política pública de transparencia, integridad y no tolerancia con la

Alcaldía Mayor de Bogotá D.C.
POLÍTICA PÚBLICA
DE
TRANSPARENCIA,
INTEGRIFAD Y NO
TOLERANCIA
CONTRA LA
CORRUPCIÓN
Documento Resúmen
Veeduría Distrital
01/08/2014
1
Contenido
PRESENTACIÓN.................................................................................................................................... 4
I. ANTECEDENTES NORMATIVOS......................................................................................................... 4
II. MARCO CONCEPTUAL ..................................................................................................................... 5
ENFOQUE DE LA POLÍTICA PÚBLICA ................................................................................................ 5
DEFINICIÓN DE CONCEPTOS ........................................................................................................... 8
CULTURA CIUDADANA ................................................................................................................ 8
LO PÚBLICO Y EL INTERÉS GENERAL............................................................................................ 9
CORRUPCIÓN............................................................................................................................... 9
INTEGRIDAD .............................................................................................................................. 10
TRANSPARENCIA ....................................................................................................................... 10
PARTICIPACIÓN CIUDADANA .................................................................................................... 11
III. CONTEXTO .................................................................................................................................... 12
V. EL PROBLEMA CENTRAL Y LOS PROBLEMAS ESPECÍFICOS ............................................................ 13
EL PROBLEMA CENTRAL ................................................................................................................ 13
LOS PROBLEMAS ESPECÍFICOS ...................................................................................................... 14
VI. OBJETIVOS Y ESTRATEGIAS .......................................................................................................... 15
OBJETIVO GENERAL ....................................................................................................................... 15
OBJETIVOS ESPECÍFICOS ................................................................................................................ 15
MAS CIUDADANÍA: SUSCITAR COMPORTAMIENTOS, ACTITUDES Y PERCEPCIONES
SOSTENIBLES QUE PRIVILEGIEN EL CUIDADO DE LO PÚBLICO SOBRE EL INTERÉS PARTICULAR.
................................................................................................................................................... 15
MEJOR GESTIÓN: MEJORAR LA EFICIENCIA Y LA EFICACIA EN LA GESTIÓN DE LO PÚBLICO
PARA PREVENIR LA CORRUPCIÓN. ............................................................................................ 17
MEJORES DECISIONES: PROMOVER EL DESARROLLO DE PROCESOS DE TOMA DE DECISIÓN EN
LA GESTIÓN DE LO PÚBLICO QUE SEAN TRANSPARENTES, ÍNTEGROS Y QUE PREVENGAN
RIESGOS DE CORRUPCIÓN......................................................................................................... 18
ESTRATEGIAS ................................................................................................................................. 19
CULTURA CIUDADANA .............................................................................................................. 19
PARTICIPACIÓN Y CONTROL SOCIAL ......................................................................................... 19
INFORMACIÓN DE CALIDAD, OPORTUNA Y ASEQUIBLE ........................................................... 19
ENTORNO DE NEGOCIOS Y COMERCIO JUSTO .......................................................................... 20
GESTIÓN PREVENTIVA ............................................................................................................... 20
2
FORMACIÓN, COMUNICACIÓN Y ASISTENCIA TÉCNICA............................................................ 20
VII. INSTRUMENTOS PARA LAEJECUCIÓN DE LA POLÍTICA............................................................... 21
OBSERVATORIO DE INTEGRIDAD Y TRANSPARENCIA DE BOGOTÁ. .............................................. 21
ÍNDICE DE INTEGRIDAD PERCIBIDA. .......................................................................................... 21
ÍNDICE DE TRANSPARENCIA. ..................................................................................................... 21
NORMA PARA GOBIERNOS LOCALES: IWA 4 – ISO 18091. ........................................................... 22
SISTEMA DE ALERTAS TEMPRANAS............................................................................................... 22
SISTEMA DE FORMACIÓN FORMAL Y NO FORMAL. ...................................................................... 22
3
“(…) el gran desafío se traduce en el logro de un cambio
cultural de rechazo a la corrupción, producto de una mayor
comprensión sobre los efectos de este fenómeno en
nuestras vidas y de las causas que lo están generando. Esta
comprensión nos debe generar una indignación suficiente
que nos obligue a la movilización y a la corresponsabilidad
en la construcción de integridad, de transparencia y de no
tolerancia con la corrupción”.
Adriana Córdoba Alvarado
PRESENTACIÓN
La Política Pública de Transparencia, Integridad y No Tolerancia con la Corrupción en Bogotá PPTINTC- se formula en cumplimiento de lo establecido en el Capítulo IV del Plan de
Desarrollo Distrital Bogotá Humana, en el que se plantea la necesidad de avanzar en la
construcción de “Una Bogotá que Defiende y Fortalece lo Público”, como fundamento del
Estado Social de Derecho, lo que significa garantizar procesos participativos en la gestión de la
ciudad, fortaleciendo la democracia, trabajando por la construcción de paz, promoviendo un
enfoque de seguridad humana y convivencia, e impulsando el uso transparente y responsable
del patrimonio y los recursos de la ciudad, sin tolerar la corrupción pública ni privada1.
Conforme a lo establecido en dicho capítulo el proceso de formulación de la política fue
coordinado por la Veeduría Distrital, con el acompañamiento del Programa de Naciones
Unidas para el Desarrollo –PNUD-, a partir de un proceso de participación local y sectorial,
que incluyó ciudadanos y ciudadanas en ejercicio de distintos roles: sector privado,
organizaciones sociales, academia, expertos, medios de comunicación y servidores públicos.
En síntesis la política pública que aquí se presenta no es otra cosa que una invitación a los
habitantes de la ciudad a que, tratándose de la gestión de lo público -desde la orilla pública,
privada o social-, hagan prevalecer el interés general, actúen en favor del cuidado y la defensa
de lo público, de lo que nos une, de lo que nos da sentido social y de lo que depende el
bienestar de todos y todas, pero sobre todo de aquellas personas en mayor situación de
vulnerabilidad.
I. ANTECEDENTES NORMATIVOS
El Distrito Capital para promover la transparencia, la integridad y la prevención de la
corrupción, dispone hoy de ciento nueve postulados normativos (entre los nacionales y los
distritales) a los que hay que adicionar los nuevos productos jurídicos que surjan de la
implementación de la nueva normatividad (aún por reglamentar), sin contar con otras fuentes
normativas como las decisiones de carácter judicial o los actos administrativos proferidos por
las instituciones del Distrito sobre la materia. Esto es un asunto que hay que considerar pues
puede dar cuenta de una inflación normativa2 que a la postre se traduzca en pérdida de la
certeza jurídica, amenazando el cumplimiento de la seguridad y la justicia como principios
básicos del derecho. El cuadro que aparece a continuación ilustra la situación:
BOGOTÁ. CONCEJO DE BOGOTÁ. Acuerdo 489 (12, junio2012) Por el cual se adopta el Plan de Desarrollo
Económico, Social, Ambiental y de Obras Públicas para Bogotá D.C. 2012-2016 Bogotá Humana. Diario Oficial.
Bogotá, D.C. 2012. p. 55
2 Monroy Cabra, Marco Gerardo, “Seguridad Jurídica e inflación normativa”, Bogotá D.C.: Academia Colombiana de
Jurisprudencia, 2011.
1
4
Cuadro 1. Consolidado de normas para la transparencia, la integridad y la prevención
de la corrupción: Leyes, Acuerdos Distritales y Decretos del Alcalde Mayor.
DECRETOS
ACUERDOS
CATEGORÍA
LEYES
ALCALDE TOTAL
DISTRITALES
MAYOR
1. TRANSPARENCIA Y BUEN
13
24
19
56
GOBIERNO
Contratación
2
0
3
5
Declaraciones Anticorrupción
3
0
1
4
Recursos Públicos
1
4
0
5
Buenas Prácticas
7
20
15
42
2. CIUDADANÍA
2
14
7
23
3. CONTROL
19
5
6
30
Autocontrol
2
1
2
5
Control Fiscal
5
3
1
9
Control Disciplinario
5
1
3
9
Control Penal
7
0
0
7
TOTAL
34
43
32
109
Fuente: Morales, Zapata, Daniel Alfonso, “Propuestas de Gestión: Análisis Normativo”, documento inédito
realizado en el marco del proceso de formulación de la presente política, 2014, pág. 6.
II. MARCO CONCEPTUAL
ENFOQUE DE LA POLÍTICA PÚBLICA
El enfoque utilizado en la presente política es de cambio cultural y corresponsabilidad. Es
entendido tanto como un método de lectura, comprensión y análisis de la realidad, como una
guía para la acción. En el primer caso, permite una lectura de la realidad que pretende hacer
visibles los comportamientos que atentan contra lo público. En el segundo caso, toma en
cuenta dicho análisis para ofrecer alternativas de cambio que permitan fortalecerlo.
El reto de alcanzar una gestión transparente e integra de lo público y de prevenir
comportamientos contrarios a éste, como la corrupción, se refiere, ante todo, a la necesidad de
cambiar las creencias, los valores y las motivaciones, de manera que se transformen los
comportamientos. Estos cambios tienen efectos en renovaciones económicas, políticas y
sociales y, principalmente, entregan las condiciones para generar posibilidades de
transformación
duradera en la sociedad, principalmente en lo que se refiere al
fortalecimiento de la democracia.
El cambio cultural es uno de los procesos más complejos, lentos y difíciles en cualquier
sociedad. Las costumbres, los hábitos, las reglas de conducta, los conocimientos y todas las
demás manifestaciones de la cultura tienden a sedimentarse, institucionalizarse y arraigarse
en la conciencia de los individuos y en lo que podría llamarse “conciencia colectiva”. Por eso
son tan difíciles de cambiar. Sin embargo, la experiencia de Bogotá en las últimas dos décadas
es testimonio de cómo una sociedad no solo puede cambiar sus costumbres, en algunos casos
con extraordinaria rapidez, sino, en verdad, transformar aspectos importantes de su cultura.
Podrían citarse, a manera de ejemplo, cambios como el uso del cinturón de seguridad en los
5
vehículos, el respeto por las cebras en los cruces peatonales por parte de conductores y
peatones, la reducción sostenida en el consumo de agua potable en las residencias, y la
disminución en varios períodos, de las lesiones personales y los homicidios sobre la base de
mejoras en la capacidad de resolución de conflictos entre las personas.
Estos cambios están asociados con una estrategia implementada en la ciudad a partir de la
década de 1990 bajo la denominación de cultura ciudadana. La cultura ciudadana está en el
centro de esta política pública. Bogotá necesita fortalecer las capacidades y los
comportamientos ciudadanos que favorezcan normas sociales de gestión transparente e
integra de lo público y de prevención de la corrupción y no solo el ideal prescrito por la ley y
la moral. Es el reto propiciar un cambio cultural voluntario para disminuir la aprobación
cultural y moral de la ilegalidad y aumentar la aprobación cultural y moral del cumplimiento
de la ley y reducir la aprobación cultural del “vivo”, del todo vale, de los atajos y de las
justificaciones “fueques” para violar la ley.
Cada comportamiento individual es una respuesta a determinadas motivaciones. Tales
motivaciones responden a una o más de tres tipologías principales: intereses, relacionados,
por una parte, con la utilidad, la ganancia o el provecho que pueden derivarse de un
comportamiento, y por otro, con una inclinación particular de la persona hacia un objeto,
persona o idea. Ejemplos comunes de intereses son el lucro, el beneficio material o inmaterial
y la conveniencia, o bien la atracción, el aliciente o la seducción que un objeto, persona o idea
tengan para la persona. Otro tipo de motivaciones son las razones, definidas en esencia como
los argumentos o las consideraciones que se aducen como motivos para los comportamientos.
En el lenguaje de cultura ciudadana, las razones suelen corresponder a las justificaciones de
los comportamientos, por ejemplo: “ayudar a la familia”, “responder a una ofensa al honor”,
“es lo acostumbrado”, “la ley lo exige”. El tercer tipo de motivaciones son aquellas
relacionadas con las emociones, que en su acepción más primaria se definen como impulsos o
reacciones ante determinados estímulos. Ejemplos de emociones son el miedo, caracterizado
a veces como la emoción más fuerte del ser humano, la alegría, la sorpresa, la tristeza, la
aversión, el amor.
Los intereses, las razones y las emociones que motivan a los individuos están mediatizados
por sistemas de regulación cuyas principales funciones son las de orientar, poner límites y
otorgar sentido a los comportamientos. Los tres sistemas de regulación de los
comportamientos son, en primer lugar, la ley, o cuerpo de disposiciones y preceptos formales
que establecen lo que está permitido y lo que no está permitido en una sociedad, y emanan de
una autoridad competente. En cultura ciudadana, dentro de la noción de ley están
comprendidas desde la Constitución hasta las normas de convivencia contenidas en los
códigos de ciudadanía o de policía, incluidas las normas de tránsito, espacio público, medio
ambiente y urbanismo, pasando por toda la compleja estructura legal que rige a un país. En
segundo lugar, la moral, o conciencia del individuo, desarrollada socialmente en un conjunto
de preceptos éticos. Y en tercer lugar, la cultura, más relacionada, como sistema regulador,
con las costumbres o los modelos usualmente aceptados en una sociedad o un grupo social.
Existe una relativa independencia entre los tres sistemas reguladores del comportamiento,
pues cada uno tiene características específicas. La ley, incluso la ley basada en la costumbre o
consuetudinaria, tiene como rasgos propios el emanar de una autoridad competente –aún si
se define como emanada del pueblo, siempre la establece una autoridad-, es de obligatorio
cumplimiento, aún si contradice la voluntad de los individuos, y en general tiene un carácter
formal. Las normas morales y las normas culturales no tienen ese vínculo con una autoridad,
6
no son de obligatorio cumplimiento en el mismo sentido que la ley, y en general su carácter es
informal, o al menos tienen grados de formalidad muy distintos a los de la ley. Cada sistema de
regulación, a su vez, comporta un conjunto de castigos específicos por el incumplimiento de
sus normas: la privación de la libertad, multas y otras penas en el caso de la ley,
remordimiento e intranquilidad del individuo en el caso de la moral, y condena o rechazo
social en el de la cultura.
La armonía, o su contrario, el divorcio, entre la moral y la cultura, por un lado, y la ley, por
otro, se encuentra en el núcleo central de la conceptualización de cultura ciudadana. No es de
esperarse que en una sociedad moderna compleja exista armonía entre los tres sistemas
reguladores principales del comportamiento de las personas. Dicha armonía sólo existe,
quizás, en una sociedad hipotética en estado cercano al de naturaleza, y en verdad sólo se
presenta en las sociedades reales en relación con pocos comportamientos. Un ejemplo es la
acción de matar, cuya prohibición está profundamente arraigada en la conciencia del
individuo (moral), se acepta universalmente como norma social (cultura) y está prescrita en
todos los sistemas legales (ley). Es más frecuente la ausencia de equivalencias entre los tres
sistemas regulatorios y, mucho más frecuente aún, el divorcio o la falta de armonía entre ellos.
Del primer caso son ejemplos las normas de etiqueta en la mesa o los modales prescritos de
urbanidad.
Se trata de normas sociales (cultura) que no tienen correspondencias en la ley y, salvo una
desmesurada influencia de las costumbres sobre la conciencia, tampoco en la moral. La
armonía entre ley, moral y cultura en la conceptualización de cultura ciudadana se restringe a
una sola faceta: “reducir la aprobación moral o cultural de la ilegalidad y aumentar la
aprobación moral y cultural de las obligaciones legales”3. Puesto de otro modo, hacer que la
sociedad y los individuos - en su intimidad moral- reprueben la ilegalidad y aprueben la
legalidad, y que igualmente rechacen toda justificación de las infracciones de las normas
formales o informales favorables a la convivencia y el imperio de la ley. Tal es el sentido
específico de la armonía entre ley, moral y cultura en el contexto de la cultura ciudadana. Por
determinadas razones, intereses o emociones, un individuo o un grupo dentro de la sociedad
puede tener por norma infringir ciertas normas legales, y censurar a quienes las cumplen. Tal
es el caso de la corrupción en aquellas sociedades donde esta es generalizada o sistemática.
Está prohibida por la ley y se castiga, pero la norma social es ser corrupto (no está mal visto,
pues todos lo hacen), y en el fuero interno del individuo probablemente no habrá
remordimientos de conciencia al incurrir en un acto corrupto. En el cálculo de costos y
beneficios que hacen las personas, probablemente resulta más costoso –socialmente y, desde
luego, en términos económicos- no ser corrupto que serlo. Pero si cambian las reglas del
juego, es decir, si la expectativa dominante en la sociedad es la probidad y no la corrupción
(cultura), y las conciencias individuales están más dispuestas a rechazarla que a tolerarla
(moral), los costos ascenderán para quienes cometan actos de corrupción y por lo tanto habrá
una mayor probabilidad de que se mantengan dentro de la ley.
Ahora bien, desde la perspectiva de la Política Pública de Transparencia, Integridad y No
Tolerancia con la Corrupción, la dirección de la sociedad trasciende la acción gubernamental.
Los gobiernos, para reconstruir la posibilidad de que las sociedades no entren en decadencia y
3
“Divorcio entre ley, moral y cultura” [en línea], disponible en:
http://www.culturadelalegalidad.org.mx/recursos/Contenidos/Artculosdeintersgeneral/documentos/Divorcio%
20entre%20ley,%20moral%20y%20cultura.pdf , recuperado: 15 de julio de 2014.
7
alcancen sus metas tienen que integrar a su deliberación y acción a agentes económicos y
sociales.
Esto quiere decir que hay políticas públicas, bienes y servicios públicos, que deben llevarse a
cabo mediante formas que ya no son exclusivamente gubernamentales y que incorporan
mecanismos de mercado y de participación de la sociedad. Así, se introducen formas de
asociación y cooperación del sector público con el sector privado y social para enfrentar
problemas sociales endémicos y producir los futuros deseados.
En este marco, los actores no gubernamentales (empresas económicas, organizaciones de la
sociedad civil, centros de pensamiento) adquieren mayor capacidad de decisión e influencia
en el procesamiento de los asuntos públicos y en la orientación e implementación de las
políticas y los servicios públicos. A esto es a lo que se alude cuando se habla de gobernanza, la
gobernanza en una manera de llevar los asuntos públicos, de conducir a la sociedad y de
organizar la acción colectiva.
La gobernanza nos lleva al concepto de corresponsabilidad. El cambio cultural para la
construcción y defensa de lo público requiere de la participación colectiva de los individuos.
Ni el cambio cultural ni el cuidado de lo público, son de competencia exclusiva del Estado, éste
es responsable en tanto la sociedad ha delegado en él el poder para cumplir los objetivos de
desarrollo deseados, pero la sociedad en su conjunto es corresponsable.
Instaurar una cultura ciudadana de cuidado y gestión responsable de lo público, un conjunto
de costumbres, acciones y reglas mínimas compartidas que generen sentido de pertenencia,
faciliten la convivencia urbana y conduzcan al respeto del patrimonio común y al
reconocimiento de los derechos y los deberes ciudadanos, no es asunto que se pueda imponer
desde el gobierno.
DEFINICIÓN DE CONCEPTOS
Las definiciones que aquí se ofrecen buscan de una parte, precisar lo que para la política
significa cada uno de los términos que se emplean, y de otra, delimitar el alcance de las
iniciativas que se emprendan.
CULTURA CIUDADANA
La cultura ciudadana en el marco de ésta política es entendida como una estrategia de
política pública para intervenir sobre la cultura con el fin de intentar cambiar algunos
comportamientos y, a la vez, un método y una conceptualización para interpretar
ciertos fenómenos sociales.
Se parte del concepto de Cultura como el conjunto de actitudes, percepciones, creencias,
tradiciones y conocimientos –y sus productos- que orientan el comportamiento y otorgan
sentido al mundo entre las personas de una sociedad con cuatro dimensiones: i) Dimensión
Social (Cultura Ciudadana): imperio de la ley en igualdad de condiciones, justicia para todos,
respeto por los derechos, equidad, tolerancia, seguridad social, entre otros factores;
ii)Dimensión Económica (Cultura económica): se refiere a la capacidad de crear, generar y
disfrutar de la productividad y la riqueza; iii) Dimensión Política (Cultura Política): capacidad
de los ciudadanos de participar y organizarse dentro de un sistema democrático que garantice
las libertades civiles; y iv) Dimensión Simbólica (Cultura en sentido específico): religión,
8
filosofía, arte y patrimonio)el respeto por la diversidad, el desarrollo del sentido de
pertenencia, el respeto y posibilidad de disfrute del patrimonio colectivo natural, intelectual y
artístico.
LO PÚBLICO Y EL INTERÉS GENERAL
Para efectos de esta política lo público hace referencia a dos cosas. De una parte, a un espacio
de interacción entre el Estado y la sociedad civil, que otorga reglas de juego comunes a
los actores y contenidos éticos mínimos, y que se constituye en el escenario de la
participación de la ciudadanía en los proyectos de Estado, en el marco de una relación
constructiva entre ambas partes. Este tipo particular de interrelación entre los actores de
una democracia es lo que hace que lo público pueda interpretarse como la vigencia plena del
Estado Social de Derecho, el predominio de la legalidad y del orden jurídico, entendido como
reglas de juego construidas de manera colectiva.
Así, lo público es el lugar en donde se definen y se construyen el interés general y el bien
común, el punto de encuentro entre el Estado, la sociedad civil y sus organizaciones, y en
menor grado, aunque también presentes, la sociedad política y el mercado.
En este contexto, un llamado a rescatar lo público es a la vez un llamado para convocar nuevas
formas de integración social, tolerantes y abiertas que admitan en su interior la convivencia
pacífica de la multiplicidad de voces que hoy componen el escenario social. Se reclama lo
público como sentimiento ciudadano o identidad comunitaria para que esté presente en la
definición de políticas, en la toma de decisiones y en la reforma del Estado.
De otra parte, de manera más tradicional, lo público aquí hace referencia al discurso público,
la hacienda y los bienes y servicios colectivos cuyo uso y disfrute puede llevarse a cabo
por cualquier ciudadano sin distinción, bajo el entendido de que la gestión y provisión
de tales bienes y servicios no es exclusiva del Estado, sino que también pueden ser
provistos por el sector privado.
Si lo público, hace referencia a un escenario de interacción, a la hacienda, al discurso y a los
bienes y servicios que nos dan sentido colectivo, por lo que los debemos cuidar, la
construcción del interés general es el medio para lograrlo. Rousseau, plantea que el interés
general se expresa en la voluntad general de las mayorías por lo que se haya inscrito en el
régimen democrático. En este sentido, los patrones de conducta que nos llevan a cuidar lo
público, se encuentran orientados por una condición ética de cada individuo que propende
por el interés general. Cuando esa condición ética del individuo se convierte en colectiva,
hablamos de la voluntad general que propone y prioriza como eje orientador, la búsqueda del
interés general que, en este caso, es un mecanismo que permite dirigir la actuación de los
ciudadanos, hacia el cuidado de lo público.
CORRUPCIÓN
En concordancia con la mayoría de definiciones de corrupción4 aquí se la entiende como el
abuso del poder social, político o económico, en beneficio particular y en detrimento de
lo público.
Por ejemplo, organismos como Transparencia Internacional, comprenden la corrupción como "el mal uso del
poder encomendado para obtener beneficios privados. Esta definición incluye tres elementos: 1) El mal uso del
4
9
El rechazo y la prevención de la corrupción, son comportamientos íntegros, ya que la
corrupción es opuesta a la integridad. Entonces, cuando se hace referencia a una actitud de
rechazo y prevención de la corrupción, se busca que los bogotanos y las bogotanas, de manera
individual y colectiva, expresen públicamente su desacuerdo y ejerzan sanciones sociales
sobre quienes cometen actos que vulneren lo público y el interés general.
INTEGRIDAD
Para la política, la integridad se refleja en dos ámbitos: el de la actuación individual y el de la
actuación pública. A nivel individual es una actitud correcta y coherente, que lleva a las
personas a actuar en defensa de lo público. Desde la actuación pública, es el conjunto de
acciones que hacen posible cumplir con lo prometido a los ciudadanos. Es decir, entregar
los servicios y bienes públicos en condiciones de calidad y de manera oportuna.
De esta manera, el comportamiento íntegro implica de manera esencial la búsqueda del
interés general y conlleva al cuidado de lo público. Es así que la integridad, se convierte en
una manera de actuar, que da cuenta de la coherencia entre lo que se piensa, se dice y se hace
con relación a la preservación y el respeto de lo público.
Desde la actuación pública, la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico –
OCDE- ofrece una definición importante, en la medida en que plantea que la integridad en una
organización pública o privada es la capacidad de actuar coherentemente entre los valores
morales, las normas y reglas aceptadas por los miembros de la organización y los clientes
(stakeholders 5 ) 6 . Esta definición coincide con nuestro enfoque de cambio cultural y
corresponsabilidad en tanto le da un lugar relevante a la armonía entre ley, moral y cultura.
Es decir, no sólo es necesario actuar de manera coherente y correcta, sino que implica actuar
de manera acorde con las reglas establecidas y aceptadas por todos.
TRANSPARENCIA
Para esta política, transparencia se refiere al acceso a la información pública. Está
relacionada con el derecho a saber y el acceso público a la información. En términos
poder. 2) Un poder encomendado, es decir, puede estar en el sector público o privado. 3) Un beneficio privado, que
no necesariamente se limita a beneficios personales para quien hace mal uso del poder, sino que puede incluir de
su familia o amigos. De manera similar, para Transparencia por Colombia la corrupción se define como el abuso de
posiciones de poder o de confianza, para beneficio particular en detrimento del interés colectivo, realizada a través
de ofrecer o solicitar, entregar o recibir, bienes en dinero o en especie, en servicios o beneficios, a cambio de
acciones,
decisiones
u
omisiones",
Disponible
en:
http://www.transparenciacolombia.org.co/index.php?option=com_content&view=article&id=106:radiografia-dela-corrupcion&catid=79:sobre-la-corrupcion&Itemid=535. Consultado el 10 de mayo de 2014).
5 El concepto de Stakeholders se entiende como: “Cualquier grupo o individuo identificable que pueda afectar el
logro de los objetivos de una organización o que es afectado por el logro de los objetivos de una organización
(grupos de interés público, grupos de protesta, agencias gubernamentales, asociaciones de comercio,
competidores, sindicatos, así como segmentos de clientes, accionistas y otros).” IESE Business School. (2009) La
Evolución del Concepto Stakeholders en los Escritos de Ed Freeman. Disponible en:
http://www.iese.edu/es/files/La%20evaluaci%C3%B3n%20del%20concepto%20de%20stakeholders%20seg%C
3%BAn%20Freeman_tcm5-39688.pdf Recuperado el 7 de julio de 2014.
6 OECD. Components of Integrity: Data and Benchmarks for Tracking Trends in Government. Global Forum on
Public
Governance,
4-5
de
mayo
de
2009,
Paris,
France.
Tomado
de:
http://search.oecd.org/officialdocuments/displaydocumentpdf/?cote=GOV/PGC/GF%282009%292&docLanguag
e=En. Consultado en el mes de marzo de 2014. Traducido por Felipe Aulestia.
10
generales, se refiere al acceso que tienen los ciudadanos a la información respecto a la gestión
de lo público, y al alcance, la precisión y la puntualidad de dicha información. Permite “hacer
público lo público”, visibilizar y permitir el acceso libre a la información sobre la ciudad, la
gestión y el proceso de toma de decisiones, de la administración de la ciudad y de quienes
ejercen funciones públicas desde otros ámbitos, respecto a los recursos humanos, técnicos y
económicos de Bogotá7.
Los comportamientos están motivados por el conocimiento que se tiene de los asuntos. Por lo
tanto la información es necesaria para entender el valor que para la vida individual y colectiva
tienen el patrimonio, los bienes y servicios públicos; para poder discernir por cuenta propia
qué comportamientos, hábitos y costumbres van en detrimento de éstos; y para motivar una
acción decidida en su defensa. Con una ciudadanía con más acceso y mejor información de lo
público es posible avanzar por este camino.
Además, transparentar la información pública es en sí misma una acción de defensa del
interés general en el entendido de que ésta, hace parte del patrimonio de la ciudad y de que es
un bien público naturalmente indivisible. Contar con una gestión transparente avanza en
integridad y en eficiencia. Descubrir la información busca tener un efecto también sobre la
confianza que no es otra cosa que la “esperanza firme que se tiene de alguien o algo” y que
resulta imprescindible a la hora de refundar el acuerdo sobre lo colectivo.
PARTICIPACIÓN CIUDADANA
La participación ciudadana es un mecanismo de ejercicio democrático de la ciudadanía
que implica una actuación concreta en el escenario público, faculta e impone a las
personas el derecho y el deber que tienen de integrarse activamente en los procesos de
toma de decisiones colectivas, e incentiva la movilización para la resolución de los
problemas que afectan el bien común.
Debe entenderse como todo escenario de discusión, organización y movilización en torno al
poder, a los gobiernos, a las políticas públicas y en general a la gestión de lo público. Lo
anterior implica una serie de niveles (con actividades de espectador, de transición o de
contendiente)8, y condiciones del entorno que permitan libertades civiles y garantías
democráticas para la realización del ejercicio participativo. Dicho ejercicio tiene como
finalidad incidir en la toma de decisiones y en el proceso de la actividad pública para hacerla
más cercana a las diferentes comunidades de la ciudad, estrechando y profundizado el dialogo
entre el Estado y los ciudadanos.
Tomado de presentación en Power Point denominado "Marco Conceptual", y elaborado por el equipo de PNUD,
Bogotá, 13 de mayo de 2014.
8 Lester Milbrath, Political Participation. Rand McNally College Publishing Company Chicago, 1965.
7
11
III. CONTEXTO
Árbol de Problemas
12
V. EL PROBLEMA CENTRAL Y LOS PROBLEMAS ESPECÍFICOS
EL PROBLEMA CENTRAL
En Bogotá no se ha desarrollado, de manera sostenible, un sistema de creencias y
comportamientos que valore y cuide lo público y por esta vía promueva una gestión
integra y transparente de los recursos públicos que garantice derechos individuales y
colectivos, sin que se abuse de ellos, y prevenga y sancione la corrupción.
Ello ha conducido a que se desdibuje el proyecto colectivo. En aras de la convivencia, el
desarrollo integral, el mejoramiento continuo de la calidad de vida y la construcción de un
escenario en donde la vida digna sea posible y en el que todos y todas puedan vivir mejor, la
sociedad pactó9 constituir un Estado Social de Derecho10 instaurado en la prevalencia del
interés general.
Además, determinó como fines de ese Estado servir a la comunidad, promover la prosperidad
general, garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la
Constitución Política, facilitar la participación de todos en las decisiones que los afectan y en la
vida económica, política, administrativa y cultural, y asegurar la convivencia pacífica y la
vigencia de un orden justo11.
En consecuencia, es un deber de todos atenerse a tales mandatos: hacer prevalecer el interés
general, participar y procurar un orden justo12.
Los tres deberes son de responsabilidad compartida entre la ciudadanía y la administración
pública. Son ejemplos claros de corresponsabilidad. La falta de compromiso con su logro y la
9Desde
esta perspectiva la Constitución Política de 1991 es considerada el pacto social fundacional.
Estado social es un sistema que se propone fortalecer servicios y garantizar derechos considerados esenciales
para mantener el nivel de vida necesario para participar como miembro pleno en la sociedad. De acuerdo con lo
establecido en el artículo 1 de la Constitución Política de Colombia "Colombia es un Estado social de derecho,
organizado en forma de república unitaria, descentralizada, con autonomía de sus entidades territoriales,
democrática, participativa y pluralista, fundada en el respeto de la dignidad humana, en el trabajo y la solidaridad
de las personas que la integran y en la prevalencia del interés general". El Estado Social de Derecho es un estado
de tipo democrático, que se caracteriza por el reconocimiento de derechos de índole individual y de orden
colectivo (económicos, sociales, culturales), con una idea de propiedad privada, pero sumada a la existencia de su
función social, con una importante labor interventora del Estado en todos los niveles. Cuando solo se habla de
Estado de Derecho, se habla del gobierno de las leyes. En este sentido no gobiernan los individuos, sino que se está
bajo la directriz de las normas de ese Estado. El Estado de Derecho se sujeta a la propia normatividad que emite, en
tanto las autoridades, los gobernantes lo hacen supeditados a esas mismas normas. El Estado se sujeta al Derecho.
Cuando se habla de lo social, se refiere a los intereses colectivos y a las acciones que, en los distintos campos de la
vida, se dirigen desde allí. El Estado Social hoy es por antonomasia democrático y pluralista: conforme se establece
en muchos lugares de la Constitución Política de 1991, se tiene una concepción pluralista, democrática que hace
parte de la caracterización del Estado Social de Derecho, que la entiende allí mismo expresada.
11 Artículos 1 y 2 de la Constitución Política Nacional.
12 Desde el artículo 1° de la Constitución Política Nacional está claro que en el nuevo orden constitucional no hay
espacio para el ejercicio arbitrario de los derechos, pues su ejercicio debe estar matizado por las razones sociales y
los intereses generales. Pero estas implicaciones se descontextualizan si no se tienen en cuenta los fines
anunciados en el artículo 2º y, para el efecto que aquí se persigue, el aseguramiento de la vigencia de un orden
justo. En efecto, un orden justo sólo puede ser fruto de unas prácticas sociales coherentes con esos fundamentos.
No se puede asegurar orden justo alguno si a los derechos no se accede mediante el trabajo honesto sino
ilícitamente y si en el ejercicio de los derechos lícitamente adquiridos priman intereses egoístas sobre los intereses
generales (Corte Constitucional, Sentencia C-740/03).
10El
13
ausencia de ésta facilitan que ciudadanos y servidores públicos hagan uso indebido del poder
para desviar los recursos y la gestión de lo público hacia el beneficio privado.
Así, en el marco de esta Política Pública de Transparencia, Integridad y No Tolerancia con la
Corrupción en Bogotá -PPTINTC-, la corrupción, como resultado del poco aprecio, respeto y
cuidado de lo público, que deriva en abuso del poder para beneficio particular, impide la
realización efectiva de los derechos fundamentales y el logro del bien común, imposibilita que
los bienes y servicios públicos atiendan las necesidades de los ciudadanos como debe ser.
En tanto el cumplimiento del Estado Social de Derecho no es discrecional, sino una
disposición obligatoria de la Constitución Política de Colombia, la realización de todas las
acciones necesarias para prevenir y mitigar situaciones o escenarios propicios para el abuso
de poder en detrimento del interés general, que impidan la realización efectiva de los
derechos en Bogotá, se hace también imperativa. Este es el marco en el que se inscribe la
Política.
LOS PROBLEMAS ESPECÍFICOS
Ahora bien, hay dos escenarios que facilitan que en la ciudad no se privilegie el interés
general y por tanto no se haga una gestión íntegra y transparente de lo público13: i) Creencias,
actitudes, percepciones y comportamientos existentes frente a lo público por parte de la
ciudadanía y los servidores públicos; y ii) Reglas, normas formales y no formales y procesos y
procedimientos en la gestión de lo público y en la toma de decisiones públicas, que impiden la
gestión responsable de lo público y generan riesgos de corrupción.
Es de estos escenarios de donde se derivan los dos problemas específicos y es la necesidad de
actuar sobre ellos la que da origen a los objetivos específicos de la política:
Problema específico 1: En la ciudad prevalecen creencias, comportamientos y
condiciones que incentivan o facilitan la cultura del atajo, el “todo vale”, la aprobación
cultural del “vivo” y las justificaciones para incumplirla ley, y que reducen la capacidad
de autorregulación y mutua regulación en el ejercicio de los derechos individuales y
colectivos y las condiciones de posibilidad colectiva para cuidar y construir lo público.
Problema específico 2: En la ciudad prevalecen formas de decidir y gestionar lo público
opacas, ineficientes y deshonestas que generan oportunidades de corrupción y por esa
vía disminuyen la capacidad institucional para garantizar y proteger los derechos e
intereses individuales y colectivos, para generar entornos de negocios justos y para
construir confianza institucional e interpersonal.
Estos dos escenarios surgen de las discusiones llevadas a cabo en la etapa de movilización que tuvo lugar en
2013.
13
14
VI. OBJETIVOS Y ESTRATEGIAS
OBJETIVO GENERAL
Es en ese marco es que la presente política se propone generar cambios culturales
sostenibles orientados a desarrollar comportamientos tendientes al cuidado y la
gestión integra y transparente de lo público para prevenir y sancionar la corrupción.
Es la transformación de valores y creencias lo que posibilita cambios en los comportamientos
de las personas, que a su vez modifican las instituciones y las organizaciones. Los cambios
culturales institucionales generan cambios sistémicos en los comportamientos de los
individuos y de la sociedad, dado que son las instituciones las que guían su comportamiento.
Al mismo tiempo, son los individuos los que crean, diseñan y transforman sus instituciones, a
través de sus comportamientos y decisiones.
Este círculo virtuoso entre cambio cultural y transformación de instituciones es el que la
política pretende reforzar en aras de la transparencia, la integridad y la prevención de la
corrupción en la ciudad, bajo el entendido de que el cambio cultural no es algo que se “hace”
desde la administración pública, sino que tiene lugar en el seno de la sociedad.
OBJETIVOS ESPECÍFICOS
Ahora bien, promover cambios culturales orientados a desarrollar comportamientos y
acciones sostenibles, tendientes al cuidado y la gestión íntegra, responsable y transparente de
lo público, pasa por:
Objetivo específico 1: Más Ciudadanía: Suscitar comportamientos, actitudes y percepciones
sostenibles que privilegien el cuidado de lo público sobre el interés particular.
Objetivo específico 2: Mejor Gestión: Mejorar la eficiencia y la eficacia en la gestión de lo
público para prevenir la corrupción.
Objetivo específico 3: Mejores Decisiones: Promover el desarrollo de procesos de toma de
decisión en la gestión de lo público que sean transparentes, íntegros y que prevengan riesgos
de corrupción.
MAS CIUDADANÍA: SUSCITAR COMPORTAMIENTOS, ACTITUDES Y PERCEPCIONES
SOSTENIBLES QUE PRIVILEGIEN EL CUIDADO DE LO PÚBLICO SOBRE EL INTERÉS
PARTICULAR.
En el marco de este objetivo se pretende: (i) incrementar la aprobación cultural y ética del
cumplimiento de la ley y disminuir la impunidad social, moral y legal de la corrupción; (ii)
aumentar la corresponsabilidad y la participación ciudadana orientadas a la prevención de la
corrupción; y iii) mejorar los niveles de confianza mutua.
Incrementar la aprobación cultural y ética del cumplimiento de la ley y disminuir la
impunidad social, moral y legal de la corrupción implica obrar sobre el conjunto de normas
que rigen la conducta de los individuos y las organizaciones públicas, privadas y sociales, para
que el apego a la ley sea incorporado como un valor digno de respetar y defender, para que las
conductas contrarias a la protección de lo público y del interés colectivo sean sancionadas
moral, legal y socialmente, y para que se rechace abierta y públicamente la corrupción. Si la
15
corrupción es el resultado de oportunidades e incentivos que genera la gestión inapropiada de
lo público, se espera que la sanción social desestimule dicha manera de pensar, sentir y actuar
respecto de lo público, disminuyendo la impunidad social y complementando la sanción legal.
La sanción social, es la herramienta que en plena capacidad y conocimiento del correcto
funcionamiento y uso de lo público, los ciudadanos tienen para regularse los unos a los otros.
Es el tipo de sanción que tiene en cuenta la cultura, las costumbres, los hábitos y los
comportamientos de una sociedad ya que no se inscribe dentro del marco jurídico. A su vez,
tiene como base la ética y la moral de una sociedad para recriminar o rechazar cualquier
comportamiento que esté por fuera del acuerdo tácito sobre lo que es correcto o aceptado en
la interacción de los individuos al interior de la sociedad.
Así mismo debe existir correlación entre la sanción social y las sanciones legales que cada
sociedad tiene, para que sean más efectivas y puedan tener mayor aceptación cultural dentro
de los comportamientos habituales y las costumbres de dicha sociedad. Se trata de incidir en
los sistemas formales e informales de formación ciudadana para que incorporen la valoración
de lo público y la cultura ciudadana, y de estimular acciones públicas, simbólicas y
pedagógicas que tengan un doble efecto: desautoricen los comportamientos y las acciones
contrarias a la ley y al interés público, y destaquen aquellas que se correspondan con la
defensa de ésta y del interés colectivo.
Aumentar la corresponsabilidad y la participación ciudadana orientadas a la prevención de la
corrupción requiere promover entre la ciudadanía (y sus organizaciones públicas y privadas)
y las entidades públicas, consciencia sobre la necesidad, el derecho y el deber que las asiste de
participar y facilitar la participación en la construcción y cuidado de lo público.
Se trata de desarrollar nociones como la corresponsabilidad, entendiendo que la esfera
pública es un asunto de todos y todas y que no es competencia exclusiva del Estado. Cuando
algo se asume como responsabilidad propia se vela por su cuidado, allí radica la importancia
de la promoción de la corresponsabilidad.
Desde la ciudadanía, entraña que las personas estén dispuestas a participar en la construcción
de los asuntos públicos, tanto en espacios formales como no formales, en función de su
comprensión de que lo público es un asunto de todos y por tanto es de responsabilidad mutua.
Pasa por modificar los comportamientos individuales y colectivos pues los mismos deben
orientarse hacia el cuidado de lo público. No se trata de participar por participar, sino de
participar teniendo siempre como foco la prevalencia del interés general sobre el particular y
de privilegiar el cuidado de lo público como principio ético de actuación. Esto contribuye a la
prevención de acciones que atentan contra lo público desde la esfera ciudadana.
Desde el Estado, implica propiciar un diálogo franco y abierto con los ciudadanos en la
formulación y concreción de los asuntos que los afectan. Estos espacios de diálogo real y
permanente implican la transparencia en la información, la promoción de espacios, la
formación en asuntos de interés y la modificación de comportamientos institucionales que se
encuentren en contravía de la democratización de la gestión. Se trata de recuperar la
confianza de los ciudadanos en el sector público.
16
MEJOR GESTIÓN: MEJORAR LA EFICIENCIA Y LA EFICACIA EN LA GESTIÓN DE LO
PÚBLICO PARA PREVENIR LA CORRUPCIÓN.
Este objetivo específico se orienta a: (i) disminuir los riesgos de corrupción producto de la
inadecuada implementación de los procesos estratégicos de la administración pública y de la
debilidad del sistema de control; y (ii) aumentar la confianza de la ciudadanía en el sector
público.
Mejorar la gestión de lo público para prevenir la corrupción significa propiciar una gestión
visible, eficaz y eficiente, que prevenga la generación de oportunidades para que se atente
contra lo público. Se trata de fortalecer la administración pública desde una ética del servicio
público y de prevenir situaciones proclives a la corrupción, bien por incumplimiento de las
normas y procedimientos o bien por ineficiencias que den pie a la misma.
Entendemos aquí por gestión las acciones que llevan a desarrollar lo público, en aras de
resolver las necesidades presentes en la sociedad y de proyectar el futuro deseado. Por tanto,
una gestión visible, es una gestión transparente. Una gestión eficiente, es una gestión que
maximiza los recursos y los resultados de la actuación para el bienestar de los ciudadanos. Y
una gestión eficaz, es la que alcanza los objetivos propuestos por la Administración. De esta
manera el concepto de eficacia está íntimamente ligado con el de integridad, si se la entiende
como una manera de actuar en armonía con lo que se piensa y se dice.
Si se comprende que mejorar la eficiencia y la eficacia en la gestión de lo público pasa por la
ética del servicio de lo público, se asume que se relaciona con las motivaciones internas de los
servidores y que por tanto implica modificar sus comportamientos en relación con el cuidado
de lo público. Se trata de promover en ellos una mejor administración y gestión de los bienes
y servicios públicos mediante la generación de un compromiso individual y colectivo que
privilegie el interés general sobre el particular.
Adicionalmente, una mejor gestión implica que la administración sepa invertir los recursos
públicos con el propósito de inhibir la corrupción, es decir, tener prioridades y una visión
estratégica del control. Entonces, la gestión, debe poner su empeño en identificar e
implementar formas más eficientes de ejercer el control.
Una gestión más eficiente y eficaz es también producto de más ciudadanía ocupándose de lo
público. Implica también, que la administración pública y el sector privado compartan
principios éticos y comportamientos que respeten la ciudad, para lo cual será necesario que el
sector privado y las organizaciones sociales en su interacción con el sector público se
comprometan con la transparencia, la integridad y la prevención de la corrupción.
Finalmente, aumentar la confianza de la ciudadanía en el sector público significa salvaguardar
lo público sobre todas las cosas, en respuesta al poder de administrar el patrimonio colectivo,
que la ciudadanía ha delegado en los servidores públicos; responder a la expectativa de actuar
en defensa del interés colectivo de manera que se preserve la armonía y se reduzca la
incertidumbre.
También es respetar los acuerdos formales y no formales y construir o reconstruir reglas
aceptables para el comportamiento apropiado de todos los actores, en virtud de la adecuada
gestión de lo público. Además, es actuar con lealtad para generar la certidumbre de que se
17
pueden tejer hilos comunes, fortalecer el capital social y ampliar la posibilidad de generar
relaciones de colaboración para llevar a cabo la acción colectiva.
Es una gestión responsable de lo público que se traduce en acciones integras, transparentes y
eficientes lo que requiere la ciudad para aumentar la confianza de la ciudadanía en el sector
público.
MEJORES DECISIONES: PROMOVER EL DESARROLLO DE PROCESOS DE TOMA DE
DECISIÓN EN LA GESTIÓN DE LO PÚBLICO QUE SEAN TRANSPARENTES, ÍNTEGROS Y
QUE PREVENGAN RIESGOS DE CORRUPCIÓN.
Este objetivo le apunta a: i) mejorar el proceso de toma decisiones en aras de construir
decisiones socialmente legítimas y; ii) visibilizar las decisiones que toman los actores que
intervienen en la gestión de lo público, evidenciando aspectos tales como quién toma las
decisiones, cuándo se toman y qué impactos tienen en la ciudad.
Se trata de lograr que los procesos de toma de decisiones y las decisiones en sí mismas, en
materia de gestión de lo público, estén orientadas por la prevalencia del interés general sobre
el particular y tengan un efecto positivo en el proceso de construcción y fortalecimiento de la
cosa pública en Bogotá. Es decir, se busca prevenir desde el proceso de toma de decisión, la
captura del estado por parte de intereses particulares.
Desde la perspectiva de los tomadores de decisiones implica utilizar los canales, mecanismos
y procedimientos formalmente establecidos para la toma de decisiones; transparentar el
proceso (cuándo, quién, para qué y con qué argumentos se toma la decisión); y evidenciar los
impactos de las mismas sobre lo público.
Desde la ciudadanía se trata, por un lado, de interesarse en conocer la implicación de las
decisiones, y por otro, de participar en el proceso de toma de decisiones de una manera en la
que el interés general sea prioritario frente al interés individual. Los ciudadanos deben
movilizarse hacia la sanción social y mostrar el daño que los tomadores de decisiones hacen a
la ciudad cuando actúan en contrario. Los actores privados y las organizaciones sociales
deben actuar en nombre de la ciudad y tomar decisiones que no lastimen o dañen lo público.
Una mejor gestión también conlleva a que las decisiones le apuesten al cuidado de lo público.
Si las decisiones se encaminan hacia esto, la actuación y gestión de lo público, será íntegra. A
su vez, es prevenir en la entidad, que se adopten decisiones que generen situaciones proclives
a la corrupción y que eviten la captura del estado.
Tanto para el objetivo de más ciudadanía, como para el de mejor gestión, es necesario no solo
conocer las decisiones que afectan lo público, sino promover entre los individuos, llámense
éstos ciudadanos o funcionarios, un proceso de autorregulación que les lleve a tomar
decisiones integras frente a lo público, ya sean éstas decisiones públicas, privadas o colectivas.
Las buenas decisiones del gobierno de la ciudad, serán aquellas en las que se prevenga que
poderes nacionales – ejecutivo, legislativo y judicial-, así como poderes distritales, adopten
decisiones en contra de la ciudad. Decisiones que prioricen el interés general sobre el
particular y que protejan lo público como bien esencial del estado.
18
ESTRATEGIAS
Ahora bien, las estrategias que permitirán alcanzar los objetivos y articular las acciones que se
desplieguen para la implementación de la política, son las siguientes: cultura ciudadana;
participación y control social; información de calidad, oportuna y asequible; entorno de
negocios y comercio justo; y gestión preventiva. Estas estrategias a su vez se encuentran
apoyadas en unas transversales que le dan soporte a la actuación de la política, éstas son:
comunicación, formación y asistencia técnica.
CULTURA CIUDADANA
La estrategia de cultura ciudadana comprende ante todo acciones en materia de formación y
comunicación. Las primeras se orientan a conseguir que las personas adquieran los
conocimientos, las habilidades y las aptitudes requeridas para sostener el cambio cultural que
pretende esta política. Las segundas, son todas aquellas que se realicen en el ámbito de la
construcción de sentidos, que tengan por objeto las maneras de percibir, representar y
reconocer lo público y hagan posible la movilización social en torno a la transparencia, la
integridad y la prevención de la corrupción en la gestión de lo público. Se trata de acciones
que tienen que ver con informar,14 contextualizar,15 colectivizar16 y poner en agenda pública17.
PARTICIPACIÓN Y CONTROL SOCIAL
La estrategia de participación y control social contiene acciones que buscan fortalecer el
control social como herramienta de prevención y de fortalecimiento de la participación
ciudadana en la gestión íntegra de lo público. De esta manera, busca consolidar un sistema de
petición y rendición de cuentas en el Distrito Capital, que permita visibilizar la gestión e
interactuar de manera más clara y franca con los ciudadanos. Para ello además de brindar
información para realizar un efectivo control social, se desarrollarán las veedurías
especializadas y la ruta del control social, entendidas como herramientas de prevención.
Como se dijo arriba, el control social tiene el propósito de mejorar el manejo de la gestión
pública y optimizar la entrega de bienes y servicios a los ciudadanos. El fortalecimiento del
control social, implica el fortalecimiento de la corresponsabilidad ciudadana en la gestión de
lo público.
INFORMACIÓN DE CALIDAD, OPORTUNA Y ASEQUIBLE
La estrategia de transparencia, calidad y acceso a la información, reúne las acciones
encaminadas a dar a conocer y permitir el acceso libre a la información sobre la ciudad, la
gestión y el proceso de toma de decisiones de la administración de la ciudad y de quienes
14 Proceso
a través del cual se hace posible establecer una relación entre un conjunto de elementos
(investigaciones, documentos, experiencias sistemáticas, materiales, métodos, datos, etc.) y un problema o
conjunto de problemas. (Mauricio Ortiz González 2006, documento inédito).
15Proceso comunicativo que permite a una persona o grupo social establecer marcos de referencia, de acción e
interpretación sobre hechos, actores, saberes colectivos, etc., acerca de un tema especifico. (Mauricio Ortiz
González 2006, documento inédito).
16Proceso comunicativo que permite que un grupo social se sienta parte de un “proyecto”, a través de la oferta de
un horizonte o norte compartido. (Mauricio Ortiz González 2006, documento inédito).
17Se refiere a poner en circulación pública un discurso específico de interés general, a través de palabras, hechos,
actos y actitudes. En otras palabras es poner a hablar a una sociedad sobre un tema. (Mauricio Ortiz González
2006, documento inédito).
19
ejercen funciones públicas desde otros ámbitos, respecto a los recursos humanos, técnicos y
económicos de Bogotá.
Se trata de todas aquellas acciones orientadas a crear y poner a disposición información sobre
las actividades de las entidades y los organismos públicos, de manera organizada , oportuna y
en formatos de datos abiertos sin límites a la reutilización; a divulgar de manera proactiva, a
iniciativa propia, y por solicitud de la ciudadanía, información estratégica, sin barreras de
acceso técnicas ni asociadas al lenguaje; y a garantizar que esté también disponible la
información relevante acerca de los entes privados (organismos, instituciones, empresas,
organizaciones) que cumplen funciones públicas, manejan recursos públicos, o ejercen control
social .
ENTORNO DE NEGOCIOS Y COMERCIO JUSTO
La estrategia de entorno de negocios y comercio justo reúne acciones encaminadas a procurar
que las relaciones entre el sector público y el sector productivo y empresarial tengan lugar en
el marco de los propósitos de la presente política.
Reúne el conjunto de acciones orientadas a hacer más transparente la participación del
sector privado en las decisiones públicas, a incentivar la transparencia sectorial y la
competencia leal y a simplificar los permisos y trámites, con el propósito de fomentar un
entorno íntegro de crecimiento y desarrollo económico, individual y colectivo, que propenda
por el cuidado y el fortalecimiento de lo público en la ciudad.
GESTIÓN PREVENTIVA
La estrategia de gestión preventiva, reúne el conjunto de acciones encaminadas a lograr
mayores niveles de eficiencia y efectividad, a mejorar las reglas del juego, la manera de hacer
las cosas, los procesos, los procedimientos, las formas de interactuar con los ciudadanos y de
ejercer el control al interior de las organizaciones que tienen a su cargo la gestión de lo
público.
Contempla acciones dirigidas a instaurar en el distrito una cultura de la prevención con
instrumentos como el Sistema de Alertas Tempranas, las denuncias, los distintos tipos de
controles, el Sistema de Petición, Quejas, Reclamos y Soluciones, el Esquema de Análisis
Integral, y las herramientas existentes. La cultura de la prevención en la gestión es
fundamental en el desarrollo de una administración íntegra, transparente y que no tolere la
corrupción.
FORMACIÓN, COMUNICACIÓN Y ASISTENCIA TÉCNICA
Las estrategias transversales de formación, comunicación y asistencia técnica suponen que la
implementación de la Política en su conjunto y de cada una de las acciones en ella previstas,
en aras del logro de los objetivos propuestos, deberá estar acompañada de acciones de
soporte, en materia de formación, que permitan conocer más la problemática y las ventanas
de oportunidad que ciertos comportamiento y formas de hacer abren a acciones contrarias al
interés colectivo; de comunicación, que permitan poner en la agenda pública el tema,
colectivizar la voluntad de generar un cambio cultural en ciudad e informar de manera
permanente a la ciudadanía; y de asistencia técnica, para transformar adecuadamente las
maneras en que se gestiona lo público, construir sobre lo construido y aprender de distintas
experiencias que hayan resultado exitosas.
20
VII. INSTRUMENTOS PARA LAEJECUCIÓN DE LA POLÍTICA
Ejecutar, monitorear, evaluar y dar sostenibilidad a la política implica contar con medios para
alcanzar los fines propuestos. El conjunto de instrumentos de la política se describe a
continuación:
OBSERVATORIO DE INTEGRIDAD Y TRANSPARENCIA DE BOGOTÁ.
"El Observatorio es un espacio de interacción, conversación y gestión del conocimiento de
actores públicos, privados y ciudadanía organizada que brinda información confiable,
pertinente y organizada que sea generada y puesta a disposición por diferentes instancias,
entidades, organizaciones y observatorios, permitiendo así tomar decisiones oportunas e
informadas"18. Para la política, el Observatorio se constituye en una herramienta que genera
información útil para promover el análisis y seguimiento de los temas de transparencia e
integridad, con la que sea posible cualificar el proceso de toma de decisión.
Vale la pena señalar de manera general los objetivos del Observatorio: i) Desarrollar un
conjunto de indicadores para la medición periódica tanto de la percepción de la integridad y
transparencia en la gestión pública como de la gestión de las entidades del distrito; ii)
Monitorear, evaluar y analizar la integridad y la transparencia en la gestión pública de las
entidades del distrito; iii) Divulgar la información generada por el Observatorio de Integridad
y Transparencia de Bogotá, así como de otras organizaciones que trabajan el tema; iv)
Asesorar y orientar el diseño de acciones o estrategias en torno a una política de promoción
de integridad y transparencia; v) Fomentar espacios de comunicación, discusión, opinión,
consulta y debate público con las entidades públicas, privadas, academia y comunidad general
frente a la integridad y transparencia en la gestión pública distrital; vi) Desarrollar procesos
de sensibilización y formación y divulgar programas de formación sobre temas relacionados
con gestión ética, cultura ciudadana, cultura de la legalidad y control social dirigido a las
entidades públicas, las empresas y la ciudadanía en general; vii) Desarrollar programas y
proyectos con los distintos actores que promuevan la gestión ética, la transparencia, la
veeduría ciudadana, el control social, la cultura de la legalidad y la lucha contra la
corrupción19.
ÍNDICE DE INTEGRIDAD PERCIBIDA.
Se trata de una herramienta aplicada por primera vez en 2013 que permitió elaborar una
línea de base para diagnosticar la percepción de la transparencia e integridad en la operación
de los organismos y entidades distritales, por parte de los empresarios, ciudadanos, usuarios
de los servicios y de los servidores al interior de las entidades distritales. En la medición del
índice, también se identificaron los factores con mayor incidencia en la percepción para las
diferentes entidades del orden distrital y descentralizado, con el fin de aportar insumos a los
procesos de mejoramiento en su interior.
ÍNDICE DE TRANSPARENCIA.
18
SECRETARIA
GENERAL
ALCALDÍA
MAYOR.
¿Qué
es
el
Observatorio?.
http://transparenciabogota.gov.co/que-es-el-observatorio/. Consultado el día 17 de julio de 2014.
19 Ibíd.
21
Disponible
en:
Los índices de transparencia son herramientas diseñadas para identificar las condiciones
institucionales y prácticas de los actores gubernamentales, y a partir de ello definir el riesgo
de corrupción a los que se enfrentan las entidades públicas, en el desarrollo de sus procesos
de gestión. De esta forma, estas herramientas permiten a las entidades públicas evaluar sus
características institucionales, la visibilidad que dan a sus actos y el nivel de sanción y
autorregulación de dichas entidades, con el fin de contribuir con la prevención de la
ocurrencia de hechos de corrupción. Bogotá cuenta con un índice diseñado que atiende sus
características particulares que espera aplicar en lo que queda de 2014.
NORMA PARA GOBIERNOS LOCALES: IWA 4 – ISO 18091.
Es una guía internacional para la gestión de los gobiernos locales respaldada por la ISO, la cual
proporciona herramientas sencillas pero poderosas que permiten mejorar el desempeño de
los gobiernos locales. Es el primer esfuerzo mundial de la ISO en materia de gobierno, que
contribuye a estandarizar y evaluar las actividades de los Gobiernos Locales a nivel
internacional.
Esta norma conecta de manera efectiva a los gobiernos de los distintos niveles territoriales,
pero sobre todo Sobre todo conecta al ciudadano con las autoridades, y esto es fundamental
para lograr una efectiva gobernanza democrática.
Representa integralidad en los procesos para los servicios que proporciona el Gobierno Local
con un enfoque hacia el ciudadano, basada en la ISO 9001:2008.
También está integrado por dos anexos: Anexo A y Anexo B. Anexo A: En él destacan tres
grupos de procesos: los de gestión, los operativos y los de apoyo. En cada uno de ellos se
indican los procesos que los conforman y no pueden faltar en un Sistema de Gestión de
Calidad de un Gobierno Local. Anexo B: Desarrolla un sistema de diagnóstico para gobiernos
locales confiables, usando 39 indicadores de la ISO/DIS 18091. El sistema de diagnóstico
cuenta con 4 cuadrantes y con una métrica de tipo semáforo (verde, amarillo, rojo). Los 4
cuadrantes son los siguientes: Desarrollo Institucional para un buen gobierno, Desarrollo
Económico Sostenible, Desarrollo Social Incluyente y Desarrollo Social sostenible.
SISTEMA DE ALERTAS TEMPRANAS.
Se trata de la constitución de un sistema que permita detectar y prevenir riesgos de
corrupción a partir del perfeccionamiento y la articulación de los controles, internos y
externos, y de algunas herramientas de identificación de riesgos existentes o en desarrollo,
como son los Planes Anticorrupción y de Atención al Ciudadano, con sus cuatro componentes:
i) mapas de riesgo de corrupción y las medidas para su mitigación, ii) racionalización de
trámites, iii) rendición de cuentas y, iv) servicio al ciudadano; el Sistema Distrital de Petición,
Quejas, Reclamos y Sugerencias; los mecanismos de denuncia; el Esquema de Análisis Integral
Preventivo, y el sistema de control interno.
SISTEMA DE FORMACIÓN FORMAL Y NO FORMAL.
Se trata de articular los procesos de formación formal y no formal en torno a los propósitos de
la política. De incluir los componentes de cultura ciudadana, cultura de la legalidad y ética
22
pública en dichos procesos para que actuando de manera sistémica sustenten el cambio
cultural que se propone la política.
23