Tesis 17 - Consideraciones sobre la participación democrática y los

CONSIDERACIONES SOBRE LA PARTICIPACIÓN DEMOCRÁTICA
Y LOS INSTRUMENTOS PARA SU EFICACIA
RAMIRO ALBERTO ESCUDERO URANGO
PONTIFICIA UNIVERSIDAD JAVERIANA
FACULTAD DE CIENCIAS JURÍDICAS
DEPARTAMENTO DE DERECHO PÚBLICO
BOGOTÁ D.C.
2002
CONSIDERACIONES SOBRE LA PARTICIPACIÓN DEMOCRÁTICA
Y LOS INSTRUMENTOS PARA SU EFICACIA
RAMIRO ALBERTO ESCUDERO URANGO
Monografía para optar el título de Abogado
Director
Dr. ANTONIO GÓMEZ MERLANO
PONTIFICIA UNIVERSIDAD JAVERIANA
FACULTAD DE CIENCIAS JURÍDICAS
DEPARTAMENTO DE DERECHO PÚBLICO
BOGOTÁ D.C.
2002
TABLA DE CONTENIDO
Pág.
INTRODUCCIÓN
1
1. DEMOCRACIA PARTICIPATIVA EN EL PENSAMIENTO CONTEMPORÁNEO
6
1.1. REPRESENTATIVIDAD vs. PARTICIPACIÓN
6
1.2. LA FORMACIÓN Y CULTURA DEMOCRÁTICAS COMO GARANTES DE LAS POLÍTICAS ESTATALES
10
1.3. PROMOCIÓN DEL DIÁLOGO POLÍTICO COMO CATALIZADOR DE LA PARTICIPACIÓN
12
1.4. EL PROBLEMA CON LAS CIRCUNSCRIPCIONES ELECTORALES. EL VELO PARTICIPATIVO
14
1.5. EL CONTROL DEL PODER COMO MANIFESTACIÓN DE LA PARTICIPACIÓN
16
1.6. LA RELACIÓN DEMOCRACIA Y PARTICIPACIÓN
17
1.7. EVOLUCIÓN DEL CONCEPTO DEMOCRACIA
21
1.8. LA POLIARQUÍA COMO MODELO DEMOCRÁTICO Y PARTICIPATIVO
24
2. LA DEMOCRACIA PARTICIPATIVA EN COLOMBIA
27
2.1. FUNDAMENTOS DE SU CONSAGRACIÓN CONSTITUCIONAL
27
2.2. NOCIÓN DE DEMOCRACIA PARTICIPATIVA
32
2.3. ELEMENTOS ESTRUCTURALES DE LA PARTICIPACIÓN CIUDADANA
33
2.4. SOBERANÍA POPULAR Y DEMOCRACIA PARTICIPATIVA
36
2.5. INTERRELACIÓN ENRE LAS DIFERENTES FACETAS DE LA PARTICIPACIÓN
39
2.6. EFECTIVIDAD DE LA PARTICIPACIÓN CIUDADANA
41
2.7. CENSO ELECTORAL Y SU RELACIÓN CON LOS INSTRUMENTOS DE LA DEMOCRACIA PARTICIPATIVA
42
3. MECANISMOS DE PARTICIPACIÓN DEMOCRÁTICA
48
3.1. PRELIMINARES
48
3.2. GLOBALIZACIÓN DE LA PARTICIPACIÓN
49
3.3. ESTATUTO DE LOS MECANISMOS DE PARTICIPACIÓN CIUDADANA
54
3.4. DE LOS MECANISMOS DE PARTICIPACIÓN EN PARTICULAR
57
3.4.1. INICIATIVA LEGISLATIVA Y NORMATIVA ANTE LAS CORPORACIONES PÚBLICAS
58
3.4.1.1.
58
Noción
3.4.1.2.
Definición
59
3.4.1.3.
Trámite
60
3.4.2. REFERENDO
66
3.4.2.1.
Noción – Generalidades
66
3.4.2.2.
Clases de referendo
69
3.4.2.3.
Materias que pueden ser objeto de referendo
71
3.4.2.4.
Referendo de determinados actos legislativos
72
3.4.2.5.
Adopción del referendo
72
3.4.2.6.
Dificultades en torno a la aplicación y efectividad del referendo
73
3.4.2.7.
Identidad con el plebiscito?
76
3.4.2.8.
Trámite
76
3.4.2.9.
Registro de solicitudes de referendo
80
3.4.2.10. Convocatoria del referendo
81
3.4.2.11. Controles judiciales
86
3.4.2.12. Comentarios finales
87
3.4.3. PLEBISCITO
88
3.4.3.1.
Concepto
88
3.4.3.2.
Alcance y naturaleza del plebiscito
89
3.4.3.3.
Diferencia con el referendo
91
3.4.3.4.
Su relación con la consulta
93
3.4.4. CONSULTA POPULAR
94
3.4.4.1.
Antecedentes
94
3.4.4.2.
Concepto
96
3.4.4.3.
Finalidad
99
3.4.4.4.
Modalidades
99
3.4.4.5.
Temas objeto de consulta
101
3.4.4.6.
Texto sometido a consulta
102
3.4.4.7.
Efectos de la consulta
102
3.4.4.8.
Suspensión de la realización de consultas
103
3.4.4.9.
Convocatoria de una Asamblea Nacional Constituyente
104
3.4.4.10. Notas finales
104
3.4.5. EL CABILDO ABIERTO
106
3.4.5.1.
106
Preliminares
3.4.5.2.
Aspectos generales
108
3.4.6. REVOCATORIA DEL MANDATO
112
3.4.6.1.
Conexidad con el voto programático
112
3.4.6.2.
Fundamentos teóricos
116
3.4.6.3.
Concepto
117
3.4.6.4.
Desarrollo normativo
118
3.4.6.5.
Condiciones básicas para que prospere la revocatoria
118
3.4.6.6.
Requisitos para convocar la revocatoria del mandato
119
3.4.6.7.
Mayoría calificada?
125
4. ORGANIZACIONES CIVILES Y VEEDURÍAS CIUDADANAS
127
5. PUBLICIDAD Y FINANCIACIÓN DE LAS CAMPAÑAS
128
6. AFINIDAD CON OTRAS FUENTES NORMATIVAS
132
7. DECLARATORIA DE ELECCIÓN. INFORMACIÓN ESTADÍSTICA
136
8. LA PARTICIPACIÓN EN EL DERECHO COMPARADO
137
8.1. Descentralización y participación
147
8.2. Programas de la OEA para promover la democracia
148
9. LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y SU RELACIÓN CON LA PARTICIPACIÓN
152
10.
154
CONCLUSIONES
BIBLIOGRAFÍA
158
ANEXOS (Datos estadísticos)
162
RESUMEN
Con la presente monografía se analizará la real eficacia de los mecanismos de
participación ciudadana en Colombia, de conformidad con lo estatuido en la
preceptiva legal y constitucional, y fundamentándose en un marco comparativo
acerca de la aplicabilidad y ejecución de esta política participativa, tomando como
punto de referencia el derecho extranjero y la normatividad vigente en nuestro país
a ese respecto.
Se valorará la inmediatez con que el ciudadano puede acceder a tales figuras,
respecto de su nivel cultural, educacional, económico, factores que en menor o
mayor grado se constituyen en un influjo para ciertas democracias frágiles aunque
formalmente sean fuertes, y con una problemática coyuntural importante.
En igual sentido se explicará el funcionamiento de cada mecanismo, partiendo de
su conceptualización básica, desarrollando aspectos tales como su régimen
procedimental y electoral, destacando su óptimo desenvolvimiento en los procesos
electorales, con base en estudios estadísticos, además de considerar la amplitud
de aplicación en distintos aspectos, aparte de los circunscritos al ámbito
estrictamente político.
Para realizar este trabajo, se utilizaron diversas fuentes bibliográficas (doctrinales,
legales, jurisprudenciales, constitucionales, entre otras), además de información
obtenida en la Registraduría Nacional del Estado Civil y el Consejo Nacional
Electoral, entidades que proporcionaron copia de las estadísticas que hacen parte
de los anexos.
1
INTRODUCCIÓN
La democracia participativa tiene sus antecedentes en la democracia directa
practicada en el ágora, donde los ciudadanos podían intervenir libremente, para
decidir sobre asuntos estatales de cierta relevancia.
Entonces, se constituye no sólo en el fundamento para influir directa o
indirectamente por parte de los ciudadanos en los asuntos que los afectan,
mediante la toma de decisiones, sino también en un modelo de comportamiento
que interactúa en la esfera personal del individuo, en toda su extensión, haciendo
énfasis en los aspectos más trascendentales de la existencia.
Facilitan sus fuentes el acceso personalizado a los esquemas de administración
concertada, creando un puente entre el ciudadano y los procesos decisorios que
en última instancia repercutirán en las órbitas de su accionar, principalmente
política, cultural, económica, social y familiar.
No obstante su reciente consagración constitucional y legal en Colombia, su
implementación en nuestro cambiante régimen político es consecuencia de un
procedimiento evolutivo multidisciplinario profundo y radical, en el cual el
2
ciudadano ha adquirido una mayor autonomía e importancia dentro del ámbito de
validez estatal, e incluso llegando a constituirse en parte determinante e
inamovible al interior de los esquemas participativos democráticos actuales,
mediante la instauración de una axiología racionalista demoliberal.
En pocas palabras, la política, la cultura, la economía y la misma sociedad al
servicio del individuo, considerado como una pieza imprescindible dentro del
conjunto armónico social, y no conforme a las tesis individualistas liberales ya
caducas.
Precisamente la preeminencia de lo social es lo que le da forma a los regímenes
constitucionales modernos, con una directriz clara, cuyo sustrato es la
superioridad del interés general, con base en la ejecución de políticas estatales y
supraestatales.
Es indudable que la Carta Política reitera el carácter social, democrático y
participativo que debe guiar al Estado, mediante la consagración de los
mecanismos de participación, pero dejando al legislador su desarrollo, ya que su
adaptabilidad dependerá del modelo de cada Estado, y la realidad jurídico política
social imperante.
3
La Constitución, al establecer tales mecanismos, lo hizo con el fin de que el
ciudadano interviniera más activamente en la toma de decisiones, forjando de esta
manera su destino.
Es un derecho del ciudadano el participar en la conformación, ejercicio y control
del poder político, intervención que necesariamente debe ir más allá.
Pero para la efectividad de este derecho, se le debe garantizar un mínimo de
instrumentos
que
permitan
su
ejercicio,
dentro
de
unos
parámetros
preestablecidos, ya que tal dogma lleva implícito el deber por parte de los
gobernantes de acatar las decisiones tomadas por el pueblo, con base en la
soberanía que de él emana, y el deber del pueblo de respetar el régimen instituido
para su propio beneficio.
De una buena interpretación y análisis que se haga de los mecanismos de
participación ciudadana, no sólo valorando el aspecto formal de los mismos, amén
de los cambios sufridos por las democracias en la ultima centuria, se pueden
evitar, o por lo menos prevenir, las alienaciones a que pueden estar sujetos tales
instrumentos.
En la actualidad no cabe duda la relevancia que han adquirido las distintas formas
de participación. Se han dejado atrás las estructuras representativas puras (sin
que se quiera decir con esto que ha desaparecido), para pasar a un sistema en el
que, gobernante y pueblo, mediante el consenso, tomen las decisiones.
4
Además, es importante la responsabilidad que surge respecto del elegido hacia los
electores. Se ha pasado a una relación fruto del mandato, en el que los
gobernantes deben cumplir con lo que prometen.
Sin embargo, la misma ley, en un tan habitual exceso de reglamentarismo,
restringe notablemente el acceso de los ciudadanos a instrumentos tales como la
revocatoria del mandato, y la participación termina tornándose en una figura
decorativa, pero que de efectividad deja mucho que desear.
Si la norma hubiera querido verdaderamente promover la participación, no habría
establecido tantos requisitos, ni exigido el altísimo porcentaje que se requiere para
que operen los diversos mecanismos.
En los estudios estadísticos realizados se observa la poca eficacia de dichos
instrumentos.
Las causas pueden ser variadas. Desde el creciente abstencionismo, hasta la
falta de divulgación, o el mismo desánimo de los ciudadanos en convocarlos, al
considerar imposible conseguir los porcentajes de potencial electoral mencionados
en la preceptiva legal.
Al estudiar la doctrina extranjera y la nacional se observan similitudes en cuanto a
la importancia que tiene la participación ciudadana en la modernidad. El papel
5
preponderante de ella en innumerables circunstancias (servicios públicos,
educación, planeación) sólo constata lo ya argumentado.
Para efectos de desarrollar el tema de la presente monografía, se tuvieron en
cuenta diversas fuentes manifestadas en aspectos relacionados con las ciencias
sociales (derecho -constitucional, administrativo, electoral, penal, civil-, la
economía, la historia, la sociología, la geografía, la ciencia política) y con la
información estadística.
En Colombia existe poca doctrina que hable de la participación ciudadana. Es
más, pese a las “inconveniencias” que tiene la Ley, hasta el momento no se le ha
hecho reformas.
El derecho comparado se instituyó como una ayuda importante para consultar
determinados temas que en nuestro ordenamiento jurídico no han tenido mayor
desarrollo.
Con este trabajo se pretenden clarificar los aspectos más importantes atinentes al
tema de la democracia participativa, no sólo en lo que respecta a sus orígenes,
sino también en lo que se refiere a su practicidad y aplicabilidad en nuestro
entorno, mostrando ventajas y dificultades que se presentan, e inclusive,
comparándolo con esquemas extranjeros.
6
1. LA DEMOCRACIA PARTICIPATIVA EN EL PENSAMIENTO
CONTEMPORÁNEO
1.1. REPRESENTATIVIDAD vs. PARTICIPACIÓN
La generalización de la democracia como modelo político, desde la década
pasada, ha estado acompañada de la universalización del paradigma neoliberal1,
que la ha reducido a su concepción formal asimilable a un mercado en el cual los
ciudadanos eligen a sus gobernantes cada cierto período de tiempo.
Derivado de este enfoque clásico, la democracia representativa es aquella en la
que los ciudadanos escogen directamente a quienes han de gobernarlos,
contando para ello con dos instituciones básicas:
el sistema electoral y el
parlamento. El primero como mecanismo de legitimación de quienes toman las
decisiones, y el segundo como escenario para ejercer la representación y la tarea
de decidir.
Entre tanto, en su concepción más difundida, la democracia participativa es el
intento de extensión de los mecanismos de decisión política, es decir el traslado
____________________
1
Sobre todo con las teorías de las Escuelas de Chicago y Friburgo, aplicadas luego en los gobiernos de Ronald
Reagan y Margaret Thatcher en Estados Unidos e Inglaterra respectivamente.
7
de la democracia del ámbito del Estado hacia la sociedad.
Este modelo se caracteriza por:
- Participación directa de los ciudadanos en la regulación de las instituciones
claves de la sociedad.
- Reorganización del sistema de partidos.
- Funcionamiento de los partidos participativos en la estructura parlamentaria del
Congreso.
- Mantenimiento de un sistema institucional abierto que garantice la posibilidad de
experimentar diversas formas políticas.
Otra corriente teórica vincula la democracia participativa a un proceso creciente de
integración de los ciudadanos mediante mecanismos de asambleas populares,
plebiscitos,
referendos,
consultas
populares,
propuesta
que
busca
la
compatibilización de la política con la democracia participativa.
En este sentido, la democracia participativa, que se identifica con la democracia
directa, dota entonces a la democracia representativa de mecanismos mediante
8
los cuales las decisiones no son delegadas sino tomadas directamente a través de
sistemas electorales.
Dentro de este análisis resulta pertinente ver la situación de Colombia a partir de
la Constitución de 1991 con el diseño de la democracia participativa, caracterizada
principalmente por :
- Ampliación de los espacios de decisión en donde el escenario fundamental es el
Congreso de la República. Sin embargo, se han ido creando consejos y comités
para resolver asuntos sectoriales (inclusive foros de discusión de temas de interés
popular).
- Ampliación de los sujetos del proceso democrático: los principales actores son
los partidos políticos como instituciones de la democracia representativa. En la
participativa se tienen como sujetos de acción a grupos de individuos cuya función
social no es la conquista del poder, hecho que desplaza el protagonismo hacia el
conjunto de organizaciones que componen la sociedad civil;
además, estos
sujetos carecen de continuidad y suelen desaparecer una vez agotado el proceso
de toma de decisiones.
- Ampliación de los mecanismos de decisión:
el procedimiento electoral tiene
grandes falencias, y es bastante limitado, por lo que el método a utilizar debe
9
obedecer más a la búsqueda de consensos y al logro de acuerdos que a la victoria
o imposición de un bando sobre otro.
En esta aproximación, la democracia participativa se caracteriza por ser aquella en
la cual los espacios de decisión desbordan las instituciones tradicionales (sufragio
y parlamento), y los sujetos políticos van más allá de la acción partidista, siendo el
método de decisión la construcción de acuerdos. En este esquema, la democracia
participativa no sustituye a la representativa, ni se identifica con la democracia
directa, sino que avanza en la constitución de mecanismos que acercan en la
práctica el gobierno al pueblo, cumpliendo así con el ideal de la democracia
(gobierno o autogobierno del pueblo).
Hoy existe una tendencia a identificar la democracia con la elección, por lo menos
en los países llamados occidentales2 (gobernantes elegidos en elecciones libres).
Es una concepción demasiado simplista. La democracia es fruto de una evolución
del Estado, que se viene dando desde la antigüedad con la participación directa
del pueblo en los asuntos gubernamentales, pasando por las monarquías
absolutas y los regímenes liberales puros, hasta hoy, un estado social y
democrático de derecho, en el cual se retoma el concepto de soberanía popular
como fundamento a partir del cual se organiza.
____________________
2
Países con un régimen constitucional definido, fundamentado en principios democráticos y liberales.
10
La indudable crisis de la democracia representativa a nivel nacional e internacional
puede ser compensada, por lo menos en parte, en el ámbito local, donde se da
una relación directa y continuada entre elector y elegido, gobernado y gobernante.
Es decir, personalización, comunicación y control de la representación política.
La participación ciudadana es hoy, un requisito esencial para la efectividad de la
democracia a nivel local.
1.2. LA FORMACIÓN Y CULTURA DEMOCRÁTICAS COMO GARANTES DE
LAS POLÍTICAS ESTATALES
Con el fin de hacer efectivas las premisas de la democracia participativa, y formar
democráticamente a los individuos, es necesario que estén garantizadas
las
libertades de expresión, de opinión y de pensamiento en el seno de la sociedad.
El interés democrático por las cosas públicas no se debe limitar a una
participación esporádica y casi desinteresada, tal como ocurre hoy, al votar en las
elecciones que habitualmente se celebran.
La democracia se funda en la voluntad popular de construir formas políticas,
económicas y sociales que hagan a todos los hombres libres e iguales y a la
sociedad en su conjunto más equitativa. Por ello hablar de cultura democrática es
hablar de pautas de comportamiento, de roles, de conductas que integran un
11
proceso social tendiente a igualar, sin menguar libertades, las condiciones de
desarrollo de todos los ciudadanos.
Es comprometer a los ciudadanos, interesarlos en todos los aspectos que los
rodean, y mostrarles la importancia que tiene su opinión dentro del esquema
participativo, despojándose de las restricciones impuestas por un Estado
paternalista3, para entrar de lleno a intervenir activamente en todos los asuntos
que pudieran llamarles la atención.
La comunidad debe ver la participación no sólo como una obligación, sino como
un derecho - deber, es más, de aquellos que la misma Constitución denomina
fundamentales, y que al igual que otros, merece la misma protección e interés por
parte del Estado; pero hay que tener cuidado con el excesivo reglamentarismo
estatal que, alegando su deber de garantizar el derecho a la participación, termine
por deformar la naturaleza de la participación, y la convierta en un instrumento de
presión y control gubernamental.
En síntesis, y como principio integral de legitimidad, para cualquier modelo de
democracia constitucional, toda acción del Estado, para ser justificada y
subsumida por la ciudadanía, debe ser el fruto de un consenso entre los diferentes
sujetos que componen la sociedad, lo que se logrará con la estricta aplicación de
____________________
3
Estado excesivamente intervensionista, hasta el punto de influir en los aspectos más simples de la vida.
12
un paradigma participativo del derecho inalienable de la persona a discutir e
intervenir en los debates ciudadanos, como fundamento del acuerdo mínimo del
que deben partir las disposiciones constitucionales y legales.
No debe olvidarse que no puede haber democracia mientras ésta no sea
convalidada por la participación activa y efectiva de la ciudadanía en todos y cada
uno de los aspectos que conciernen a su vida diaria.
1.3. PROMOCIÓN DEL DIÁLOGO POLÍTICO COMO CATALIZADOR DE LA
PARTICIPACIÓN
Existe una creencia generalizada por parte de los ciudadanos consistente en que
no tienen ningún tipo de influencia frente a las autoridades. Muchas personas no
aprecian el poder que tienen sus sugerencias.
Hay unas fuerzas que mueven a los ciudadanos a participar en los diversos
ámbitos de la existencia:
el deseo de mayor control sobre un futuro incierto;
hacer mejor las cosas, solucionando los problemas que los gobiernos o la política
tradicional no parecen resolver o estar en capacidad de hacerlo; y la necesidad de
reparar el deterioro de las relaciones cívicas, por la ausencia de cohesión política.
La frase de William Jennings Bryan “el destino no es producto del azar, es
producto de una decisión” es supremamente importante en nuestro actual estado
de incertidumbre; los ciudadanos tienen la capacidad y el poder de influir en los
13
cambios que se necesiten en un momento determinado; las opciones existen, pero
es un derecho y deber del ciudadano escoger las que más beneficien a la
comunidad y hacerlas efectivas, a través de su participación activa en los
procesos participativos.
El diálogo público debe promoverse, ya que el papel de los ciudadanos no se debe
limitar a votar; el público debe definir sus intereses, necesidades, y la senda que
debe seguir el gobernante, con base en esas definiciones.
No se puede argumentar que el ciudadano carece de capacidad intelectual y moral
para autogobernarse.
Únicamente sobre quien repercuten directamente las decisiones tomadas por el
gobernante, es quien puede saber que es bueno o malo, conveniente o
inconveniente para sus intereses y los de su comunidad, y en un plano más
amplio, para toda la nación.
Los dirigentes han olvidado esto, y prefieren obrar con utópicas nociones de una
sociedad perfecta, desconociendo por completo los problemas de la comunidad a
la que sirven, ocasionando desconfianza y temor entre éstos.
Precisamente los gobernantes, luego de conseguir el poder, olvidan para qué
fueron elegidos.
14
Es su obligación servir al pueblo, colocarlo por encima de sus mezquinos deseos,
pero ocurre todo lo contrario.
Y es esto lo que genera desconfianza y rebeldía en la colectividad. La relación
ciudadano - gobernante es de confianza, y si esta confianza se rompe, los nexos
de poder desaparecen, deslegitimizando el ejercicio del mismo, al no contar con el
apoyo popular; además, genera que los debates públicos pierdan importancia y
se centren en criticar de manera destructiva al gobernante, desnaturalizando el
objetivo del debate que debe ser el buscar soluciones conjuntas mediante la
exteriorización de las ideas y opiniones de toda la comunidad sin distinción alguna.
1.4.
EL PROBLEMA CON LAS CIRCUNSCRIPCIONES ELECTORALES. EL
VELO PARTICIPATIVO
Las circunscripciones electorales constituyen uno de los grandes impedimentos a
una mayor representatividad de la comunidad en las instancias estatales, ya que
no existe un equilibrio en la representación de intereses nacionales y regionales.
Los sistemas electorales con circunscripciones exclusivamente nacionales o
regionales propician este desequilibrio.
Para colocar un ejemplo, respecto de los países del área andina, en Bolivia y
Venezuela no existen circunscripciones nacionales. En este supuesto se afecta a
los grupos minoritarios nacionales, a los cuales se les dificulta acceder al poder.
15
La ausencia de una circunscripción nacional excluye a las minorías que no son de
tipo regional, como los indígenas, las negritudes, los grupos religiosos y los
movimientos ciudadanos.
Salvo Colombia, los países andinos carecen de un sistema que asegure la
participación de las minorías étnicas, culturales y políticas (circunscripciones
especiales). Esto es grave, teniendo en cuenta que en países como Bolivia, Perú
y Ecuador, los indígenas son la mayoría, lo que se constituye en un caso de
exclusión y marginamiento social y político, legitimado por la falta de
representación de estas comunidades.
Es interesante el caso colombiano, cuya Carta Política consagra dos
circunscripciones nacionales especiales para Congreso.
Con relación al Senado de la República, la preceptiva constitucional establece que
el mismo estará compuesto por 100 senadores, y adicionalmente se elegirán a 2
por la circunscripción nacional especial indígena, mediante el sistema de
cuociente electoral (artículo 171 de la Constitución).
Respecto a la Cámara de Representantes, el artículo 176 de la Carta contempla lo
atinente a la circunscripción nacional especial, cuyo desarrollo legal le
correspondió a la Ley 649 de 2001.
16
De conformidad con esta normativa, la mencionada circunscripción estará
integrada por cinco miembros, así:
dos representantes por las comunidades
negras, uno por las comunidades indígenas, uno por las minorías políticas y uno
por los colombianos residentes en el exterior.
Con la implementación de estas circunscripciones se pretendió garantizar la
participación de un grupo de ciudadanos, habitualmente relegados, en el órgano
representativo por excelencia.
1.5.
EL
CONTROL
DEL
PODER
COMO
MANIFESTACIÓN
DE
LA
PARTICIPACIÓN
El control tiene por objeto limitar el poder, fiscalizar su actividad para evitar
abusos.
El control es uno, pero puede estar integrado por muy variados
elementos, y presentarse bajo distintas modalidades.
El control del poder se manifiesta, en el Estado de Derecho, a través de una
multiplicidad de formas que poseen caracteres muy diferenciados. Tal diversidad
se encuentra, por un lado, en los objetos mismos susceptibles de control: las
normas jurídicas, los actos del Gobierno y de la Administración, del Poder
Legislativo y del Judicial.
De otro lado, muchos son los agentes que pueden ejercer el control: tribunales de
justicia, cámaras parlamentarias y sus comisiones, Parlamentarios individualmente
17
considerados
o
en
grupo,
órganos
del
gobierno,
grupos
de
interés
institucionalizados, opinión pública, grupos de presión.
Y finalmente, también son muy variadas las modalidades que el control puede
adoptar:
control previo y posterior, de legalidad, de constitucionalidad, de
oportunidad, de eficacia.
Precisamente, al participar el ciudadano utilizando los mecanismos concebidos
para tal fin, está controlando el ejercicio del poder por parte de los gobernantes, ya
que no siempre obran en beneficio e interés de la generalidad, sino en pro de los
propios.
A través de grupos de presión, de organizaciones civiles o gremiales, o
individualmente, se puede ejercer este control, el cual no quedará circunscrito a
los aspectos puramente sociales, sino que puede extenderse a otros ámbitos de la
existencia (políticos, culturales, económicos, sociales, tal y como lo acepta nuestro
ordenamiento constitucional).
1.6. LA RELACIÓN DEMOCRACIA Y PARTICIPACIÓN
Participar del poder político directa o indirectamente, por medio de sus
representantes, es y debe ser la principal característica de una democracia.
18
Pero la palabra democracia presenta un carácter equívoco: la democracia no es
meramente una forma de gobierno, sino también un modo de vida, es decir, no
debe ser identificada exclusivamente con el gobierno, sino que además debe
involucrar a cualquier organización humana, desde el Estado hasta la sociedad
misma.
La participación del pueblo en el poder político es, sin duda alguna, uno de los
principales valores de la democracia, ya sea directamente, o a través de sus
representantes.
En el mundo moderno es imposible alcanzar la unanimidad, por lo que el cuerpo
social se debe regir por la voluntad de la mayoría; por esta razón, para que la
voluntad sea general, no es necesario que la misma sea unánime, pero si es
indispensable que todos los votos sean tenidos en cuenta. Debido a esto, en la
democracia, la participación implica el consenso, pero también involucra el
disenso.
La
participación
democrática
se
puede
identificar
con
tres
principios
fundamentales: 1) el sufragio universal; 2) la igualdad política; y 3) la regla de la
mayoría.
El primero estriba en que todos están facultados para ser partes en el proceso de
toma de decisiones, al ejercitar su derecho al voto.
19
El segundo reside en que todos los votos son contados igualmente en el proceso
político bajo la máxima: una persona, un voto.
Y el tercero se refiere a que la decisión del grupo debe reflejar las preferencias del
mayor número de votos.
Estos tres principios democráticos son comunes tanto a la democracia directa
como a la representativa. En sociedades pequeñas o simples, estos principios
pueden ser ejercitados directamente por los miembros del grupo, pero en
sociedades grandes o complejas es necesario que los ciudadanos elijan a quienes
tomarán las decisiones por ellos, en calidad de representantes.
Juan Jacobo Rousseau defendió la democracia directa, considerándola como la
forma ideal de gobierno; criticaba a la democracia representativa, mediante el
argumento de que la soberanía no puede ser representada porque es inalienable e
indivisible: “la soberanía no puede ser representada por la misma razón de ser
inalienable; consiste esencialmente en la voluntad general”.
Entre tanto, James Madison, junto con Alexander Hamilton y John Jay, atacaron a
la democracia directa, asociándola con el gobierno del “populacho”4. Apoyaban al
sistema representativo, en el cual se delega la facultad de gobierno a un pequeño
____________________
4
Plebe, chusma, turba, vulgo.
20
número de ciudadanos elegidos por el resto. Esto propicia a que la república
pueda comprender un número más grande de ciudadanos y una mayor extensión
de territorio.
En principio, la democracia directa es adecuada para sociedades pequeñas o
simples, mientras que la representativa lo es para las sociedades grandes o
complejas.
Empero, no hay formas puras de democracia directa o de la representativa.
De hecho, en las últimas décadas gradualmente se ha reconocido que las
instituciones de la democracia directa son la salvaguardia para la democracia
misma.
Por esta razón, en la actualidad encontramos en las democracias
contemporáneas, elementos de la democracia directa y de la representativa.
De la primera podemos enunciar el plebiscito, referendo, iniciativa popular, el
cabildo abierto y la revocatoria del mandato.
En cuanto a la segunda, se observa esta tendencia en la elección del Parlamento.
Ante la crisis de la democracia y la decadencia de la cultura e instituciones
representativas, debido a la disminución de la capacidad de respuesta de los
21
gobiernos frente a los problemas que aquejan a las sociedades actuales
(desequilibrio de fuerzas por el predominio de grupos hegemónicos, restricción de
las oportunidades para participar, incremento de la burocracia, ineficiencia estatal,
falta de acceso a la educación, pérdida de credibilidad de los partidos políticos,
entre otros), se deben revisar algunos principios para fomentar la participación
política de los ciudadanos, ya que si ésta presenta anomalías, su capacidad de
influir y respaldar a un gobierno se vería mermada, con lo cual se perdería el
sentido de la institución.
1.7. EVOLUCIÓN DEL CONCEPTO DEMOCRACIA
Existen algunos aspectos claves para explicar esta transformación.
C.B. Macpherson sostiene que se pueden reconocer por lo menos cuatro etapas o
modelos: “ 1) la democracia como protección. 2) la democracia como progreso.
3) la democracia como equilibrio. 4) la democracia como participación “.
En el primer modelo, la democracia es la protección de los individuos y su
propiedad. Jeremías Bentham adopta el principio de la mayoría para fundar el
utilitarismo, cuyo elemento primordial es asegurar y promover la mayor felicidad
del mayor número. De la misma forma, James Mill señala que la seguridad no se
encuentra presente en ninguna de las formas simples de gobierno, y se pronuncia
por el sistema representativo como la doctrina que limita el poder gubernamental,
al proteger al pueblo de la opresión, tutelando los derechos de propiedad y la
economía de mercado.
22
En el segundo modelo, la democracia es el progreso de la humanidad. John
Stuart Mill acepta algunas de las premisas del utilitarismo, como son la protección
de la propiedad y la economía de mercado, pero considera injusto que los
intereses de la mayoría deban prevalecer sobre toda la sociedad, sin tomar en
consideración a las minorías disidentes. De aquí que la mayoría no pueda ejercer
legítimamente todo el poder. Al respecto, la representación debe tratar de incluir
los intereses tanto de la mayoría como de la minoría, y así controlar la posible
opresión que pueda ejercer la mayoría sobre la minoría, al estar representada ésta
última.
En cuanto al tercer modelo, la democracia es el equilibrio de fuerzas que debe
regir la organización del gobierno y la sociedad. Joseph Schumpeter reconoce
que las deficiencias de los dos primeros modelos incrementan la desigualdad
dentro de la sociedad, al guiar tanto a un ejercicio desproporcionado del poder
como a su concentración en una poderosa elite u oligarquía que fomenta la
servidumbre en nombre de la protección y el progreso. Para él, la democracia no
es una forma de vida ni un conjunto de principios morales sino un mecanismo para
elegir y legitimar gobiernos.
Por tanto, debe estar formada de individuos,
organizados en partidos o movimientos políticos, que compitan en los comicios
electorales por los votos del pueblo con el propósito de acceder al poder,
constituyéndose estos votos en el medio legitimador de la toma de decisiones
políticas.
23
Finalmente, en el cuarto modelo, la democracia es la participación de toda la
sociedad en el poder político.
Según Macpherson, a las fallas de los dos primeros modelos se suma el error del
tercer modelo que polariza a la sociedad. La reducción y superación de estos
males es el requisito sine qua non para una verdadera democracia.
Para ello, sugiere que en lugar de engrandecer el equilibrio de las elites
contendientes, la solución es aumentar y multiplicar la participación de todos.
La comunicación entre individuos y Estado es la base del derecho igualitario de
todos los ciudadanos a participar en el proceso de toma de decisiones colectivas.
Estas no pueden ser impuestas a los individuos por un acto del gobernante, sino
que deben surgir de la deliberación sobre los diferentes intereses, al buscar un
propósito común en la sociedad.
Así, el complicado proceso de concertación y negociación dentro del gobierno
debe ser sustituido por un sistema de negociación por principios, en que la
participación de todos sea el eje del mismo.
Este sistema no debe basarse en posiciones inmodificables, sino en un análisis
crítico y objetivo de las posibles ventajas y desventajas que pueda generar una
eventual decisión.
24
1.8. LA POLIARQUÍA COMO MODELO DEMOCRÁTICO Y PARTICIPATIVO
“Un gobierno democrático se caracteriza fundamentalmente por su continua
aptitud para responder a las preferencias de sus ciudadanos, sin establecer
diferencias políticas entre ellos”5.
Para que se dé la democracia entre un gran número de habitantes, y tener la
oportunidad de formular y manifestar sus preferencias, así como de recibir un trato
igualitario por parte del gobierno respecto de esas preferencias, se requieren las
siguientes garantías institucionales: libertad de asociación, de expresión, de voto,
elecciones libres e imparciales, diversidad de fuentes de información, derecho de
los líderes políticos a luchar por los votos e instituciones que garanticen que la
política del gobierno dependa de los votos y demás formas de expresar las
preferencias. (DAHL, Robert A.
La Poliarquía. 1989. P 15).
En el pasado y en el presente los regímenes varían, sobre todo en aspectos tales
como el número de personas facultadas para participar, ya sea en un plano de
mayor o menor igualdad, en el control y discusión de la política del gobierno.
Un régimen será tanto más representativo cuanto mayor sea el número de
ciudadanos que participen en el sistema de debate público, así sea oponiéndose,
ya que la oposición también es una forma de participación.
___________________
5
DAHL, Robert A. La Poliarquía , Participación y Oposición. 1989.
25
Si los conflictos entre gobierno y oposición son fuertes, más difícil será que el
primero deje participar al segundo; pero esto dependerá de lo que le pueda costar
al gobierno la supresión de la oposición, ya que a veces es más beneficioso para
él ser tolerante con sus detractores, en vez de perseguirlos y restringirles el
derecho a oponerse a sus políticas.
Un régimen democrático y participativo (o poliarquía como la llama Robert Dahl)
es un sistema sustancialmente liberalizado (muy representativo) y popularizado
(abierto al debate público). (DAHL, Robert A.
La Poliarquía. 1989. P 18).
Entonces, existe una relación directamente proporcional entre la democracia y la
participación, ya que a menor democratización, menor oportunidad de participar en
debates auténticos.
En una democracia poliárquica hay mayor oportunidad de que muchas personas
ejerzan el poder político, participando en debates de verdadera trascendencia para
la comunidad.
El tránsito de los sistemas hegemónicos autárquicos a las democracias
poliárquicas no es del todo una constante evolutiva inevitable. Es más, se han
dado casos de regímenes abiertamente democráticos que se convierten en
dictaduras.
26
Nada más alejado de los estándares de medición política que los Estados. Cada
Estado tiene variables que lo hacen diferente al resto (su desarrollo económico,
social, político, sus conflictos internos, sus costumbres, sus orígenes políticos, la
mentalidad de sus habitantes, su geografía, clima). De esto se infiere que es
imposible enmarcarlos dentro de un modelo único.
Esos matices propios de un
Estado lo hacen "impredecible", en cuanto a su evolución política se refiere. Es
más, Estados con elementos similares no siempre toman en mismo rumbo.
27
2. LA DEMOCRACIA PARTICIPATIVA EN COLOMBIA
2.1. FUNDAMENTOS DE SU CONSAGRACIÓN CONSTITUCIONAL
El estudio de la participación no tuvo sus orígenes en la ciencia del derecho. Su
génesis está en la sociología, en las teorías que buscaban explicar la naturaleza
de las relaciones entre individuos y el cuerpo social.
La participación ciudadana se erige en principio fundante del Estado y en fin
esencial de su actividad, lo cual implica para las autoridades el deber de facilitarla
y promoverla en las distintas esferas de la vida y el compromiso de fomentarla en
los procesos de toma de decisiones que conciernan al destino colectivo.
Fue en 1957, cuando por primera vez en la historia nacional es convocado
directamente el pueblo (hombres y mujeres mayores de edad), en el mal
denominado plebiscito (ya que propiamente fue un referendo), mecanismo que
sirvió para superar la dictadura del General Rojas Pinilla y el de la Junta Militar de
Gobierno. (NARANJO MESA, Vladimiro.
Teoría Constitucional e Instituciones Políticas. P 371 – 372).
Retomando esta diferencia, aunque el procedimiento del plebiscito y referendo es
similar, presentan algunas distinciones de fondo.
28
Mientras que el referendo se hace sobre un texto ya elaborado de proyecto de
Constitución, de reforma constitucional, de ley o de cualquier otro tipo de decisión
normativa, para que sea refrendado por el pueblo, teniendo
los
ciudadanos
plenas garantías y libertades públicas, el plebiscito gira en torno a una pregunta, a
una propuesta genérica o, en algunos casos, como ocurre en los regímenes
dictatoriales, a una persona (en este caso, generalmente se busca la adhesión o
respaldo al gobernante de turno, dentro de un ambiente de restricción a las
libertades públicas).
En el Plebiscito de 1957, el pueblo de Colombia votó a favor de un texto propuesto
por una “Comisión de Reajuste Institucional”, dentro de un clima de amplias
libertades públicas y garantías ciudadanas, no con el propósito de adherir a los
gobernantes de turno (Junta Militar Provisional de Gobierno), sino de restablecer
el régimen de la democracia representativa, abolido por la dictadura militar que
había gobernado desde 1953, mediante la instauración del Frente Nacional.
Con la Reforma Constitucional de 1986, que generó cambios institucionales
importantes, se posibilitó la convocatoria de los habitantes de un respectivo
municipio mediante la consulta popular, sobre temas de interés.
La participación político electoral en Colombia ha sido baja, especialmente en las
grandes ciudades y en las intermedias, existiendo un promedio histórico inferior al
29
50% de los potenciales electorales, lo cual se debe principalmente a la desviación
de los fines básicos de los partidos políticos. (Información:
Registraduría Nacional).
Han perdido el rumbo los partidos políticos (e incluso los movimientos políticos), y
no están contribuyendo a la formación de la opinión pública dentro de la masa
poblacional.
Así mismo, la ausencia de disciplina política al interior de los partidos fomenta los
fenómenos clientelistas, y le resta poder y eficacia a la oposición, lo que a la luz
del pueblo es un síntoma de la decadencia ética, estructural y organizacional de la
política, factor que degenera en el abstencionismo por el desinterés de la
población en participar.
Estas costumbres discutibles agotaron la paciencia del electorado, originando la
movilización popular en torno a la convocatoria del Constituyente Primario6.
Aunque en su génesis, la convocatoria a la Asamblea Constituyente de 1991
presentó vicios de ilegalidad, así como a la hora de ejercer las funciones que le
fueron otorgadas, no es del caso entrar a profundizar estos aspectos leoninos; lo
importante, respecto del tema de los mecanismos de participación, se refiere a
uno de los objetivos que precisamente tuvo esta Asamblea, el cual fue ampliar los
___________________
6
El poder político como expresión jurídica básica en cabeza de la totalidad del pueblo soberano.
30
espacios políticos en Colombia, consagrando de manera formal los diversos
mecanismos de participación ciudadana (de carácter político) como son el voto, la
iniciativa popular legislativa y normativa, la consulta popular, el cabildo abierto, el
referendo, el plebiscito y la revocatoria del mandato, que fueron reglamentados
por el Congreso por medio de la Ley 134 de 1994, norma que si bien precisó el
alcance de los mismos, estableció al mismo tiempo una serie de requisitos,
condiciones y procedimientos que en la práctica hace remota su posibilidad de
utilización en la vida real y cotidiana.
Es importante destacar la incorporación de la consulta municipal, mediante el Acto
Legislativo 1º de 1986, como complemento a la elección popular de los alcaldes,
siendo posible como instrumento democrático previo a la toma de decisiones,
como sucedió en algunos municipios del país (Pereira y Medellín), en donde el
interrogante giró en torno a la ejecución de obras públicas.
Del mismo modo, la participación de los usuarios en las juntas directivas de las
empresas prestadoras de servicios públicos domiciliarios constituye una de las
modalidades de la participación. Este proceso ha estado ligado en general en los
países del tercer mundo a la relación entre el ámbito estatal y la llamada sociedad
civil, esta última noción que tiene sus orígenes en Grecia, y desarrollada
modernamente por Hegel y Gramsci.
(DE ZUBIRÍA SAMPER, Andrés. 2000. P 67).
31
Aparecen otros mecanismos de participación en el contexto comunitario, en el
sentido de reivindicaciones de carácter grupal, como las referidas a las juntas de
acción comunal, las cuales tuvieron en su etapa inicial apoyo oficial durante el
gobierno de Carlos Lleras Restrepo (1966 – 1970), al igual que diversos tipos de
movimientos sociales.
(DE ZUBIRÍA SAMPER, Andrés. 2000. P 67 - 68).
El constitucionalismo contemporáneo empezó a consagrar la figura de la
democracia participativa con la crisis de la noción de representatividad, originada
en el debilitamiento del parlamento como representante de la sociedad civil y en el
crecimiento burocrático.
En nuestro país la consagración de la democracia participativa tiene su
fundamento en la ineficacia estatal, que se denota por la distorsión de los fines del
Estado, por la excesiva regulación administrativa (tramitomanía), por las
desigualdades en el desarrollo regional (demasiada concentración político –
económica) y por la ausencia de una cultura participativa y de control de la gestión
pública por parte de los ciudadanos.
Una administración pública ineficiente trae como consecuencia la pérdida de
legitimidad del Estado, por no cumplir o desviar los fines esenciales del mismo.
Con la inclusión de los mecanismos de participación ciudadana en nuestro
ordenamiento constitucional, se pudo canalizar el descontento popular sin
32
resquebrajar el orden institucional, con el fin de que los ciudadanos pudieran
participar en el juego del poder político, y sin que esta situación generara
conflictos entre la Sociedad y el Estado.
2.2. NOCIÓN DE DEMOCRACIA PARTICIPATIVA
La Constitución de 1991 dispone que la soberanía reside en el pueblo, a diferencia
de la de 1886, que consagraba la tesis de la soberanía nacional.
Esta diferencia es importante, en el marco de la democracia participativa, si se
tiene en cuenta que en la soberanía popular, los individuos que conforman la
sociedad son titulares de la soberanía, de manera que cada miembro tiene una
fracción de la soberanía, y la tienen también los individuos cuando se reúnen.
En cambio, en la soberanía nacional, los individuos no son titulares de la
soberanía, y sólo la tienen cuando se reúnen con fines políticos.
Entonces, las instituciones de la democracia participativa son aquellas por medio
de las cuales los ciudadanos individuales, o como representantes de grupos
sociales, expresan sus opiniones con la pretensión de que concluyan con la
expedición de un acto dotado de efectos jurídicos (participación activa) o que sólo
sirvan para identificar correctamente las exigencias e intereses públicos por los
que vela (participación pasiva).
33
En la democracia participativa hay que distinguir si los sujetos actúan
individualmente o como representantes de grupos sociales y con una organización
de hecho o de derecho; así mismo pueden distinguirse las intervenciones que
persiguen un determinado interés (del individuo o del grupo) y aquellas que
tienden a la realización de un interés general (en este evento puede actuar no un
ciudadano, sino un órgano público independiente, como en nuestro caso sería el
defensor del pueblo).
2.3. ELEMENTOS ESTRUCTURALES DE LA PARTICIPACIÓN CIUDADANA
Para estructurar el fenómeno de la participación ciudadana, se requiere de unas
condiciones objetivas y subjetivas. Entre las primeras se deben señalar: a) la
existencia de un contexto de libertades políticas y sociales; b) poner a disposición
de los ciudadanos canales de participación, principalmente en el nivel local, donde
es más fácil promover este tipo de actitudes, por ser más cercana y personalizada
la relación ciudadano - gobernante;
c) existencia de un tejido social de
organizaciones, que sirva de soporte a los procesos de participación con el objeto
de multiplicar los focos de opinión y estimular la confrontación democrática.
Las condiciones subjetivas se relacionan con el conjunto de actividades y valores
individuales que favorecen y estimulan las conductas participativas, como son la
actitud de los gobernantes para recibir críticas y sugerencias, y de los
administrados para hacerlas.
34
Además, es preciso señalar que las formas participativas dentro de la gestión
pública dependerán del grado de descentralización; esto con el fin de que el
ciudadano común y corriente pueda acceder a los organismos de decisión, lo que
redunda en que la comunidad asuma responsabilidades en los asuntos locales.
La participación ciudadana se ha definido como un derecho, al establecerse que
todo ciudadano tiene derecho a participar en la conformación, ejercicio y control
del poder. De otra parte, como ningún derecho es absoluto, coexiste con el deber
de participar en la vida política, civil y comunitaria del país.
Los actos aprobados por el pueblo en ejercicio de las facultades constitucionales y
legales, fruto de su poder soberano, tienen igual jerarquía que los demás actos
aprobados por los otros órganos encargados de ejercer el poder.
Se debe destacar que los actos realizados por el pueblo a través de los
mecanismos de participación ciudadana no son ajenos al control de legalidad y
constitucionalidad, exceptuándose de este último cuando tales actos se expiden
en virtud del poder constituyente primario.
La voluntad política de la Asamblea Nacional Constituyente fue clara y expresa en
abandonar la inspiración demoliberal clásica de las relaciones Estado –
Ciudadano, en la cual éste último era un sujeto pasivo frente a la administración,
35
limitándose a su simple interés particular, único legitimado para actuar y en
consecuencia tutelado jurídicamente.
La Asamblea Nacional Constituyente planteó dos formas que engloban el
concepto de participación ciudadana:
una participación administrativa y una
participación política. Entendiéndose la primera como la atribución de derechos
específicos participativos en el proceso de formación de la decisión, o en órganos
con funciones, decisiones y actividades consideradas formalmente como
administrativas, como por ejemplo, la negociación por parte de una organización
sindical del salario mínimo.
La participación política se centra en los mecanismos de participación ciudadana
mencionados en la Carta Política, y reglamentados por la Ley 134 de 1994. Esta
Ley Estatutaria además, establece que la participación política se manifiesta de
dos formas: participación en la formación de la voluntad política y participación en
la voluntad estatal.
Se entiende por formación en la voluntad política la que lleva a cabo el pueblo
mediante el ejercicio de las libertades de opinión, de reunión y de asociación.
La Ley 134 de 1994 regula dos figuras que se relacionan con este tópico como
son el cabildo abierto y las veedurías ciudadanas.
36
La participación en la formación de la voluntad estatal consiste en la intervención
activa del ciudadano en las decisiones del gobierno, mediante unos instrumentos
consagrados legalmente, tales como la iniciativa popular legislativa y normativa, la
revocatoria del mandato, el voto, el plebiscito, el referendo y la consulta popular.
Esto es diametralmente opuesto a la concepción clásica de las funciones del
Estado, según las cuales el pueblo no participaba directamente en la toma de
decisiones, limitándose a elegir representantes y ejercer el derecho de petición.
2.4. SOBERANÍA POPULAR Y DEMOCRACIA PARTICIPATIVA
De acuerdo a lo expresado por el constituyente, plasmado en la Constitución
Política de 1991, se puede afirmar que la democracia en Colombia encuentra su
sustrato axiológico en la voluntad popular, ya que al residir la soberanía en el
pueblo, de él emana directamente el poder del Estado y es él quien asume el
control de su destino.
El pueblo ejerce un mandato con el fin de otorgarle legitimidad al orden
institucional, mediante la adecuación de reglas normativas y pautas sociales; del
mismo modo, se pronuncia, ya sea respaldando y aceptando al gobernante y las
decisiones que de él emanan, o retirándole el mismo.
Es el pueblo, reuniendo sus voluntades individuales, quien determina el curso de
sus intereses, los de la comunidad y los de toda la sociedad.
37
Todo el andamiaje institucional que comprende la estructura administrativa y
funcional del Estado tendrá que ser edificado a través del concepto de soberanía
popular.
Es por ello que la voluntad colectiva que se expresa en la soberanía
popular, entendiéndose como la expresión de múltiples individualidades,
racionalidades en pro del ejercicio del poder ciudadano para la máxima realización
de sus derechos, no pueda ser arrebatada, disminuida o atajada.
Lo anterior no obsta para que el pueblo, en un momento determinado, transfiera
ese poder soberano, más no su voluntad, con el fin de que sea ejercido por sus
representantes en el Estado.
De aquí se desprende la importancia de la existencia de mecanismos y canales
para que la voluntad del pueblo, manifestada en la soberanía popular, pueda ser
realizada.
De esto se trata la democracia, de dotar a los ciudadanos de las condiciones para
que ejerzan el control sobre los actos públicos, con el fin de que prevalezca la
voluntad, incluso las divergentes, pero siempre respetando el deseo mayoritario.
Justamente por esta razón la democracia debe lograr un marco de condiciones
que permita la libre expresión de todos los intereses.
En nuestra sociedad moderna, compuesta de un gran conglomerado humano cada
vez más complejo y heterogéneo, es difícil aplicar la democracia directa, a
38
diferencia de lo que sucedía originariamente en la sociedad griega. Es complicado
concebir que los ciudadanos dediquen gran parte de su tiempo a participar por sí
mismos en la toma de decisiones de todos los asuntos que los afectan; además,
si así lo hicieran, sin lugar a dudas entorpecería el desarrollo de las actividades
administrativas del Estado.
La democracia directa supone la participación de todos en los asuntos colectivos.
Tal y como fue concebida por los griegos, y pese a su dificultad de aplicación, no
puede ser desechada, sobre todo por las ventajas que le otorgaban al ciudadano
común y corriente.
Lo contrario conduciría al marginamiento completo de los
ciudadanos de las decisiones populares.
El tránsito hacia las democracias modernas, incluida la colombiana, ha llevado a
concluir que algunas formas de la democracia directa pueden ser aplicadas a la
democracia representativa.
Pero la participación no debe ser descontrolada. Se requiere que existan niveles
de representación y de intervención ciudadana en los distintos ámbitos de la
actividad pública.
Combinar valores de las democracias directa y representativa conduce a
expresiones tales como las consultas populares, los referendos, las iniciativas
populares, las revocatorias del mandato, la participación sectorial en asuntos
39
colectivos, como por ejemplo, prestación de los servicios públicos domiciliarios o
en la elaboración de los planes de desarrollo de los distintos niveles territoriales
(local, regional o nacional). Esto es, según Norberto Bobbio, lo que se conoce
como la democracia participativa.
En la democracia participativa, a diferencia de la democracia representativa donde
la relación elector – elegido se limita a la acción de elegir un representante,
delegándole el poder soberano a otro, existe la posibilidad de crear nexos más
claros de responsabilidad, hasta el punto que es posible pensar en revocarles el
mandato. Se incorporan también mecanismos que amplían las posibilidades de
intervención de los ciudadanos en la toma de decisiones colectivas.
Es entonces la democracia participativa un modelo intermedio entre la democracia
directa y la democracia representativa que ha sido acogido por los Estados
modernos y se acopla a las condiciones actuales de unas sociedades de masas,
con gran heterogeneidad entre sus miembros, con diversidad de intereses y
grupos de presión que desde diferentes perspectivas compiten por lograr el control
del poder del Estado.
2.5.
INTERRELACIÓN
ENTRE
LAS
DIFERENTES
FACETAS
DE
LA
PARTICIPACIÓN
La historia del siglo XX ha mostrado, no obstante, que la construcción de la
democracia participativa no sólo es un problema de instituciones y mecanismos,
40
sin lo cual no podría tampoco realizarse, sino que además es necesario crear unas
relaciones sociales democráticas. Estas se fortalecen tanto con la creación de un
sólido tejido ciudadano de organizaciones que tienen la posibilidad de actuar
autónomamente de acuerdo con sus propios intereses, como también con la
extensión de los derechos al ámbito de la familia, la escuela, el trabajo. Este es
precisamente el sentido más auténtico de la soberanía popular.
Con base en lo anterior, la ampliación de los espacios participativos presupone la
instauración de medidas tendientes a hacer efectivo este objetivo, como la
supresión de ciertas restricciones al voto, que en la actualidad son inconvenientes
e innecesarias, la extensión del derecho al sufragio a cierto tipo de personas (esto
no significa que no sea universal, sino que se cambien los criterios calificadores
para otorgar este derecho, ya que las condiciones modernas así lo exigen, como
por ejemplo, el reducir el límite temporal para acceder a la mayoría de edad, pues
son precisamente los jóvenes quienes actualmente se convierten en los grandes
promotores de los debates sobre temas de notoria relevancia para la sociedad, y
se han percatado de la importancia de participar).
Es necesario aclarar que la participación debe promoverse no sólo en cuanto al
aspecto político se refiere, sino también en lo que respecta a la democracia social.
Aquí es donde es importante el concepto de “democratización” planteado por el
profesor Bobbio, lo que quiere decir que la democracia participativa no puede
41
estar sólo circunscrita al ámbito estrictamente político; debe alcanzar otros
campos, tales como el familiar, el económico, el religioso, el profesional, el
académico, pues al fin y al cabo, todos estos aspectos hacen parte integrante del
individuo, quien es él la base del engranaje político social.
Lo anterior es resultado de que las decisiones que se tomen en la esfera de la
política afectan la esfera social, y viceversa.
Por ello la urgencia de implantar una multiplicidad de escenarios participativos,
debido a que la misma sociedad no es homogénea.
2.6. EFECTIVIDAD DE LA PARTICIPACIÓN CIUDADANA
En cuanto a la efectividad de la participación de los ciudadanos, no sólo se
requieren los canales adecuados, además se deben crear condiciones para su
realización, tales como la publicidad e información que se dé al público sobre los
mecanismos de participación, y por supuesto, esto no se limita a la utilización de
los medios de comunicación escritos, hablados y televisivos privados y estatales,
sino que debe ir más allá, implementando políticas de carácter educativo, con el
objeto que desde las aulas los individuos conozcan y se vayan acostumbrando a
utilizar los instrumentos que la Constitución y la Ley les otorgan, con base en el
paradigma de la soberanía popular.
42
Es claro que en Colombia, aunque la actual Constitución dotó a sus ciudadanos
del marco institucional necesario para hacer real la democracia participativa, e
incluso colocando al Estado como promotor de la participación ciudadana, la
democracia ha estado limitada y con frecuencia se ha visto entorpecida por
situaciones específicas como la violencia; la intolerancia; la exclusión de los
sectores mayoritarios de las decisiones fundamentales, a través del modelo de
poder político excluyente, poder que ha marginado al común de los ciudadanos de
la actividad política, situación que se ha generado por la desviación que ha sufrido
el fin principal que deben tener los partidos y movimientos políticos, que es servir
de intermediarios, de puente entre los gobernantes y los gobernados, siendo
entonces el clientelismo y la burocracia los tópicos que guían su conducta.
En igual sentido, la ausencia al interior de los partidos de un proyecto político claro
ha ocasionado apatía en el elector para participar, y por supuesto, otro factor
determinante para esta actitud de indiferencia, es la falta de alternativas u
opciones políticas serias diferentes a las tradicionales, con las cuales los
individuos puedan identificarse.
2.7. CENSO ELECTORAL Y SU RELACIÓN CON LOS INSTRUMENTOS DE LA
DEMOCRACIA PARTICIPATIVA
El censo electoral se puede definir como el conjunto de cédulas aptas (las
debidamente inscritas o las incorporadas automáticamente al sistema a partir de
1988, de conformidad con el artículo 14 de la Ley 6ª de 1990, que derogó los
43
artículos 76 y 77 del Decreto 2241 de 1986) para sufragar, siempre y cuando no
hayan sido canceladas o dadas de baja por interdicción de derechos políticos.
El constituyente de 1991, al fortalecer los instrumentos de intervención del Estado
en la sociedad, amplió los mecanismos de participación, decisión, congestión,
control, y fiscalización de las personas y los grupos en la cosa pública, lo que es
desarrollo del principio participativo que sostiene nuestro Estado Social de
Derecho.
La ley reglamenta de manera clara y diáfana el tema del Censo Electoral,
estableciendo las pautas para que el mismo opere. Sin embargo, su eficacia es
discutible. La desmedida centralización en el mantenimiento del censo y la falta
de tecnificación en el manejo de los datos que debe contener, conllevan a que no
haya verosimilitud en la información, circunstancia que se observa en su deficiente
depuración y actualización.
La ampliación del Censo Electoral supone la corrección de las deficiencias
técnicas que se presentan al nivel de la Organización Electoral en cuanto al
manejo del mismo, toda vez que se evidencian graves inconsistencias en el
Archivo Nacional de Identificación, en lo referente al tratamiento que se ha dado a
los fenómenos de altas, bajas y cancelaciones de cédulas de ciudadanía (p.e.
cuando una persona muere y no se reporta tal hecho a la Registraduría para la
respectiva cancelación; o cuando las Notarías o Registradurías Municipales
44
envían cédulas de ciudadanía a la oficina de Cancelaciones de la Dirección
Nacional de Identificación de la Registraduría Nacional del Estado Civil, pero sin el
respectivo Registro Civil de Defunción, caso en el cual por ley no se puede
proceder a cancelar, y en este evento la Registraduría incinera estas cédulas o las
guarda, pero nunca las devuelve o las cancela). De los ejemplos mencionados se
concluye que las cédulas afectadas por los anteriores supuestos se encuentran
vigentes en los archivos, y por tanto, hacen parte del Censo Nacional Electoral.
Estas deficiencias técnicas han tenido una influencia directa en los altos niveles de
abstención ciudadana y han incidido en la falta de motivación para participar en los
procesos democráticos.
La drasticidad de la norma atenta contra el principio de la participación ciudadana,
restringiendo su utilización, al dificultar el acceso de los ciudadanos a los
mecanismos de participación, sobre todo por la imposibilidad de cumplir con los
requisitos exigidos por ley para la efectividad de tales instrumentos, lo que a todas
luces se constituye en un obstáculo para su promoción.
Existe un problema aún más grave, consistente en la interpretación exegética que
se le ha dado al artículo 1º de la Ley 39 de 1961, que reza: “A partir del 1º de
enero de 1962, los colombianos que hayan cumplido 21 años (entiéndase hoy 18
años) sólo podrán identificarse con la cédula de ciudadanía laminada, en todos los
actos civiles, políticos, administrativos y judiciales...” .
45
Sin lugar a dudas esto se constituye en una limitación a participar en contra de los
ciudadanos, al no poder utilizar los mecanismos de participación ciudadana, si no
se tiene la cédula laminada.
La Registraduría Nacional de Estado Civil carece, como se menciono previamente,
de los elementos técnicos y científicos que le permitan expedir las cédulas con la
oportunidad debida.
El procedimiento de fabricación del documento es bastante demorado, a causa de
circunstancias tales como la consecución de los insumos (lo que requiere de un
largo proceso de contratación administrativa –licitación pública-), la continua
avería de las máquinas, y a esto se le agrega la enorme cantidad de personas que
solicitan la cédula.
Por ende, y con el fin de facilitarles a los ciudadanos la realización de ciertos
trámites que requieren cédula, la mentada Entidad expide unas “contraseñas”.
Empero, de conformidad con la misma ley, la contraseña no serviría para votar
(acto político), al no ser cédula laminada, y si no se puede votar, los instrumentos
de participación ciudadana carecerían de eficacia, por ser el voto el medio para
efectivizar el ejercicio de los mecanismos.
46
Al comparar la Ley 39 de 1961 con la normatividad vigente, se observan unos
aspectos que pueden modificar la generalizada teoría de considerar la cédula
como el único documento válido para sufragar.
De acuerdo con el artículo 24 del Decreto Ley 960 de 1970 y con el mismo Código
de Procedimiento Civil, e incluso con algunos pronunciamientos, especialmente
del Consejo de Estado, la cédula no es el único documento que sirve para
identificar a las personas. Se pueden utilizar diversos medios probatorios para
cumplir con este objetivo.
Esta es una teoría más equilibrada, ya que propugna por la real eficacia de los
derechos civiles y políticos de las personas, y no los deja supeditados a un mero
tecnicismo, como es la expedición del documento de identidad, situación que
generalmente ocasiona trabas a la hora de ejercer tales derechos (principalmente
el del sufragio), y cuya responsabilidad no le compete al particular, sino a la
Administración, cuya ineficacia profundiza el problema planteado.
Por ello, debe prevalecer el derecho político fundamental de los ciudadanos a
elegir y elegidos, para lo cual, deben aceptarse todos los medios lícitos que
materialicen la aplicabilidad del derecho, y no truncar, a causa de inconvenientes
presentados a la hora de expedir las cédulas, y que son ajenos a los ciudadanos,
el ejercicio de los mismos. De esto se colige que los servidores públicos deben
47
actuar de manera tal que propicien la efectividad del voto, y evitar las prácticas
que lo hagan nugatorio.
Además, un argumento mucho más apremiante se evidencia.
Las autoridades electorales aceptan la contraseña como documento válido para la
inscripción del ciudadano en el censo electoral.
Entonces si esto se admite, no se ve la razón para negar el uso del documento en
comento para votar.
La inscripción es un acto previo, esencial y perfeccionador del voto, tan importante
como él y que amerita la misma protección que la normatividad le da al voto.
El ordenamiento jurídico vigente es garante y tutelante de los derechos, sobre todo
de aquellos que efectivizan los dogmas de la democracia participativa, y sus
normas tienen precisamente ese enfoque tuitivo7.
___________________
7
Consejo de Estado. Providencia del 5 de marzo de 1993. Consejero Ponente Luis Eduardo Jaramillo Mejía.
48
3. MECANISMOS DE PARTICIPACIÓN DEMOCRÁTICA
3.1. PRELIMINARES
Los partidos tradicionales a lo largo de la historia han querido, o pretendido
representar todos los intereses de la sociedad, cuando la realidad muestra que
sólo representan a un grupo minoritario, ya que la gran mayoría de esos intereses
ciudadanos se refieren a cuestiones supra y extra políticas.
Indudablemente la ausencia de una cultura política democrática es otro de los
factores que retarda el avance hacia la democracia participativa, tan prolijamente
tratada en nuestra Carta.
El progreso hacia una democracia más abierta se logrará con la creación de
canales democráticos, a través de las instituciones políticas o con una forma de
gobierno representativo.
Es necesario que nos mentalicemos y asumamos la
responsabilidad de la participación para conducir nuestro destino.
La participación es el pilar fundamental sobre el cual debe estar soportada nuestra
estructura de poder, debiendo el Estado crear las condiciones para que este
principio no sea letra muerta, asumiendo una postura proactiva.
49
Igualmente, la sociedad civil debe propiciar espacios participativos, para lograr un
eficaz ejercicio del derecho, por parte de sus miembros.
3.2. GLOBALIZACIÓN DE LA PARTICIPACIÓN
Conviene aclarar que la participación del ciudadano no se limita a la intervención
en las actividades públicas, en función de unos intereses sociales y colectivos
particulares (salud, medio ambiente, derecho de los consumidores), o a defender
unos intereses sectoriales, o a participar con el fin de resolver las necesidades de
la vida cotidiana.
La participación va más allá, e incluso se extiende, y es lo más generalizado y
conocido, al ámbito político, en donde los ciudadanos influyen en mayor o menor
medida en la toma de decisiones del Estado. Aquí priman los intereses políticos.
De conformidad con lo anterior, los espacios de participación consagrados en la
Carta de 1991 se aplican principalmente en la política, no queriendo decir con esto
que se deje a un lado las otras órbitas de acción, como las mencionadas antes; y
es que la misma Constitución, en varios apartes, no sólo reconoce la importancia
de la participación en todos los espectros de la vida, sino que lo hace necesario
para el cumplimiento de los fines del Estado Social de Derecho, cuyo centro lo
constituye el individuo, pero no aislado, sino como un eslabón dentro del universo
social.
50
El temor originado por la falsa creencia de que se han dado demasiadas libertades
y mecanismos al pueblo para intervenir en los asuntos que los afectan, ha
generado el pensamiento de que se está preparando el camino para una forma de
gobierno anárquico, sin ningún tipo de orden más que los deseos del pueblo, lo
cual obviamente no fue la intención del constituyente al plasmar la democracia
participativa en la Constitución. Es más, lo que hizo el constituyente fue reconocer
un fenómeno evolutivo que estaba “invadiendo al mundo”, es decir, la creciente
participación del individuo en las asuntos gubernamentales.
Con la inclusión de esta figura se quería fortalecer a la sociedad civil frente al
Estado, que tradicionalmente ha carecido de liderazgo y de propuestas propias y
reivindicaciones autónomas.
No cabe duda que los derechos y las garantías constitucionales son un poderoso
"incentivo" que le permite a los ciudadanos una mayor intervención en la cosa
pública, tales como el derecho de petición, la libertad de expresión y pensamiento,
libertad de reunión. Y es que el fundamento ideológico de la Constitución debe
tener concatenación lógica con las tendencias políticas, sociales y culturales
modernas.
Hoy existen diversos ámbitos donde la participación fue ampliada por la
Constitución.
Por tanto, en concordancia con lo anterior, se pueden observar diversos ejemplos.
51
En la Administración Pública se le dio participación efectiva a la mujer en los
niveles decisorios de la administración;
a los jóvenes también se les deberá
garantizar la participación en los organismos públicos y privados, principalmente
por intermedio de los consejos de juventudes, cuyo carácter consultivo y asesor
hace de estos entes los escenarios ideales para tratar temas preponderantes y de
relevancia para la juventud; en los servicios públicos de salud y educación, podrá
participar la comunidad, circunstancia que además, deberá ser promovida y
garantizada por el Estado; los ciudadanos podrán vigilar la gestión pública, así
como participar en debates acerca de la calidad de los bienes y servicios, a través
de las organizaciones de consumidores y usuarios;
la participación de la
comunidad en los asuntos relacionados con el medio ambiente no se puede
olvidar, toda vez que este es uno de los temas de mayor interés en el último
quinquenio.
Esta proliferación de la participación igualmente debe extenderse a las
actuaciones privadas, pero su importancia se denota básicamente en la aplicación
de este elemento en los colegios de profesionales, sindicatos y gremios, ya que al
fin de cuentas, en esos espacios también se tratan temas de notable y profundo
interés para toda la comunidad, cuyo estudio y análisis no puede aislarse del resto
de asuntos, así sean de naturaleza privada.
52
Empero, la participación también puede darse en otros contextos, verbigracia, en
el régimen territorial, donde se le ha dado énfasis a la participación de las
comunidades indígenas y negras en los asuntos que los afectan, primordialmente
en lo relacionado con la explotación de los recursos naturales, y el uso y
conservación correlativo de la tierra.
Otro ejemplo diciente consiste en la posibilidad de que los trabajadores participen
en la gestión de las empresas, mediante el establecimiento de estímulos y medios
para cumplir con este fin.
Es importante el interés que han demostrado el Estado y la sociedad por
garantizar la participación activa de los jóvenes en los organismos públicos y
privados que tengan a su cargo su protección, educación y progreso,
principalmente con la creación de los llamados consejos de juventudes, órganos
colegiados de carácter social, y que se constituyen en facilitadores de la gestión
de las administraciones municipales respecto de la promoción de actividades que
interesan a los jóvenes, como aquellas de tipo cultural, deportivo, educativo, entre
otras.
De lo anteriormente comentado se concluye que el principio democrático que la
Carta contempla es a la vez universal y expansivo (Sentencia C – 180 de 1994).
53
Se dice que es universal en la medida en que compromete variados escenarios,
procesos y lugares tanto públicos como privados y también porque la noción de
política que lo sustenta se nutre de todo lo que vitalmente pueda interesar a la
persona, a la comunidad y al Estado y sea por tanto susceptible de afectar la
distribución, control y asignación de poder social.
El principio democrático es expansivo pues su dinámica lejos de ignorar el
conflicto social lo encauza a partir del respeto y constante reivindicación de un
mínimo de democracia política y social que, de conformidad con su ideario, ha de
ampliarse progresivamente conquistando nuevos ámbitos y profundizando
permanentemente su vigencia, lo que demanda por parte de los principales
actores públicos y privados un denodado esfuerzo para su efectiva construcción.
Además, el concepto inicial que restringía los derechos políticos a elegir y ser
elegido, se supera y adiciona con otra importante dimensión del derecho a
participar en la conformación, ejercicio y control del poder político.
Es así como los ciudadanos pueden tomar parte en elecciones, plebiscitos,
referendos, consultas populares y otras formas de participación; constituir partidos,
movimientos y agrupaciones políticas; revocar el mandato de los elegidos, tener
iniciativa en las corporaciones públicas e interponer acciones públicas en defensa
de la Constitución y de la ley.
54
Por otra parte, el fortalecimiento de la democracia participativa en el plano político
se denota con la enunciación de los mecanismos de participación ciudadana.
3.3. ESTATUTO DE LOS MECANISMOS DE PARTICIPACIÓN CIUDADANA
La Ley 134 de 1994 reglamenta el artículo 103 de la Constitución, principalmente
en lo que respecta a los mecanismos de participación ciudadana, cuya
consagración legal los convierte en francos desestimuladores de la participación,
al volverse difuso el objetivo primigenio planteado por la Carta Política de que los
mismos fueran impulsores y garantes de la participación, por supuesto, con la
aquiescencia estatal.
Se generó confusión legislativa en torno al Estatuto, sobre todo con las
innumerables
exigencias
para
poder
acceder
a
tales
instrumentos,
transformándolos en la práctica en un verdadero privilegio, al sólo estar a
disposición de los grandes conglomerados políticos la logística y estrategias
conducentes a lograr su utilización.
Tantos controles y límites tergiversan el fin que persiguió el constituyente al
consagrar en la preceptiva constitucional de manera tajante la democracia
participativa, ocasionando un retroceso en los logros obtenidos hasta el momento.
55
Los principios orientadores de la Constitución Política y de la Ley 134 de 1994 se
dirigen a garantizar la participación efectiva de los ciudadanos y a evitar que los
mecanismos sean utilizados de manera abusiva e irresponsable.
Básicamente, con su consagración legal y constitucional se busca mantener la
coexistencia de la antigua democracia representativa y la nueva concepción de
democracia participativa.
Del mismo modo se pretende dotar de seriedad y transparencia a estos
instrumentos, y así evitar que se abuse de su utilización, o que haya poderes
ocultos que puedan usarlos para su beneficio (medios de comunicación, grupos
económicos).
La inclusión de estos mecanismos en el ordenamiento jurídico propende por la
operatividad y funcionalidad de la participación ciudadana en las decisiones
estratégicas del Estado, ocasionando que la democracia colombiana supere su
pasividad y entre en un franco proceso de dinamismo ciudadano.
De la periódica presencia del ciudadano en los sitios de votación cada dos o
cuatro años, se pasa a otros niveles del comportamiento cívico. La democracia
cobra vigencia en otras esferas de la vida nacional distintas de la electoral y el
ciudadano
cambia
su
papel
de
espectador
al
de
protagonista.
56
Se debe aclarar que los mecanismos de participación democrática no pueden
considerarse
como
categorías
normativas
supeditadas
únicamente
a
la
Constitución. El hecho de que sean una manifestación de la voluntad popular en
ejercicio de su soberanía, con base en el principio de la democracia participativa
no les otorga esa calidad.
El pueblo, al actuar mediante los mecanismos de participación ciudadana, no lo
hace en su calidad de constituyente primario, es decir, como poder constituyente
indivisible, máxima expresión del orden jurídico y político, casi ilimitado, sólo
condicionado por los respectivos controles jurídicos respecto de vicios que se
presenten en su formación. Además, el mentado poder es predicable sólo de la
totalidad de la población, y no de una fracción de la misma, que es lo que sucede
con la participación de la ciudadanía al utilizar los tan renombrados mecanismos.
De lo anterior se infiere que la aplicación de los instrumentos consagrados en el
artículo 103 de la Constitución Política no sólo debe estar acorde con ella, sino
también con lo establecido en la ley.
Tal es así, que la misma la Constitución estatuye el desarrollo posterior de los
mecanismos a través de la expedición de una ley.
Con esta garantía instituida a favor de los ciudadanos participantes en procesos
electorales producto del empleo de los mecanismos, se propende por la
57
independencia del pueblo a la hora de tomar las decisiones, estando su voluntad
libre de cualquier tipo de condicionamientos electorales, políticos o económicos.
Por supuesto que esto en la práctica se constituye en una panacea. Los “caciques
electorales” se encargan de manipular al pueblo con prácticas clientelistas, y con
promesas de mejor vida.
3.4. DE LOS MECANISMOS DE PARTICIPACIÓN EN PARTICULAR
Mediante estos instrumentos se busca que todo ciudadano tenga acceso a los
procesos de toma de decisiones políticas, al ejercicio del control político, ético y
jurídico y a canales efectivos de expresión que no excedan los límites de lo
razonable.
De conformidad con el artículo 103 de la Constitución Política, los mecanismos de
participación democrática son:
el voto8, el plebiscito, el referendo, la consulta
popular, el cabildo abierto, la iniciativa legislativa y la revocatoria del mandato.
La enunciación que hace la norma en comento de los señalados mecanismos,
indudablemente se presta a confusión pues, en rigor, el plebiscito y el referendo
son especies del género "consulta" al igual que la revocatoria del mandato es una
___________________
8
El voto, aunque se consagra como un mecanismo de participación ciudadana, en realidad es el
instrumento que efectiviza la aplicación de los otros mecanismos, ya que sin él serían ineficaces.
58
modalidad particular del voto, en su aspecto dinámico (voto programático).
En ese orden de ideas, los grandes géneros serían: la iniciativa popular; la
consulta; el voto y el cabildo abierto.
En esta investigación no se hablará del voto, sino de los instrumentos
consagrados y desarrollados en la Ley 134 de 1994.
3.4.1. Iniciativa legislativa y normativa ante las Corporaciones Públicas.
3.4.1.1.
Noción.
Tiene la naturaleza de un derecho político fundamental de
origen constitucional, atribuido a todo ciudadano, con miras a que pueda participar
en la conformación, ejercicio y control del poder político. Este instrumento ofrece
a los ciudadanos en ejercicio, a las organizaciones cívicas, sindicales, gremiales,
indígenas o comunales del orden nacional, departamental, distrital o municipal o
local, la posibilidad de presentar los proyectos de leyes, ordenanzas, acuerdos o
resoluciones que estimen pertinentes y oportunas.
Las normas jurídicas objeto de este mecanismo deben ser de aquellas que
regulan situaciones de carácter general, abstracto e impersonal.
A contrario
sensu, no procede respecto de resoluciones de carácter particular o subjetivo.
59
La iniciativa popular consiste en la transmisión de la potestad de iniciar el
procedimiento de revisión constitucional o de formación de la ley formal a una
determinada fracción del cuerpo electoral.
Tal iniciativa se divide en simple
(cuando se concreta puramente en una moción, encaminada a que aprueben las
Cámaras una ley con un contenido específico), y en formulada (cuando, en
cambio, el proyecto de ley debe ser ya completamente elaborado por los mismos
que lo presentan).
La Carta Política de 1886 reservaba la iniciativa legislativa al gobierno o a los
miembros de los cuerpos colegiados en los ámbitos nacional, regional o local, con
lo cual limitaba sensiblemente la participación activa y efectiva de los ciudadanos.
Esta figura es viable para la presentación de proyectos de reformas
constitucionales (acto legislativo) o de ley al Congreso Nacional, de proyectos de
ordenanza ante las asambleas departamentales, o de proyectos de acuerdo al
concejo distrital o municipal, estando en la obligación de discutirlo (pero no de
aprobarlo) la respectiva corporación pública.
Es por ello que existen dos clases de iniciativa popular: a) la legislativa, que se
tramita en el Congreso, y b) la normativa, de la cual conocen las asambleas, los
concejos y las juntas administradoras locales.
3.4.1.2. Definición. La iniciativa popular consiste en un derecho político que tiene
un grupo de ciudadanos para presentar un proyecto de reforma constitucional
60
(acto legislativo) o de ley al Congreso, de ordenanza a la asamblea departamental,
de acuerdo al concejo municipal o distrital, o de resolución a la junta
administradora local, con el fin que la correspondiente corporación pública lo
discuta y, finalmente, tome una de tres decisiones: lo apruebe (expidiendo la
reforma constitucional, la ley, la ordenanza, acuerdo o resolución); modifique el
proyecto de origen popular; o lo rechace y, por ende, archive la iniciativa.
3.4.1.3.
Trámite.
Es un derecho muy amplio porque puede ser ejercido por
cualquier ciudadano o por organizaciones cívicas, sindicales, gremiales, indígenas
o comunales y por partidos o movimientos políticos con personería jurídica, con el
respaldo del cinco por mil de los ciudadanos inscritos en el censo electoral de la
respectiva circunscripción electoral (nacional, departamental, municipal, distrital o
local).
Para inscribir la iniciativa es necesario constituir un comité de promotores y
voceros, conformado por nueve ciudadanos que se inscribirán ante la
Registraduría del Estado Civil correspondiente. El vocero será el encargado de
hacerle el seguimiento al proyecto de norma jurídica y en todos los casos defender
ante la corporación la iniciativa popular, de allí que pueda participar en todos los
debates del proyecto.
El vocero puede pertenecer al grupo de los nueve
promotores, o ser una persona externa, ajena a ese comité.
El proceso de recolección de firmas debe seguir unos requisitos y formalidades
que serán supervisados por la Registraduría del Estado Civil.
Esta entidad
61
elaborará un formato para la inscripción en el cual se deberá indicar el número de
firmas necesarias para inscribir la iniciativa, y lo entregará gratuitamente a quien lo
solicite. En este formulario se deben consignar todos los datos pertinentes para la
identificación tanto de la iniciativa como de los miembros del comité de promotores
que la presenta. Si está respaldada por una organización, se debe certificar su
existencia legal y la decisión tomada democráticamente en su seno.
Si es
presentada por ciudadanos individualmente, deberá presentarse la lista con el
nombre, firma y número de identificación de las personas que respaldan la
iniciativa.
Si la iniciativa la han presentado un grupo de concejales o diputados, el comité
estará conformado por cinco de ellos, quienes podrán ser promotores por derecho
propio, toda vez que en ellos un grupo de ciudadanos ya ha delegado su
representación. En igual sentido, el comité de promotores debe contar con el
respaldo del cinco por mil de los ciudadanos inscritos en el respectivo censo
electoral.
Una vez inscrita la iniciativa, el Registrador dispone de 15 días (hábiles, conforme
a la presunción legal: si no hay norma que disponga lo contrario, se presumen
días hábiles) para la elaboración y entrega de los formularios definitivos a los
promotores para la recolección de las firmas y éstos contarán con seis meses para
conseguir los apoyos necesarios que deben ser de por lo menos el cinco por
ciento (5%) de los ciudadanos inscritos en el censo electoral respectivo.
Las
62
iniciativas promovidas por concejales o diputados requerirán del respaldo del 30%
de los mismos.
La ley dispone que se lleve un registro de todas las iniciativas presentadas y se les
asigne un número consecutivo de radicado.
Además de ello, el Registrador
deberá informar a la corporación correspondiente de este hecho y a la ciudadanía
trimestralmente a través de un medio idóneo de comunicación escrito sobre los
procesos de recolección de firmas que se encuentren en curso.
El proceso de recolección de las firmas tendrá que cumplir una serie de requisitos
para evitar que los respaldos sean anulados tales como la inclusión de la fecha, el
lugar de residencia y por supuesto, la firma y nombre legible adjunto al número del
documento de identidad de quien expresa su apoyo. Con la fecha se pretende
salvar un apoyo que haya sido dado en más de una oportunidad y se restringe
claramente la participación de los ciudadanos exclusivamente a los residentes de
la respectiva entidad territorial donde tendrá aplicación la iniciativa.
Este criterio
rige también para las comunas, corregimientos o localidades. Es importante tener
en cuenta que la intención fundamental de los requisitos específicos para la
recolección de firmas es garantizar que los apoyos recogidos convoquen
realmente a la población interesada y evitar abusos en este tipo de trámites.
Los formularios deben presentarse ante la Registraduría correspondiente antes de
cumplirse un plazo de seis meses. La iniciativa deberá ser archivada si no se
logran conseguir las firmas necesarias en el plazo señalado. Por decisión de la
63
mitad más uno de los promotores, se podrá desistir antes del vencimiento del
plazo para la recolección de los apoyos. Tal decisión se presentará por escrito,
motivada y personalmente al Registrador correspondiente, junto con todas las
firmas recogidas hasta el momento.
La Registraduría tiene un mes para realizar el conteo y hacer público el número de
firmas recogidas.
Además indicará el plazo para que cualquier ciudadano,
concejal o diputado que lo desee integre un nuevo comité de promotores que
contará con lo que resta del tiempo para completar el número de firmas que falten
y con nuevos formularios donde se incluyan los nombres de los integrantes de
este comité y el número de apoyos recogidos hasta el momento. No obstante, a
petición del vocero del comité de promotores, se puede extender el plazo por un
mes más si se solicita antes de que venza el plazo señalado por la Registraduría.
Una vez cumplidos todos los requisitos, se podrá inscribir la iniciativa ante la
secretaría de una de las Cámaras del Congreso de la República o de la
corporación respectiva, según el caso, y será divulgada en la publicación oficial de
la correspondiente entidad.
La iniciativa popular deberá ser competencia de la corporación ante la que se
presenta y no podrá tratar sobre temas que expresamente han sido excluidos por
la Constitución: a) los que sean de iniciativa exclusiva del ejecutivo (Presidente,
gobernador o alcalde), como son los del plan de desarrollo, el presupuesto anual,
64
la estructura administrativa, entre otros; b) los de asuntos fiscales o tributarios
(impuestos, tasas, contribuciones);
c)
sobre relaciones exteriores (tratados
internacionales); d) para otorgar amnistías o indultos por delitos políticos; y e)
los relacionados con el orden público (seguridad, tranquilidad, salubridad y
moralidad).
De lo expuesto se concluye que los temas de mayor importancia para el pueblo
expresamente están restringidos para ser presentados por la iniciativa ciudadana,
como los atinentes a los asuntos tributarios, el plan de desarrollo y el presupuesto,
lo que en la práctica limita ampliamente la participación política en los ámbitos
nacional, regional y local en Colombia, constituyéndose entonces esta figura en un
sofisma de distracción de los grandes problemas del país, porque la planeación, la
presupuestación y la tributación siguen siendo funciones concentradas en el
ejecutivo.
A pesar de las restricciones a la iniciativa popular que se pueden vislumbrar, la
Carta Política protege su ejecutoria señalando un tratamiento preferencial que
garantice la consideración de la iniciativa en la corporación respectiva, esto es, el
trámite de urgencia contemplado en el artículo 163 de la Carta, que otorga 30 días
para decidir sobre el proyecto.
Cuando se trate de una iniciativa de acto legislativo presentada por los concejales
o diputados del país, se aplicará el procedimiento previsto en el artículo 375 de la
65
Constitución:
dos períodos ordinarios y consecutivos para el trámite en el
Congreso. Además de ello, el vocero de la iniciativa será convocado y oído en
todas las sesiones en que se tramite el proyecto y podrá apelar ante la plenaria
cuando la comisión respectiva se haya pronunciado en su contra.
Adicionalmente, si la corporación no realiza el primer debate durante una
legislatura y por causa de ello deba retirarse la iniciativa, se podrá presentar de
nuevo en la siguiente legislatura. En este caso, seguirán siendo válidas las firmas
que la apoyan.
Se mantiene, sin embargo, intacta la facultad legislativa de las corporaciones
sobre cualquiera de los temas de su competencia. En efecto, la presentación de
un proyecto por iniciativa popular no impide que la corporación correspondiente
decida sobre la misma materia, a favor o en contra de la iniciativa presentada. En
todo caso, la corporación que así lo hiciere, deberá explicar a la opinión pública y
a los promotores las razones que tuvo para aprobar o negar la iniciativa popular.
Esta circunstancia pone de presente que si bien con la iniciativa popular se amplía
la posibilidad de la participación ciudadana en la Rama Legislativa del poder
público, la propia Constitución establece límites a ese nuevo poder ciudadano,
restringiendo una serie de temas a la intervención ciudadana.
66
Además, deja abierta la posibilidad de que la corporación decida sobre el mismo
tema ignorando las propuestas presentadas por iniciativa popular.
En estas circunstancias queda aún otra alternativa para llevar avante una
propuesta ciudadana de este nivel. Mediante la utilización del referendo, se puede
derogar una ley o decisión de una corporación que sea contraria a la iniciativa
popular, o se puede continuar el trámite de la iniciativa por la vía de un referendo
aprobatorio, con lo cual la iniciativa popular estaría ganando eficacia en la medida
que la voluntad soberana del pueblo tiene aún un espacio de acción frente a un
tema específico que se debata.
Lo más importante, no obstante, es que con la movilización ciudadana ya se está
creando un escenario de discusión para debatir un tema que cuenta con cierto
respaldo popular y que con ello se puede llegar a influir de manera significativa en
las decisiones de las corporaciones públicas.
3.4.2. Referendo.
3.4.2.1. Noción. Generalidades. Con este instrumento se trata de reforzar la
soberanía popular que ya se ha expresado por vía de la iniciativa popular.
El referendo implica una aprobación o refrendación que hace el constituyente
primario (el pueblo) de un texto jurídico constitucional o legal previamente
establecido.
67
En Italia, de acuerdo con la Constitución de 1948, es viable el referendo legislativo
cuando éste es solicitado por 500.000 electores o por el cinco por ciento (5%) de
los consejos regionales.
Igual sucede en la Constitución de Alemania (1949),
previsto para la reorganización de los Lander (Estados Miembros). Y en España
se utilizó el referendo para ratificar el texto de la Constitución de 1978.
El estatuto de los mecanismos de participación (Ley 134/94), establece que el
referendo es aquella convocatoria que se hace al pueblo para que apruebe o
rechace un proyecto de norma jurídica, o derogue (deje sin efecto) una norma
vigente.
Puede ser nacional, regional, departamental, distrital, municipal o local.
De lo anterior se colige que el referendo puede ser: a) derogatorio, que se da
cuando un texto jurídico de acto legislativo (reformatorio de la constitución), de ley,
ordenanza, acuerdo o resolución se somete al pueblo para que lo deje sin efecto
(derogue) o no;
b) aprobatorio, por el cual se somete un proyecto de acto
legislativo, de ley, ordenanza, acuerdo o resolución de iniciativa popular que no
fue acogido por la corporación pública respectiva, para que el pueblo lo apruebe o
rechace total o parcialmente.
Para solicitar el referendo derogatorio o aprobatorio, es necesario que la solicitud
tenga el respaldo del diez por ciento (10%) del censo electoral respectivo,
68
concediéndole un plazo adicional de seis meses para el caso del referendo
aprobatorio, para la obtención del porcentaje requerido (10%).
En la tarjeta electoral debe precisarse el sentido del voto (SI, NO, EN BLANCO), y
será necesaria una mayoría absoluta (más de la mitad) de los votantes, siempre y
cuando participe por lo menos la cuarta parte del censo electoral respectivo, para
su aprobación por parte del pueblo.
Durante los estados de excepción (guerra exterior; conmoción interior y
emergencia económica, social), es posible la suspensión de las elecciones para el
referendo.
Existe una normatividad especial para el referendo constitucional, puesto que para
éste la solicitud puede ser presentada por el Presidente de la República o por el
cinco por ciento (5%) del censo electoral nacional, y es en el Congreso donde se
discute y aprueba dicho proyecto de ley.
La ley 134 de 1994 desarrolló el contenido normativo sobre la materia del
referendo, constituyéndose en una novedad jurídica en nuestro país.
Esta misma ley precisa que en el referendo aprobatorio y en el derogatorio, es
necesario un control jurídico previo, cuya realización le corresponde a la Corte
Constitucional, cuando es de carácter nacional, y del respectivo Tribunal
69
Contencioso Administrativo, si es del nivel territorial (departamental o local), el cual
sólo es de tipo formal, es decir, que el referendo haya sido tramitado en la
corporación (Congreso, Asamblea o Concejo), de acuerdo con la Constitución y la
Ley.
Con respecto al referendo derogatorio, en el futuro, el Congreso de la República
puede adoptar otra decisión, contraria a la del referido referendo, ya que las
circunstancias que llevaron a considerar la derogatoria de una ley pueden variar, y
al evolucionar el cuerpo social, se hace necesario implementar políticas diferentes,
dependiendo de la situación.
Esto no significa que se esté vulnerando la voluntad popular manifestada en la
decisión tomada en el referendo.
Todo lo contrario.
Al ser el Parlamento el
representante por excelencia del pueblo, sus actuaciones deben fundamentarse
en el interés de él.
Luego, las decisiones que se tomen en ambas instancias tienen el mismo valor
normativo.
3.4.2.2.
Clases de Referendo.
El referendo se clasifica de acuerdo con su
ámbito de aplicación y según su naturaleza.
3.4.2.2.1. El ámbito de aplicación: Dependiendo del territorio o circunscripción
donde se aplique, el referendo tiene el carácter de nacional, departamental,
70
distrital, municipal y local. Esto se puede observar al analizar las normas que
pueden ser objeto del referendo, de conformidad con su ámbito de aplicación: a)
Nacional (Constitución Política, actos legislativos, leyes emanadas del Congreso,
decretos con fuerza de ley dictados por el Presidente de la República, proyectos
de reforma constitucional y de ley);
b) Departamental (ordenanzas de las
asambleas departamentales, decretos expedidos por los gobernadores con fuerza
de ordenanza y proyectos de ordenanza); c) Distrital o municipal (Acuerdos de los
concejos, decretos expedidos por los alcaldes con fuerza de acuerdo y proyectos
de acuerdo); d) Local (Resoluciones expedidas por las juntas administradoras
locales, resoluciones de los alcaldes locales y proyectos de resolución de las JAL).
3.4.2.2.2. Según su naturaleza o finalidad: El referendo se puede clasificar en
aprobatorio, derogatorio y constitucional.
a)
Referendo aprobatorio:
la
característica fundamental de este referendo lo constituye el hecho de que, para
su desarrollo, es condición sine qua non que el correspondiente proyecto de
norma haya sido previamente presentado ante la respectiva corporación pública, a
través de iniciativa popular, y haya sido negado. También procede el referendo,
en cuanto a proyectos de ley, si presentados ante el Congreso de la República por
medio de iniciativa popular, transcurrieren 30 días sin que se haya tomado
decisión alguna al respecto.
b)
Referendo Derogatorio:
en un referendo
derogatorio, los ciudadanos poseen la facultad de dejar sin vigencia las normas
expedidas por las corporaciones públicas de origen popular, llámense actos
legislativos, leyes, ordenanzas, acuerdos y resoluciones.
En otras palabras,
mediante voto directo y en un evidente acto de expresión de la soberanía popular
71
como máximo poder dentro del Estado, los ciudadanos tienen la posibilidad de
decidir por la derogatoria de una norma vigente. c) Referendo Constitucional:
esta clase de referendo puede ser solicitada al Congreso de la República por el
gobierno o por un grupo de ciudadanos no menor al cinco por ciento (5%) del
censo electoral nacional. Como se puede observar, la iniciativa de este referendo
tiene origen en dos instancias diferentes (el gobierno o los ciudadanos), pero
confiere al Congreso la facultad de expedir la ley de convocatoria, en la cual se
insertará el texto que habrá de someterse a consideración del pueblo.
3.4.2.3. Materias que pueden ser objeto de referendo. a) Del derogatorio: se
pueden someter a referendo derogatorio los siguientes temas:
determinados
actos legislativos (...véase el numeral 3.4.2.4...), las leyes y decretos con fuerza de
ley, las ordenanzas y decretos con fuerza de ordenanza, los acuerdos y decretos
con fuerza de acuerdo y las resoluciones de las Juntas Administradoras Locales y
de los alcaldes locales.
La excepción a esta regla la constituyen las leyes
aprobatorias de tratados internacionales, la ley del presupuesto y las leyes
referentes a materias fiscales o tributarias, normas que no pueden ser objeto de
referendo derogatorio. b) Del aprobatorio: a referendo aprobatorio se pueden
someter los asuntos que sean de competencia de las corporaciones públicas de
origen popular, con excepción de las siguientes materias:
las que sean de
iniciativa exclusiva del gobierno, de los gobernadores o alcaldes, de acuerdo con
lo señalado en los artículos 154, 300, 313, 315, 322 y 336 de la Constitución
Política;
presupuestales, fiscales o tributarias;
relaciones internacionales;
72
concesión de amnistías o indultos;
preservación y restablecimiento del orden
público.
3.4.2.4. Referendo de determinados actos legislativos. Cuando el Congreso
de la República reforme la Constitución Política en los aspectos relacionados con
el Título II Capítulo 1 (artículos 11 al 41) y a sus garantías, a los procedimientos de
participación popular, o con el mismo Congreso, se podrán someter a referendo
derogatorio los correspondientes actos legislativos, si dentro de los seis meses
siguientes a su promulgación lo solicita el cinco por ciento de los ciudadanos que
integren el censo electoral nacional.
Este referendo derogatorio, que otros
tratadistas denominan abrogatorio, se traduce en la posibilidad que tiene el pueblo
de ejercer un control sobre el órgano máximo de la rama legislativa, buscando
desautorizarlo mediante la manifestación mayoritaria en las urnas.
3.4.2.5. Adopción del referendo. Las decisiones adoptadas en cualquiera de los
referendos, incluso en los que tratan reformas a la constitución, se validan siempre
y cuando haya participado más de la cuarta parte de los ciudadanos que integran
el censo electoral respectivo y la decisión se adopta si es tomada por más de la
mitad de los sufragantes.
El acto legislativo, ley, ordenanza, acuerdo o resolución local aprobado por el
referendo, será sancionado por el Presidente, gobernador o alcalde, según el
ámbito en que se haya realizado, y dispondrá su promulgación en el término de
ocho días contados a partir de la declaración de los resultados por la
73
Registraduría. Estos actos legislativos o normativos entrarán en vigencia a partir
de su publicación en un órgano de difusión oficial de la respectiva corporación, a
menos que en ellos se establezca otra fecha.
Empero, la decisión adoptada a través de un referendo puede ser modificada si
así lo dispone la mayoría absoluta de los miembros de la respectiva corporación.
Si bien es cierto que con este requisito se trata de evitar que las corporaciones
públicas vulneren la decisión adoptada mediante referendo, la posibilidad de que
la corporación tome una decisión al respecto afecta la soberanía popular que ha
sido manifestada mediante este acto de decisión política.
Después de todo, por decisión de la mayoría ordinaria, una corporación podrá
cambiar el dictamen popular.
Además, el referendo puede ser suspendido por dos razones:
si antes de la
celebración de un referendo derogatorio de una norma legislativa, ésta es
derogada por la corporación respectiva, y, si así lo determina el Presidente de la
República, con el apoyo de todos sus ministros, mediante decreto legislativo y por
motivos de orden público, en cualquiera de los estados de excepción.
Es menester distinguir la primera de la segunda causal de suspensión, ya que
técnicamente la primera es más una causal de improcedencia que de suspensión,
y encuentra su explicación en la extinción del objeto (en este caso la derogatoria
de la ley).
3.4.2.6. Dificultades en torno a la aplicación y efectividad del referendo. El
referendo tal y como fue reglamentado, presenta serias dificultades para su
74
realización desde el mismo proceso de recolección de firmas.
Disminuir los
requisitos y agilizar el trámite en la Registraduría, sin desmedro de los controles
que deban ejercerse para su cabal desarrollo, podría sacar a los promotores del
referendo del mar de dificultades en que se ven envueltos. Es difícil imaginar
cómo se recogerían las firmas que se necesitan para el referendo derogatorio en
el término que la Ley 134 de 1994 fija (seis meses), y además garantizar la
participación de por lo menos la cuarta parte de los integrantes del censo electoral,
teniendo en cuenta además la tendencia abstencionista mostrada en los últimos
debates electorales, consecuencia de la falta de interés del ciudadano por
participar.
Otro aspecto cuestionable es la facultad que la Ley le da a las corporaciones
públicas de modificar lo adoptado por el referendo, lo que conlleva a que la
voluntad popular manifestada a través de este mecanismo de participación
ciudadana, sea vulnerada por un ente que puede tener intereses oscuros
superiores a los de la colectividad, ya sea por compromisos políticos adquiridos
con terceros, no buscando, como debiera hacerlo, la defensa de los intereses de
la comunidad.
La eventual garantía que la ley ofrece para evitar que esta prerrogativa de
modificar la decisión popular adoptada mediante el referendo, sea en demérito de
los ciudadanos y abiertamente arbitraria, consiste en que para hacer dicha
modificación antes de dos años se requiere de una mayoría calificada; después
75
de dicho lapso puede hacerse con una mayoría simple. Es claro que este seguro
es frágil, tanto que, en vez de incentivar la utilización de este instrumento, deja
muchas dudas en la ciudadanía respecto de la verdadera efectividad del presente
mecanismo.
El legislador se equivocó al no delimitar temporalmente la facultad de modificación
que está en cabeza de las corporaciones. Lo ideal era fijar un término prudencial
para examinar los efectos de la implementación de la decisión adoptada por medio
del referendo;
pero es imposible realizar este estudio si las corporaciones
modifican la decisión dentro de un plazo demasiado corto para poder observar
tales consecuencias.
Los resultados nunca son inmediatos, sobre todo si el asunto a tratar tiene que ver
con la colectividad; además, la rapidez para obtener estos resultados puede estar
supeditada a factores exógenos y endógenos, tales como el ámbito geográfico
cultural en el que se aplique la medida, la viabilidad para ejecutar la medida
(presupuestal y normativamente hablando).
En la práctica, con lo anterior, se le están recortando espacios de intervención a
los ciudadanos, y la tan exaltada soberanía popular queda como un axioma sin
ninguna efectividad.
Fuera de lo mencionado, la ley contempla otra restricción.
76
El Presidente de la República podrá suspender un referendo cuando el país se
encuentre en cualquiera de los estados de excepción.
Aquí se refleja el temor de dejar la voluntad popular manifestada a través del
referendo, libre de trabas burocráticas y de controles por parte del Estado, la cual,
en una coyuntura determinada, podría llegar a cuestionar el mismo orden
existente. No se está queriendo decir con esto que el desorden y la anarquía
deban primar, pero tampoco se puede sacrificar a la comunidad, impidiéndole que
intervenga en los debates públicos.
Todo lo contrario.
Se deben propiciar
mayores espacios de intervención ciudadana.
3.4.2.7. Identidad con el Plebiscito?. La doctrina distingue el referendo del
plebiscito, en cuanto aquel lleva insito un pronunciamiento que se le pide al pueblo
en relación con un texto normativo ya elaborado que bien puede ser un proyecto
de norma jurídica o una norma jurídica ya en vigor, mientras que el plebiscito
versa sobre una decisión que no se ha plasmado normativamente en un texto
positivo o escrito.
3.4.2.8. Trámite. El proceso de inscripción y trámite para la recolección de firmas
es el mismo requerido para la iniciativa legislativa y normativa.
3.4.2.8.1.
Constitución del Comité de Promotores.
Los ciudadanos que
pretenden ser promotores de un referendo deberán conformar un Comité de nueve
miembros, quienes elegirán su vocero para que los presida y represente (el vocero
podrá hacer parte del Comité o ser ajeno a él).
77
Si los promotores pertenecen a una organización cívica, sindical, gremial, indígena
o comunal, o a un partido o movimiento político reconocido por el Consejo
Nacional Electoral, será el congreso, asamblea o convención respectiva quien elija
los miembros del comité y aprueben adelantar el referendo, lo cual debe constar
en acta (y podrán votar aquellos miembros que tengan tal derecho). Las juntas
directivas de tales organizaciones también pueden constituirse en comité de
promotores o designar a las personas que tendrán dicha calidad.
Los promotores deberán hacer campaña por el SI.
En caso de que la iniciativa legislativa sea presentada por un grupo de concejales
o de diputados, el comité estará integrado por cinco de ellos, en uno y otro caso,
quienes elegirán a su vocero. Por el sólo hecho de ser concejal o diputado se
podrá ser promotor.
Para ser promotor de una iniciativa legislativa y normativa o de una solicitud de
referendo, se requiere ser ciudadano en ejercicio y contar con el respaldo del
cinco por mil de los ciudadanos inscritos en el respectivo censo electoral;
cumpliendo con este requisito, podrán también ser promotores: una organización
cívica, sindical, gremial, indígena o comunal del orden nacional, departamental,
municipal o local, según el caso, o un partido o movimiento político, debiendo
cumplir con el requisito de la personería jurídica reconocida por el Consejo
78
Nacional Electoral, de conformidad con lo expresado en la Ley 130 de 19949.
3.4.2.8.2. Inscripción del comité de promotores. Para adelantar un referendo,
cualquiera sea su naturaleza, finalidad o ámbito, se deberá inscribir el comité de
promotores y su vocero ante la Registraduría del Estado Civil de la
correspondiente
circunscripción
electoral
(las
solicitudes
de
referendo
constitucional, de referendo de ciertos actos legislativos y de leyes, se deben
inscribir ante la Registraduría Nacional del Estado Civil; las de ordenanza ante los
Delegados del Registrador Nacional en cada departamento; y las de referendos
de acuerdo y resoluciones en las Registradurías Distritales o Municipales, según
sea el caso).
3.4.2.8.3. Inscripción de solicitudes de referendo. Para efectos de inscribir
una solicitud de referendo, debe distinguirse con claridad si éste es de carácter
derogatorio o aprobatorio, porque los trámites que el comité de promotores debe
adelantar ante la Organización Electoral son diferentes, como también lo son los
documentos y plazos correspondientes.
Solicitud de Referendo Aprobatorio.
Es viable el desarrollo de un referendo
aprobatorio, cuando el proyecto de norma, presentado inicialmente ante la
correspondiente corporación pública por vía de iniciativa popular normativa,
___________________
9
Artículo 3 de la Ley 130 de 1994 (Estatutaria de los Partidos y Movimientos Políticos).
haya
79
sido negado o la corporación (llámese Congreso de la República) deje transcurrir
treinta días sin que tome decisión alguna.
Por lo tanto, como el comité de promotores ya había quedado inscrito ante la
Registraduría del Estado Civil competente cuando tramitó la respectiva iniciativa,
es necesario que ahora inscriban ante dicho ente la intención de adelantar el
referendo aprobatorio, anexando certificación de la corporación pública en la que
conste que el proyecto fue negado, con el objeto de que se fije el plazo de un mes
para que otros interesados manifiesten su decisión de inscribir solicitudes de
referendo sobre la misma materia, complementarios o contradictorios del primero,
siempre y cuando los proyectos, también negados por las corporaciones, tuvieren
su iniciativa en el pueblo.
Vencido el plazo de un mes, la Registraduría podrá entregar el formulario
denominado
“SOLICITUD
DE
CONVOCATORIA
PARA
REFERENDO
APROBATORIO” y a partir de allí se inicia el período de seis meses para la
recolección adicional de las firmas que apoyarán la convocatoria del referendo, en
cantidad equivalente al cinco por ciento (5 %) de los ciudadanos inscritos en el
censo electoral, o lo que faltare para completar el diez por ciento (10 %), contando
con las que se entregaron a la Registraduría como apoyo a la iniciativa popular
normativa.
80
Solicitud de referendo derogatorio, constitucional y de ciertos actos legislativos.
Los trámites iniciales para el desarrollo del referendo constitucional y el de actos
legislativos se deben asimilar al del derogatorio, ya que sus promotores deben
conformar y registrar el comité con su vocero e inscribir la solicitud de referendo
con el respaldo del cinco por mil de los ciudadanos del censo electoral. Nótese
que la norma que trata este tema, separa el acto de inscripción del comité del de
la solicitud de inscripción del referendo, dando a entender que el uno y el otro
requieren acreditar de manera independiente la misma proporción de respaldos,
pero en realidad se refieren a un acto que se puede ejercer de manera simultánea,
aportando por una sola vez la cantidad de firmas exigidas.
En consecuencia, el número de respaldos equivalentes al cinco por mil del censo
electoral respectivo es útil para inscribir el comité de promotores y la solicitud de
referendo, llámese éste constitucional, derogatorio o de ciertos actos legislativos.
3.4.2.9. Registro de solicitudes de referendo. Para fines estadísticos y con el
objeto de identificar los referendos, los correspondientes Registradores del Estado
Civil deben asignar un número a cada solicitud que indique el orden en que han
sido inscritas. Dicho número debe aparecer en los formatos de recolección de
apoyos.
De igual manera, tales funcionarios deben comunicar a la corporación respectiva
sobre la inscripción del referendo, e informar trimestralmente a la ciudadanía lo
relacionado con los procesos de recolección de firmas.
81
3.4.2.10. Convocatoria del referendo.
3.4.2.10.1. Proceso de recolección de apoyos. Expedido el certificado sobre el
cumplimiento del mínimo de firmas para la inscripción del comité de promotores y
la solicitud de referendo, la Registraduría cuenta con 15 días hábiles para entregar
al vocero el formulario denominado SOLICITUD DE CONVOCATORIA DE
REFERENDO DEROGATORIO (CONSTITUCIONAL O DE CIERTOS ACTOS
LEGISLATIVOS, según el caso), en el cual se hará constar el número de firmas
que se deberán recolectar como apoyo a dicha convocatoria. La cantidad de
apoyos con respecto al censo electoral, es del diez por ciento (10 %) en el caso
del referendo derogatorio y del cinco por ciento (5 %) en el constitucional y de
ciertos actos legislativos. Los promotores disponen de seis meses, contados a
partir de la fecha de entrega del formulario citado, para la recolección de los
apoyos requeridos.
Para los referendos aprobatorios, el proceso de recolección de apoyos, en cifra
equivalente al cinco por ciento (5%) del censo electoral o lo que faltare para
completar el diez por ciento (10%), contando con las firmas presentadas en el
trámite de la iniciativa popular, se inicia un mes después de vencido el plazo para
la inscripción de otros referendos.
3.4.2.10.2.
Características del proceso de recolección de firmas.
Para la
recolección de los respaldos (cinco por mil) y de los apoyos (cinco o diez por
82
ciento según el caso), los promotores deben observar que los formularios
contengan las siguientes características y elementos:
- Seis columnas para la anotación de los datos de quienes suscriben el apoyo o el
respaldo, así: fecha, nombres y apellidos, cédula de ciudadanía, dirección,
distrito/municipio/departamento y firma.
Los datos deben ser anotados del puño y letra de quien firma. Si no supiere
escribir, imprimirá su huella a continuación de quien anote los datos y firme a su
ruego.
Es importante tener en cuenta este aspecto, ya que el listado que contiene los
datos y firmas que respaldan la inscripción del comité de promotores y la solicitud
del referendo, debe presentar iguales características a los que se recolecten para
apoyar la convocatoria.
Para los referendos de carácter territorial, quienes suscriban los respaldos y
apoyos deben residir y estar inscritos en el censo electoral de la respectiva entidad
territorial.
Los formularios pueden ser diseñados por los promotores, pero su contenido debe
guardar concordancia con los elaborados por la Registraduría.
83
3.4.2.10.3. Características de los formularios para el trámite del referendo y
recolección de firmas. Para la inscripción del comité de promotores y la solicitud
de referendo, la Registraduría Nacional del Estado Civil ha diseñado los siguientes
formularios: SOLICITUD DE REFERENDO CONSTITUCIONAL, SOLICITUD DE
REFERENDO DEROGATORIO, SOLICITUD DE REFERENDO APROBATORIO y
SOLICITUD DE REFERENDO DE CIERTOS ACTOS LEGISLATIVOS.
La solicitud de convocatoria a referendo debe diligenciarse en el formulario así
denominado, cuyas características son similares al que se utiliza para solicitar el
referendo e inscribir el comité de promotores, pero teniendo en cuenta que primero
se debe anotar el número de identificación del referendo (Radicación Número) y la
cantidad de apoyos requeridos.
El formulario para la suscripción de los apoyos posee iguales características a los
de recolección de respaldos, pero debe encabezarse con el título de la propuesta
y el número de radicación; la invitación a leer el texto de la norma o las razones
de la propuesta antes de firmar y la advertencia de que cualquier fraude en la
recolección de firmas será sancionada penalmente.
3.4.2.10.4. Plazos para la recolección de apoyos. Para la recolección de firmas
que apoyan la convocatoria de los referendos, los promotores disponen de seis
meses, contados desde la fecha de entrega del formulario de solicitud de
convocatoria por parte de la Registraduría respectiva.
84
Si los promotores entregan las firmas antes del plazo señalado y no logran
conseguir la cantidad de apoyos requeridos, podrán continuar con el proceso de
recolección por el período que falte y un mes más.
El Consejo Nacional Electoral puede prorrogar el plazo mencionado, en casos de
fuerza mayor.
Vencidos los plazos correspondientes sin que se acredite el número de apoyos
necesarios, la solicitud de convocatoria de referendo será archivada.
3.4.2.10.5. Desistimiento del referendo y constitución de un nuevo comité de
promotores. Antes de vencerse el término para la recolección de apoyos, la
mitad más uno de los miembros de un Comité podrá desistir del referendo,
mediante comunicación escrita, motivada y entregada personalmente al
Registrador correspondiente, adjuntando todas las firmas recogidas.
La Registraduría efectuará el conteo de los apoyos dentro del mes siguiente a su
recepción y señalará el término dentro del cual se permitirá la conformación de un
nuevo comité.
El proceso de recolección de apoyos se realizará dentro del tiempo que faltare
para completar los seis meses, contados a partir de la fecha de inscripción del
nuevo comité.
85
3.4.2.10.6. Verificación de la Registraduría. La autenticidad de las firmas y de
los datos de quienes apoyan el referendo, serán verificados por el Registrador
respectivo, siguiendo el procedimiento adoptado en los respectivos actos
administrativos dictados por el Registrador Nacional del Estado Civil, que
señalarán los casos en que se aplicarán técnicas de muestreo.
Cuando los apoyos se suscriben para referendos de ciertos actos legislativos, de
acuerdo con el artículo 36 de la Ley 134 de 1994, se verificarán atendiendo lo
reglamentado en las Resoluciones que expida el Registrador Nacional para tal fin.
El plazo de que dispone el correspondiente Registrador para verificar la
autenticidad de los apoyos es de un mes, contado a partir de la fecha de entrega
de los formularios por parte de los promotores.
Al efectuar la revisión, si se descubriere que existen apoyos que incurren en
determinadas irregularidades, éstos se anularán. Tales irregularidades son:
- Datos carentes de fecha, nombres y apellidos, cédula de ciudadanía, dirección,
lugar o firma, o se encuentres incompletos, ilegibles o no identificables.
dirección y el lugar no son necesarios para los referendos de carácter nacional.
- Firmas o datos consignados por una sola persona.
- Ausencia de inscripción en el censo electoral respectivo.
La
86
- No existe correspondencia entre el nombre y la cédula de ciudadanía.
- Encabezamientos o títulos que no tengan relación con el tema del referendo.
- Datos y firmas reproducidos fotostáticamente (fotocopia).
- Títulos o encabezamientos escritos encima de tintas correctoras o que han sido
tachados o enmendados para alterarlos o modificarlos.
3.4.2.10.7. Certificación de la Registraduría. Revisadas y verificadas las firmas,
la correspondiente Registraduría expedirá un certificado en donde se indique que
los promotores cumplieron con el porcentaje mínimo de firmas exigidas por la Ley
y con los requerimientos necesarios para la convocatoria del referendo.
La
certificación contendrá la descripción de cantidades de apoyos presentados,
anulados y válidos.
Una vez expedidas las certificaciones por la Registraduría, el gobierno nacional,
regional o local correspondiente convocará en un término de ocho días al
referendo, que podrá realizarse dentro de los seis (6) meses siguientes a la
presentación de la solicitud.
3.4.2.11. Controles judiciales. Para evitar un pronunciamiento popular sobre
iniciativas
inconstitucionales,
Administrativa
competente,
el
en
Tribunal
el
caso
de
de
la
los
Jurisdicción
referendos
Contencioso
normativos
87
departamentales, distritales, municipales o locales, previamente revisará la
constitucionalidad del texto sometido a referendo.
El Tribunal Contencioso Administrativo competente según el caso, se pronunciará
después de un período de fijación en lista de diez días, para que cualquier
ciudadano impugne o coadyuve la constitucionalidad de la iniciativa y el Ministerio
Público rinda su concepto.
En todo caso, el referendo deberá realizarse dentro de los seis meses que le
siguen a la presentación de la solicitud. La votación no podrá coincidir con ningún
otro acto electoral, ni podrá acumularse la votación de más de tres referendos
para la misma fecha.
La Corte Constitucional es la encargada de efectuar el control jurídico previo
respecto de los referendos de carácter nacional.
3.4.2.12. Comentarios finales. No existe prohibición constitucional ni legal para
que los ciudadanos, aún siendo Congresistas, y sólo en la condición de
ciudadanos, sean promotores de una solicitud de referendo. Los únicos requisitos
para ser promotor son, conforme lo dispone el artículo 10 de la Ley 134 de 1994,
ser ciudadano en ejercicio y contar con el respaldo del cinco por mil de los
ciudadanos inscritos en el respectivo censo electoral. La condición de Congresista
no elimina la condición de ciudadano. En esa condición de simple ciudadano
88
puede hacerse uso del derecho de iniciativa de referendo, prevista en la
Constitución y en la Ley.
3.4.3. Plebiscito.
3.4.3.1.
Concepto.
Es el pronunciamiento del pueblo convocado por el
Presidente de la República, mediante el cual apoya o rechaza una determinada
decisión del ejecutivo. En este caso no se somete a la decisión del pueblo un
texto legal sino que se somete a su consideración la decisión como tal. Se acoge
la decisión que el pueblo adopte por mayoría del censo electoral.
El Presidente, con la firma de todos los ministros, podrá convocar al pueblo para
que se pronuncie sobre las políticas del Ejecutivo que no requieran aprobación del
Congreso. Quedan excluidas las relacionadas con los estados de excepción y el
ejercicio de los poderes correspondientes.
El Presidente deberá informar al
Congreso su intención de realizar un plebiscito y la fecha en que se llevará a cabo
la votación, la cual será dentro de un plazo de uno a cuatro meses contados a
partir del momento en que el Congreso reciba el informe. Esta votación no podrá
coincidir con otro acto electoral.
Si después de un mes de haber informado la intención de realizar el plebiscito,
ninguna de las dos Cámaras por mayoría de sus asistentes se pronuncia en
contra, el Presidente puede convocarlo.
89
También se excluyen del plebiscito asuntos relacionados con la duración del
período constitucional del mandato presidencial o con modificaciones a la Carta
Política.
Para las campañas del plebiscito los partidos y movimientos políticos tendrán
acceso a los espacios de televisión financiados por el Estado. Estos espacios
deberán ser utilizados dentro de los veinte días anteriores a la fecha señalada
para la votación.
3.4.3.2. Alcance y naturaleza del plebiscito. La Constitución de 1991 no definió
el alcance de esta figura. Por tanto, la fórmula adoptada en la Ley se propone
evitar que el plebiscito pueda ser utilizado para legitimar dictaduras o propiciar
abusos del poder presidencial, al restringir los temas que pueden ser de su objeto.
En este sentido, se trata de una convocatoria al pueblo para que apoye o rechace
una decisión que el Presidente somete a su consideración. No se trata, como en
otras acepciones puede entenderse el plebiscito, de una ratificación del pueblo a
una decisión que ya ha sido tomada por el ejecutivo. En este caso se le consulta
al pueblo para que tome una decisión autónoma y soberana respecto al destino,
modalidades o rumbos del Estado.
Se busca, en todo caso, involucrar a la ciudadanía en temas de importancia
nacional, en los que no se descarta que exista enfrentamiento entre el Congreso y
el Presidente. La gran dificultad de esta modalidad de consulta radica en que
90
debe ser legitimado por la mayoría del censo electoral, suceso que, hasta la fecha,
en ninguna otra votación se ha registrado.
El competente para convocarlo es el Presidente de la República, mediante acto
que requiere la firma de todos los ministros y concepto previo favorable del
Senado. La decisión del pueblo es obligatoria, por lo que para su ejecución es
innecesario que la decisión sea refrendada en una instancia posterior, o que se
expidan leyes o decretos para su operatividad.
Este mecanismo se identifica por ser fundamentalmente de tipo político, para
diferenciarlo del referendo, que tiene una connotación más de carácter jurídico.
Esta distinción la reafirma Jaime Vidal Perdomo, así: “El referendo es la consulta
al pueblo necesaria para la obligatoriedad de textos constitucionales o legislativos.
El Referendo puede ser obligatorio o facultativo. El plebiscito en cambio, según la
técnica constitucional francesa, contiene una consulta al pueblo sobre la política
de un hombre” (VIDAL PERDOMO: Derecho Constitucional).
El ejemplo típico del plebiscito fue el realizado por el General De Gaulle10 en el
año de 1969, mediante el cual se interrogaba al pueblo francés acerca de su
permanencia en el gobierno, pero la propuesta fue rechazada.
___________________
10
Plebiscito de carácter personal.
91
Como se mencionó, es un mecanismo de tipo político, pero referido a asuntos
administrativos o ejecutivos, ya que los temas no deben requerir aprobación por
parte del legislativo.
El gobernante tiene la obligación de recurrir al pueblo, depositario primigenio y
básico del poder, con el fin de que éste defina el rumbo del Estado. Entonces, el
plebiscito puede ser descrito a grandes rasgos como la convocatoria directa que el
Gobernante hace al pueblo para que, de manera libre y consciente defina su
destino.
3.4.3.3. Diferencia con el referendo. Como se mencionó anteriormente en el
tema del referendo, se diferencian en que éste es la consulta que se hace a los
ciudadanos acerca de un texto normativo ya formalizado para que se pronuncien
afirmativa o negativamente, mientras que en el mecanismo actualmente estudiado,
se le consulta a los individuos sobre una decisión no plasmada en un texto
normativo para que se pronuncie favorable o desfavorablemente; es decir, que "no
se propone un determinado texto legal a la decisión del pueblo, sino que se
somete a su consideración la decisión como tal".
Pese a esta distinción, plebiscito y referendo se han confundido. El procedimiento
en uno y otro caso es semejante en cuanto que ambos operan mediante el voto
directo del cuerpo electoral.
92
Sin embargo, a consecuencia del uso que le dieron a este mecanismo en el siglo
XIX los regímenes Napoleónico -1802- y Bonapartista -1852 y 1870-, ejemplos que
han servido de inspiración a no pocos gobiernos dictatoriales posteriores, por
plebiscito vino a entenderse el voto directo de los ciudadanos mediante un "sí" o
un "no" para expresar su respaldo o rechazo a quien detenta el poder.
Se le concibió entonces, como un mecanismo de ratificación utilizado por
dictadores y usurpadores del poder que buscaban la legitimidad de su situación
ante el pueblo.
Aparte de la diferenciación entre ambas instituciones que produjo su utilización
histórica, la doctrina constitucional anota otros elementos de diferenciación. Paolo
Biscaretti di Ruffia menciona algunas diferencias entre estos dos instrumentos:
"A pesar de que la doctrina y la legislación frecuentemente usan indistintamente
los términos de referendo y plebiscito, este último, caracterizado por una nota de
excepcionalidad y de carácter extraordinario, debería referirse más que a una
manifestación del cuerpo electoral no actuada con relación a un acto normativo
(como el referendo), a un simple hecho o suceso, concerniente a la estructura
esencial del Estado o de su gobierno (por ejemplo, una adjudicación de territorio,
el
mantenimiento
o
la
mutación
___________________
11
Sentencia C – 180 de 1994 de la Corte Constitucional.
de
una
forma
de
gobierno)”11.
93
De ahí que con razón se sostenga que en Colombia el llamado plebiscito del 1º de
diciembre de 1957, en estricto rigor fue más bien un referendo puesto que no sólo
reimplantó el orden constitucional derrumbado por el régimen militar, sino que
adoptó una reforma constitucional que introdujo modificaciones sustanciales a la
Carta de 1886 por entonces vigente, como la alternación de los partidos liberal y
conservador en el poder y la paridad política.
3.4.3.4. Su relación con la consulta. El plebiscito es una especie de consulta
popular. Por tal razón, para que su convocatoria y realización se haga en forma
constitucionalmente válida, se precisa cumplir con las exigencias previstas en el
artículo 104 CP.
Entonces, es indispensable el concepto previo y favorable del Senado de la
República.
La Constitución Política diferencia las consultas populares por razón de su radio
de acción y nivel al que pertenece tanto el acto como la autoridad que convoca.
Así, en el ámbito nacional tiene lugar la consulta mediante el plebiscito, respecto
de decisiones sobre asuntos que incumben a toda la nación; por ello, su
convocatoria es de competencia del Presidente de la República. En el ámbito
descentralizado territorialmente, sea regional, provincial o local la consulta popular
versa sobre asuntos de competencia del respectivo departamento o municipio, y la
iniciativa de convocarla le corresponde al Gobernador o Alcalde, según el caso.
94
3.4.4. Consulta Popular.
3.4.4.1.
Antecedentes.
Michael Doyle estima que “para que un país pueda
considerarse una democracia ha de tener una economía de mercado, gobierno
representativo, soberanía externa y derechos jurídicos”.
Así mismo, Francis Fukuyama reconoce que sólo se puede hablar de democracia
“si los habitantes gozan del derecho a elegir su propio gobierno mediante
elecciones periódicas, en votación secreta y con multitud de partidos, por medio
del sufragio adulto universal e igual”.
Esto para decir que con el afianzamiento de la democracia se originaron figuras
democráticas tales como la consulta popular.
En términos generales, es un poder dado a las autoridades legítimamente
constituidas para que acudan a la colectividad, y ésta se pronuncie acerca de un
asunto cierto, concreto y claro.
Se constituye en un pilar de la democracia, mediante el cual el hombre, actuando
sin exceder los límites impuestos por el derecho, expone su sentir.
En 1986 tuvo vida jurídica el Acto Legislativo No. 01, por el cual surgió la consulta
popular en Colombia, regulada posteriormente por la Ley 42 de 1989. Según esta
norma, la consulta popular podía ser convocada por:
el Concejo Municipal a
95
petición del alcalde, la tercera parte de los concejales, el cinco por ciento de los
ciudadanos del censo electoral municipal o por lo menos la mitad de las juntas de
acción comunal.
No se podía someter a decisión aspectos de contenido administrativo tales como
el presupuesto de rentas, contribuciones, gastos del municipio, multas municipales
y el nombramiento o remoción de funcionarios.
Esta Ley además contemplaba un término de ocho días para que el Concejo
Municipal o Distrital según el caso, decidiera sobre la legalidad y procedencia de la
consulta popular propuesta, y si la iniciativa provenía de los ciudadanos, no podía
la corporación negarse a convocarla, salvo por inconstitucionalidad o ilegalidad.
Las consultas sólo podían realizarse dos veces al año, en abril y octubre, y debían
tener publicidad, ordenada por el respectivo concejo, a través de los medios de
comunicación.
En el evento que la consulta prosperara en un determinado municipio, la decisión
adoptada era obligatoria, y sólo podía ser derogada o modificada por la realización
de una nueva consulta popular, o por la consecuencia de haber sido impugnada
por vicios.
96
La Constitución del 1991 amplió el ámbito de acción y de operatividad de la
consulta popular (se convoca en casos de creación de nuevos departamentos y
municipios, de conformación de áreas metropolitanas, el ingreso de un municipio a
una provincia, para consultar al pueblo asuntos de trascendencia para el ejecutivo,
y finalmente para convocar a una Asamblea Nacional Constituyente - arts. 104,
105, 297, 319, 321 y 376 Constitución Política).
Con la consulta popular se persigue indefectiblemente un cambio de fondo en
determinado aspecto, ya sea en la nación, departamento, municipio, comuna o
corregimiento.
3.4.4.2.
Concepto.
Consiste en una pregunta de carácter general sobre un
asunto de importancia nacional, departamental, distrital, municipal o local, que es
sometida por el ejecutivo correspondiente (entendido como la primera autoridad
administrativa de una entidad territorial) a consideración del pueblo para que se
pronuncie formalmente al respecto y la decisión que éste adopte es obligatoria
según lo decida la mitad más uno de los sufragantes, si al acto electoral ha
concurrido por lo menos la tercera parte del censo electoral respectivo. En este
evento, la decisión del pueblo debe traducirse en acciones concretas.
Este mecanismo es una materialización del derecho fundamental de todo
ciudadano a participar en la conformación, ejercicio y control del poder político.
97
Se trata de la consulta al pueblo para que exprese su apoyo respecto a
determinada actuación administrativa en el ámbito nacional o local. Si se trata de
consultar
sobre
la
conveniencia
de
convocar
una
Asamblea
Nacional
Constituyente, sólo podrá realizarse mediante ley aprobada por el Congreso de la
República.
No se podrán realizar consultas sobre temas que impliquen una
modificación a la Constitución Política
El Presidente, con la firma de todos los ministros y previo concepto favorable del
Senado de la República, podrá consultar al pueblo una decisión de trascendencia
nacional. Los gobernadores y alcaldes podrán convocar consultas para que la
ciudadanía tome decisiones sobre asuntos departamentales, municipales,
distritales o locales, con la aprobación de la asamblea, concejo o junta
administradora local, según corresponda, y previo concepto favorable del Tribunal
Contencioso Administrativo competente, aunque la Ley Orgánica de Ordenamiento
Territorial podrá fijar nuevos requisitos y formalidades.
En esta materia se plantean dos problemas. El primero es el escenario difuso
generado por la necesaria intermediación del Ejecutivo respecto de la
convocatoria de la consulta, pues a la ciudadanía se le resta autonomía, y por
ende, en últimas, la voluntad popular queda subordinada a la estatal. El segundo
problema es la dificultad que implican los porcentajes de participación en un país
cada vez más abstencionista y cada vez con mayores elecciones. El volumen tan
98
elevado de participantes para darle validez a la consulta puede hacer fracasar más
de una propuesta.
Analizando los niveles de votación en las elecciones celebradas en el país, y su
evolución respecto al electorado, es poco probable que éstas cifras aumenten en
la medida en que lo exige la ley para la operancia de la consulta, por lo cual, en el
corto plazo, su aplicación se torna irreal, así se trate de una figura innovadora. Lo
mismo puede decirse de los demás mecanismos de participación.
Los actos producidos en virtud de la utilización de la consulta popular son de
carácter político, debiendo entenderse que la decisión tomada pretende legitimar
ciertas políticas del ejecutivo, y así estar seguro de que el pueblo acepta la
conveniencia de la medida.
Al ser de obligatorio cumplimiento la medida adoptada por parte del ejecutivo, para
su eficacia requiere de la utilización de elementos que la materialicen y la hagan
aplicable, tal y como lo estimaron los votantes al participar en la consulta. Estos
elementos
los
menciona
explícitamente
la
Constitución
(leyes
o
actos
administrativos).
Un aspecto de importancia es el relativo a las consultas populares respecto de la
creación de departamentos, regiones, áreas metropolitanas, ampliación de los
99
municipios que forman la provincia e incorporación de municipios al Distrito
Capital.
La consulta en estos casos es un requisito que la ley exige para la eficacia de la
medida, es decir, uno de los trámites que deben cumplirse con el fin de modificar
el ordenamiento territorial.
3.4.4.3. Finalidad. Busca conocer la opinión de los electores con relación a
temas de interés que los afectan directa o indirectamente, y así que sean ellos
mismos quienes al votar legitimen la decisión adoptada, garantizando de esa
manera la fácil y correcta implementación de dicha decisión.
3.4.4.4. Modalidades.
a) Nacional: el Presidente de la República, con la firma
de todos los ministros, tiene la prerrogativa de convocar al pueblo, con el fin de
que éste se pronuncie acerca de un tema de trascendencia nacional. Para tal
propósito, debe enviar al Senado de la República el texto de la pregunta que se
someterá a consideración del electorado, junto con los argumentos que justifiquen
la necesidad de la convocatoria. Igualmente, debe señalar la fecha en que se
llevará a cabo la consulta.
El Senado debe conceptuar favorablemente dentro de los 20 días siguientes al
envío del informe por parte del Presidente de la República, prorrogables por diez
días más si así lo decide la mayoría de los miembros del Senado.
100
Las votaciones se realizarán dentro de los cuatro meses siguientes contados a
partir de la fecha en que el Senado se pronuncie, o del vencimiento del plazo
estipulado para ello, y no pueden coincidir con otro evento electoral tal y como lo
señaló la Corte Constitucional mediante sentencia C - 180 de 1994, ya que esto es
garantía de que los ciudadanos centren su interés y atención en el tema objeto de
la consulta, y no distraigan su enfoque por tener que preocuparse de otros asuntos
igualmente importantes.
Carece la consulta de carácter nacional del control previo de constitucionalidad,
pues, de conformidad con el numeral 3 del artículo 241 de la Carta Política, el
control es a - posteriori, es decir, se ejerce luego de llevarse a cabo la consulta
por vicios de procedimiento en su convocatoria y realización.
b) Territorial: Los gobernadores y alcaldes pueden consultar a los ciudadanos
temas de trascendencia al interior del departamento, del municipio, del distrito o de
la localidad según el caso.
Para que proceda la consulta, las anteriores autoridades territoriales requieren del
concepto favorable de la correspondiente corporación pública (asamblea, concejo
o Junta Administradora Local). Este concepto debe ser emitido dentro de los 20
días siguientes contados a partir de la fecha en que el ejecutivo solicita el
concepto, término que podrá ser prorrogado diez días más si así lo decide la
mayoría de los miembros de la corporación pública.
101
Una vez el concepto favorable sea conocido, las preguntas materia de la consulta
popular deberán ser enviadas al Tribunal de lo Contencioso Administrativo
competente, con el objeto de que se pronuncie sobre la constitucionalidad de la
consulta, tanto por vicios de forma como de fondo, en un plazo de quince días.
Se trata de un control previo, a diferencia del nacional, ya que se pretende
precaver que el ejecutivo consulte al pueblo acerca de temas prohibidos por la
Constitución o la Ley, o que la misma administración sea incompetente para
convocar a la comunidad respecto de asuntos que no sean de su conocimiento.
Las votaciones se deberán celebrar dentro de los dos meses siguientes, contados
desde el pronunciamiento del cuerpo colegiado correspondiente.
Es conveniente mencionar el evento en que el concepto fuere desfavorable, caso
en el cual no podría convocarse a la consulta.
3.4.4.5. Temas objeto de consulta. Ni la Constitución ni la Ley traen un catálogo
de los asuntos que pueden ser sometidos a consulta popular.
Es por ello que tales asuntos de trascendencia nacional, departamental, municipal
o local pueden variar de una entidad territorial a otra, y esto por lo que las
necesidades cambian; lo que no quiere decir que la consulta no tenga límites, y
que el calificativo "trascendencia" conlleve a que se vulnere la normativa superior
en pro de la importancia que pueda tener un tema específico para la comunidad.
102
La Carta establece los casos en que se tomarán decisiones contando con el apoyo
ciudadano a través de una consulta popular. Es obligatoria para la creación de
nuevos departamentos (art. 297 Constitución);
para la conformación de áreas
metropolitanas o la vinculación de municipios a éstas (art. 319 CP); y para el
ingreso de un municipio a una provincia (art. 321 CP).
Para ahondar en el asunto, cabe mencionar el aspecto de competencia inherente
a la hora de que la administración actúe. Es imprescindible que los asuntos a
tratar sean de competencia del respectivo ente territorial, de conformidad con el
ordenamiento jurídico.
3.4.4.6. Texto sometido a consulta. La redacción de la pregunta debe ser lo
suficientemente clara y diáfana como para que el elector esté en capacidad de
contestar con un SI o un NO en la tarjeta electoral, y que no conduzca a equívocos
ni a malas interpretaciones.
3.4.4.7.
Efectos de la consulta.
Cuando se cumplan con los requisitos de
porcentaje de participación y votación, la decisión adoptada en virtud de la
consulta popular se torna en obligatoria, debiendo la corporación pública
competente (Congreso de la República, Asamblea Departamental, Concejos
Municipales
o
Distritales
o
Juntas
Administradoras
Locales)
expedir
la
correspondiente ley, ordenanza, acuerdo o resolución, y así hacer efectiva y
aplicable la decisión consultada.
103
Si no se produjere esto dentro del mismo período de sesiones o a más tardar en el
período siguiente, el Presidente de la República, el gobernador, el alcalde o el
funcionario que corresponda, adoptará las medidas dentro de los tres meses
siguientes, a través de decreto con fuerza de ley, de ordenanza, de acuerdo o de
resolución local.
En este evento, el plazo para hacer efectiva la decisión adoptada en la consulta
será de tres meses.
3.4.4.8.
Suspensión de la realización de la consulta.
Si acaecieren
circunstancias que obligaran a decretar cualquiera de los estados de excepción, el
Presidente de la República, con la firma de todos los ministros, podrá suspender la
realización de la consulta popular, mediante decreto legislativo, si su celebración
pudiere afectar el orden público o si observare un ambiente de intimidación para
los votantes.
Al día siguiente a la expedición de dicho acto administrativo, el
Presidente lo enviará a la Corte Constitucional para que decida sobre su
exequibilidad; y dentro de los tres días siguientes a la expedición del decreto
enviará un informe al Congreso sobre las razones de la suspensión.
Esto es así, ya que el Presidente de la República es quien tiene el monopolio en el
manejo de los asuntos referentes al orden público, y en este aspecto, las
autoridades territoriales son sus agentes, y tienen que acatar la política dictada por
él en ese aspecto.
104
3.4.4.9. Convocatoria de una Asamblea Nacional Constituyente. La consulta
sobre si se convoca a una Asamblea Nacional Constituyente para reformar parcial
o totalmente la Constitución le corresponde realizarla al Congreso de la República,
por decisión mayoritaria de sus miembros. En la misma consulta se definirá el
número de delegatarios, el sistema para elegirlos, la competencia de la Asamblea,
la fecha de su iniciación y su período. La votación para definir si se realiza o no,
se llevará a cabo entre dos y seis meses contados a partir de la expedición de la
convocatoria. Se considera aprobada si está a favor de ella, cuando menos, la
tercera parte de los integrantes del censo electoral nacional. A su vez, la elección
de los delegatarios se hará dentro de un plazo de tiempo similar, después de la
votación que defina la realización de la Asamblea. Ninguna de estas elecciones
podrá coincidir con otro acto electoral.
Sancionada la ley que convoca la consulta, el Presidente de la República la
remitirá a la Corte Constitucional para que ésta decida previamente sobre su
constitucionalidad formal, de conformidad con lo establecido en los artículos 241
inciso 2, y 379 de la Constitución Política.
Es necesario recordar que, de acuerdo con la Carta Política de 1991, si el pueblo
convoca a una Asamblea Constituyente, durante el tiempo que dure sesionando
queda en suspenso la facultad constituyente del Congreso.
3.4.4.10. Notas finales. En relación con el mecanismo de participación de la
consulta popular, como lo expresó la Corte Constitucional en su sentencia C-339
105
de julio 8 de 1998, ella es obligatoria para los casos señalados en los artículos
297, 319 y 321 de la Carta Política. En otros casos distintos a los consagrados en
el estatuto superior, dicho mecanismo se podrá utilizar potestativamente a juicio
de las autoridades competentes que señalan la misma Constitución y la Ley 134
de 1994. El artículo 104 de la Constitución, en concordancia con el inciso primero
del artículo 50 de la Ley 134 de 1994, le reserva la competencia para consultar al
pueblo asuntos de trascendencia nacional al Presidente de la República con la
firma de todos los ministros y previo concepto favorable del Senado de la
República.
Ahora bien, cuando el Senado de la República presenta una propuesta para que
se consulte al pueblo respecto de la cesación de hostilidades por parte de todos
los sectores armados mientras se negocia la paz, aunque loable y benéfica para el
país, tiene un obstáculo desde el punto de vista jurídico.
La consulta popular como instituto de la democracia directa, sólo puede ser
convocada con base en competencias previamente atribuidas a los órganos
públicos.
De tal manera que no se puede consultar sobre competencias que no existen.
El tema de la cesación de hostilidades indudablemente reviste trascendencia
nacional, pero no es un asunto de consulta popular obligatoria de conformidad con
106
nuestra Carta Política, sino potestativo del Presidente de la República, quien sólo
puede solicitar que se lleve a cabo la consulta popular.
Pero además de lo anterior, dicha consulta popular, de conformidad con el artículo
104 de la Constitución, no podrá realizarse en concurrencia con otra elección.
Entonces, una consulta popular de trascendencia nacional debe ser propuesta por
el Presidente de la República, con la firma de todos sus ministros, y previo
concepto favorable del Senado de la República, y no por esa célula legislativa.
3.4.5. Cabildo Abierto.
3.4.5.1.
Preliminares.
El mecanismo de participación denominado cabildo
abierto debe entenderse como la congregación del pueblo soberano para discutir
libremente acerca de los asuntos que le interesen o pudieren afectarlo.
Se
constituye además, en la garantía constitucional de las reuniones políticas de
carácter deliberante.
El cabildo surge como una expresión política de la vida municipal española del
siglo XI. En un principio se manifestaba de manera abierta y comprendía a los
habitantes de todo el territorio.
Posteriormente surge el cabildo cerrado,
compuesto por comisiones de pocos individuos, depositarios del poder
representativo.
107
El cabildo abierto tuvo lugar en aquellas situaciones de crisis cuando las
instituciones previstas para resolver problemas ordinarios resultaban insuficientes.
Históricamente fue una especie de manifestación del constituyente primario en el
ámbito municipal. No obstante su origen medieval, el cabildo abierto es hoy en día
una clara expresión de la soberanía popular local y de la democracia participativa
contemporánea. De ahí su adopción en el artículo 103 la Constitución de 1991,
como uno de los mecanismos de participación del pueblo en el ejercicio de su
soberanía.
El cabildo abierto, como nos enseña la historia, cuando adquiere dinámica, se
convierte en el escenario ideal para el tratamiento de los problemas nacionales,
regionales o locales, según el caso, por parte de la colectividad.
Su propósito esencial se centra en ampliar los espacios de participación de los
ciudadanos y que la comunidad política de manera directa y pública, intervenga y
decida acerca de los asuntos propios.
Esta expresión de la democracia directa tiene sus orígenes en el Derecho
Español, adoptado en Latinoamérica durante la Colonia.
El cabildo abierto posee un claro sentido democrático, pues es una decisión
política autónoma e inicial del pueblo: la decisión de quienes conforman la base
108
social del ayuntamiento. Postula e indica la unidad del pueblo consigo mismo,
como unidad política;
se afirma en él la autonomía incondicionada del poder
popular constituyente.
El carácter eminentemente deliberante del cabildo que figura en la definición, en
modo alguno significa que el legislador haya circunscrito sus efectos.
contrario, puede en todo tiempo conferirle capacidad decisoria.
Por el
Queda pues,
abierta la puerta para que en el futuro el Congreso por la vía estatutaria le
reconozca fuerza vinculante a las deliberaciones populares fruto del cabildo, en
forma congruente con la potestad soberana del pueblo quien, como titular
originario, la ejerce de manera directa.
3.4.5.2.
Aspectos generales.
Se define como aquella reunión pública del
concejo municipal o distrital, o de la junta administradora local, en la cual los
habitantes pueden participar directamente con el propósito de discutir temas de
interés general para la comunidad.
El cabildo abierto deberá ser convocado por lo menos en dos ocasiones durante el
respectivo período de sesiones ordinarias de la corporación pública (esto no
quiere decir que se deban surtir las discusiones en los dos períodos
obligatoriamente, ya que si en un período se toman decisiones sobre un tema
determinado, no hay necesidad de “refrendarlo” en el otro período;
esta
consagración es importante en el entendido de que existan diversos temas, los
109
cuales por su complejidad y extensión, deban ser tratados y definidos en dos
sesiones).
La solicitud para que sea discutido un asunto en cabildo abierto debe ser
presentada por lo menos por un número de ciudadanos igual al cinco por mil del
respectivo censo electoral ante la corporación que corresponda, y con 15 días de
anticipación a la fecha de inicio del período de sesiones. Cualquier asunto de
interés de la comunidad puede ser materia del cabildo abierto, siempre que no se
refiera a proyectos de ordenanza, acuerdo o cualquier otro acto administrativo.
Los temas serán tratados en el orden en que fueron inscritos en la respectiva
secretaría.
A los cabildos abiertos podrán asistir todas las personas interesadas, pero quien
desee participar en el debate, fuera del vocero que hizo la solicitud al cabildo,
deberá inscribirse mínimo con tres días de antelación a la celebración del evento,
presentando un resumen escrito de lo que será su intervención.
Aunque la Ley 134 de 1994 no lo menciona, por analogía, se puede afirmar que en
este mecanismo también es necesario constituir un comité de promotores, cuyos
miembros, en principio, serán nueve.
Del mismo modo, la preceptiva legal en comento no menciona nada acerca de los
formularios que deben utilizarse. Empero, la Registraduría Nacional del Estado
110
Civil deberá elaborar dicho documento, con base en las instrucciones dadas por el
Consejo Nacional Electoral.
Además,
dicho
organismo
electoral
deberá
suministrar
estos
formatos
gratuitamente a quienes lo soliciten.
Las firmas correspondientes al cinco por mil del censo electoral respectivo,
deberán ser verificadas por la Registraduría competente, siguiendo el mismo
procedimiento mencionado en la Ley 134 de 1994 respecto de los demás
mecanismos.
Podrán citarse a funcionarios municipales o distritales, a petición de los
promotores o los voceros, previa proposición aprobada por la corporación, con
cinco días de anticipación, para que respondan oralmente o por escrito sobre
hechos relacionados con el tema del cabildo. Su inasistencia se constituye en
falta disciplinaria.
Dentro de los ocho días siguientes después de finalizado el cabildo, en audiencia
pública a la cual asistirán los voceros, el presidente de la respectiva corporación
dará respuesta escrita y razonada a los planteamientos y solicitudes ciudadanas.
Si se trata de un asunto relacionado con inversiones públicas de la entidad local,
principalmente con la ejecución de obras públicas, deberá señalar el orden de
111
prioridad de las mismas dentro del presupuesto anual y los planes de desarrollo
correspondientes.
Con todo esto, la participación de la ciudadanía y sus organizaciones queda
limitada por la excesiva reglamentación que se le aplicó a un instrumento de
participación popular que podría haberse convertido en un importante escenario
para la discusión de los asuntos de interés de la comunidad.
Si bien es cierto que la obligatoriedad de su celebración de alguna forma garantiza
que este mecanismo no sea ignorado, le resta iniciativa a la ciudadanía para
convocar el cabildo y restringe su participación ya que tienen necesariamente que
inscribir su intervención antes de la realización del mismo. Por otro lado, dado que
en el cabildo se pueden tratar los más variados y diversos temas, es poco
probable que en una misma sesión se traten todos los asuntos con profundidad.
Finalmente, aunque se señala que las organizaciones civiles podrán participar en
todo el proceso de convocatoria y celebración de los cabildos abiertos, no se
plantean los mecanismos concretos y la forma como podrá realizarse esta
participación, así como tampoco se refuerza el carácter deliberante y decisorio que
históricamente ha caracterizado esta figura.
Por ahora no es clara la forma como pueda esperarse que las observaciones y
demandas ciudadanas sean tenidas en cuenta de manera obligatoria.
112
Este importante mecanismo de participación, expresión clara de la soberanía
popular, ha quedado reducido a una figura similar al derecho de petición, toda vez
que las autoridades solamente tienen la obligación de responder las demandas
ciudadanas adecuadamente, pero en ningún caso preservar la voluntad popular.
No obstante, puede esperarse que la dinámica que le impongan las
organizaciones sociales participantes en los cabildos llegue a forzar estos cambios
para que se conviertan en realidad, quizás a largo plazo.
3.4.6. Revocatoria del mandato.
3.4.6.1. Conexidad con el voto programático. La posibilidad de ejercer un
control directo sobre los mandatarios, es sin duda uno de los avances más
significativos de nuestra democracia política.
Con este nuevo derecho, los
ciudadanos dan por terminado el mandato que le han conferido a un gobernador o
alcalde.
Es imposible hablar de la revocatoria del mandato sin hablar del voto
programático, uno de los instrumentos más importantes contemplados por la Carta
Política de 1991, en pro de la democracia.
La relación, el vínculo que surge entre elector y elegido, es una manifestación
clara de la importancia de los conceptos de soberanía popular y democracia
participativa.
113
Aunque el "mandato imperativo" sólo es aplicable, según nuestra Constitución,
específicamente a gobernadores y alcaldes, es innumerable la gama de
posibilidades generadas a partir de esta premisa, sobre todo, con la ampliación
tajante de la participación "real" del ciudadano, al analizar el programa de gobierno
presentado, el cual, indudablemente, debe estar acorde con las necesidades y
anhelos de la comunidad, lo que conlleva a que los individuos verdaderamente
ejerzan un control sobre los actos del mandatario, y, como en cualquier relación
contractual, con la opción de revocarle el mandato si incumple con el programa, lo
que contribuye al equilibrado y responsable ejercicio de la gestión administrativa,
en teoría, por parte de los gobernadores y alcaldes.
Por supuesto, esto implica un papel más activo de los ciudadanos. Se deben
olvidar las costumbres, hoy caducas con esta figura, de no preocuparse por lo que
hace el mandatario elegido; por el contrario, no sólo es un derecho político, sino
un deber de los electores el vigilar que se cumplan los compromisos adquiridos
durante la campaña electoral. Sin duda, y a diferencia de lo consagrado en la
Constitución de 1886, donde no existía ningún tipo de relación entre elector y
elegido, y el segundo no era responsable políticamente frente a los primeros, la
Carta vigente plantea lo opuesto.
La Ley 131 de 1994, que desarrolla el artículo 259 de la Constitución, entiende por
voto programático "el mecanismo de participación mediante el cual los ciudadanos
que votan para elegir gobernadores y alcaldes, imponen como mandato al elegido
114
el cumplimiento del programa de gobierno que haya presentado como parte
integral de la inscripción de su candidatura".
Por ello, los candidatos a
gobernadores y alcaldes deberán inscribir un programa de gobierno ante las
autoridades electorales respectivas, que deberá ser publicado en un órgano oficial
de la entidad territorial correspondiente para que de esa forma los electores
puedan escoger la opción que más se acerque a sus expectativas.
Con el fin de posibilitar que el programa de gobierno inscrito por el gobernador o
alcalde elegido cuente con los recursos necesarios para llevarlo a cabo, éstos
podrán presentar modificaciones, supresiones o adiciones al plan de desarrollo
departamental, en el caso del gobernador; o al plan económico y social que se
encuentre vigente en esa fecha, para el caso del alcalde, con el objeto de
actualizarlo e incorporarle los lineamientos generales de su programa de gobierno.
Los alcaldes presentarán estas modificaciones en las sesiones ordinarias del
concejo municipal siguientes a la fecha de su posesión, o presentarán un plan si
no existe alguno. Los gobernadores deberán realizar esto en un término de dos
meses a partir del momento de su posesión ante la asamblea departamental. Del
mismo modo, si no existe un plan, procederá a presentarlo dentro del mismo plazo
y condiciones.
La Corte Constitucional, mediante sentencia C - 011 de 1994 pone de presente
apremiantes argumentos respecto de este tema.
115
Según algunas teorías, la revocatoria del mandato discrimina entre electores y no
electores, limitando la utilización de este mecanismo a los electores primigenios,
es decir, a quienes participaron en la elección, de la cual el mandatario que está
siendo objeto del proceso de revocatoria salió victorioso, cuando se evidencia que
a todos afecta por igual las actuaciones del elegido, tanto sus logros como sus
equivocaciones; ciudadanos que, aunque no votaron en la elección, hacen parte
del conglomerado social, ya que, al fin de cuentas, en ellos también reside la
soberanía.
Pese a estas razones, la Corte Constitucional, en este sentido,
planteó la tesis contraria, afirmando que quien ha otorgado el mandato es quien
puede revocarlo, puesto que el mandato se basa en una relación fiduciaria, de
confianza, sustentada en la buena fe, que surge entre mandante (elector) y
mandatario (elegido), y cuyo propósito consiste en que la autoridad administrativa
elegida actúe en nombre de los electores, en virtud de la representación. Los
sujetos activos del mandato son los electores, quienes eligieron al mandatario elegido (sujeto pasivo). Entonces son ellos (los electores), y no el conjunto del
electorado, quienes impusieron al elegido, por tanto, de ellos es predicable esta
figura.
La sociedad civil debe asumir con mayor interés los asuntos públicos colectivos y
más aún cuando se trata de designar por voto popular al mandatario local o
seccional.
116
Con el voto programático no sólo se inaugura una nueva relación entre el elector y
el elegido, sino también se está haciendo extensivo el principio participativo a
nuevos espacios, ya que no solamente se le está otorgando el mandato a una
persona, es más, se está votando por un programa, un esquema de
administración, del cual dependerá el futuro bienestar de los electores.
3.4.6.2. Fundamentos teóricos. La soberanía reside en el pueblo, quienes al
elegir a aquellas personas que dirigirán sus destinos, les otorgan un mandato
programático e imperativo. En otras palabras, los electores pueden llamar a rendir
cuentas a la autoridad elegida, por sus acciones u omisiones, pudiéndole revocar
el mandato, en caso de que las mismas no cumplan con los compromisos
adquiridos en virtud del proceso electoral.
La revocatoria del mandato es importante en lo que se refiere al control sobre el
ejercicio del poder, pues los ciudadanos pueden fiscalizar permanentemente a
quienes transitoriamente lo detentan, con lo que se establece un nexo de
responsabilidad entre estos y su base electoral.
La revocatoria del mandato, como se ha mencionado, se aplica exclusivamente a
gobernadores y alcaldes, porque sólo de ellos se predica el mandato impuesto por
el elector. Ese fue el sentido que el Constituyente le imprimió a esta figura con el
objeto de no ocasionar una inestabilidad permanente de todas las autoridades,
principalmente del Presidente de la República o Congresistas, quienes a su vez,
117
podrían dejar de desarrollar ciertas políticas impopulares pero necesarias por
temor a la revocatoria.
3.4.6.3. Concepto. La revocatoria del mandato es un derecho político mediante
el cual los ciudadanos que hayan participado en la elección de un alcalde o un
gobernador, dan por terminado el mandato que le han conferido, por estar
insatisfechos con su gestión o por no haber cumplido el programa de gobierno que
registraron ante la Organización Electoral en el acto de inscripción de la
candidatura.
Como se comentó, existen dos motivos para que sea viable la revocatoria del
mandato: a) la insatisfacción general de la comunidad, que constituye una razón
excesivamente amplia y demasiado subjetiva, lo que se puede traducir en la
práctica en un mecanismo más que de control popular de las autoridades públicas,
de persecución política utilizado por el candidato perdedor en contra del ganador;
o
b)
por incumplimiento del programa de gobierno, y esto se observa
básicamente cuando no se ven reflejadas las propuestas en el plan de desarrollo
respectivo.
Con la revocatoria se busca generar un mayor sentido de pertenencia en los
elegidos respecto de la comunidad que los eligió, y fomentar en los electores la
costumbre de vigilar la gestión de los gobernantes, como una forma de participar
en el ejercicio, conformación y control del poder político.
118
3.4.6.4. Desarrollo normativo. El derecho a revocar el mandato de los elegidos
se constituye en fundamental, y es concedido a todos los ciudadanos, con base en
los artículos 40 y 103 de la Constitución.
El artículo 259 de la Carta consagra el compromiso que asume el elegido de
cumplir y defender el programa de gobierno presentado por él, lo que sin duda da
origen al mandato imperativo, que en nuestro ordenamiento está efectivizado a
través del voto programático.
La Ley 134 de 1994 desarrolla esos preceptos constitucionales, aunque dicho
cuerpo normativo genera muchos interrogantes e inquietudes, sobre todo con
relación a los porcentajes exigidos para la viabilidad de la revocatoria.
3.4.6.5. Condiciones básicas para que prospere la revocatoria. Para revocar
el mandato de un alcalde o gobernador se debe tener en cuenta:
- Que haya transcurrido como mínimo un año de la posesión del funcionario.
- Que las causas que sustentan la revocatoria sean la insatisfacción general de la
ciudadanía o el incumplimiento del programa de gobierno.
- Que se inscriba la convocatoria.
- Que la solicitud de convocatoria provenga de los votantes.
119
-
Que sólo participen en la revocatoria los ciudadanos que sufragaron en la
jornada electoral en la cual se eligió al funcionario cuyo mandato se pretende
revocar.
3.4.6.6. Requisitos para convocar la revocatoria del mandato. Para iniciar los
trámites de revocatoria ante los Registradores del Estado Civil, en el caso de los
alcaldes, o ante los Delegados del Registrador Nacional en el caso de los
gobernadores, es necesario cumplir con lo siguiente:
3.4.6.6.1. Constituir el comité de promotores: los promotores de la revocatoria
del mandato deben conformar un comité integrado por nueve miembros, entre
quienes se designará un vocero, el cual podrá hacer parte del comité o ser una
persona ajena a él. Los integrantes del comité deben ser ciudadanos en ejercicio
y contar con el respaldo de por lo menos el cinco por mil de los ciudadanos
inscritos en el censo electoral de la localidad, municipio, distrito o departamento,
dependiendo de la autoridad a la que se le va a revocar el mandato. El formulario
para la recolección de los respaldos e inscripción del comité lo entrega la
Organización Electoral.
De todas formas, en el formulario que suministra la Registraduría Nacional para tal
fin, hay que precisar los motivos por los cuales se solicita la revocatoria del
mandato del respectivo gobernador o del alcalde.
3.4.6.6.2. Inscribir el comité y la convocatoria: comité de promotores y vocero
deberán entregar a los Delegados Departamentales o a los Registradores
120
Distritales o Municipales según el caso, el formulario de inscripción debidamente
diligenciado, junto con las firmas de los respaldos. A dicha inscripción se asignará
un número de radicación, y se indicará la fecha de recepción de los documentos.
Si el comité de promotores representa a una organización cívica, gremial, indígena
o comunal, o a un partido o movimiento político, se deberá anexar certificación
donde se reconozca la personería jurídica, y el acta expedida por el órgano social
donde conste la decisión de adelantar la revocatoria, o en su defecto, la lista con
el nombre, firma y cédula de quienes respaldan el proceso.
3.4.6.6.3. Recolección de apoyos: verificado por parte del funcionario electoral
el cumplimiento de los requisitos para inscribir el comité y la revocatoria, las
autoridades electorales competentes expedirán un certificado en el que conste tal
circunstancia y entregarán dentro de los 15 días siguientes al comité o a su
vocero, el formulario denominado SOLICITUD DE CONVOCATORIA PARA
REVOCAR EL MANDATO y los formatos en los que se deberán recoger las firmas
de los ciudadanos que apoyan la solicitud de convocatoria para revocar el
mandato, en cantidad equivalente al 40% de los votos válidos emitidos el día en
que se eligió al respectivo mandatario. Los promotores cuentan con seis meses
para recolectar los apoyos, que se comenzarán a contar a partir del día en que se
entreguen los formularios.
Los ciudadanos que apoyen la revocatoria con su
firma, debieron haber votado en la elecciones en las cuales salió elegido el
funcionario a quien se le pretende revocar el mandato.
121
3.4.6.6.4.
Entrega de apoyos:
una vez agotada la etapa de recolección de
apoyos, se entregan los formularios a los respectivos funcionarios electorales,
solicitando la convocatoria para la revocatoria del mandato del Gobernador o
Alcalde.
3.4.6.6.5.
Revisión de apoyos y certificación:
recibidos los apoyos, los
funcionarios electorales competentes deberán anotar la fecha de recepción y la
cantidad de folios presentados. Los respaldos serán verificados de acuerdo con el
procedimiento establecido por el Registrador Nacional del Estado Civil, así:
- Numerar cada una de las hojas que contienen las firmas.
- Determinar el número de firmas recibidas.
- Anular las hojas cuyos datos y firmas se encuentren reproducidos mediante
fotocopia.
-
Anular los renglones que presenten las siguientes irregularidades: datos
incompletos, ilegibles o no identificables; firmas o datos consignados por una
misma persona; falta de concordancia entre nombre de la persona y cédula; que
luego de verificado el censo electoral (formularios E – 10 y E – 11), el sujeto no
haya votado en las elecciones en las que se eligió al mandatario cuyo mandato se
pretende revocar.
122
-
Verificación grafológica para establecer la posibilidad de suplantaciones,
falsificación de firmas, o firmas y datos consignados por una misma persona.
- Contar las firmas válidas.
Para realizar este procedimiento, el Registrador o Delegado respectivo tienen un
plazo de 30 días, contados a partir de la presentación de la solicitud de
convocatoria, término dentro del cual deberán expedir una constancia donde se
certifique el cumplimiento del requisito referente al número de apoyos.
El Registrador Municipal o Distrital o los Delegados competentes, tienen la
obligación de informar al mandatario, una vez aprobada la solicitud y expedida la
constancia, dentro de los cinco días siguientes, la circunstancia de que se ha
solicitado la revocatoria de su mandato.
3.4.6.6.6. Convocatoria y realización de la votación. El funcionario electoral
respectivo, dentro de los dos meses siguientes a la expedición de la constancia,
deberá convocar a los ciudadanos a la votación para que decidan o no revocar el
mandato.
La promoción, divulgación y realización de la convocatoria para la votación se hará
en coordinación con las autoridades civiles del respectivo municipio o
departamento.
123
3.4.6.6.7. Porcentajes requeridos para aprobar la revocatoria. Para que el
mandato del gobernador o alcalde sea revocado, se requiere que se den estas dos
condiciones no excluyentes:
- Que el total de la votación registrada corresponda a por lo menos el 60% del
total de la votación que se dio el día en que salió elegido el mandatario revocado.
-
Que los votos a favor de la revocatoria no sean inferiores al 60% de los
ciudadanos que votaron en las elecciones que se llevaron a cabo en virtud de la
revocatoria.
Si como resultado de la votación no se revoca el mandato del gobernador o
alcalde, no podrá volverse a intentar en lo que resta de su período.
La revocatoria del mandato es de ejecución inmediata, y se tendrá que convocar a
nuevas elecciones dentro de los dos meses siguientes para elegir a un nuevo
gobernador o alcalde (Ley 131 de 1994). Es importante hacer claridad sobre este
plazo, ya que la Ley 134 de 1994 fija un término de 30 días. Aquí deben aplicarse
los principios generales de la interpretación normativa. Al tratarse de dos leyes
estatutarias, ambas tienen el mismo rango y jerarquía, por lo tanto, al ser la Ley
134 de 1994 posterior, y además especial frente a la 131 de 1994, en lo que se
refiere a los mecanismos de participación ciudadana, prevalece aquella, debiendo
124
acudir a su articulado, pero en lo que atañe al término para convocar a nuevas
elecciones luego de acaecida la revocatoria del mandato.
En el interregno será designado en calidad de encargado por el Presidente de la
República o el gobernador, según sea el caso, un ciudadano del mismo grupo,
movimiento, sector o partido político del mandatario revocado. Este aspecto fue
un logro importante, producto del fallo de la Corte Constitucional que consideró
inconstitucional que se nombrara en propiedad, así fuera por un período corto, en
todo caso menos de un año, a un alcalde o gobernador que según la Carta es de
elección popular.
En las nuevas elecciones que se convocan, pueden inscribirse como candidatos
todas aquellas personas que reúnan las condiciones legales para ejercer el cargo,
con la excepción del que fue revocado, o del alcalde o gobernador que haya
renunciado al cargo.
También hay que destacar que el gobernador o alcalde que se elija inicia un nuevo
período de tres años. En este último caso, el departamento o municipio elegirá su
alcalde o gobernador en fechas diferentes al del resto del país.
Este aspecto es relevante, ya que el período de los alcaldes y gobernadores es
personal, y no institucional, por lo que su período se extiende por tres años, sin
que se interrumpa, salvo causas legales, y al vencimiento del mismo, deben
125
llevarse a cabo elecciones para designar al reemplazo. Por ello es posible que la
fecha de elección de estos funcionarios no coincida con la fecha de realización de
los comicios generales.
3.4.6.7.
Mayoría calificada?.
Son discutibles las razones por las que el
legislador fijó una mayoría calificada respecto de la revocatoria del mandato,
perjudicando notablemente la eficacia de dicho mecanismo, ya que es posible que
una minoría impida a la mayoría revocarle el mandato a quien consideran no ha
cumplido con el programa, dejando condicionado este instrumento a la decisión de
una minoría, que puede no estar obrando en beneficio de la colectividad,
tornándose en difuso el "poder de las mayorías", en el sentido de hacer prevalecer
su voluntad.
Esto, claro está, es consecuencia de la exigencia legal de un mayor respaldo a la
revocatoria, lo que en la práctica hace improbable que se logre el número de votos
requeridos para la eficacia de este instrumento, acentuada esta desigualdad con la
circunstancia de que sólo participan quienes votaron en la elección original.
Es lógico que la Ley 134 de 1994 exija como requisito de validez de la revocatoria
que el número de sufragios depositados no sea inferior al 60% de la votación
registrada el día que se eligió el mandatario. Pero lo que resulta inaceptable es
que la ley contradiga sin justificación constitucional la regla general de la mayoría
simple y establezca una fórmula de mayoría calificada para la aprobación de la
revocatoria por los ciudadanos. Además, el artículo 69 no se contenta con el
126
establecimiento de la mayoría absoluta puesto que consagra que la revocatoria
deberá
ser
aprobada
por
el
60%
de
los
votantes.
La Constitución se fundamenta en una democracia basada en el juego de las
mayorías y sólo incorpora excepcionalmente el sistema de mayoría cualificada.
Es cierto que la Constitución puede excepcionar el principio de mayoría simple y
efectivamente lo hace en varias ocasiones; así, para la aprobación de las leyes
orgánicas y estatutarias (Constitución Política artículos 151 y 153), se exige
mayoría absoluta de los miembros de ambas Cámaras; igual mayoría se requiere
para la aprobación en segundo periodo de una reforma constitucional por el
Congreso (art. 375 Constitución) o para que ese cuerpo representativo convoque
una Asamblea Constituyente que deberá ser aprobada cuando menos por una
tercera parte del censo electoral (art. 376 CP); para la concesión de indultos o
amnistías para delitos políticos, la Constitución exige una mayoría de dos tercios
de los votos de los miembros de una y otra cámara (art. 150 ord. 17 CP); también
para la elección de Presidente en primera vuelta la Constitución exige mayoría
absoluta (CP. art. 190).
Entonces, cuando la Constitución no establece una excepción al principio de
mayoría
simple,
la
ley
no
puede
hacerlo
de
manera
injustificada12.
___________________
12
Al ser la Constitución norma de normas, sus disposiciones prevalecen, por ende, si nada menciona respecto al
tema de las mayorías, le ley no puede excepcionar, pues se violaría el esquema normativo kelseniano.
127
4. ORGANIZACIONES CIVILES Y VEEDURÍAS CIUDADANAS
Mal podría pensarse en la efectividad del estatuto de los mecanismos de
participación ciudadana (Ley 134 de 1994), si el Estado no dota a la sociedad civil
organizada de mecanismos e instrumentos. Es pues, necesario que promocione
las asociaciones cívicas y comunitarias a que hace alusión el artículo 103 de dicha
ley, con el objeto de que constituyan mecanismos democráticos de participación,
concertación, control y vigilancia de la gestión pública.
Por su parte el artículo 100 consagra las denominadas veedurías ciudadanas o
juntas de vigilancia a nivel nacional y territorial, constituidas por organizaciones
civiles, con el objeto de vigilar la gestión pública, sus resultados y la prestación de
los servicios públicos, las cuales ejercerán su vigilancia en aquellos ámbitos,
aspectos y niveles en los que en forma total o mayoritaria se empleen recursos
públicos.
Los preceptos citados confieren a los ciudadanos la atribución de establecer las
formas y sistemas de participación que les permita vigilar la gestión pública que se
cumpla en los diversos niveles administrativos y sus resultados13.
___________________
13
Esta labor debería hacerse en coordinación con los distintos órganos de control (Ministerio Público y Contraloría).
128
5. PUBLICIDAD Y FINANCIACIÓN DE LAS CAMPAÑAS
Es importante que los mecanismos de participación ciudadana sean amplia y
equitativamente difundidos entre la comunidad.
La Ley señala que los promotores de cualquiera de las iniciativas populares
podrán contratar publicidad para promover la recolección de firmas, la
participación ciudadana y una determinada posición frente al tema de la iniciativa.
En todo caso, deberá indicarse el nombre de quien financie los anuncios.
Los promotores también podrán recibir contribuciones de los particulares para
financiar el proceso de recolección de firmas. Además, cualquier persona podrá
solicitar que se haga público el nombre de quienes hayan financiado la iniciativa,
en dinero o en especie, por un valor superior a un salario mínimo mensual.
Para el caso de los referendos y el plebiscito, hay una regulación más específica
respecto de la utilización de espacios gubernamentales en los medios masivos de
comunicación para la divulgación de las propuestas de los promotores a favor o en
contra de la iniciativa y sobre las campañas propiamente institucionales que debe
realizar la Registraduría Nacional del Estado Civil y sus dependencias a nivel
territorial.
129
No cabe duda de que con ello se puede ampliar mucho más el conocimiento de
estos instrumentos en cuanto a los efectos y utilización se refiere, a personas que
no cuentan con los medios adecuados para informarse.
La ley establece que cuando se trate de un referendo de carácter nacional
(constitucional o legal) o de un plebiscito, los promotores a favor o en contra de la
iniciativa, así como los partidos y movimientos políticos con personería jurídica,
tendrán derecho durante los 30 días anteriores a la fecha de la votación, a por lo
menos dos espacios institucionales en cada canal nacional de televisión, cuya
duración y utilización serán reglamentados. El Gobierno Nacional dispondrá de
tres espacios en cada canal para que presente su posición sobre la materia.
Para las campañas de referendo de carácter regional y local, únicamente en las
capitales de los departamentos, las partes involucradas podrán contar por lo
menos con tres espacios institucionales de televisión en los canales regionales.
Adicionalmente, para el referendo de carácter nacional, el Registrador Nacional
del Estado Civil ordenará tres publicaciones del texto del proyecto sometido a
referendo, al comienzo, en el intermedio y al final de la campaña, en dos diarios de
circulación nacional. Lo mismo se hará en los niveles regionales.
Independientemente de las campañas que adelanten los distintos grupos por el SI
o por el NO, a través de los medios de comunicación, la Organización Electoral
será responsable de ambas campañas en los medios de comunicación, para dar
130
una orientación objetiva al debate, e invitar a la ciudadanía a participar del
referendo (art. 93 Ley 134 de 1994).
En todo caso, deberá cuidarse de no
expresar juicio alguno sobre el texto que será votado.
No se puede desconocer que es importante la reglamentación para la publicidad
de las campañas de referendo y la participación en espacios de televisión tanto
para quienes están a favor de una determinada propuesta como para quienes
están en contra. Además la ley establece claramente que cuando se trate de
publicidad contratada, los medios de comunicación deberán ofrecer las mismas
condiciones a todos los grupos y las partes que intervengan en el debate, con el
fin de garantizar igualdad de condiciones.
Se debe tener en cuenta la
reglamentación que al respecto de las campañas emita la Comisión Nacional de
Televisión y el Consejo Nacional Electoral para que no sean espacios perdidos
dentro de la programación o queden enfrentados con programas de alta sintonía.
También habrá que esperar que los intereses políticos y económicos que en
muchos casos recortan la ecuanimidad en los medios de comunicación permitan
un equitativo acceso a la publicidad en ellos.
En la iniciativa popular legislativa y en la revocatoria del mandato no se
especifican los medios e instrumentos a través de los cuales se harán las
campañas publicitarias, salvo en el artículo 93 de la Ley que señala de manera
general que se podrá contratar en cualquiera de los procesos de participación
131
reglamentados por ella, publicidad para promover las campañas; además
menciona las sanciones a que será sometido quien difunda informaciones falsas o
difamatorias.
Con respecto a las contribuciones, el monto máximo de dinero privado que podrá
ser gastado en cada una de las campañas relacionadas con los mecanismos de
participación ciudadana regulados en la Ley 134 de 1994, será fijado por el
Consejo Nacional Electoral en el mes de enero de cada año mediante acto
administrativo que tendrá en cuenta el aumento en el índice de precios al
consumidor.
Es claro que la efectividad de los mecanismos de participación ciudadana estaría
en tela de juicio, si no se desarrolla un proceso de divulgación, promoción y
capacitación en todo lo relacionado con la participación ciudadana14.
___________________
14
Proceso que debe iniciarse en los planteles educativos, con el fin de ir forjando el espíritu democrático a los
jóvenes y evitar actitudes apáticas que se manifiestan hoy en el creciente abstencionismo.
132
6. AFINIDAD CON OTRAS FUENTES NORMATIVAS
La Constitución avanza, con la Ley 130 de 1994, en el terreno de la participación
política, al reconocer a las organizaciones de tipo coyuntural, e incluso, a grupos
significativos de ciudadanos la posibilidad de participar en los eventos electorales.
Entonces, la participación política va más allá de la representación por vía de los
partidos políticos; se reconoce tácitamente la existencia de múltiples formas de
intervención. Los movimientos y organizaciones sociales están en auge, tomando
la iniciativa de actuar como agentes intermediarios entre la sociedad civil y el
Estado, propendiendo por la consecución de objetivos sociales más acordes con
la época actual.
De hecho, las organizaciones sociales han ganado un nuevo status toda vez que
ha sido plenamente reconocido su derecho a participar e intervenir no solamente
en las esferas donde había venido desarrollando su actividad, sino también a
manifestarse y a participar en los eventos políticos, canalizando de este modo otra
serie de intereses ciudadanos que no habían encontrado cabida en la estructura
tradicional de los partidos.
133
Ha sido creciente la intervención de los sectores sociales en la vida pública por
fuera de lo que tradicionalmente ha sido considerado como la esfera de lo privado.
Un ingrediente fundamental para la ampliación de la democracia real, es que la
participación vaya más allá de lo político.
En las democracias latinoamericanas no cabe duda del papel preponderante que
han jugado las organizaciones civiles en el desarrollo de las condiciones de vida
de la población y en la promoción de instancias y escenarios por fuera del Estado,
con diversos fines, de los cuales cabe destacar el de la participación en los
distintos niveles de organización del Estado.
Las veedurías ciudadanas se han convertido en la manifestación más evidente de
la injerencia de las comunidades en el desarrollo de la gestión pública, sus
resultados y el manejo de los recursos que ello implica. La Constitución establece
esta facultad de los ciudadanos de vigilar la conducción y ejecución de los
programas estatales.
El artículo 100 de la Ley 134 de 1994 estipula que de conformidad a los preceptos
constitucionales y legales, las organizaciones civiles podrán constituir veedurías
ciudadanas o juntas de vigilancia a nivel nacional, departamental, municipal,
distrital o local, con el objeto de vigilar la gestión pública, sus resultados y la
prestación de los servicios públicos.
134
Un aspecto importante de la vigilancia por parte de veedores se observa en el
proceso de contratación estatal, en todas sus etapas, con el propósito de que la
gestión sea la adecuada, y no se vulneren la normatividad y el interés general.
Es necesario mencionar que existen leyes que contemplan dentro de su
preceptiva diversas formas de participación.
Aquí se denota claramente el
enfoque participativista consagrado en nuestra Carta Política, siendo inherente al
Estado Social y Democrático de Derecho.
La Ley 80 de 1993 establece que todo contrato que celebre una Entidad Estatal
estará sujeto a la vigilancia y control ciudadano.
La Ley 99 de 1993 prevé la participación ciudadana respecto de la protección del
medio ambiente, principalmente a través de acciones populares y de
cumplimiento.
La Ley 100 de 1993 contempla la intervención de la comunidad en la organización,
control, gestión y fiscalización de las instituciones y del sistema de seguridad
social en su conjunto.
La Ley 136 de 1994, modificada parcialmente por la Ley 617 de 2000 consagra la
iniciativa popular para la creación de juntas administradoras locales; la
participación ciudadana en el ejercicio de las funciones, la prestación de servicios
135
o la ejecución de obras públicas; juntas de vigilancia encargadas de velar por la
gestión y prestación de los servicios públicos; y vinculación de la comunidad a los
organismos de control de la gestión fiscal.
La Ley 649 de 2001, entre tanto, reglamenta el artículo 176 incisos 3 y 4, en el
aspecto relacionado con la creación de una circunscripción especial para asegurar
la participación en la Cámara de Representantes de los grupos étnicos
(comunidades negras e indígenas), minorías políticas y colombianos que se
encuentren o residan en el exterior.
136
7. DECLARATORIA DE ELECCIÓN. INFORMACIÓN ESTADÍSTICA
Es importante aclarar que el Consejo Nacional Electoral o el Registrador del
Estado Civil correspondiente, según el caso, en lo que se refiere a la celebración
de las elecciones fruto de la convocatoria de los diversos mecanismos de
participación estudiados, declarará oficialmente el resultado de la votación y lo
comunicará a todas las autoridades que tengan competencia para tomar
decisiones o adoptar medidas relacionadas con lo decidido.
Además, según el artículo 108 de la Ley 134 de 1994, la Registraduría Nacional
del Estado Civil llevará un archivo en el que se especificarán los mecanismos de
participación ciudadana utilizados, y las principales estadísticas en torno a ellos.
137
8. LA PARTICIPACIÓN EN EL DERECHO COMPARADO
Lo relacionado con la participación política (ciudadana) y comunitaria (social), se
encuentra en diversos ordenamientos jurídicos, tanto americanos como europeos.
En Argentina se prevé como una competencia del Ministerio de Asistencia Social,
la de promover la participación de la comunidad organizada con relación a los
planes sanitarios nacionales, provinciales y municipales (ley 14.439 de 1958 art.
14.23).
En Paraguay, la Carta Fundamental de 1992 establece la posibilidad del
referendo legislativo, decidido por ley, el cual podrá ser o no vinculante (art. 120);
también es posible acudir a la iniciativa popular legislativa para la presentación de
proyectos de ley al Congreso (art. 122).
La Constitución de Uruguay de 1966 precisa que la ley, por mayoría absoluta de
votos del total de componentes de cada Cámara, reglamentará el referéndum
como recurso contra los decretos de las juntas departamentales (art. 305), al igual
que es viable la iniciativa popular ante los órganos del gobierno departamental.
138
En la Carta Fundamental del Ecuador (1997) se permite la consulta popular
prevista en la Constitución y sus decisiones son obligatorias (art. 35).
En la Constitución de Guatemala se establece la consulta popular, que sólo podrá
convocarse para decidir sobre temas de trascendencia nacional.
Al sector
universitario se le toma mucho en cuenta, sobre todo a la hora de que participe en
la convocatoria de una iniciativa legislativa.
En Venezuela se le ha dado mucha importancia a la participación de las minorías,
a las que se les debe garantizar su intervención. Así mismo, en lo que atañe a la
iniciativa popular legislativa, se requiere de apenas 20.000 firmas de ciudadanos
acreditados ante el Registro para convocarla.
En Cuba es importante la revocatoria del mandato. Sin embargo, ésta sólo se
predica de los diputados a la Asamblea Nacional. Esto es notable, si se tiene en
cuenta las restricciones a la democracia que existen en ese país.
En lo que estos países latinoamericanos concuerdan es en la “inviolabilidad de
opinión” de los congresistas, a quienes no se les podrá molestar por sus
convicciones políticas personales.
139
La Constitución de España (1978), la Ley Orgánica 2ª de 1980 y la Ley Orgánica
3 de 1984, regulan las distintas modalidades de referéndum, siendo una
competencia del Rey su convocatoria a través de un real decreto, que contendrá el
texto íntegro del proyecto de disposición o, en su caso, de la decisión política
objeto de la consulta; señalará claramente la pregunta o preguntas que ha de
responder el cuerpo electoral convocado y determinará la fecha en que haya de
celebrase la votación (art. 3.1), cuyo texto debe ser publicado en el Boletín Oficial
del Estado y en los boletines oficiales de todas las provincias y comunidades
autónomas (regiones).
El referéndum se decidirá por sufragio universal y el
sufragio deberá contener las tres opciones (si, no, en blanco), y hay que
establecer el número de electores, el de votantes, el de sufragantes en pro y en
contra del texto sometido a consulta, el de votos en blanco y el de votos nulos. El
escrutinio final le corresponde a las juntas electorales provinciales y, luego, a la
Junta Electoral Central, quien será la encargada de comunicar los resultados
oficiales al Presidente del Gobierno, al Congreso de los Diputados y al Senado.
Respecto de la iniciativa popular legislativa, la ley orgánica que la regula exige un
mínimo de 500.000 firmas acreditadas.
La iniciativa no procederá cuando tenga por objeto temas tributarios, de derecho
internacional o lo relativo a la prerrogativa de gracia.
140
En los procesos de autonomía regional la participación popular es determinante,
como que se exige la mayoría en el 66 % de los municipios que hacen parte de la
provincia, con el fin de que se adopten medidas trascendentales en ellas.
Para reformar la Carta Política en lo que se refiere a los principios fundamentales
que estructuran el Estado, será necesaria no sólo la revisión de las Cortes
Generales, sino también la ratificación popular. Cuando la reforma verse sobre
materias no sustanciales, después de la aprobación por las Cortes Generales, no
es obligatorio el referendo, salvo que el 10 % de los miembros de cualquiera de
las dos Cámaras lo solicite.
Los poderes públicos en España tienen el compromiso de promover la igualdad
real y efectiva entre los ciudadanos, entendiendo a los ciudadanos no sólo desde
su órbita individual, sino también haciendo parte de grupos sociales.
Esta igualdad debe traducirse en la facilidad del conglomerado social para
participar en la vida política, económica, cultural y social.
La participación en la vida política es la más común, observándose esto
básicamente en la intervención del pueblo en los distintos procesos electorales
que acaecen en la península (Cámaras Legislativas y corporaciones territoriales
locales).
141
Por la importancia que tiene la Constitución española de 1978, a continuación se
transcribirán algunos de sus artículos que tratan el tema de la participación
ciudadana. (ESPAÑA. Constitución: 1978).
“Artículo 1:
1. España se constituye en un Estado social y democrático de
Derecho, que propugna como valores superiores de su ordenamiento jurídico la
libertad, la justicia, la igualdad y el pluralismo político.
2.
La soberanía nacional reside en el pueblo español, del que emanan los
poderes del Estado.
Artículo 6 : Los partidos políticos expresan el pluralismo político, concurren a la
formación y manifestación de la voluntad popular y son instrumento fundamental
para la participación política. Su creación y el ejercicio de su actividad son libres
dentro del respeto a la Constitución y a la ley. Su estructura interna y
funcionamiento deberán ser democráticos.
Artículo 9:
1.
Los ciudadanos y los poderes públicos están sujetos a la
Constitución y al resto del ordenamiento jurídico.
2. Corresponde a los poderes públicos promover las condiciones para que la
libertad y la igualdad del individuo y de los grupos en que se integra sean reales y
efectivas; remover los obstáculos que impidan o dificulten su plenitud y facilitar la
142
participación de todos los ciudadanos en la vida política, económica, cultural y
social.
Artículo 23: 1. Los ciudadanos tienen el derecho a participar en los asuntos
públicos, directamente o por medio de representantes, libremente elegidos en
elecciones periódicas por sufragio universal.
Artículo 48:
Los poderes públicos promoverán las condiciones para la
participación libre y eficaz de la juventud en el desarrollo político, social,
económico y cultural.
Artículo 51:
1.
Los poderes públicos garantizarán la defensa de los
consumidores y usuarios, protegiendo, mediante procedimientos eficaces, la
seguridad, la salud y los legítimos intereses económicos de los mismos.
2.
Los poderes públicos promoverán la información y la educación de los
consumidores y usuarios, fomentarán sus organizaciones y oirán a éstas en las
cuestiones que puedan afectar a aquellos, en los términos que la ley establezca.
3. En el marco de lo dispuesto por los apartados anteriores, la ley regulará el
comercio interior y el régimen de autorización de productos comerciales.
143
Artículo 52:
La ley regulará las organizaciones profesionales que contribuyan a
la defensa de los intereses económicos que les sean propios.
Su estructura
interna y funcionamiento deberán ser democráticos.
Artículo 92: 1. Las decisiones políticas de especial trascendencia podrán ser
sometidas a referéndum consultivo de todos los ciudadanos.
2. El referéndum será convocado por el Rey, mediante propuesta del Presidente
del Gobierno, previamente autorizada por el Congreso de los Diputados.
3. Una ley orgánica regulará las condiciones y el procedimiento de las distintas
modalidades de referéndum previstas en esta Constitución.
Artículo 129: 1. La ley establecerá las formas de participación de los interesados
en la Seguridad Social y en la actividad de los organismos públicos cuya función
afecte directamente a la calidad de la vida o al bienestar general.
2.
Los poderes públicos promoverán eficazmente las diversas formas de
participación en la empresa y fomentarán, mediante una legislación adecuada, las
sociedades cooperativas.
También establecerán los medios que faciliten el
acceso de los trabajadores a la propiedad de los medios de producción.”
144
La Constitución de Francia hace énfasis en las disposiciones que regulan lo
concerniente al referendo, que puede ser legislativo o constitucional.
En el primero, la participación popular se centra en proyectos de ley que tratan
asuntos tales como la organización de los poderes públicos, las decisiones de las
comunidades en los departamentos de Ultramar (p.e. Martinica y Guadalupe), y
las relaciones internacionales. (BUENAHORA J. La Democracia en Colombia. 1995. 97).
Este referendo es convocado por el Presidente de la República, a petición del
Gobierno durante los períodos de sesiones, o a propuesta conjunta de las dos
asambleas. Se someten a referendo los proyectos de ley que se refieran a los
temas mencionados. Cuando el referendo sea favorable, el Presidente adoptará y
promulgará el proyecto de ley.
El segundo se utiliza para reformar la Constitución. La iniciativa de la reforma
corresponde concurrentemente al Presidente de la República, a propuesta del
primer ministro, y a los miembros del parlamento. La propuesta de reforma será
votada por las dos Asambleas, y debe al final, ser aprobada mediante referendo.
La forma republicana de gobierno no puede ser objeto de reforma, así como el
aspecto atinente al menoscabo del territorio.
145
En la Constitución alemana, el referendo es importante para efectos de
organización territorial. Este instrumento de participación se utiliza sólo para que
las regiones alemanas decidan, con base en sus características económicas,
sociales y culturales, a qué Land o estado federal quieren pertenecer, evitando así
cualquier división territorial artificial y antidemocrática.
En el derecho Italiano, son importantes las disposiciones sobre la iniciativa
popular legislativa y el referendo constitucional. En la primera, para su aprobación
se requiere un porcentaje del 0.076%, porcentaje muy bajo si se compara con la
densidad de población, y con otros países. El segundo tiene lugar cuando,
después de aprobada una reforma por las Cámaras, lo solicita la quinta parte de
los miembros de una de ellas, o 500.000 ciudadanos que equivalen al 0.76% del
censo electoral, o cinco consejos regionales. Con todo, no hay lugar a referendo
cuando en las Cámaras la reforma haya obtenido el voto favorable de las dos
terceras partes.
Constitución de Austria. Para la iniciativa popular legislativa, se exigen 200.000
firmas acreditadas, que equivalen aproximadamente al 1.8% de la población total;
junto a las firmas debe adjuntarse el proyecto de ley con su articulado.
El referendo legislativo no ha sido muy utilizado en este país. Sólo se usó en
1978, y fue con el fin de que el pueblo se pronunciara en torno a la entrada en
servicio de la central nuclear de Zwetendorf, localizada cerca de Viena. Como es
146
común en estos casos, el pueblo se pronunció en contra.
Este referendo no
reemplaza la facultad presidencial de sancionar las leyes, o expedir actos
administrativos.
El referendo constitucional sólo es procedente en los casos de reformas parciales
de la Constitución, siempre y cuando parte del parlamento lo solicite. En los casos
de reforma integral de la Carta, la refrendación popular es obligatoria.
Constitución de Suiza: en ella es importante el referendo legislativo, entendido
como el pronunciamiento del pueblo frente a las leyes y los decretos federales de
alcance general, para lo cual es suficiente la autoconvocatoria popular con 50.000
firmas de ciudadanos acreditados.
Para las reformas totales de la Constitución, se acude al referendo constitucional,
reforma que puede ser solicitada por una Asamblea Federal o por 100.000
ciudadanos con derecho al sufragio.
La Constitución de Suecia consagra el referendo consultivo. Además, establece,
con relación a reformas a la Carta Política, un sistema de dos vueltas o
legislaturas.
Sólo que la segunda discusión se da con un Parlamento nuevo,
elegido por el pueblo con conocimiento de que tendrá que avocar justamente esa
reforma constitucional. La ciudadanía expresará su intención frente a la reforma
en las urnas.
147
En Grecia, el referendo es una potestad del Presidente de la República.
Con relación a la revocatoria del mandato, la Constitución de la antigua Unión
Soviética la consagraba, y consideraba de gran importancia el vínculo entre
electores y elegidos, siendo un mandato imperativo. Los diputados debían rendir
cuentas de su gestión y de la labor del Soviet a los electores, y también a aquellas
colectividades u organizaciones que apoyaron su candidatura. Esto es totalmente
diferente en Alemania, Francia, Suiza y Dinamarca, donde no existe este
mecanismo. (BUENAHORA, J. La Democracia en Colombia. 1995).
8.1.
Descentralización y Participación.
Es relevante la afirmación del
investigador uruguayo José Arosena15, en el sentido de que la interrelación
existente entre la descentralización y la participación en los Estados del área
andina es importante, más si se tiene en cuenta que los procesos de
democratización que viven muchos países latinoamericanos han puesto de relieve
la problemática de la participación ciudadana en los sistemas de decisión que se
van construyendo.
El perfeccionamiento de estos sistemas supone la mayor proximidad posible entre
las instancias de decisión y el ciudadano.
___________________
15
AROSEMA, José. Algunas dimensiones del concepto de descentralización. Descentralización política y
consolidación democrática.
148
En este supuesto, los procesos descentralizadores deberían constituirse en una
herramienta de inmenso valor puesta al servicio de una democracia de
participación.
8.2. Programas de la Organización de Estados Americanos para promover la
democracia.
8.2.1. La UPD. La Unidad para la Promoción de la Democracia (UPD) es la
principal entidad de la Secretaría General de la OEA a cargo de las actividades de
apoyo a los procesos de consolidación democrática en los Estados miembros. La
Unidad fue creada con el objetivo principal de prestar asesoramiento y apoyo a los
Estados
miembros
para
fortalecer
sus
instituciones
y
procedimientos
democráticos.
8.2.2. Fortalecimiento Institucional. Actualmente, la mayoría de los órganos
electorales manifiestan un claro interés en ejecutar acciones concretas para
lograr
desarrollar
fortalecimiento
del
su
estructura
régimen
funcional
electoral
y,
y
organizativa,
consecuentemente,
mediante
el
alcanzar
la
consolidación democrática de su país. Este interés se ha puesto de manifiesto
con la formalización de solicitudes hechas por varios Estados miembros de apoyo
técnico en el área de fortalecimiento institucional de la autoridad electoral de su
país, las cuales consistirán en la toma de medidas de carácter administrativo y
funcional que permitan a la autoridad brindar un servicio moderno, eficaz y
eficientemente diseñado.
149
La OEA tiene programado trabajar en: Bolivia, Ecuador, Guatemala, Honduras,
Paraguay, Santa Lucía, Las Granadinas y Grenada.
El área de asistencia técnica electoral mantiene y promueve un acompañamiento
a las autoridades electorales de estos países con la finalidad de lograr la
concreción de acciones y estrategias que estén dirigidas a desarrollar la función
de supervisión y vigilancia, hasta hacer más eficientes los procesos y
procedimientos establecidos para los servicios que brindan de manera directa al
ciudadano.
Dicha actividad
se lleva a cabo con la elaboración, en primer lugar, de
diagnósticos a cargo de expertos en la materia con que cuenta la UPD y
posteriormente, con el acompañamiento en la ejecución de planes y programas
dirigidos a fortalecer las instituciones electorales
8.2.3. Modernización de los sistemas electorales. Las labores que atañen a la
autoridad electoral en la actualidad no se circunscriben únicamente al área de
organizar elecciones periódicamente. También deben realizarse una serie de
actividades de manera permanente que resultan ser la base fundamental para
lograr procesos electorales exitosos, tanto desde su perspectiva organizativa
como en la cantidad y pluralidad de sus índices de participación ciudadana.
Para lograr el éxito en su función electoral, es primordial encaminar acciones
dirigidas a optimizar y modernizar el censo electoral, como aquel instrumento que
150
permite conocer quienes son los ciudadanos de un país que se encuentran
habilitados para ejercer el libre derecho al sufragio.
Se tiene programado trabajar en:
Belice, Ecuador, Guatemala, Honduras,
Nicaragua y Paraguay.
Existe coincidencia en todas las autoridades electorales de dichos países en
otorgar al censo electoral su importancia como el instrumento electoral donde
reposa en gran medida la transparencia del proceso electoral, y en la necesidad
de que este documento se encuentre actualizado, completo, depurado y
principalmente que el proceso de inscripción de ciudadanos sea ágil y eficiente,
aunado al hecho de que permita a todos los nacionales, sin restricción alguna,
acudir a registrarse y contar con la capacidad jurídica para ejercer de manera libre
el voto.
Adicionalmente, y como respuesta a la preocupación que han manifestado las
autoridades electorales de la región de comprometer recursos y esfuerzos en
apoyar la participación ciudadana y disminuir los índices de abstencionismo
electoral, el área ha diseñado un programa de asistencia técnica en materia de
cartografía electoral que tiene la finalidad de ofrecer herramientas que faciliten
iniciar los procesos de descentralización de juntas receptoras de votos (mesas
electorales), instrumentar el voto domiciliario, y en general otorgar facilidades al
elector no sólo para que puede ejercer el sufragio sin mayores limitaciones, sino
151
que además pueda tener oportuno acceso al servicio electoral en su propia
comunidad. Este programa se está ejecutando en Guatemala.
8.2.4. Promoción de la participación ciudadana en el proceso electoral. Para
que las elecciones sean un medio eficaz de hacer realidad los derechos cívicos y
políticos, los organismos electorales deben lograr, por los medios pertinentes, una
cadena de resultados y opciones que se reflejen en todo el sistema electoral
nacional. Autoridades electorales de varios Estados miembros han solicitado
asistencia técnica para generar acciones que logren promover y divulgar el
ejercicio del derecho a elegir y ser elegido mediante votación universal y directa,
sin distinción de sexo, raza, o credo para todos los ciudadanos, tanto de las zonas
rurales y urbanas, en igualdad de condiciones.
Así mismo, se intenta reforzar la idea de que el régimen electoral es un elemento
básico del sistema democrático, y que es indispensable la educación cívica, la
divulgación y la difusión para generar en la ciudadanía las facilidades que le
permitan al elector ejercer su derecho.
La UPD continúa trabajando con los programas que en esta materia mantiene en
Guatemala y planea iniciar actividades en Honduras y Nicaragua. Igualmente, se
promoverá en otros Estados miembros la posibilidad de apoyarlos en los
esfuerzos dirigidos a superar los problemas del abstencionismo y ausentismo
electoral.
152
9. LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y SU RELACIÓN CON LA
PARTICIPACIÓN
La evolución social emerge del dinamismo del individuo y de las organizaciones y,
a la vez, influye en ellos.
El acceso a la educación secundaria y la demanda elevada y creciente de estudios
superiores se une a la multiplicidad de entornos no formales de educación y
formación, de cultura y comunicación, que promueven la formación de ciudadanos
más preparados, mejor informados y más reflexivos, lo que redunda en beneficio
de la democracia.
Se conforma así un ciudadano más maduro, mejor conocedor de sus derechos,
dispuesto a cumplir con sus obligaciones democráticas y a asumir sus
compromisos;
pero también mucho más exigente en sus relaciones con
instituciones y organizaciones tanto públicas como privadas.
El resultado de esa evolución compleja es que el ciudadano no sólo está en mejor
disposición para un más amplio ejercicio de la democracia sino que, de un modo
tácito o expreso, lo reclama.
153
Emerge así una concepción renovada de la participación democrática que
sobrepasa los aspectos más tradicionales de la vida política para alcanzar nuevos
ámbitos entre los cuales aparece, como elemento indiscutible, el mundo de las
relaciones entre el Estado y los ciudadanos a través de las Administraciones
Públicas16.
En este nuevo pacto social, el ciudadano adquiere una mayor capacidad de acción
y de decisión frente a la Administración, y demanda también una mayor
participación en la actividad administrativa con el fin no sólo de que aquella
atienda sus peticiones, sino también de asegurarse la mejor calidad de los
servicios que recibe.
La articulación cabal de diferentes formas de cooperación y de diálogo entre la
Administración y los ciudadanos constituye uno de los desafíos, en el plano
político, con los que se enfrentan todas las sociedades maduras en esta época.
___________________
16
Intermediación estatal para facilitar la participación, sobre todo política, del conglomerado social, sin que se
convierta en intervensionismo desmedido.
154
10. CONCLUSIONES
La democracia participativa en Colombia ha encontrado un ambiente propicio para
desarrollarse íntegramente.
Con la consagración constitucional y legal de los
mecanismos que la materializan, se le ha dado a los ciudadanos los instrumentos
necesarios para cogobernar, para intervenir en los diversos asuntos que en mayor
o menor medida los afectan.
Sin embargo, este principio participativo no ha encontrado en el Estado al ideal
divulgador y promotor de los principios que lo fundan. Es supremamente grande
el temor de quienes detentan el poder político de dejar que el individuo común y
corriente intervenga en asuntos que, hasta antes de la Constitución de 1991,
habían sido de conocimiento exclusivo de ellos.
Con esta investigación se ha puesto de relieve la enorme importancia que tienen
los mecanismos de participación ciudadana en nuestra actual coyuntura de
violencia, corrupción, desempleo, entre otros temas que aquejan a la Nación. A
quien más sino a los directamente afectados les corresponde opinar y decidir
sobre
estos
problemas.
Quien
más
sino
el
pueblo
soberano
para
“autogobernarse”, pero sin exceder los límites del orden, la justicia y la equidad.
155
Empero, nuestra normatividad, en vez de facilitar su utilización, los convierte en
figuras decorativas, cuya eficacia se ve mermada por ese reglamentarismo
excesivo que caracteriza al legislador.
Es conveniente que se realice una reforma de fondo, modificar radicalmente el
procedimiento, disminuir las exigencias legales para acceder a su uso, y así de
una vez por todas, lograr que el pueblo participe, pero de manera real y efectiva, y
que esas decisiones tomadas en virtud de tales procesos sean respetadas por
todas las instancias estatales.
Existe el medio, sólo hace falta voluntad, tanto de nuestros gobernantes para
convertirse en verdaderos estandartes de la democracia, como de los ciudadanos,
dejando a un lado la apatía y el desinterés por intervenir en el destino de la
generalidad.
Sin lugar a dudas, con la inclusión de instituciones tales como la revocatoria del
mandato y el cabildo abierto se quiso acercar el gobierno a los individuos,
dándoles la posibilidad de controlar directamente la actuación de los dirigentes.
Pero como siempre, nuestro legislador fue temeroso a la hora de reglamentar tales
figuras, sobre todo la revocatoria, e implícitamente la restringió sustancialmente,
con el establecimiento de unos porcentajes demasiado altos, con lo que es
impensable considerar que alguna vez pueda revocársele el mandato a un alcalde
o gobernador que incumple su programa de gobierno.
156
En cuanto a la consulta popular, el referendo, la iniciativa legislativa y normativa y
el plebiscito, si bien es más factible su aplicabilidad, hace falta la promoción y
divulgación suficientes. Todos los sectores de la población, sin distingo, deben ser
destinatarios de las políticas educativas que persigan ese fin.
Se deben ampliar los escenarios de participación, incentivar la creación de
espacios donde los ciudadanos intervengan libre y democráticamente, sin ningún
tipo de condicionamiento político, económico, social, religioso o cultural.
Colombia ha demostrado que quiere cruzar el umbral democrático representativo,
que otrora época constituía la base del pensamiento constitucional.
Los poderes públicos deben instituir medidas que propugnen por un mejoramiento
de las condiciones socio políticas actuales (educación, empleo, eficiencia estatal,
reorganización de los partidos y movimientos políticos, reorientación del esquema
gobierno oposición para darle cabida a las minorías, optimización del uso de los
instrumentos democráticos a nivel local y así desarrollar los del nivel nacional).
Con esto se estaría preparando el camino para crear en los individuos una
conciencia participativa y un sentimiento de pertenencia e interés respecto del
tema de la intervención ciudadana.
Es función de la Organización Electoral corregir las falencias que tiene el censo
electoral, sobre todo en lo que se refiere a su actualización (todo lo concerniente a
157
cancelaciones por muerte, dadas de baja por pérdida de derechos políticos y
dadas de alta cuando se recupera el ejercicio de tales derechos).
Con esto se
lograrían evitar las suplantaciones y la participación de ciudadanos inhabilitados.
Este aspecto técnico es de vital relevancia para la eficacia de los mecanismos de
participación ciudadana, ya que el voto es el instrumento mediante el cual estos
mecanismos cobran vida jurídica.
Pero sólo vota quien está registrado en el
censo, y si este presenta fallas, directamente se estaría afectando el normal
desarrollo de los procesos participativos.
En concordancia con lo anterior, es imperativo que se modifique lo referente al
ejercicio del derecho al sufragio en el aspecto relacionado con su validez (a través
de cédula laminada), pues esta situación altera la eficacia del mentado derecho,
teniendo en cuenta además, que muchas veces la cédula no es entregada por
negligencia de la Administración, culpa que no puede imputársele al particular.
Por ello debe la norma interpretarse de manera diferente a como se hace en la
actualidad, en el sentido de preferir la que dé validez al voto, y no la que haga
nugatorio su ejercicio.
158
BIBLIOGRAFÍA
FUENTES DOCTRINALES
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Externado de Colombia. 1999.
Universidad
ARAUJO RENTERÍA, Jaime. Principios de Derecho Constitucional. Ed. McGraw
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Diciembre de 1994.
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159
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Constitución Colombiana de 1991 (comentada). Ed. Legis.
Constitución Española de 1978.
2. Legales.
Ley 39 de 1961.
Decreto 2241 de 1986 (Código Electoral).
160
Ley 130 de 1994 (por la cual se dicta el estatuto de los Partidos y Movimientos
Políticos).
Ley 131 de 1994 (por la cual se reglamenta el voto programático).
Ley 134 de 1994 (por la cual se dictan normas sobre mecanismos de participación
ciudadana).
Ley 136 de 1994 (Régimen Municipal).
Ley 163 de 1994.
Ley 617 de 2000 (Modificó Ley 136 de 1994).
Ley 649 de 2001 (Circunscripción Nacional Especial para Cámara).
3. Jurisprudenciales (Corte Constitucional).
Sentencia C – 011 de 1994.
Sentencia C - 089 de 1994.
Sentencia C - 180 de 1994.
Sentencia C - 103 de 1996.
Sentencia C – 339 de 1998.
4. Conceptos Consejo de Estado.
Radicado No. 1131 del 6 de agosto de 1998. CP. César Hoyos Salazar.
5. Conceptos Consejo Nacional Electoral.
Radicado No. 1488 del 24 de mayo de 2000. CP. Jaime Araujo Rentería.
Radicado No. 1418 del 28 de junio de 2000. CP. Martha Lucía López.
Radicado No. 3585 de octubre 25 de 2000. CP. Gustavo Adolfo García.
161
Radicado No. 823 del 16 de mayo de 2001. CP. Marco Tulio Gutiérrez.
Radicado No. 1142 del 13 de junio de 2001. CP. Edgar Castellanos González.
7. Actos administrativos – resoluciones Consejo Nacional Electoral.
Resolución No. 309 del 3 de mayo de 2000.
Resolución No. 432 del 28 de junio de 2000.
Resolución No. 027 de 2001.
8. Aporte institucional.
Centro de Estudios, Investigación y Capacitación Electoral (documentos
informativos acerca de los mecanismos de participación ciudadana referendo y
revocatoria del mandato; modelos de formularios).
Archivos Estadísticos de la Dirección Electoral de la Registraduría Nacional del
Estado Civil.
162
ANEXOS
Datos estadísticos sobre realización de Mecanismos de Participación
Ciudadana en Colombia desde la vigencia de la Ley 134 de 199417.
___________________
17
Datos suministrados por las Direcciones de Censo y de Gestión Electoral de la Registaduría Nacional.
163
REVOCATORIAS DEL MANDATO AÑO 1996
DEPTO
MUNICIPIO
FECHA
REVOCAT.
CENSO
ELECTORAL
Boyacá
Iza
5-mayo
1.775
Atlántico
2 –junio
Bolívar
Puerto
Colombia
Mahates
Atlántico
Tubara
Magdalena Pedraza
VOTACION 30 DE
OCTUBRE/94 *
MESAS
MINIMO DE
VOTANTES
REVOCATORIA
769
2
461
16.966
9.523
26
5.713
9-junio
11.134
7.072
22
4.243
21-jul
4.499
3.409
11
2.045
1-sep
7.971
6.059
17
3.635
VOTACION
REVOCATORIA
235
No procedió
2.341
No procedió
1.823
No procedió
954
No procedió
1.628
No procedió
*La votación del 30 de octubre de 1994 constituye el censo electoral para la revocatoria
ABSTENCION
70%
76%
75%
69%
76%
164
REVOCATORIAS DEL MANDATO AÑO 1999
Departamento
Municipio
ANTIOQUIA
PEÑOL
CALDAS
VICTORIA
ANTIOQUIA
DABEIBA
Fecha
Votación 26
Mínimo de RESULTADO
Octubre-97
votantes
JUNIO 27
118
70 SI
51
NO
6
AGOSTO 29
4.838
2.902 SI
804
NO
25
SEPTIEMBRE 12
2.322
1.393 SI
376
NO
11
Votación
Revocatoria
59
No Procedió
869
No procedió
410
No Procedió
La votación de la elección de alcalde anterior constituye la base para el censo electoral.
REVOCATORIAS DEL MANDATO AÑO 2000
Departamento
Municipio
Fecha
CORDOBA
MONTELIBANO
ENERO 9
CAUCA
PIAMONTE
MARZO 5
ATLANTICO
POLONUEVO 15 OCTUBRE
Votación 26
Octubre-97
18.997
Mínimo de
votantes
11.398
646
388
5.857
5.857
Votación
Revocatoria
4.304
No Procedió
151
No procedió
1.530
No Procedió
La votación de la elección de alcalde anterior constituye la base para el censo electoral
RESULTADO
SI
NO
SI
NO
SI
NO
3993
95
132
11
1.429
65
165
CONSULTAS POPULARES
1. AGUACHICA (CESAR): Votación 27 de agosto de 1995.
Pregunta: Rechaza usted la Violencia y está de acuerdo en convertir a Aguachica
en un municipio modelo de paz?
Resultado:
SI
NO
VOTOS EN BLANCO
VOTOS NULOS
TOTAL VOTACIÓN
10.460
42
17
51
10.570
CENSO ELECTORAL
ABSTENCIÓN
33.075
69%
2 . SANTA MARTA (MAGDALENA): Votación 29 de Octubre de 1995.
Se realizaron dos consultas el mismo día.
Preguntas:
1- ¿ Desea Usted que el Distrito de Santa Marta se convierta en modelo nacional
de paz?
Resultado:
SI
NO
VOTOS EN BLANCO
VOTOS NULOS
TOTAL VOTACIÓN
19.201
875
2.430
3.424
25.930
CENSO ELECTORAL
ABSTENCIÓN
147.169
83%
166
2- ¿ Desea usted que se preserve la Sierra Nevada de Santa Marta como
patrimonio común de la humanidad, garantizando la autonomía de sus
comunidades indígenas tradicionales, la conservación de su biodiversidad, la
protección de sus cuencas hidrográficas y prohibiendo las fumigaciones con
herbicidas peligrosos para el ecosistema?
Resultado:
SI
NO
VOTOS EN BLANCO
VOTOS NULOS
TOTAL VOTACIÓN
18.101
2.131
2.537
3.573
26.342
CENSO ELECTORAL
ABSTENCIÓN
147.169
82%
3. BARRIO EL ESFUERZO (Jurisdicción Malambo y Soledad – Atlántico)
Fecha Votación: 27 de agosto de 1996.
Pregunta :
¿Desean pertenecer al municipio de Malambo o Soledad ?
Resultado:
MALAMBO
SOLEDAD
VOTOS EN BLANCO
VOTOS NULOS
TOTAL VOTACIÓN
4
566
1
27
598
4. PUERTO TEJADA- INSPECCIÓN DE POLICIA ZANJÓN RICO (CAUCA)Votación 20 de octubre de 1996.
Pregunta: ¿Quieren los ciudadanos residentes en las localidades de Zanjón Rico
y Cañas México, que la Asamblea Departamental del Cauca determine, que la
línea limítrofe entre los Municipios de Puerto Tejada y Miranda sea la que se
señale a continuación, para que se precise que se encuentran en el territorio del
Municipio de Puerto Tejada?
167
Resultado:
SI
NO
VOTOS EN BLANCO
VOTOS NULOS
TOTAL VOTACIÓN
71
28
1
7
107
CENSO ELECTORAL
ABSTENCIÓN
265
60%
5. DUITAMA ( BOYACÁ). Fecha Votación : 15 de diciembre de 1996.
Se realizaron dos consultas el mismo día.
Primera Pregunta: ¿Considera Usted, Si o No, que el colegio “ Francisco de
Paula Santander” deba construirse en el lote adquirido por el municipio de
Duitama, en el sector de San Lorenzo de Abajo, frente al club campestre de la
ciudad?.
Resultado:
SI
NO
VOTOS EN BLANCO
VOTOS NULOS
TOTAL VOTACIÓN
5.646
461
116
116
6.339
CENSO ELECTORAL
ABSTENCIÓN
47.417
87%
Segunda Pregunta: ¿Está usted de acuerdo, Si o No, que el municipio de
Duitama adquiera el inmueble ubicado en la calle 22 No. 37A-61 en donde
funcionó antiguamente el Ministerio de Obras Públicas - zona de carreteras- para
que allí sea ubicado el nuevo terminal de transporte para pasajeros?”
Resultado:
SI
NO
5.014
925
168
VOTOS EN BLANCO
VOTOS NULOS
TOTAL VOTACIÓN
221
163
6.323
CENSO ELECTORAL 47.417
ABSTENCIÓN
87%
6. CÓRDOBA (QUINDÍO). Fecha Votación : 2 de marzo de 1997.
Pregunta: ¿Quiere usted que el municipio de Córdoba se retire de la Empresa
Sanitaria del Quindío S.A. E.S.P. o ESAQUIN S.A. E.S.P.?
Resultado:
SI
NO
VOTOS EN BLANCO
TOTAL VOTOS VÁLIDOS
VOTOS NULOS
TOTAL VOTOS
1.219
32
12
1.263
37
1.300
7. EL ROBLE (SUCRE). Fecha Votación: septiembre 7 de 1997.
Pregunta: ¿Está usted de acuerdo y aprueba la creación del municipio del Roble?
Resultado:
SI
NO
VOTOS EN BLANCO
VOTOS NULOS
TOTAL DE VOTOS
8. GALAPA – ATLÁNTICO.
1.219
32
12
37
1.300
Fecha votación : 26 de julio de 1998
Pregunta: ¿Quiere usted que el municipio de Galapa haga parte del área
metropolitana de Barranquilla?
169
Resultado:
SI
NO
VOTO EN BLANCO
VOTOS NULOS
TOTAL VOTACIÓN
6.056
91
28
44
6.217
9. CONFORMACIÓN ÁREA METROPOLITANA DE VALLEDUPAR, CESAR.
Fecha de la votación: 8 de marzo de 1998.
En esta Consulta participan los municipios de Valledupar, Agustín Codazzi, La
Paz, Manaure Balcón del Cesar y San Diego.
Resultado:
SI
NO
VOTOS EN BLANCO
VOTOS NULOS
TARJETAS NO MARCADAS
TOTAL VOTACIÓN
67.649
5.429
4.351
931
16.997
95.537
10. CONFORMACIÓN ÁREA METROPOLITANA DE CARTAGENA (Participaron
los municipios de Cartagena, Arjona, Clemencia, Mahates, Maria la Baja, San
Estanislao, Santa Catalina, Santa Rosa, Turbaco y Villanueva).
Fecha Votación: 29 de noviembre de 1998.
Pregunta: ¿Desean formar parte del área metropolitana de Cartagena?
Resultado:
SI
NO
TARJETAS NO MARCADAS
VOTOS NULOS
TOTAL DE LA VOTACIÓN
21.157
7.368
2.954
316
30.895
170
11. GUADALUPE – HUILA. Fecha de la Votación : Julio 11 de 1999.
Pregunta: ¿Quiere que el día de mercado en la zona urbana de Guadalupe –
Huila, sea el día sábado?
Resultado:
SI
NO
VOTOS NULOS
TARJETAS NO MARCADAS
TOTAL VOTACIÓN
1.502
973
16
5
2.496
12. CONSULTA EN SUCRE – CAUCA. Fecha de la Votación : Julio 18 de 1999.
Pregunta: ¿Quieren los ciudadanos residentes en el Paraíso y Sucre, hacer
parte del municipio de Sucre?
Resultado:
SI
NO
VOTOS NULOS
TARJETAS NO MARCADAS
TOTAL VOTACIÓN
979
5
5
2
991
13. TOLÚ – SUCRE. Fecha de la Votación : 18 de Julio de 1999.
Pregunta: ¿Está usted de acuerdo y aprueba la creación del municipio de
Coveñas?
171
Resultado:
SI
NO
TARJETAS NO MARCADAS
VOTOS NULOS
TOTAL DE VOTOS
1.877
29
2
19
1.927
14. BALBOA – RISARALDA – Fecha votación : octubre 31 de 1999.
Pregunta: ¿Desea usted que el municipio de Balboa haga parte del área
metropolitana Centro Occidente?
Resultado:
SI
NO
VOTOS NULOS
TARJETAS NO MARCADAS
TOTAL DE VOTOS
668
1.253
36
10
1967
15. VILLANUEVA, SAN JUAN DEL CESAR Y FONSECA – GUAJIRA.
Fecha votación: 19 de diciembre de 1999.
Pregunta: ¿Rechaza usted que sigan involucrando a la población civil en la
guerra, y está de acuerdo en hacer de estos municipios modelos de convivencia
pacífica?
172
Resultado:
SI
NO
VOTOS BLANCOS
TARJ. NO MARCADAS
VOTOS NULOS
TOTAL
FONSECA
5.262
19
17
0
6
5.304
SAN JUAN CESAR
2.169
14
7
0
11
2.201
VILLANUEVA
3.399
17
11
67
6
3.500
16. CORREGIMIENTO SAN BERNARDO - TAMALAMEQUE – CESAR Elección
en el año 2000.
Pregunta: ¿Como miembro de la comunidad, está usted de acuerdo a que el
territorio del corregimiento de San Bernardo, sea segregado del municipio de
Tamalameque y se anexe al municipio de Pelaya?
Resultado:
SI
NO
TARJETAS NO MARCADAS
VOTOS NULOS
TOTAL VOTOS
310
9
6
0
325
CENSO : 596
TERCERA PARTE: 198
17. CORREGIMIENTO SAN JUAN DEL CESAR – GUAJIRA. Elección en el año
2000.
Pregunta: ¿Desea usted que las veredas Farias, Los Tamacos , El Carmen, El
Voladorcito, Torcuatopinto, San Benito, El Capuchino y Copos de Nieve, hoy
pertenecientes al municipio de San Juan del Cesar en el departamento de la
Guajira, se anexen o pasen a pertenecer al municipio de El Molino.
173
Resultado:
SI
NO
TARJETAS NO MARCADAS
VOTOS NULOS
TOTAL VOTOS
340
1
0
0
341
CENSO : 563
TERCERA PARTE 187
18. YARUMAL (ANTIOQUIA) – Elección en el 2001.
Pregunta: ¿Es usted partidario de que se autorice el funcionamiento de la
operación de los juegos de suerte y azar, como son las máquinas tragamonedas o
pagamonedas, en el municipio de Yarumal?
Resultado:
SI
NO
TARJETAS NO MARCADAS
VOTOS NULOS
TOTAL VOTOS
275
2.836
18
28
3.157
CENSO : 24.293
TERCERA PARTE 8.097
19. TURBACO, BOLÍVAR. AÑO 2001.
Pregunta: ¿Desea usted que el barrio San José de los Campanos pertenezca al
distrito de Cartagena de Indias?
Resultado:
SI
NO
VOTOS VÁLIDOS
TARJETAS NO MARCADAS
2.232
22
2.254
14
174
VOTOS NULOS
TOTAL VOTOS
9
2.277
CENSO ACTUAL
TERCERA PARTE DEL CENSO
2.838
946
20. SOPETRÁN, ANTIOQUIA. AÑO 2001.
Pregunta: ¿Está usted de acuerdo con la construcción de la obra denominada
"disposición final de los residuos sólidos de Medellín y el área metropolitana” en la
vereda tafetanes del municipio de Sopetrán?
Resultado:
SI
NO
VOTOS VÁLIDOS
TARJETAS NO MARCADAS
VOTOS NULOS
TOTAL VOTOS
87
4.892
4.979
35
61
5.075
CENSO ACTUAL
TERCERA PARTE DEL CENSO
12.214
4.072
175
INICIATIVAS LEGISLATIVAS
1. Por la cual se dicta el régimen especial para los Distritos: Turístico y Cultural de
Cartagena de Indias; Turístico, cultural e Histórico de Santa Marta e Industrial y
Portuario de Barranquilla.
*Quedó oficialmente inscrito el comité ante la Organización Electoral
Se venció el término para la recolección del 5% de apoyos del Censo electoral
2. Por medio de la cual se implementa una nueva política para la solución al
problema del narcotráfico.
Quedo oficialmente inscrito el comité de promotores ante la Organización
Electoral.
Se vencieron los términos para la recolección del 5%
electoral
de apoyos del censo
176
REFERENDOS
Referendo constitucional
1. Colombianos por el referendo.
Para reformar la Constitución Política, convocatoria a nuevas elecciones de
Congreso y Presidente
No cumplieron con el requisito del cinco por mil del censo electoral para
constituirse en comité de promotores.
Referendo derogatorio
1.
Para derogar el Acto Legislativo No. 01 de 1997, mediante el cual se
restableció la Extradición de Nacionales Colombianos, que modificó el artículo 35
de la Constitución Política de Colombia.
Se constituyo el comité.
Concluyó el término para presentación de firmas y no presentaron el mínimo de
ley.
177
REFERENDOS POR CREACIÓN DE MUNICIPIOS 1995
DEPTO
BOLIVAR
BOLIVAR
BOLIVAR
BOLIVAR
BOLIVAR
BOLIVAR
LA GUAJIRA
BOLIVAR
C/MARCA
MUNICIPIO
Altos del Rosario
Cantagallo
Cicuco
Hatillo de Loba
Montecristo
Tiquisio
Hato Nuevo
Clemencia
Granada
FECHA
14-May-95
14-May-95
14-May-95
14-May-95
14-May-95
14-May-95
7-May-95
5-Nov-95
5-Nov-95
SEGREGADO DE
Barranco de Loba
San Pablo
Talaigua Nuevo
San Martín de Loba
Achí
Pinillos
Barrancas
Santa Catalina
Soacha
REFERENDOS POR CREACIÓN DE MUNICIPIOS 1996
DEPTO
LA GUAJIRA
LA GUAJIRA
BOLIVAR
BOLIVAR
BOLIVAR
SUCRE
MAGDALENA
MAGDALENA
BOLIVAR
TOLIMA
MUNICIPIO
Distracción
Dibulla
Regidor
San Cristóbal
El Peñón
Corregimiento*
Puerto Franco
Pijiño del Carmen
El Reten
El Arenal
Palocabildo
FECHA
1-Mar-96
3-Mar-96
17-Mar-96
17-Mar-96
17-Mar-96
5-May-96
SEGREGADO DE
Fonseca
Riohacha
Río Viejo
Soplaviento
San Martín de Loba
23-Jun-96
28-Jul-96
28-Jul-96
17-Nov-96
Santa Ana
Aracataca
Morales
Falan
* Por cambio de cabecera municipal
REFERENDOS POR CREACIÓN DE MUNICIPIOS 1997
DEPTO
CAUCA
CAQUETA
ANTIOQUIA
CORDOBA
CHOCO
BOLIVAR
CORDOBA
C/MARCA
MUNICIPIO
PIAMONTE
Solita
La Pintada
Cotorra
Atrato
San Jacinto del Cauca
La Apartada
El Rosal
FECHA
16 –Feb
2 – Marzo
16– Marzo
29 – Junio
27 de Julio
27- Julio
24- Agosto
5- Octubre
SEGREGADO DE
Santa Rosa
Valparaíso
Santa Bárbara
Lorica
Quibdo
Achí
Montelíbano
Soacha
178
REFERENDOS POR CREACIÓN DE MUNICIPIOS 1998
DEPTO
BOLIVAR
CALDAS
MUNICIPIO
Arroyo Hondo
San José
FECHA
8 de febrero
15 de marzo
SEGREGADO DE
Calamar
Risaralda
REFERENDOS POR CREACIÓN DE MUNICIPIOS 1999
DEPTO
CAUCA
NARIÑO
LA GUAJIRA
CHOCÓ
CHOCO
CALDAS
ANTIOQUIA
MAGDALENA
MUNICIPIO
Villa Rica
El Peñol
Hato Nuevo
Medio Baudó
Río Quito
Norcasia
Medio Atrato
Algarrobo
FECHA
Febrero 7
Abril 11
Mayo 2
Julio 25
Julio 25
Agosto 15
Septiembre 12
Septiembre 12
MAGDALENA
Concordia
Septiembre 12
MAGDALENA
Sabana de San Angel
Septiembre 12
MAGDALENA
CHOCÓ
Zona Bananera
La Unión Panamericana
Octubre 10
Octubre 24
SEGREGADO DE
Santader de Quilichao
El Tambo
Barrancas
Bajo Baudó
Quibdó
Samaná
Quibdó
Fundación,
Ariguaní
y
Pivijay.
Cerro de San Antonio y
Pedraza.
Ariguaní, Pivijay, Chivolo y
Plato.
Ciénaga
Istmina y Tadó
REFERENDO POR CREACIÓN DE MUNICIPIOS 2000
DEPTO
LA GUAJIRA
CHOCO
CHOCO *
CHOCO
CHOCO
CHOCO
MAGDALENA
MAGDALENA
MAGDALENA
MUNICIPIO
Albania
Certegui
Belen de Bajira
Río Iro
Medio San Juan
Carmen del Darien
Nueva Granada
Zapayan
Santa Barba de Pinto
* Belén de Bájira no procedió
FECHA
Marzo 19
Agosto 27
Agosto 27
Octubre 15
Octubre 15
Diciembre 17
Julio 30
Julio 30
Julio 30
SEGREGADO DE
Maicao
Rio Sucio
Istmina
Río Sucio
179
REFERENDO POR CREACIÓN DE MUNICIPIOS 2001
DEPTO
NARIÑO
MUNICIPIO
Nariño
FECHA
Febrero 4
SEGREGADO DE
Pasto