la “potenciación que puede
resultar cuando dos cuerpos autónomos cooperan.
Los niveles de capacidades estatales dependen de la medida en que el Estado
logra un aislamiento burocrático weberiano y al mismo tiempo una intensa
inmersión en la estructura social circundante(Autonomía enraizada): “La
capacidad transformadora del Estado requiere una mezcla de coherencia
interna y de conexiones internas”(Evans)
Evans centra su mirada sobre la estructuración y el desempeño de la
burocracia, en tanto instrumento para el logro de los objetivos públicos.
Tomando a Weber, señala la importancia del sistema de reclutamiento
meritocrático, lo que combina formación y pruebas de acceso a la
administración pública, y la existencia de una carrera profesional predecible
que proporcione la expectativa de ascensos relacionada con el desempeño y
actúe como recompensa a largo plazo para los empleados públicos.
Evans y Rauch
•Asimismo señala, que el logro de esta combinación depende del carácter
históricamente determinado del aparato estatal y de la índole de la estructura
social en la que se inserta
•Por ello, el estudio de las capacidades estatales requiere tener en cuenta la
interacción entre actores al interior del Estado, y los que pertenecen al
entorno socioeconómico y político en el cual actúa, procurando identificar los
intereses y recursos de poder que movilizan para incidir sobre las
intervenciones estatales en la sociedad
•Rodríguez Gusta (2007). En general, los autores y enfoques coinciden en un
punto: considerar a las capacidades como la habilidad para lograr un
propósito.
•Hilderbrand y Grindle (1997) constituyen una clara expresión de los mismos:
la capacidad del sector público es la habilidad de las agencias estatales para
realizar tareas con efectividad, eficiencia y sustentabilidad
Tipo de capacidades
Capacidades potenciales: son aquellas con las cuales cuenta el Estado para
cumplir con sus objetivos oficiales. Aquí se trata de identificar y analizar la
ausencia o presencia de determinados recursos o condiciones que le otorgan
al Estado el potencial necesario para llevar adelante una determinada política
Capacidades demostradas: Refiere a cómo esos recursos fueron o están
siendo utilizados, o esas condiciones aprovechadas, en la concreción de
determinadas iniciativas estatales en un área de política específica
•Para que las Políticas Públicas no queden en una
mera declaración retórica, requieren de un
conjunto de instrumentos con los cuales
materializar la intervención estatal en la sociedad
para hacer frente a los diversos problemas sociales.
•Los instrumentos de política pública dotan al
Estado de las capacidades necesarias para
intervenir eficazmente en la sociedad.
INSTRUMENTOS DE POLÍTICA
Política Pública
Dispositivo
Normativo
IP
Dispositivo de
Gestión
Recursos
INSTRUMENTOS DE POLÍTICA
Política Pública
Dispositivo
Normativo
Resultados/
Impacto
• Dispositivo Normativo:
Conjunto de leyes, decretos
y reglamentos que
encuadran y autorizan una
política pública, definiendo
su orientación y alcances,
asignando las
responsabilidades, roles y
atribuciones requerida para
la puesta en marcha de la
misma.
INSTRUMENTOS DE POLÍTICA
Política Pública
• Dispositivo de Gestión:
Estructuración de un esquema
interorganizacional con el cual
llevar adelante las actividades
de gestión operativa y de
control de gestión necesarias
para concretar los objetivos
de política
•
Gestión Operativa: conjunto de acciones que
transforman y aplican determinados recursos
-capital, materiales, tecnología, habilidades y
conocimientos- para generar productos o
servicios.
•
Control de Gestión: acciones de monitoreo de
los resultados de las operaciones, mediante
las cuales se busca corregir las desviaciones
respecto a los estándares establecidos.
Dispositivo de Gestión
Resultados/
Impacto
Política Pública
Recursos
Resultados/
Impacto
• Recursos:
Remite a aquellos sin los
cuales el DG no podrá
ponerse en marcha y los
objetivos oficiales no serán
alcanzad
• Recursos claves: recursos
humanos, recursos
financieros y recursos
tecnológicos.
Retos de coordinación
La descentralización
En los `70, bajo gobiernos militares, como un modo de intentar diluir los
focos neurálgicos de conflictividad social, o al menos alejarlos de los centros de
poder económico y político;
En los `90, guiada en lo fundamental por las urgencias fiscales de gobiernos
nacionales preocupados casi exclusivamente por el ajuste estructural y la apertura de
los mercados.
Debilitamiento en la función de planificación por parte del Estado, lo que
afecta la posiblidad de alcanzar miradas de largo plazo o estratégicas.
La preocupación por
la intersectorialidad
La preocupación por la intersectorialidad emerge
cerca de mediados de la década del `90, como una
preocupación de “racionalidad administrativa-fiscal”
resultante de la errática y caótica expansión de programas
focalizados en la pobreza. (EJ. Gabinete Social)
Sólo más recientemente, pero aún de modo
incipiente, comienza a cobrar fuerza el argumento de que
la intersectorialidad es necesaria no sólo por razones de
eficiencia, sino también por un reconocimiento más amplio
de las características de los problemas sociales, lo cual
acarrea la necesidad de enfoques e intervenciones más
integrales.
La multimensionalidad de los
problemas sociales
Las causas asociadas a cada uno de los problemas
sociales y territoriales son variadas e interrelacionadas.
Los problemas sociales que adquieren “status público” (y
sobre todo protagonismo en la agenda gubernamental) no son
compartimentos estancos, ni están aislados entre sí (Ejs:
deserción escolar, desigualdad en el ingreso, desnutrición
infantil, la cuestión ambiental).
Razones básicas que explican
la necesidad de la coordinación

Ausencia de objetivos estratégicos compartidos ¿Cómo
pasar de la planificación de cada programa a una
planificación más integral?

Incoherencia entre mandatos y acciones de cada sector
y/o nivel de gobierno.

Mal uso de recursos administrativos y fiscales.

Atomización de intervenciones particularistas.

Límites de las respuestas unilaterales/sectoriales para
enfrentar problemas complejos.
Retos de la fragmentación y
la obsolescencia

Los problemas (sociales) son entendidos de manera
fragmentada, prestándose poca atención a su integralidad
(medio ambiente, procesos familiares, territorio, persona).

La evolución institucional genera organizaciones
especializadas para enfrentar los problemas a resolver.
 La coordinación es vista como una amenaza por
parte de los actores organizacionales porque exige
compartir metas, procesos y recursos.

Las organizaciones así estructuradas se vuelven
fácilmente obsoletas ante los cambios de la realidad social.
Algunos recursos fundamentales
para incidir en la coordinación
Recursos políticos: autoridad formal; apoyo de las autoridades
ejecutivas; respaldo de la coalición gubernamental dominante;
lazos fuertes con grupos de presión; vínculos con la cooperación
internacional; liderazgo y autoridad informal; habilidad para
comunicar, argumentar y negociar.
Recursos económicos: presupuesto; dinero para la incidencia pública.
Recursos administrativos: organización coherente y capacitada;
información estratégica y capacidad para traducirla a cursos de
acción; expertise técnica para diseñar y/o implementar; posibilidad
de combinar el saber especializado con enfoques transversales.
Recursos intangibles: ideas potencialmente aceptables por otros;
capacidad para generar confianza; simpatías/antipatías personales.
¿Qué entendemos por coordinación?
“Proceso técnico y político mediante el cual se va generando
sinergia entre las acciones y los recursos de los diversos
involucrados en un campo concreto de la gestión pública, al
mismo tiempo que en dicho proceso se va construyendo un
sistema de reglas de juego formales e informales, a través
de las cuales los actores participantes encuentran diversos
grados de incentivos a cooperar, más allá de sus intereses e
ideologías particulares, habitualmente en conflicto entre sí”.
(Repetto, 2010)
Tipos de coordinación
Según el grado de formalización:
-
Informal: incluye contactos interpersonales y canales informales
-
Formal:
•Coordinador
•Grupo intergorganizacional (comité, grupo de trabajo
interministerial, etc.)
•Unidad de coordinación(Gabinete Social)
Según el tipo de actores involucrado:
• Intergubernamental o coordinación vertical
• Intersectorial o coordinación horizontal
• Coordinación público-privada
¿Qué puede aportar la coordinación?

La coordinación no es un punto de partida

La coordinación es un medio.

Puede ayudar a reducir incertidumbre entre los
involucrados e integrar saberes especializados.

Permite avanzar hacia intervenciones coherentes e
integrales,

Evita o minimiza la duplicación y superposición de acciones

Facilita las condiciones para que haya sinergias de diversa
índole: de procesos y actividades; de recursos; de autoridad,
etc.

Puede resultar uno de los camino pertinente para recuperar
el rol estratégico de gobierno.
Niveles de coordinación
Nivel
Acciones procoordinación
Implica
Básico
Comunicación
entre actores,
consulta a actores
Reconocimiento
del otro
Intermedio
Básico
Intermedio
Avanzado
Negociaciones
para evitar/reducir
divergencias
Negociación
Construcción de
consensos,
arbitraje para
resolver conflictos
Concertación
entre
actores
fundamentales
Avanzado
Definición de
prioridades,
estrategias
integradas
Alineación
estratégica
Gradiente de la coordinación (I)
(Peters, 1998)
“Coordinación
positiva”:
implica
el
reconocimiento mutuo entre los actores, a partir
del cual es posible avisorar modalidades de trabajo
compartido. Expresan el resultado de acuerdos
entre actores dispuestos a cooperar entre sí,
comprometiendo el trabajo en común. Las
organizaciones involucradas mantienen su
autonomía y persiguen sus propios objetivos.
Gradiente de la coordinación (II)
“Integración de políticas”: implica que se van
articulando ideas, procedimientos y estructuras del
conjunto de los involucrados. Requiere no sólo una
articulación operativa al momento de implementar
acciones concretas, sino, por sobre todo, la
elaboración de acuerdos relacionados con las propias
metas de las organizaciones. Es este un proceso
donde predomina la negociación política entre todos
los involucrados.
Gradiente de la coordinación (III)
“Estrategia de gobierno”: implica el tipo de
coordinación más compleja, y se vincula a procesos
conjuntos de elaboración de las políticas en el marco
de plataformas compartidas acerca de cuestiones de
carácter macro, tales como el desarrollo económico y
social de un país. A diferencia de las otras dos, que
pueden acotarse a un campo particular de gestión
pública, por ejemplo las políticas sociales, ésta es más
bien un marco general.
Obstáculos para la coordinación
1)
Heterogeneidad normativa;
2)
Conflictos políticos e interpersonales;
3)
Actores que buscan preservar su autonomía;
4)
Actores con objetivos y procedimientos divergentes
5)
Especialidades técnicas específicas según sector;
6)
Ministerios como fuente de control de recursos financieros,
organizacionales y políticos.
La (problemática) coordinación entre
jurisdicciones estatales

La complejidad de las relaciones intergubernamentales
(Jordana):
“Pluralismo institucional”, cuando se trata de áreas
donde distintos niveles de gobierno comparten
responsabilidades (¿quién hace qué? ¿quién y como
coordina?).

Las relaciones entre niveles de gobierno tienen
complejidades políticas que no siempre se pueden
resolver con normas legales claras y detalladas.
Condiciones para la coordinación
Definición de objetivos estratégicos.
Existencia de estructuras organizacionales y mecanismos.
Capacidades de gestión y liderazgo.
Sistemas de información, comunicación, monitoreo y evaluación.
Voluntad política, expectativas positivas y disponibilidad par actuar con otros
(componente subjetivo).
Participación de actores fundamentales.
Sinergias.
Espacios de diálogo y deliberación, recursos, acuerdos
(componente objetivo).
Cultura de cooperación e incentivos.
Implementación mediante Redes
Tres aspectos relevantes en el análisis
El análisis de las oportunidades
La estructuración de la red
Las funciones gerenciales
Desafíos
Las Redes deben comprometer a los actores relevantes
Las Redes deber generar incentivos para los actores
relevantes
Las Redes pueden requerir de aliados para el logro de sus
objetivos
La estructuración de Redes requiere evaluar
capacidades operativas de los actores que involucra
las
Una Red requiere trabajar sobre su identidad
Una Red requiere construir una instancia de gestión del
conjunto
Habilidades Gerenciales Requeridas
Activar: Identificar e incorporar actores y recursos necesarios para
alcanzar los objetivos de la red. “Activación selectiva” es la identificación e
incorporación de esos actores y esos recursos en el momento oportuno.
Incluye la idea de “Desactivar”.
Encuadrar: Nutrir, estabilizar e integrar la estructura de la red procurando
que cada uno de los integrantes de la misma juegue el rol que debe jugar, en
el momento que debe hacerlo y en relación con los objetivos establecidos.
Movilizar: Desarrollar compromiso y apoyo para con el funcionamiento de
la red, por parte de los participantes involucrados en la misma o de aquellos
actores ubicados estratégicamente en el contexto.
Conciliar: Dada la diversidad de actores involucrados, se torna necesario
que en las redes se construyan relaciones e interacciones que tiendan al logro
de sus objetivos.