Tierras y Colombia Rural

Tierras y Colombia Rural.
Participantes en el Comité programático:
Absalón Machado. Experto y Coordinador del Informe de Desarrollo Rural del PNUD, 2011
José Leibovich. Profesor e investigador económico, miembro de la Misión Rural
Andrés Bernal Morales, Abogado, Magister en mediación de conflictos, experto en políticas
públicas de desarrollo rural.
Estado del Arte
El campo y los campesinos colombianos están postrados. Desde 2008 el sector está
estancado. Decreció en 2008 (0,2 por ciento) y 2009 (0,7 por ciento) y apenas si se recuperó
en 2010 (0,2 por ciento), 2011 (2,4 por ciento) y 2012 (2,6 por ciento), impulsado por los
precios del café (Fuente: Ministerio de Agricultura) Esta recuperación es muy lenta y no
cambia la realidad económica, social, ambiental, cultural y política de amplios sectores rurales.
A lo anterior cabe agregar el impacto del crecimiento, recae directamente sobre la estructura
productiva y su relación con la seguridad alimentaria y nutricional del país. Los pequeños
productores o agricultores familiares, es decir, quienes aportan más del 70% u 80% de la
producción de alimentos, se dedican en una buena parte a la producción de alimentos
prioritarios1, cuya área sembrada (descontando los no prioritarios) a 2013 llega escasamente a
3,5 millones de hectáreas, teniendo Colombia un potencial de 22 millones de hectáreas.
Por otro lado, considerando las importaciones, encontramos que el país presenta año tras año,
una balanza comercial deficitaria en alimentos prioritarios, principalmente por la gran cantidad
de cereales que se importan. El coeficiente de autosuficiencia alimentaria en tal sentido según
cifras del OSAN2, indica que el país depende en 10% de las importaciones para garantizar su
autosuficiencia, porcentaje que se ha venido incrementando desde 2002.
Según cifras del WDI del Banco Mundial, la agricultura colombiana pasó de una contribución
del 25% del PIB en 1965 a un 6% en 2012. Adicionalmente, se ha presentado una caída en la
productividad del sector. Según datos de Ludena (2011), entre los años 2001 y 2007 la tasa de
crecimiento de la Productividad Total del Factores (PTF) del sector agrícola cayó
significativamente. Las familias rurales han llevado la peor parte en este contexto. Mientras que
en promedio los hogares en la ciudad tienen ingresos por $1.818.675 pesos, en el campo los
hogares perciben $457.659 pesos. Por ello, la seguridad alimentaria de los hogares rurales
está comprometida ante la necesidad de invertir una proporción superior al 30% del ingreso en
alimentos3.
1
Los alimentos prioritarios para la seguridad alimentaria del país son: cultivos transitorios: arroz,
ahuyama, arveja, brócoli, cebolla cabezona, cebolla junca, espinaca, fríjol, habichuela, tomate, zanahora,
maíz, papa y trigo. Cultivos permanentes: banano, panela, guayaba, mango, mora, naranja, papaya,
plátano, tomate de árbol, yuca, palma, cacao, caña de azúcar, Productores pecuarios: carne de pollo,
huevo, piscicultura, carne porcina, bovina y leche bovina. Fuente FAO. Boletín 01/2014. OSAN.
2 Observatorio de Seguridad Alimentaria OSAN. FAO, MinSalud, Minagricultura. Boletín 01/2014.
3 Boletín 01/2014 citado.
Desde hace 43 años no se cuenta con un Censo Agropecuario ni una actualización catastral de
los predios rurales que induzca a una estructura moderna, progresista y equitativa del
campo colombiano. La mayoría de los países de la OECD (el club al que aspira entrar
Colombia) cuentan con Censos Agropecuarios con intervalos de entre 5 y 10 años.
El sector rural no atrae inversión privada, recibe poca inversión pública y tiene un modesto
crecimiento concentrado en pocos productos y regiones.
Según el DANE, Mientras que en el 2002 la pobreza afectaba al 45.3 por ciento de la población
urbana, en las áreas rurales afectaba al 60.9 por ciento; en el 2010 se habría reducido 12.3
puntos porcentuales en las áreas urbanas y en las áreas rurales la reducción habría sido
menor, de 10.6 puntos. Solo el año pasado, el empleo agrícola cayó 5%. Los pequeños
productores son alrededor de 2.2 millones de productores y de los 8 millones de personas que
viven de la agricultura, el 80% percibe ingresos por debajo de un salario mínimo (José
Leibovich). Los pequeños productores agropecuarios son, según Leibovich et al. (2013), el 72%
de los 2,9 millones de trabajadores vinculados a la agricultura.
La tierra es el principal factor de producción en las áreas rurales y sobre ella hay varios
aspectos a resaltar. Sólo un 41,6 por ciento de la población rural (Ibáñez y Muñoz (2012)) tiene
algún tipo de acceso a ella. Colombia es uno de los países con mayor desigualdad rural del
mundo. La Encuesta de Calidad de Vida del DANE de 2010 revela que uno de cada dos
campesinos con acceso a la tierra carece de título de propiedad. Esta informalidad es mayor
entre la población pobre.
Así como el acceso a la tierra es uno de los pendientes en materia agraria, otro tanto puede
decirse de la concentración de la propiedad, de la microfundización y de la informalidad de la
misma. Frente a lo primero, el IGAC ha reconocido que existe una tendencia a la concentración
de la propiedad que se ha agudizado, especialmente en la costa Atlántica y occidente del país,
y en especial los departamentos de Quindío, Norte de Santander y Valle del Cauca4. Por su
parte el microfundización según las cifras del mismo estudio indican que el 4.2% de la tierra
(parcelas menores de 5 hectáreas) está en manos de 67,6% de los propietarios, al paso que el
46,5% de la tierra (propiedades de más de 500 hectáreas) la posee el 0,4% de propietarios. En
cuanto a la informalidad, según las cifras del catastro nacional y las encuestas de calidad de
vida del DANE, más del 40% de los predios rurales colombianos no tienen títulos registrados
que respalden con certeza la propiedad.
Según datos del BID (2013), si el crecimiento agregado de Colombia, o de cualquier país
latinoamericano, estuviera basado en la agricultura, este crecimiento sería 2,7 veces más efectivo
en la reducción de la pobreza que un crecimiento del PIB no agropecuario, y la contribución de la
agricultura al aumento de los ingresos de los más pobres sería al menos 2,5 veces mayor a la del
sector no agrícola5
4
IGAC. Atlas de la distribución de la propiedad rural en Colombia. Colombia 2012.
La Encuesta Longitudinal Colombiana de la Universidad de los Andes (ELCA) encuentra que
para 2010 los propietarios formales reciben más créditos, invierten más en sus predios,
generan mayores ingresos agrícolas y, en general, tienen una mejor calidad de vida que los
propietarios informales. Por ejemplo, para 2010, sólo un 21 por ciento de los productores
recibieron créditos con destino a actividades productivas. Más grave aún, sólo un 0,04 por
ciento estaba cubierto por un seguro de cosecha.
Según el estudio del Instituto Geográfico Agustín Codazzi (IGAC) del 2012, los suelos con
vocación agrícola cubren un área de 22.077.625 hectáreas, pero apenas 5.315.705 están
siendo cultivadas, lo cual indica un desperdicio cercano al 75 por ciento del potencial productivo
del país. Lo contrario sucede en ganadería: apenas 15.192.738 hectáreas tienen vocación para
ella y usamos 34.989.456, más del doble.
La falta de infraestructura de transporte, vías terciarias y por ende, de conectividad en el
campo, es dramática. Según el Banco Mundial, mientras que entre 2003 y 2010 Perú aumentó
esa densidad de 6 a 9.7 kilómetros por cada 100 kilómetros cuadrados de tierra agrícola,
Colombia la redujo de 14 a 11 (como referencia, en Estados Unidos esa densidad fue de 67 en
todos esos años). Según un estudio (Reina et al. (2011), los productos clasificados como de potencial
exportador6 fue sólo el 5,7% del total de las exportaciones agropecuarias del país cuando en 2011
era del 10%.
En el año 2003 y bajo el pretexto de reducción del tamaño del gasto del Estado, en lugar de
fortalecer el sector agropecuario se dispuso la liquidación de 4 entidades (INCORA, INAT, DRI,
INPA) y la creación de una frágil y reducida institucionalidad que concentró en el actual
INCODER, las competencias de las 4 instituciones liquidadas.
Toda la escasa institucionalidad está cooptada y debilitada. Son cocos vacíos y coto de caza
del Partido Conservador. La ausencia del Estado en la Colombia rural es la causa de la
desprotección de los derechos de propiedad, de un funcionamiento deficiente del mercado de
la tierra — que ha favorecido su concentración — y de un desarrollo económico precario.
Posiciones críticas
El proyecto de Ley de Desarrollo Rural en sus 310 artículos parte de la necesidad de
desarrollar políticas de desarrollo rural con enfoque territorial, pero no toca el asunto de cómo
fortalecer la institucionalidad rural tanto a nivel nacional como local para sacar adelante esa
ambiciosa política, que se supone es el epicentro de una paz y posconflicto exitoso.
La política agrícola debe hacerse a través de instituciones capaces de proveer bienes públicos
al conjunto del sector agropecuario no a través de subsidios directos y precios de sustentación
por productos. Eso es insostenible cuando el sector agrario es todavía tan grande y la pobreza
tan alta. Aunque en muchos productos somos ineficientes, vamos a liderar una transición
productiva sin cataclismos.
La prioridad debe ser la producción de alimentos, no sólo a escala industrial que logren
soportar las necesidades de mercado, sino orgánicos y de alto valor agregado productivo y
social, como lo ha hecho Perú en su valle interandino. La agricultura familiar campesina tendrá
la mayor prioridad, por ser más intensiva en mano de obra y tener generalmente un valor
agregado nacional más alto que la agricultura empresarial.
Los sistemas de tenencia con derechos bien definidos sobre la tierra son esenciales para
elevar la productividad agrícola, pues sin esos derechos no existen incentivos para invertir en
mejoras. Esta certeza en los títulos también se necesita para reducir la concentración de
tierras. En síntesis, se busca garantizar los derechos de la ciudadanía rural.
Lo mejor que les puede pasar a los pobladores rurales es el fin del conflicto. Vivir en medio de
la guerra ha sido su realidad de muchos años. Así podrán alcanzar por fin su potencial
productivo. Lo acordado en La Habana frente al punto agrario es una negociación de mínimos,
pero no hay institucionalidad para cumplir eso. Sobre todo institucionalidad territorial con
participación de la gente para que sean más las regiones las que proponen y no el estado
central el que les lleva.
La investigación será un eje fundamental de nuestra estrategia, para establecer el tipo de
productos y variedades para cada región, las mejores prácticas para reducir costos y aumentar
productividades.
No es viable renegociar los TLC que se han firmado recientemente, sin antes tener una
valoración objetiva de sus impactos en 5 años. Debemos buscar más bien fortalecer las
cadenas productivas agrícolas. Si no se hacían los TLC se condenaba a los exportadores a
quedar en desventaja porque otros países ya tenían TLC firmados. No firmaremos nuevos
Tratados de Libre Comercio hasta asegurar las condiciones internas para que los productores
locales sean más competitivos. No dejaremos desprotegidos a los campesinos.
La política para el desarrollo campesino debe tener tres elementos: 1. Provisión de bienes
públicos, fundamentalmente transporte y tecnología. 2. Otra de provisión de activos: tierra,
crédito y asistencia técnica. Y 3. un gran fondo de desarrollo rural que se dedique a fomentar
proyectos de desarrollo de campesino, políticas de seguridad alimentaria y nutricional,
fomentado asociatividad, por cadenas productivas y con instrumentos de comercialización,
como por ejemplo usar más activamente el sistema de compras públicas para proveer a
entidades como ejército, hospitales, cárceles, niños y escuelas.
Propuestas
Proponemos la creación de un Ministerio de Bienestar Rural que se encargue de la provisión de
bienes públicos al campesinado, sin excluir las necesidades y prioridades de los empresarios
del campo. Los retos que impone la globalización a todos los modelos de producción, no
importa su tamaño, deben permitir una natural coexistencia con reglas y objetivos
claros.
El principal bien público que necesita la Colombia rural son las vías terciarias y los caminos
vecinales porque disparan el resto de bienes públicos y ayudan a la aglomeración. Además con
inversiones en estas vías se genera empleo con mano de obra de las comunidades. Esas vías
terciarias tienen que conectar los centros de producción de las comunidades con las
cabeceras, centros de acopio y los mercados. A ese Ministerio podrían estar adscritos gestores
de ejecución de la política de desarrollo rural integral como por ejemplo las Corporaciones
Regionales de Desarrollo Rural, mixtos, público-privados.
Una ruta similar se puede utilizar en la masificación de los distritos de riego y obras de drenaje
por lo menos hasta duplicar las hectáreas existentes, pero no a gran escala sino apoyar la
construcción de pequeña y mediana escala.
Acueducto y saneamiento sería el tercer bien público que proveería esta nueva institucionalidad
y el cuarto todo el conjunto de bienes sociales relacionados con salud y educación, priorizando
primera infancia.
Las gobernaciones serían las responsables de la Colombia rural. Necesitamos una
institucionalidad territorial con participación de la gente para que sean más las regiones las que
proponen y no el Estado central el que les lleva las supuestas soluciones.
Unificación del catastro y del registro para la formalización de tierras, el impulso de un sistema
de tributación que beneficie el uso productivo de la tierra y la modernización de los municipios
predominantemente rurales. Los sistemas de información sobre propiedad de la tierra están
desactualizados y son deficientes. El catastro rural debe ser actualizado y debe ser utilizado
por las Oficinas de Registro e Instrumentos Públicos. Poner la casa en orden y formalizar la
propiedad de la tierra será entonces un proceso largo que tomará más de una década.
Es necesario pasar del esquema de subsidios a un esquema de incentivos que generen valor
agregado. El instrumento central es la reconfiguración del presupuesto del Ministerio de
Agricultura y lograr concertar bajo un esquema de coordinación, las prioridades de inversión
rural que realizan los demás sectores, distintos al agropecuario, en el campo colombiano.
La agricultura y la ganadería no deben ser las únicas alternativas para la Colombia rural.
Tenemos que generar más opciones para que la gente se quede en el campo: servicios
ambientales y gestión de la biodiversidad, educación, investigación científica y turismo, son
negocios que pueden crear la movilidad social que nunca ha habido en el campo.
Fortalecer el Programa de Transformación Productiva-PTP pero no solo con productos de
orientación exportadora. el gran desafío de Colombia es que no tiene oferta exportable
competitiva. ¿Qué se debe hacer?: facilitar el comercio, mejoras en aduanas y puertos;
actualización de medidas sanitarias y fitosanitarias; aplicación de normas técnicas acordes con
las globales; y facilitar la expedición de visas, entre otras. Apoyaremos a los productores
nacionales para superar las barreras que imponen medidas sanitarias y fitosanitarias de otros
países y para que puedan cumplir con las condiciones de calidad y las normas técnicas.
Tenemos que asegurar que los 70 productos hortofrutícolas que tienen admisibilidad en
Estados Unidos efectivamente puedan ser exportados a ese país. También hay que agilizar los
cronogramas y las acciones para que la carne bovina colombiana entre a ese mercado.
Al Incoder hay que liquidarlo porque no ejecuta ninguna de las tareas encomendadas. Su
prioridad debe ser la política de tierras y la asistencia técnica; así como el acompañamiento en
restaurar los patrimonios y no las tierras específicas pérdidas por el desplazamiento y el
conflicto.
Daremos prioridad a controlar el contrabando de productos agropecuarios como el arroz, la
leche y el ganado. ya que ingresan en forma ilegal con la complicidad de algunas autoridades.
Referencias bibliográficas y fuentes programáticas:
PNUD, Informe Nacional de Desarrollo Humano 2011, Colombia Rural, razones para el
esperanza.
Juan José Perfetti, Alvaro Balcázar, Antonio Hernández y José Leibovich (2013). Políticas para
el Desarrollo de la Agricultura en Colombia. Fedesarrollo, SAC.
Salomón Kalmanovitz. Enrique López Enciso (2006). La agricultura colombiana en el siglo XX.
Fondo de Cultura Económica, Banco de la República, Bogotá.
Varios Autores (2013). Reflexiones sobre la ruralidad y el territorio en Colombia. Problemáticas
y rtos actuales. Comisión de Seguimiento a la Política Sobre Dessplazamiento Forzado, Reino
de los Países Bajos, Cooperación Alemana, GIZ, Universidad Pontificia Javeriana, Crece,
Oxfam, Bogotá.
Varios autores (2012). Propuestas, visiones y análisis sobre la política de desarrollo rural en
Colombia. Oxfam, CRECE, Bogotá.
Primer Informe Conjunto de la Mesa de Conversaciones entre el Gobierno de la República de
Colombia y las Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia – Ejercito del Pueblo, FARCEP. La Habana, 21 de junio de 2013.