IPP-Formacion-de-Agenda-Villanueva-Parsons

La formación de la agenda publica. Incorporación de un problema a la agenda. Formación de
alternativas y toma de decisiones. Tipos de agenda: agenda pública y agenda de gobierno. –
Villanueva, Parsons, Kingdom, Elder y Cobb
Aguilar Villanueva – La formación de la Agenda
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No todas las cuestiones se vuelven publicas, ni todas las cuestiones publicas se vuelven cuestiones que deben
ser objeto de la acción gubernamental (agenda de gobierno)
La formación de la agenda revela cual es la estructura de poder que domina efectivamente la hechura de una
política – es un proceso político y no solamente tecnico
Agenda de gobierno: conjunto de problemas, demandas, cuestiones, asuntos, que los gobernantes han
seleccionado y ordenado como objetos sobre los que han decidió actuar, o han considerado que tienen que
actuar – filtran, seleccionan y ordenan temas a tratar
La decisión de prestarle atención, la elaboración y la selección son condiciones interdependientes y necesarias
Definir un problema es delimitar la probabilidad, tipo y alcance de su solución
Formación de la agenda: proceso mediante el cual las demandas de varios grupos de la población se
transforman en asuntos que compiten por alcanzar la atención seria de las autoridades – proceso a través del
cual problemas llegan a llamar la atención seria y activa del gobierno como asuntos de posible política publica
o A) la capacidad de atención de los gobiernos es limitada
o B) los problemas son elaboraciones humanas
Proceso interactivo de líneas de causalidad entre agendas: cuanto mayor sea la disparidad entre los dos tipos de
agenda, mayor será la intensidad y frecuencia de los conflictos dentro del sistema político
o Agenda Sistémica: integrada por las cuestiones que los miembros de una comunidad política perciben
comúnmente como merecedoras de la atención publica, y como asuntos que caen dentro de la
jurisdicción legitima de la autoridad gubernamental – son indicadores de áreas de problemas a atender
o Agenda institucional: conjunto de asuntos explícitamente aceptados para consideración seria y activa
por parte de los encargados de tomar las decisiones – cualquier conjuntos de asuntos aceptados por
cualquier organismo gubernamental – especifica, concreta, acotada
o Agenda de los medios, (Parsons)
Para que un asunto tenga acceso a la agenda necesita de tres requisitos
o 1) que sea objeto e atención amplia, o amplio conocimiento del publico
o 2) que buena parte del publico considere que se necesita algún tipo de acción
o 3) que la acción sea competencia del estado
La conflictividad actual o potencial de un asunto en la comunidad es el factor que favorece su expansión y
difusión. Hay acontecimientos sociales que sirve den mecanismos de disparo (policy Windows), y actores
sociales que se encargan de convertirlos en cuestiones y ofrecer su primera definición
Los gobiernos intervienen estratégicamente en la vida publica tratando de dar forma a las cuestiones a la luz de
sus posibilidades reales de intervención
La decisión es el resultado de la confluencia no casual, pero tampoco enteramente previsible y controlable de
cuatro factores: los problemas, las soluciones, los actores participantes y las oportunidades de elección.
Los factores de contexto que establecen los limites de variabilidad del acceso a la agenda son los que tratan de
estabilizar las corrientes de problemas que fluyen entre sociedad y gobierno
Patrón de atendibilidad y aceptabilidad de las cuestiones publicas – restricciones de recursos e ideas
o cognitivas: problemas de racionalidad, el gob no posee toda la información. Recursos cognitivos
limitados a las evidencias disponibles
Patrón de receptibilidad gubernamental que contribuye a estabilizar y ordenar los reclamos
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Participantes
o Triángulos de hierro y subgobiernos: conjunto estable de participantes unidos por su afán de controlar
cerradamente los programas públicos. Grupos de interés, específicos y poderosos según el tipo de
política en juego que determinan de manera permanente e integral la agenda
o Redes de cuestiones: los participantes entran y salen constantemente de la red
Subsistemas de política: localizar y caracterizar a los actores fundamentales de la elaboración de la agenda y la
formulación de la política. Variedad de subsistemas. Conjunto de actores que tratan de influir en la asignación
de valores, premios o perdidas en nombre de la sociedad, que han logrado obtener hegemonía sobre la política
de referencia.
Parsons – Políticas Públicas
La opinión publica y la agenda de las políticas publicas
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La demanda de políticas publica determina la oferta: la opinión publica antecede a las políticas
Establecimiento de la agenda: el poder de determinar que temas forman parte del debate - Los medios
definen la agenda de toda la campaña política, influyendo en la proyección de actitudes hacia los
temas políticos. Los medios ordenan lo que el público considera como asuntos principales. Cuanta mas
atención dedique a determinado tema, mas importancia le reconocerá el publico como punto de la
agenda
Diferentes agendas que operan simultáneamente: agenda sistémica (la del publico), agenda
institucional (la de las políticas publicas) y agenda de los medios – proceso interactivo,
retroalimentación
Ciclo de atención en los asuntos: - Modelo de Downs (CAT)
o 1) pre problema: expertos
o 2) descubrimiento alarmado y entusiasmo eufórico: evento que lo saca a la luz
o 3) calcular los costos y beneficios: costo del progreso
o 4) declive del interés publico
o 5) Quiescencia: el tema pierde importancia en la agenda
o Hay una relación entre el CAT y las actividades organizacionales del gobierno: la agenda de las
políticas publicas ocurre en la etapa en la que el CAT alcanza su punto máximo. En ese
momento el gobierno debe aparecer como activo, resolviendo problemas y tomando
decisiones.
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Los intervalos de registros de puntos máximos en la atención a los asuntos varía de un área de políticas
públicas a otra;
Los problemas que han transitado el CAT reciben más atención después de haber alcanzado el punto
máximo antes de dicho punto;
Los períodos de mayor actividad organizacional coinciden con los puntos máximos dentro del CAT;
Existe un vínculo entre la opinión pública y el cambio organizacional;
o Una vez que el tema ha atravesado el ciclo, la siguiente vez que lo haga recibirá un tratamiento
distinto: mas interés en la etapa pre problema
o Una vez en la cresta un tema detenta de tres factores de apoyo:
 la burocracia gubernamental: el poder de los grupos de interés que abogan para incluir o
bloquear temas de la agenda
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los medios de comunicación masiva: la capacidad de los medios es discontinua en el tiempo y
tiene que ver con los ciclos naturales de atención del publico
una comunidad de políticas públicas: personas y organizaciones implicadas o preocupadas por
un tema especifico que hacen presión sobre las instituciones políticas
La mercadotecnia de las políticas públicas y la formulación de políticas
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Las políticas se venden como productos, de manera que la agenda de las políticas públicas se fragmenta más y
tiene mayor predominio la adopción de un solo tema. – votante como consumidor
Efectos de la mercadotecnia:
o Transmitir una idea espuria del proceso político y de la facilidad con la que una “solución” puede ser
confeccionada e implementada;
o Propiciar una solución en la que los temas se eligen con base en su atractivo teatral;
o Inhibir el cambio político y de políticas públicas;
o Alterar la relación del votante con el proceso político.
La mercadotecnia de las políticas públicas identifica las necesidades y deseos del electorado y los problemas que
le preocupan, además de usos de técnicas para influir, crear y estimular la opinión pública acerca de un asunto.
Teorías sobre el control de la agenda
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Perspectiva pluralista: las PP se formulan dentro de un contexto de procesos sesgados a favor de determinados
grupos, ideas e intereses.
Schattschneider: una facultad esencial del gobierno es manejar y contener los conflictos
o El alcance y la extensión de los problemas se limita y enmarca a partir de los actores dominantes en el
juego político - las reglas que convienen a los actores que están en la cima: los grupos de presión, los
partidos y las instituciones.
o La política como conflicto de valores, creencias e intereses se ve desplazada por el manejo del conflicto
– PP como una actividad en la que se incluyen y excluyen asuntos y se movilizan sesgos a fin de asegurar
el manejo y la contención de conflictos
Elder y Cobb: la expansión y contención del conflicto
o Conflicto acerca de procedimiento relacionados con la distribución de posiciones o recursos
o Los temas pueden crearse a través de distintos medios: una fabricación por una parte en conflicto que
percibe una injusticia o parcialidad en la distribución de posiciones o recursos, fabricación de un tema
para obtener un beneficio y una ventaja personal o colectiva, acontecimientos inesperados, hacedores
de buenas obras, con buenas intenciones, pero con exceso de ingenuidad.
o Detonadores internos y externos
 Internos: Catástrofes naturales, Acontecimientos humanos inesperados, Cambios tecnológicos,
Desequilibrio o parcialidad en la distribución de recursos y Cambio ecológico.
 Externos: Actos bélicos, Innovaciones en tecnología armamentista, Conflicto internacional y
Patrones de alineación mundial.
o Debe haber un vínculo entre el detonador y el problema capaz de transformar el tema en un punto de la
agenda. – primero debe estar en la agenda sistémica
o Agenda sistémica: Temas percibidos por los miembros de una comunidad política con asuntos que
merecen la atención pública y que entrañan cuestiones pertinentes a la legítima jurisdicción de la
autoridad gubernamental en funciones.
o Agenda institucional: Serie de puntos explícitamente señalados para recibir la consideración activa de
los tomadores de decisiones.
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La construcción de la agenda tiene lugar como resultado de la expansión de un tema desde un grupo de
atención con una preocupación específica, a un publico con gran interés en asuntos públicos que incluye
lideres de opinión, por ultimo recibe la atención del publico en general.
Dinámica de la expansión y características del tema:
 Grado de especificidad: Cuanto más ambiguo sea el tema, mayor será la posibilidad de que llegue a un
público extenso;
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Alcance de la importancia social: Cuanto más importante socialmente aparezca, tanto mayor será la
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posibilidad de que llegue a un público más amplio;
Relevancia temporal: Cuanto mayor se defina como de relevancia a largo plazo, mayor será el público al
que será expuesto;
Grado de complejidad: Cuanto menos técnica sea la definición, mayor será el público al que llegue;
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Precedencia categórica: Cuanto más se define un tema como carente de precedentes claros, tanto
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mayor será la probabilidad de que llegue a una población más numerosa.
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Las estrategias para la contención del conflicto implican aspectos relacionados con los grupos y temas:
 Estrategias grupales: Desacreditar al grupo, apelar a los cabecillas del liderazgo y cooptar a los
líderes;
 Estrategias temáticas: Recompensas simbólicas o confiabilidad, publicidad fastuosa, creación de
nuevas unidades organizacionales, etc.
Uso efectivo de símbolos para la expansión de un tema: Precedente histórico, Eficiencia o credibilidad,
Saturación simbólica, Refuerzo simbólico y Urgencia o significado desconcertante de un símbolo.
Cuanto mas amplia sea la audiencia, mayor será la posibilidad de llegar al ámbito de toma de decisiones
o Los ganadores buscan reducir el conflicto mientras que los perdedores buscan expandirlo.
Kingdom – Agenda Setting
Formación de la Agenda (variable dependiente): porque algunos temas entran en la agenda y otro nos: filtración
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Actores: los visibles afectan la agenda y los ocultos las alternativas
o Visibles:
o Ocultos: académicos, especialistas, burócratas – especialización en esa área
o Empresarios de política: personas dispuestas a invertir sus recursos a cambio de políticas futuras que los
favorezcan. Tres coyunturas: promoviendo sus preocupaciones sobre ciertos problemas para que estén
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más arriba en la agenda, promoviendo sus propuestas, y formando grupos de “problema-propuesta de
política pública-receptividad política”. - En relación con los problemas, los empresarios tratan de
empujar la atención hacia un tipo de definición de problema quitando la vista de otros. -Aparecen
cuando las ventanas de oportunidad se abren.
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Procesos
o Problemas
 Medios – no funcionan solo, son interdependientes
 Indicadores: datos objetivos de la realidad usados para saber la magnitud y los cambios
en las condiciones
 Eventos focales: hechos con poder simbólico muy fuerte que conducen la atención a
una condición
 Feedback: retroalimentación forma e informal sobre los programas existentes
 Condiciones: se transforman en problemas cuando es considerado que se debe actuar –
construcción de historias causales
 Valores: condiciones que violan valores
 Comparaciones: en comparación con paramentaros nacionales o internacionales
 Categorización
 Problemas que no aparecen en la agenda porque dejan de ser considerados problemáticos
 El gobierno actúa y deja de formar parte, o existe una imposibilidad de actuar y se
concentran en otro problema desviando la atención del publico
 Las condiciones que hicieron crecer un problema pueden cambiar
 Las personas pueden acostumbrarse a una condiciones y deja de ser un problema
 Otras condiciones pueden aparecer y ser mas importantes
o Políticas
 Humor nacional: sociedad refractaria o no a una decisión. HN conservador torna muy costoso
introducir nuevas iniciativas
 Elecciones: legitima al triunfante y le abre una ventana de oportunidad
 Grupos de interés: lobby
o Policy stream – receptividad politica
 Implicancias de las decisiones. La imposición de un criterio por el cual algunas ideas son
elegidas mientras otras son desacreditadas, se arma un orden y un patrón. Este criterio incluye
viabilidad técnica, congruencia con los valores de la comunidad y la anticipación a posibles
limites. - Las propuestas son evaluadas en parte en términos de su apoyo político y oposición y
parte en un criterio analítico
Agendas de decisión: la probabilidad que una cuestión ascienda a la agenda de decisión se incremente si están
combinados los tres elementos: problema, propuesta de solución y receptividad política (policy sstream)
Policy Window: alineamientos de factores que combinados de determinada manera abren espacio para nuevas PP
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Oportunidad para los defensores para impulsar la atención a sus problemas
Problem Window: un nuevo problema aparece, creando la oportunidad de desarrollar soluciones
Political window: eventos en el political stream como elecciones, cambios en el humor nacional o lobby que dan
espacio para introducir nuevos problemas o propuestas
Escasez y corta duración de la apertura de ventanas crea un imán para problemas y respuestas - ventanas
abiertas presentan oportunidades para la vinculación completa de problemas, propuestas y la política
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Combinación de tres factores: la identificación del problema, la política para solucionarlo y el “policy stream”
Elder y Cobb – Formación de la Agenda, El caso de la política de los ancianos
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Formación de la agenda: el proceso a través del cual ciertos problemas o cuestiones llegan a llamar la atención
seria y activa del gobierno, como posible asuntos de política publica
o La capacidad de atención del gobierno es limitada
o Los problemas publico son definicionales
Los problemas de política son construcciones sociales que reflejan concepciones de la realidad: la controversia
sobre la definición gira alrededor del significado operacional de la vejez
La formación de la agenda como proceso decisional
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Confluencia de cuatro factores independientes que tiene que estar alineados – la alineación es el resultado de
un proceso (a veces fortuito). Cada elemento es potencialmente incierto
o Personas
o Problemas
o Soluciones
o Oportunidades de elección
Las Personas
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Las participación en el proceso de elaboración no es homogéneo. Existen grupos e intereses mas numerosos,
mejor organizados y con más recursos, que actúan en desmedro de otros
Los grupos más numerosos no necesariamente son los más poderosos porque no se organizan.
Generar policy networks
o Movilizar grupos adyacentes al actor principal
o Generar recursos a través de recursos existentes
Hay personas que legitiman procesos, personas o actores (ej: comunidad de profesionales) que posee una
legitimidad diferencial. Pueden actuar para contrabalancear y minimizar los sesgos introducidos por otros grupos, pero
ellos también tienen sus puntos de vista e intereses. Su lenguaje crea barreras contra la participación popular, haciendo
que el proceso y resultado sea menos 6inteligible para el 6publico, lo que puede llegar a formular políticas contrarias a los
intereses populares
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Conforme se amplia el interés del publico en un problema, la influencia de los especialistas tiende a disminuir
Subgobierno: numero reducido de personas alrededor del cual se institucionaliza el tratamiento de un asunto
Flujo de problemas
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Los subsistemas tiene ciertos sesgos y predisposiciones que filtran el acceso de los problemas a la agenda y
delimitan el numero de las posibles soluciones susceptibles de tomar en consideración
Los problemas y las soluciones tienden a definirse a partir de modificaciones incrementales de las políticas
existentes. – se hacen ajustes marginales sobre el tratamiento del problema
Teoría del equilibrio puntuado, pero hay momentos de coyunturas criticas (cambios radicales), donde se usa la
crisis como factor de cambio cuando es una crisis heredada del gobierno anterior
Empresarios de asuntos: movilizan apoyos para introducir nuevos temas y definiciones de problemas distintas en
la agenda – los opositores suelen jugar este rol
La definición de los problemas genera conflicto. Debe ser políticamente creíble y aceptable.
El flujo de Soluciones
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Definir una situación como problema de políticas significa aceptar que tiene solución y delimitar sus soluciones
posibles. La posible solución cae dentro de la competencia de las autoridades legítimas del gobierno. – la calidad
de problema de un fenómeno depende de la posibilidad de percibir su solución
Si no tienen solución son problemas fatales
Los limites de plausibilidad de una definición están determinados por restricciones ideológicas y de recursos –
inhiben la innovación de las políticas
o Restricciones de recursos: recursos públicos previsibles y disponibles
o Restricciones ideológicas: valores y creencias culturales de la sociedad
Las políticas publicas suelen ser causas de si mismas: el hecho de que las nuevas soluciones no cumplen con las
expectativas anunciadas y que a veces desatan inesperadamente consecuencias indeseadas
El aumento de los recursos disponibles y los cambios en el conocimiento contribuyen también a que la agenda
gubernamental crezca y se expanda como resultado de los problemas que crean y de las soluciones que hacen
posibles. – el conocimiento es generados de problemas
Oportunidades de Elección
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La receptividad de los funcionarios varia según las cambiantes circunstancias del ambiente político. Las
condiciones que facilitan la entrada de un problema a la agenda son a veces fugaces y pasajera: policy windows
Policy Windows: son oportunidades para hacer avanzar ciertas iniciativas, pero se presentan y permanecen
abiertas solo durante periodos cortos. – se abren circunstancialmente, no estructuralmente
o Micro: ajustes marginales
o Macro: cambios estructurales
Empresarios de política: tratan de establecer una conexión entre un problema y su solución, que sea política y
económicamente viable, a la vez que movilizar el apoyo suficiente para que convenga a los dirigentes políticos
prestar atención al problema.
Las crisis crean oportunidades: las expectativas son altas y los ciudadanos se vuelven más abiertos a nuevas
ideas.- hay que crear significado social a esos eventos – Los dirigentes pueden llenar ese vacio cognoscitivo con
propuestas concretas que pueden ser aprobadas
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