Pobreza y Riquezas de La Pintana

POBREZA Y
RIQUEZAS DE LA
PINTANA
Estudio realizado por
Mario Rosales O.
con apoyo profesional de
José Rodríguez R. y
Mariana Rosales R.
IULA SACDEL Chile
POBREZA Y RIQUEZAS DE LA PINTANA
____________________________________________________
Estudio realizado por Mario Rosales O.
con apoyo profesional de
José Rodríguez R. y Mariana Rosales R.
IULA SACDEL Chile
Primera Parte:
Síntesis, Conclusiones y Recomendaciones
Contenidos:
1. Conceptos Generales sobre Gestión y Desarrollo
2. Chile: un Estado unitario y concentrado
3. Pobreza y riquezas de comuna de La Pintana
4. Conclusiones y recomendaciones
Santiago de Chile, julio del 2003
Introducción general
El objetivo general de este estudio es establecer el tipo de políticas que puede llevar a cabo una
municipalidad para enfrentar la pobreza. De común acuerdo con sus autoridades, hemos
analizado a la comuna de La Pintana, una comuna con 190 mil habitantes, situada en la frontera
sur del área urbana del Gran Santiago. Se trata de un espacio paradigmático pues, durante las
décadas de los setenta y los ochenta, en plena dictadura militar, forzadamente se trasladó allí a
miles de familias provenientes de “campamentos” ubicados en comunas de sectores medios y
altos. Recuperada la democracia, asume la alcaldía de La Pintana el profesor Jaime Pavez –líder
originario del lugar- que gana las primeras elecciones democráticas locales en 1992. La nueva
administración realiza desde entonces una fructífera labor para promover el desarrollo y reducir
la pobreza comunal.
Si bien este es un estudio sobre un territorio acotado, ha sido realizado con una visión crítica e
integral. Se trata de algo más que un testimonio documental sobre una experiencia novedosa de
gestión municipal. En La Pintana constatamos que hay un “saber” local no sistematizado; que el
centralismo es un obstáculo al desarrollo; que los paradigmas descentralizadores son válidos; y,
que los conceptos acuñados por las organizaciones municipalistas tienen aplicación práctica y
son útiles para orientar una gestión local real.
Para facilitar la lectura, hemos redactado una primera parte que contiene una síntesis general,
con sus conclusiones y recomendaciones. Esta integrada por cuatro secciones: conceptos, el
centralismo chileno, el caso de La Pintana, conclusiones y recomendaciones. Allí se sitúa la
argumentación central, omitiéndose detalles, citas y cifras no indispensables. La descripción,
referencias más precisas y datos concretos se encuentran en la segunda parte donde se define
mejor el “marco teórico”, es decir, los conceptos utilizados; se describe el entorno: el
centralismo chileno y se analiza el fructífero caso de La Pintana. Al final se integran los anexos
con siete entrevistas seleccionadas, doce casos –prácticas reales del acontecer local-, la
bibliografía general y estadísticas.
El primer hecho que llama la atención en el contacto con la Municipalidad de La Pintana es la
aversión del alcalde y de los funcionarios a hablar de “comuna pobre”. En realidad eso no es
evidente para el visitante cuando recorre los diversos barrios: virtualmente cien por ciento de
urbanización, mucha área verde, un estadio modelo, la casi totalidad de las casas o
departamentos de construcción sólida, equipamiento completo de escuelas y consultorios. Y la
pobreza ha disminuido desde un 53.3 % en 1990 a un 31.1% el 2000. La frase: “La Pintana: una
comuna para ser feliz”, parece tener plena justificación.
El alcalde Jaime Pavez ha sido electo en tres oportunidades sucesivas, incrementando cada vez
más el número de votos obtenido. En la última elección, el año 2000, más del 60% de los electores
lo respaldaron. ¿Cuál es la “fórmula”? En primer lugar, enfrentar las dificultades con un enfoque
de “desarrollo humano sustentable”, no perdiendo de vista el carácter integral de los problemas. Se
evita “sectorializar” las políticas en compartimentos estancos, a la usanza del gobierno central. La
segunda razón de los buenos resultados, creemos, es la aplicación de lo que en IULA hemos
denominado el “Buen Gobierno Local”: liderazgo democrático del alcalde; buenas relaciones al
interior del Concejo Municipal; equipos profesionales de trabajo con sentido de equipo y un
discurso común; gestión financiera responsable con alta inversión; coordinación estrecha con el
gobierno central; alianzas con los actores privados; y, participación de la ciudadanía.
Un ejemplo del accionar hacia la comunidad: la municipalidad ha asignado a equipos técnicos
multidisciplinarios -establecidos de modo permanente en cada sector o barrio- la gestión y
coordinación de la tarea municipal. De este modo, se mantiene la visión de conjunto sobre los
problemas y se efectúan intervenciones integrales, en colaboración estrecha con las organizaciones
sociales y los ciudadanos. Esta es la razón del buen aspecto que lucen los barrios: la aplicación de
un enfoque integral a la acción territorial, cambiando simultáneamente paisaje, imagen y cultura.
Salud, educación, servicios, vivienda, infraestructura, organización constituyen un todo integrado.
Otro ejemplo esta vez interno. Cada año el presupuesto municipal es debatido “participativamente”
al interior de la Municipalidad. Las distintas divisiones y departamentos elaboran libremente su
propuesta con metas de gestión, con ingresos y gastos incluidos. El primer resultado, claro, es una
versión con cifras bastante excedidas. Luego, se inician las “negociaciones” entre las diversas
unidades para ajustarse a la realidad. El ejercicio continúa con una extensa jornada de trabajo de
los directores, jefes y staff municipal para, bajo la dirección del alcalde, dar contenido final al plan
presupuestario anual. Por último, el Concejo Municipal le da la forma y aprobación final.
Un tercer ejemplo, también poco común. Los directores y el staff técnico se reúnen semanalmente,
bajo la dirección del alcalde, para coordinar y decidir acerca de los asuntos principales. Ellos,
como la mayor parte de los equipos técnico-profesionales, se mantienen trabajando largo tiempo
en la “muni” sin los tradicionales cambios y rotación excesiva de personal que afecta a muchas
administraciones locales. La permanencia del equipo se traduce en homogeneidad del discurso: la
Pintana se enorgullece de ser una de las primeras comunas en aplicar la “Agenda Local 21”,
propuesta por la Cumbre de la Tierra, realizada en Río de Janeiro, en 1992.
Lo visto en La Pintana nos lleva a reafirmar el enfoque del desarrollo local y la gestión municipal
como una totalidad interactiva. Y a identificar muchos elementos novedosos, claro está.
Reafirmamos el carácter específico y especializado de la gestión municipal, donde la mezcla
cotidiana de lo político, lo técnico y la urgencia por encontrar y aplicar respuestas válidas a las
demandas de la comunidad, la convierte en un tipo de administración pública muy particular.
El tiempo nunca sobra en los municipios. Así como las universidades se definen como “templos de
saber”, las municipalidades podrían ser “templos del hacer”, en el sentido de que se trata de
conseguir rápidos resultados. “Es para ayer”, suelen decir en los municipios, aludiendo a la
urgencia permanente. El ritmo casi alocado del quehacer municipal suele ser criticado por los
observadores externos. Criticado, pero no cabalmente analizado, ni comprendido.
Pero para hacer bien, hay que “saber cómo”. Aquí surge otra duda, relacionada con la generación y
gestión del conocimiento. Las universidades no saben bien cómo se hace gestión municipal de
calidad y el accionar académico sigue estando bastante alejado de la realidad local. Las teorías de
la administración no son hoy una herramienta clave de la gestión municipal. Si la son las
“experiencias relevantes” o “buenas prácticas” de otros gobiernos locales. Es decir, los municipios
aprenden más de otros municipios que de la academia. En suma, las teorías de la administración
pública o privada no son, por ahora, las más pertinentes para guiar el quehacer municipal. Aquí
hay un gran vacío que cubrir. El centralismo dominante en la política y en la economía alcanza
también al conocimiento sobre gestión municipal y local.
De allí el porqué nuestro “marco teórico” es crítico. El concepto mismo suscita desconfianza en
los hacedores y ejecutores de políticas: “marco” se entiende como encuadre rígido, “teórico” es
percibido como abstracción poco útil. Afirmamos que el saber que proviene “desde arriba” no
está adaptado para ayudar al desarrollo local. Desde ya, no son adecuadas las concepciones
sectoriales del desarrollo que se aplican desde el Estado central, la academia y también por
muchos órganos de la cooperación nacional e internacional. La pobreza no es un asunto parcial
que se resuelva sólo con políticas sociales. Es indispensable una acción local que integre lo
social, económico, político y cultural.
Presentamos al entorno chileno como una sociedad y un Estado altamente concentrados que,
pese a los buenos resultados macroeconómicos, no logra resolver asuntos microsociales graves,
como la desigualdad y la pobreza de muchos territorios. Es decir, no como estadísticas, sino
como problemas que afectan a personas y comunidades reales. Si bien la pobreza nacional ha
descendido del 38.6% al 20.6 % entre 1990 y el 2000, ésta sólo puede superarse de forma
definitiva mediante la creación de más riqueza en los propios espacios afectados.
Pensamos que la superación permanente de la pobreza se logra mediante la creación de riqueza
por quienes la padecen, no por la asignación de subsidios, aunque estos temporalmente se
justifiquen. Hay que generar condiciones para que cada comunidad carenciada movilice mejor
las capacidades emprendedoras y transformadoras de su gente, su “capital humano”, e
incremente la organización, vínculos, redes y consensos para el desarrollo. Es decir el “capital
social”. Esto es condición necesaria para hacer crecer la riqueza y distribuir el bienestar. Pero,
como es sabido, el poder, la riqueza y el conocimiento están territorialmente centralizados lo
que constituye un obstáculo mayor.
En la sección siguiente entramos a la realidad multifacética e integral de La Pintana. ¿Cuál es el
objeto principal de la investigación?. Pues bien, el objeto es la gestión de La Pintana para
impulsar el desarrollo local y, como consecuencia, superar la pobreza. Para ello hay que
enfrentar problemas como el centralismo –que contradice las políticas locales-, la falta de
recursos o el atraso de las ciencias administrativas para proporcionar herramientas útiles de
gestión. El desarrollo humano y sustentable es la política eficaz para trascender la pobreza,
aunque no sólo beneficie a los pobres dado que no todos los habitantes de un territorio
enfrentan esa dificultad.
Este estudio ha sido realizado con el patrocinio del Programa de Gestión Urbana, PGU, y de la
Unión Internacional de Municipalidades, IULA; además cuenta con el respaldo financiero de
“Cities Alliance”. Gracias por la comprensión de nuestros patrocinadores del PGU y de IULA y
por el apoyo y confianza de la Municipalidad de La Pintana, en especial de su alcalde don
Jaime Pavez Moreno.
Mario Rosales
1.
A modo de “marco teórico”:
CONCEPTOS GENERALES SOBRE GESTIÓN Y DESARROLLO
El mito de la neutralidad de las ciencias sociales y los modelos de desarrollo
1.1. La acción social y el funcionamiento de sociedades concretas son estudiados y
racionalizados por las denominadas “ciencias sociales del desarrollo”. Empero, tras estas suele
haber enfoques valóricos generalmente no explicitados. Las ideas de la libertad humana, de la
acción social solidaria, de la igualdad y dignidad de las personas o de la democracia como el
mejor tipo de organización social son opciones que se derivan más de la filosofía política que
de la evidencia científica y empírica. ¿Es posible demostrar empíricamente que los hombres son
“iguales”? ¿o que la democracia es la mejor forma de gobierno? ¿o que el mercado es la forma
“natural” de distribución de bienes o asignación de recursos?. Pensamos que no. Estas son
opciones filosóficas, ideológicas y políticas –sin duda legítimas y necesarias- pero que
racionalizan “a posteriori” las acciones y tomas de posición de grupos sociales con intereses
particulares y visión condicionada por esos intereses y ubicación social.
1.2. Las orientaciones clásicas del debate sobre el desarrollo están contenidas y sintetizadas
principalmente en las visiones del liberalismo y neoliberalismo -que asume la libertad de los
individuos y el funcionamiento del mercado como sus elementos esenciales- y en el socialismo,
ahora en su enfoque social demócrata, que asegura que el mercado no resuelve los problemas
sociales y, por tanto, que hay que corregir su operación mediante intervenciones del Estado
como un agente neutro. El asunto es que el mercado no funciona libremente y el Estado no es
nada neutro y expresa, más bien, intereses de grupos sociales medios y altos, incluidas las
burocracias y la denominada “clase política”1.
1.3. Para trascender el debate de “mercado” contra “Estado”, el PNUD y otras instancias de
Naciones Unidas han generado el concepto de “desarrollo humano sustentable”, que propone
centrarse en los fines del desarrollo, relegando a la categoría de instrumentos al mercado y a la
intervención estatal. A partir de una filosofía política –contenida en documentos como “La
Declaración Mundial de los Derechos Humanos”- se operacionaliza ideológica y políticamente
el instrumental del “desarrollo humano sustentable”. Se busca así reducir los conflictos del
debate “mercado - Estado”, en beneficio de soluciones negociadas y de consenso entre los
agentes sociales nacionales, locales y en las propias relaciones internacionales.
1.4. También las organizaciones internacionales, árbitros del nuevo debate, distan de ser
neutras. En ellas, están muy presentes las lógicas del poder. Las concepciones del desarrollo
humano y sustentable pueden ser, igualmente, objeto de manipulación, negociación y expresión
de intereses. Desde ya, el interés de las burocracias internacionales y de los expertos nacionales
que, de este modo, encuentran el idioma adecuado para demostrar su eventual neutralidad y
probar la confiabilidad de su intervención. Los entes internacionales, además, no siempre
practican los valores y recetas que sugieren. Por ejemplo, la “transparencia” y “rendición de
1
En América Latina se suele hablar de “clase política” como un todo, en referencia al conjunto de personas que se
dedican preferentemente a esta actividad. De este modo, el saber colectivo establece una diferencia entre “los
políticos” y el resto de las personas y agentes sociales.
cuentas”, tan exigida a los actores nacionales, no son aplicadas por las organizaciones
internacionales, pese al origen público de la mayor parte de sus recursos.
El “otro” conocimiento: lo que saben en los territorios
1.5. Pero hay “otro conocimiento” acerca del desarrollo. Aquel que se genera en la práctica
social real de los agentes territoriales, incluidas las municipalidades. Este es más bien un saber
empírico, práctico, no sistematizado por las instituciones especializadas en gestión del
conocimiento. Pero, al no estar presente en las vitrinas del saber, se presupone que tal
conocimiento no existe o está contaminado de “cosismo”. Este prejuicio es muy poco científico.
No obstante, bajo la etiqueta de las “buenas prácticas” se está popularizado últimamente este
“saber” de los de abajo. El problema es que quienes seleccionan y levantan esas experiencias
son, a menudo, los mismos entes que han gestionado el conocimiento siempre. Y, claro, tienden
a persistir en las ideas y paradigmas tradicionales de análisis. Las “buenas prácticas” terminan
probando, a menudo, lo que el estudioso externo quiere establecer y proponer.
1.6. Por nuestra parte –como organización propia de los gobiernos locales- afirmamos que
hay un conocimiento municipalista no bien conocido, asumido y sistematizado. Este es el
resultado de lo que hemos denominado “experiencias relevantes de gestión municipal”. Quien
penetra en las dimensiones complejas de la realidad local se da cuenta que en todos los
territorios funciona la antigua institución denominada “municipium”, para utilizar la palabra
originaria latina. En América Latina existen 16 mil de ellos; todos muy diversos entre sí. Acerca
de la entidad municipal y de sus prácticas se ha escrito bastante, aunque no se ha difundido de
igual manera.
1.7. El “municipium” es territorio, población, cultura y gobierno local autónomo, según la
práctica histórica. Como institución, es anterior a los Estados nacionales. Constituye un hábil
medio para sostener la unidad nacional, haciéndola descansar en la operación de gobiernos
locales autónomos. Autonomía no se confunde para nada con independencia, lo que algunos
centralistas parecen ignorar. Apoya el valor de la gestión local el también antiguo “principio de
subsidiariedad”, que afirma que la comunidad debe intentar resolver sus problemas por sí
misma y sólo después que se verifica que ésta no puede hacerlo interviene el Estado. Dentro de
este último, el nivel más cercano a la gente es el que se hace cargo primero: la municipalidad.
1.8. Durante siglos los municipios han generado soluciones prácticas, baratas y adaptadas a
sus problemas pero, a menudo, estas soluciones son desplazadas innecesariamente por modelos
externos implantados en nombre del progreso. Hay, pues, una forma de gestión municipal
específica, diversa a la administración de una empresa privada o pública tradicional, aunque en
algunos de sus principios y técnicas pueden coincidir. Ese “saber” local es el que hemos
intentado relevar y difundir en IULA. Le hemos denominado “buen gobierno local”; y, al modo
de hacerlo, “gestión participativa”. Se vincula con los conceptos de “capital humano” y “capital
social”, odres nuevos para prácticas bastante antiguas.
1.9. La entidad municipal ha sido redescubierta en América Latina, suscitando el entusiasmo
de conocedores y novatos. Después de un largo período de oscuridad, las municipalidades han
recuperado su ser democrático y están pasando de simples proveedores de cierto número
limitado de servicios a constituirse en agentes promotores del desarrollo local, en su amplia
complejidad. El Estado central parece estar descubriendo, al fin, sus límites e insuficiencias.
Toma lenta conciencia de que, en última instancia, el desarrollo se genera “desde abajo hacia
arriba” y que el auténtico bienestar de los habitantes de un territorio se logra mediante una
adecuada combinación de esfuerzos propios y de recursos externos. Es decir, el “desarrollo
endógeno” es condición de un buen “desarrollo exógeno”. Para ello es indispensable el accionar
de municipios autónomos. De allí porqué ha habido en varios países intentos interesantes de
devolución de competencias y recursos. Es la denominada descentralización política del Estado.
Esquema resumen: Ideas y Prácticas Municipalistas
¿Que es el
“Municipium”?
Conceptos
municipalistas
Ideas, prácticas y
“saber”
municipalistas
Principio de
subsidiariedad
del Estado
Gobierno local
promotor del
desarrollo
(Sistematización
insuficiente por
falta de recursos)
Experiencias de
descentralización
del Estado
Prácticas y
conceptos
de la
experiencia
latinoamericana
Algunas
experiencias
relevantes de
gestión municipal
Elementos clave
de una gestión
participativa
municipal
• Territorio;
• Población;
• Cultura;
• Gobierno local autónomo
El Estado hace lo que la comunidad no puede hacer por
sí misma. El primer nivel de intervención es el más
cercano al ciudadano: el municipio.
“...concebimos a los gobiernos locales como una
instancia autónoma del Estado cuya función principal
es la promoción y facilitación de un desarrollo local
humano y sustentable” (Agenda Municipal
Latinoamericana)
Colombia (la más profunda)
Brasil (la que ha generado mayor autonomía)
Chile (un Estado desconcentrado que funciona)
Bolivia (la participación mediante Ley)
Nicaragua (la importante iniciativa ciudadana)
Tacna (Perú); Villa El Salvador (Perú); Quito
(Ecuador); Cotacachi (Ecuador); Maldonado
(Uruguay); Santiago (Chile); Rafaela (Argentina); San
Ignacio Guazú (Paraguay); Porto Alegre (Brasil); ABC
Sao Paulo (Brasil); Mérida (México)
Liderazgo (estilo democrático de gestión)
Equipos de Trabajo (uso intensivo del capital humano)
Asociativismo municipal (acción gremial y servicios)
Coordinación pública- pública (pluralismo político)
Alianzas pública privadas (acción de actores diversos)
Participación ciudadana (prevención, cogestión)
Cultura de la Confianza (construcción de consensos)
1.10. Hay una antigua discusión acerca de sí la teoría de la administración es una sola -y
simplemente se adapta a cada circunstancia- o de sí existen formas específicas de gestión en los
diversos niveles públicos, privados, locales u otros. Probablemente la administración tenga una
base común –se trata de una ciencia social que trata de conductas humanas- pero sin duda hay
particularidades y situaciones específicas que ameritan realizar distinciones cuidadosas y
construir herramientas particulares para los muy diversos tipos de gestión existentes.
Especificidades de la gestión local del desarrollo y centralismo del saber
1.11. En el esquema del cuadro siguiente se arguyen ambas cosas. Hay temas comunes, pero
dentro de ellos diversas nomenclaturas revelan aspectos, prioridades y herramientas muy
específicas. Si esto es así, la gestión municipal y el desarrollo local constituyen campos
particulares de estudio, relevamiento de casos, formación profesional de experticia, diseño de
modalidades prácticas de intercambio y capacitación, oferta de asistencia técnica y estímulo a la
cooperación horizontal. Esto es, de una adecuada y adaptada “gestión del conocimiento”.
Esquema resumen: Gestión Participativa basada en la Descentralización, la Colaboración y la Confianza
Concepto municipalista
Concepto social
Concepto privado
Idea clave
Liderazgo democrático
Emprendedor social,
Empresario privado,
Liderazgo y capacidad
Gerente público
Gerente de empresas
emprendedora
Trabajo de equipos
Desarrollo de recursos
Gestión de recursos
Capital humano
profesionales
humanos
humanos
Participación ciudadana y
Construcción de
Gestión centrada en el
Capital social:
de la sociedad civil
ciudadanía
cliente
• Organizaciones
Gestión centrada en el
Participación
Organización de
• Redes informales
ciudadano
comunitaria
consumidores
• Vínculos entre
personas
Asociativismo municipal
Cooperativismo y
Gremialismo empresarial
Asociativismo gremial y
organización social
de servicios
Coordinación
Colaboracionismo
Acuerdos y alianzas entre
Cooperación y acuerdos
Interinstitucional
Coordinación
empresas privadas
entre instituciones de
pública - pública
similar naturaleza
Alianzas público privadas
Alianzas estratégicas
Alianzas estratégicas
Acuerdos estables entre
entes de distinta
naturaleza y fines
Cultura de la Confianza
Educación cívica,
Círculos de calidad,
Acuerdos permanentes
solidaridad, militancia
Calidad total, Excelencia
para superar conflictos y
social
lograr gobernabilidad
1.12. La gestión municipal y el desarrollo local reúnen elementos particulares –políticos,
sociales, culturales, de administración- que no se encuentran presentes del mismo modo en otras
formas de gestión. Aquí se combinan:
• La actividad política local, que va desde la elección democrática de las autoridades hasta la
relación, también política, con otros niveles de administración y gobierno.
• La legitimidad democrática y la construcción de gobernabilidad, que implica que cualquier
autoridad local debe tener y mantener el respaldo activo de los ciudadanos si quiere
sostener su poder para tomar decisiones y ejecutar acciones efectivas
• Las capacidades gerenciales y de gestión de recursos humanos para que el personal
municipal sea capaz de encontrar y aplicar, junto a la comunidad, las soluciones a
problemas priorizados de común acuerdo.
• Las habilidades para lograr tanto una buena coordinación con otros niveles de gobierno
como, simultáneamente, establecer acuerdos de trabajo y colaboración con el sector privado
• Las metodologías y la empatía social adecuadas para establecer, animar y sostener
modalidades permanentes de participación e involucramiento de la ciudadanía en los
asuntos públicos.
1.13. Defendemos la idea de que la gestión municipal y el desarrollo local constituyen un
universo específico que necesita de formas flexibles de gestión, relacionamiento y prestación de
servicios entre el Estado local y la comunidad. Si estamos en lo cierto, es entonces errada la
idea de un conocimiento general de la administración y el desarrollo a partir de modelos
macroeconómicos y macro sociales, que habría que “bajar”, difundir y adaptar. Este es un
enfoque centralista y excluyente del conocimiento, como lo es, en general, el funcionamiento
del Estado, la economía y la cultura.
Ideas complementarias: hacia un enfoque territorial del desarrollo
1.14. Entendemos el desarrollo local como el pleno aprovechamiento del potencial de
producción y difusión del bienestar por y para los habitantes del territorio. Para ser sostenible y
permanente, éste se debe generar “de abajo hacia arriba”. La base consistente del desarrollo
local es su carácter endógeno -esto es, el refuerzo de las capacidades propias- pues permite al
territorio aprovechar sus propias ventajas, atraer recursos externos e integrarlos adecuadamente.
En este sentido, el desarrollo endógeno ayuda y complementa a los impulsos exógenos que
apoyan el desarrollo local.
1.15. En el territorio local, el desarrollo tiene un carácter integrado y los actores interactúan de
modo dinámico formando tejidos y redes vivas. A mayor desarrollo, mayor integración. En el
nivel productivo estas interacciones se denominan “clusters” o racimos de empresas. No
obstante, los clusters se entrelazan con los restantes agentes sociales e institucionales formando
un tejido vivo y consistente que permite que el potencial productivo y de generación de
bienestar se realice.
1.16. El desarrollo territorial o local es, a la vez, integralidad y proceso. A la inversa, el
enfoque del desarrollo nacional abusa de la sectorialización. Tiende a diferenciar y dividir en
compartimentos estancos no comunicados, ni coordinados; por ejemplo, entre educación, salud,
vivienda, economía, finanzas, seguridad o cultura. El sectorialismo del Estado central lo lleva a
una incongruencia de sus políticas y acciones hacia el territorio local. Los ministerios “dejan
caer” programas, proyectos y actividades, los que llegan a las ciudades y localidades sin
consistencia, ni coherencia suficiente.
1.17. El enfoque territorial intenta superar esta dificultad sobre la base de entender al
desarrollo como un movimiento social generado y sostenido principalmente por los agentes
locales actuando de modo integrado y coordinado. El enfoque territorial se aplica por medio de
estrategias y alianzas definidas por los propios actores locales –su componente político- y
mediante la aplicación de instrumentos participativos de gestión, ordenamiento, ejecución y
acción social. Sus componentes técnico-operativos son el plan, ordenanzas, sistemas de
información y proyectos. El entorno cultural adecuado son las relaciones de confianza
construidas para lograr que los actores locales trabajen tras objetivos comunes. Esto no se logra
centralmente o mediante “instructivos presidenciales”2.
1.18. En el enfoque territorial, los buenos resultados de una política de reducción de la
pobreza se obtienen más mediante la coherencia e integración de las actividades que con la
asignación de nuevos recursos o el refuerzo de políticas sociales aisladas. Si la pobreza se
define como “falta de desarrollo humano”, y a éste como “un proceso en el que se amplían las
oportunidades del ser humano para disfrutar de una vida prolongada y saludable, adquirir
2
Es común que la Presidencia de la República envíe instructivos a los niveles inferiores de la administración para
impulsar tal o cual política. Entre ellos ha habido instructivos de participación. Suena a paradoja, pero es así.
conocimientos y tener acceso a los recursos para lograr un nivel de vida decente…”, los
indicadores de resultado en la reducción de la pobreza son muy variados y complejos. Y la
intervención para lograrlos también lo es.
1.19. Se puede determinar de modo simple los resultados en la lucha contra la pobreza
estimando si ha habido incremento o reducción del número de pobres, pero la manera en que
esto “se mide” es bastante oportunista, discutible y dice relación más con la información
disponible que con la seriedad científica. A la inversa, si utilizamos un enfoque integral basado
en el concepto de desarrollo humano sustentable nos obligamos a considerar simultáneamente
indicadores de servicios, salud, educación, infraestructura, producción, empleo, ingresos,
organización social, democracia, libertad, participación, seguridad y afines. Es decir, debemos
analizar los impactos de la gestión municipal como un todo global, integrado y sistémico. Tarea
nada fácil, dificultada por las urgencias y la presión de la comunidad y los ciudadanos.
Propuesta metodológica: hacia un “Índice Local de Desarrollo Humano”
1.20. No estamos aquí en condiciones de responder al complejo problema enunciado. Sí
podemos ayudar a mejorar el enfoque local. Más adelante presentamos una propuesta abierta de
indicadores para construir un índice que valore mejor el proceso de desarrollo local, sus efectos
en el bienestar y sus defectos de pobreza, a partir de la definición original de desarrollo
humano, ya citada, es decir: "El desarrollo humano es un proceso en el cual se amplían las
oportunidades del ser humano... las tres más esenciales son disfrutar de una vida prolongada y
saludable, adquirir conocimientos y tener acceso a recursos para lograr un nivel de vida
decente… otras oportunidades altamente valoradas… van desde la libertad política, económica y
social, hasta… ser creativo y productivo, respetarse a sí mismo y disfrutar de la garantía de
derechos humanos" (PNUD 1990)
1.21. El cuadro propuesta que sigue se construye inicialmente con indicadores ligados a las
denominadas “oportunidades esenciales del desarrollo humano”: vida saludable; recursos
(producción, empleo, ingresos); conocimiento (capital humano); libertad y derechos humanos.
Luego, se agregan elementos complementarios propios del desarrollo local y la gestión
municipal: infraestructura y servicios básicos; vivienda; equipamiento; seguridad ciudadana;
cultura y recreación; capital social; y, medio ambiente. También incorporamos indicadores de
gestión municipal a partir del enfoque del “buen gobierno local”.
1.22. En nuestro análisis de las políticas de desarrollo aplicadas en la comuna de La Pintana
tendremos en consideración todos estos conceptos, sin perjuicio de hacer uso de la información
disponible sobre la pobreza y de los datos que avalan los resultados concretos obtenidos. No
obstante, es necesario avanzar en la construcción de métodos útiles para la toma de decisiones
en el nivel local.
Propuesta: ÍNDICE LOCAL DE DESARROLLO HUMANO SUSTENTABLE
Indicador continuo desde la pobreza extrema hasta el bienestar social
Vida prolongada y
Producción, empleo e ingresos
Conocimiento y capital
Libertad y respeto a
saludable:
humano
derechos humanos:
Empresas grandes y medianas
Tasa de alfabetismo
Esperanza de vida
Microempresarios y artesanos
Tasa de escolaridad
Elección de autoridades
Morbilidad
Población económicamente
Años de escolaridad
Pluralismo político
Mortalidad infantil
activa
Profesionales y técnicos
Justicia autónoma
Desnutrición infantil
Tasa de desocupación
Universidades
Libertad de prensa
Pobreza e Indigencia
Ingreso de los hogares
Centros de Investigación
Aceptación de la diversidad
Distribución del ingreso
Acceso y uso de Internet
Infraestructura básica y
servicios públicos:
Agua potable
Alcantarillado
Energía eléctrica
Iluminación pública
Gas hogares (o similar)
Escuelas primarias
Educación secundaria
Puestos de salud
Hospital local o regional
Transporte público
Vivienda y acceso:
Viviendas sólidas
Propiedad de la vivienda
Accesibilidad a la
vivienda
Pobreza
Bienestar
Extrema
Social
||---------------------------------------------------------------------------||
0,00
1,00
Indicador
Indicador
menor
mayor
_______________________________________________________
Indicadores de Gestión Municipal:
Liderazgo democrático
Personal profesional y trabajo en equipos
Desarrollo de los Recursos Humanos
Asociativismo municipal
Alianzas público privadas
Participación ciudadana
Esfuerzo fiscal local
Equilibrio presupuestario
Tasa de inversión
Planificación del desarrollo local
Transparencia y rendición de cuentas
Equipamiento del hogar:
Televisor
Equipo de sonido
Refrigerador
Lavadora
Teléfono
Automóvil
Cultura y recreación:
Bibliotecas
Museos
Teatros
Recintos deportivos
Centros de Recreación
____________________
Capital social:
Organización comunidad
Gremios empresariales
Sindicatos de trabajadores
Voluntariados
ONGs y afines
Redes solidarias
Otras instituciones
Seguridad publica:
Medio ambiente:
Violencia intra familiar
Tasa de delitos
Puesto y policía profesional
Bomberos
Ambulancia
Parques y áreas verdes
Áreas protegidas
Forestación
Desechos sólidos
Contaminación
1.23. La pobreza no se elimina mediante programas sociales, afirmamos. Estos ayudan pero
son insuficientes. La pobreza se supera mediante un desarrollo humano y sustentable con un
fuerte componente endógeno. Por ejemplo, cuando en un espacio local se generan actividades
como la instalación de un centro cívico de servicios3, se está creando de hecho nuevos empleos,
se generan así ingresos, se fortalece la identidad local y se mejora la calidad de vida de los
vecinos. Es decir, se inducen efectos encadenados de desarrollo, algunos de ellos no previsibles.
Todo esto contribuye, directa e indirectamente, a la reducción de la pobreza. La municipalidad
puede hacer mucho para ayudar a generar procesos virtuosos que contribuyan al desarrollo –y
a la reducción de la pobreza- a condición que realice una gestión efectiva. Esto es, que sea un
buen gobierno local.
3
El ejemplo corresponde al caso de La Pintana, al que nos referiremos con detalle más adelante.
2.
El entorno nacional donde se sitúa La Pintana
CHILE: UN ESTADO UNITARIO Y CONCENTRADO
Logros de la economía y sociedad chilena en la década de los noventa
2.1. Chile es un país fuertemente concentrado, pero con un Estado central activo y hacedor.
Las políticas públicas de la primera y parte de la segunda mitad del siglo pasado lograron buena
parte de sus objetivos económicos y sociales, lo que se expresa en resultados concretos como
una incipiente industrialización, desarrollo de obras públicas, tempranas políticas sociales
(salud, educación), integración nacional y relativa efectividad del aparato público. Como señala
el Programa de Naciones Unidas, PNUD, en su Informe sobre Desarrollo Humano de 1991, el
buen ranking de Chile en indicadores sociales y económicos se explica principalmente por las
políticas del Estado democrático sostenidas durante muchas décadas, pese a los naturales
cambios de gobierno.
2.2. Entre 1990 y el 2000, la economía chilena creció a un promedio del 6.3 % anual y el
producto total se incrementó en un 90 % real. Entre 1990 y 1998, el ingreso per capita nacional
aumenta en un 60% efectivo y el porcentaje de pobres se reduce desde un 38.6 % a un 20,6 %.
Este dinamismo tiene varias causas:
•
•
•
•
La continuidad de las políticas económicas durante la transición entre dictadura y
democracia. Aunque con mayor intervención del Estado, durante los tres gobiernos de la
Concertación se mantiene la sistemática política de apertura e integración de Chile a la
economía mundial. Esta se expresa en un crecimiento anual promedio del 9.3 % de las
exportaciones, 3 puntos por sobre el promedio de la economía global.
Los sucesivos gobiernos democráticos cuidan los equilibrios macroeconómicos y la
estabilidad del gasto público. La inflación se reduce desde un 27,3 % en 1990 a un 4,5 % el
año 2.000 y las finanzas públicas y el comercio exterior muestran una situación equilibrada.
El Estado juega un rol más activo, aunque disminuye el tamaño total del sector público no
financiero (gobierno más empresas públicas) del 38.9 % del PIB, en 1991, al 35.7 en el año
2.000. No obstante, el sector gubernamental incrementa su tamaño de 23.5 % del PIB en
1991, al 25.6 % el año 2.000; en tanto que las empresas públicas la reducen del 21 al 13.9%
el mismo periodo, debido a la privatización de algunas de ellas.
El gasto social se incrementa fuertemente. Por ejemplo, los recursos públicos para
educación se expanden en un 136 %, en términos reales, entre 1990 y el 2000; y el gasto en
salud en un 112% en el mismo período (todo expresado en valores constantes). Con esto se
mejoran las prestaciones sociales y se obtiene un clima de tranquilidad y estabilidad social.
Límites del estilo de desarrollo
2.3. Pese a la buena perfomance de los noventa, el estilo de desarrollo económico social
chileno muestra límites y carencias. Los dinamismos iniciales pierden fuerza a partir de 1998,
consecuencia de los efectos económicos recesivos externos y del aparente agotamiento del
modelo de crecimiento basado en el aumento de exportaciones de limitado valor agregado
(commodities). A partir de 1999, la economía chilena reduce su tasa media de crecimiento a
menos de la mitad, la desocupación aumenta fuertemente pasando de un 7% de la PEA a niveles
cercanos al 10 %; la inversión y el consumo privado disminuyen. Se culpa al menor dinamismo
de la economía mundial, pero también se arguye acerca del agotamiento del modelo exportador
de bajo valor agregado, planteándose que el ritmo de crecimiento difícilmente volverá a las
tasas anteriores y que, por tanto, los niveles de desempleo cercanos al 10 % pueden ser una
situación más permanente y estructural. Malas noticias para los pobres y para las políticas que
buscan favorecerlos.
2.4. En consecuencia, la pobreza detiene su reducción siendo probable que se esté
incrementado en algunas regiones y territorios. Por una parte está la causal del lento
crecimiento, por otra la persistencia de una “pobreza dura” o estructural4. Además, no se ha
logrado revertir la fuerte concentración del ingreso: si bien hay reducción de la pobreza hay,
también, incremento de las desigualdades absolutas. En términos territoriales, la conurbación
urbana de Santiago continúa concentrando la mayor parte de la producción, los servicios, la
educación superior y, claro está, el poder político nacional. Por tanto, la percepción subjetiva de
una desigualdad igual o mayor que antes, anula en gran medida el efecto positivo del progreso
de la década. De allí, la existencia de un clima de pesimismo en la sociedad chilena, que no
siempre se condice con su situación de menor crecimiento con buenas perspectivas de
recuperación. Más que percibir que está mejor que hace 10 años, el ciudadano siente que la
inequidad es igual o mayor y el futuro incierto. Es comprensible.
Las iniciativas chilenas de descentralización del Estado
2.5. Un rasgo particularmente negativo de las estructuras gubernamentales chilenas está en el
alto nivel de concentración de las decisiones y en sus efectos a menudo desincentivadores de las
iniciativas de los territorios regionales y, por ende, en los dinamismos locales. Esta es una
situación que viene de muy atrás. Hasta 1980, el conjunto de las municipalidades chilenas
dispone de apenas el 3.5 % de los recursos públicos, vale decir, menos del 1 % del PIB.
2.6. Es durante la década de los 80 que el gobierno militar inicia la desconcentración del
aparato público transfiriendo a las municipalidades los servicios de salud primaria, educación
pública (básica y media) y los subsidios sociales contra la pobreza, incluidos los programas de
absorción de mano de obra. De este modo, a fines de esa década el conjunto de las
municipalidades gasta el 11.4% de los recursos públicos lo que, adicionado a los recursos de los
niveles regionales –el 1.3%- hace que el gasto desconcentrado del Estado chileno se establezca
en un 12.7 en 1990. No obstante, las autoridades locales son designadas por el gobierno central
y, por tanto, no poseen autonomía. Todo se decide finalmente en el centro, los niveles
subnacionales son meros ejecutores.
4
Se entiende por “pobreza dura” aquella ligada a factores de difícil remoción como la crisis de la economía local
(minería artesanal, carbón) o el difícil acceso al empleo o generación de actividades productivas de grupos
laborales desplazados o de jóvenes que no cuentan con calificaciones mínimas.
Esquema resumen: Década de los 80: la desconcentración del Gobierno Militar
Políticas de
Competencias
Recursos
Fondos de
descentralización
municipales
municipales
desarrollo
principales
nacional
El gasto municipal
La inversión local
• Servicios
Municipalidad es
pasa del 3.1 % de
y los recursos para
municipales
sólo una
los recursos
educación, salud y
• Planificación local
administración
fiscales en 1981, al
pobreza provienen
• Tránsito
comunal, sin
11 % en 1990. Son:
del gobierno
• Salud primaria
autonomía
central
• Recursos propios
• Educación básica
política
• Fondo Común
y media
municipal
• Asistencia social
• Transferencias
Legitimidad y
gobernabilidad
Autoridades locales
designadas por el
gobierno central.
Organizaciones
sociales controladas.
No hay participación
ciudadana
2.7. A partir de la restauración democrática, desde 1990, se realizan cambios que robustecen
los niveles subnacionales de administración y gobierno. Los nuevos alcaldes y concejales son
electos democráticamente, se crean los gobiernos regionales, se amplían las facultades de
ambas instancias y se abren espacios de mayor autonomía. Así, en 1998 los gobiernos
regionales y municipales han reforzado sus competencias y su gasto se ha incrementado hasta el
14.2 % de los recursos totales gubernamentales -en el caso de los municipios- y al 4.8 % del
mismo agregado para los gobiernos regionales. En total, los niveles subnacionales pasan a
manejar el 19 % del gasto gubernamental.
Esquema resumen: Década de los 90: la Descentralización limitada de los Gobiernos democráticos
Políticas de
Competencias
Recursos municipales
Fondos desarrollo
descentralización
municipales
nacional
principales
Recursos municipales
Inversión local
•
Servicios a la
Municipalidad es
pasan del 11 % de los
física y social con
comunidad
administración
medios fiscales al
fondos nacionales:
•
Ordenamiento
comunal pero
15% al final de la
• FNDR
urbano
puede actuar (a
década. Son:
• FOSIS
•
Vivienda social
veces) como
• Recursos propios
• PMU
•
Medio ambiente
gobierno local
• Fondo Común
• PP
•
Tránsito
Municipal
• MECE
•
Salud
Gobierno central:
• Transferencias
• ISAR
•
Educación
80 % de recursos.
Municipios realizan
• IRAL
•
Políticas sociales
Gobiernos
inversión limitada y
• SENCE
•
Seguridad
regionales: 5 %.
subsidian salud y
ciudadana
• Más de 100
Municipios: 15%
educación con
fondos
•
Cultura
recursos propios
sectoriales
•
Turismo
•
Deporte y
recreación
•
Fomento
productivo
Legitimidad y
gobernabilidad
Autoridades
locales electas
cada 4 años
Organizaciones
sociales
autónomas
Participación
ciudadana
regulada y
controlada desde
el Estado
2.8. Los principales ingresos municipales propios son el impuesto territorial, los permisos de
circulación de vehículos y las patentes comerciales. El Fondo Común Municipal es un
instrumento que permite redistribuir a los municipios con ingresos menores, parte de los
ingresos de las municipalidades con mayores recursos. Los gobiernos regionales reciben su
presupuesto del Estado central. Los servicios municipalizados de salud, educación y asistencia
social son financiados mediante transferencias permanentes y relativamente estables del
gobierno central. La mayor parte de la inversión local proviene del Fondo Nacional de
Desarrollo Regional, FNDR, y se asigna mediante concursos de proyectos. Del mismo modo,
hay recursos disponibles para programas regionales y locales de inversión social,
principalmente a través del Fondo Nacional de Inversión Social, FOSIS, que opera de una
manera similar.
Políticas nacionales y locales para reducir la pobreza y sus impactos
2.9. El Estado chileno ha aplicado tradicionalmente políticas sociales de largo plazo en
vivienda, educación, salud, seguridad social y, además, ha implementado una red social de
asistencia y apoyo a las familias pobres. En la década del ochenta, parte de estas funciones,
realizadas tradicionalmente por los niveles centrales de gobierno, son desconcentradas hacia las
municipalidades. De este modo, la administración de los establecimientos de educación pública
básica y media, la red de consultorios de salud preventiva y la asignación de subsidios directos
a familias pobres es trasladada para su ejecución a las municipalidades. No obstante, el diseño
político-técnico y el financiamiento son aporte de los ministerios de Educación, Salud y
Planificación, respectivamente.
2.10. Las municipalidades chilenas asignan un conjunto de subsidios monetarios directos a las
familias en situación de pobreza con recursos provenientes del Estado central. Los principales
son: a) Las pensiones asistenciales, dirigidos a las personas de tercera edad sin previsión; b) El
subsidio único familiar, que se entrega principalmente a las madres jefes de hogar; c) El
subsidio al agua potable para paliar parte del gasto en este servicio esencial; y, d) El subsidio
de cesantía, destinado a los jefes de hogar desocupados.
2.11. El mecanismo para asignar estos y otros subsidios es la Ficha CAS, una encuesta que se
aplica a las familias de cada comuna con algún tipo de carencia, aunque no sean siempre
pobres5. En función de estos datos se asigna un puntaje estándar a cada hogar, que es el
indicador principal para asignar o no el subsidio solicitado. De este modo, se logra “focalizar”
con bastante precisión los recursos sociales del Estado6. Esta herramienta ha sido clave para
despolitizar la asignación de recursos destinados a los grupos pobres7. Las principales críticas al
modelo de asignación de subsidios mediante la ficha CAS son: a) el alto costo de mantener
actualizada la información; b) el carácter asistencial de la política, la que genera dependencia o
“clientela frecuente”; y, c) que muchas familias pobres no hacen uso de los beneficios por falta
de información, ya que es necesario realizar una demanda expresa en el departamento social del
municipio respectivo.
5
La encuesta establece el tamaño de la familia, sus ingresos regulares, el tipo de vivienda y los materiales de
construcción usados, el grado de hacinamiento si lo hubiere, la propiedad de la vivienda, la provisión de servicios
esenciales, el equipamiento del hogar y otras informaciones similares.
6
La encuesta CAS se aplica mediante visita directa a los hogares con algún rasgo de pobreza y se actualiza
periódicamente. Es el instrumento técnico único que utilizan los municipios chilenos para asignar los subsidios
estatales y seleccionar a las personas o familias favorecidas por las diversas políticas sociales.
7
La ficha CAS no es para medir la proporción de población pobre de cada comuna, sino para focalizar los
subsidios.
2.12. A las políticas de la red social del Estado descritas, se agregan los subsidios no
monetarios de otros programas y servicios públicos, como la salud y la educación. Un estudio
del Ministerio de Planificación realizado el año 2000 establece que el ingreso real del quintil del
20% más pobre de la población incrementa su ingreso promedio en un 85 %, por efecto de los
subsidios municipales de asistencia social, educación y salud. El 20% o quintil ubicado en el
tramo siguiente –que se encuentra en situación cercana a la pobreza- lo hace en un porcentaje
del 28%. Es decir, la política social del Estado chileno implementada través de las
municipalidades tiene un impacto determinante para paliar y reducir la pobreza.
2.13. Como se aseveró, Chile ha sido exitoso en reducir la pobreza entre los años 1990 y
2000. En efecto, esta baja desde un 38,6% de las familias afectadas hasta un 20,6% a fines de la
década (ver recuadro). Sin embargo, hay un fuerte debate para establecer cuál componente ha
sido el más efectivo: si el crecimiento económico o el gasto social del Estado. Más allá de la
discusión académica, a menudo sesgada por la política contingente, lo que es seguro es que se
trata de la conjunción virtuosa de tres elementos relevantes: a) el rápido crecimiento
económico; b) asignación estable de subsidios monetarios y no monetarios a los pobres; y, c) y
focalización efectiva de la política social por las municipalidades.
2.14. Hay consenso entre los especialistas acerca de los buenos resultados obtenidos. No
obstante, se asevera también que la tarea que
viene, es decir, la erradicación total de la pobreza Recuadro:
es un asunto en extremo difícil. La recuperación 1990-2000: LA POBREZA SE REDUCE DEL 38.6
AL 20.6 %
del ritmo de crecimiento a tasas estables del 6% o “El año 2000, la población en situación de pobreza
superiores no es nada sencilla. Tampoco lo es bordeaba los 3 millones 81 mil personas, lo que
llegar con políticas efectivas a los 3 millones de equivale a un 20,6% del total. Dentro de este grupo,
pobres y, entre ellos, a las 850 mil personas en la población en indigencia llegaba a 849 mil
situación de pobreza dura, extrema o indigencia. personas, equivalente a un 5,7% del total. En
2.15. Por nuestra parte afirmamos que hay un
potencial no aprovechado por las políticas
públicas. Se trata de las capacidades locales
subutilizadas existentes en todo el territorio,
especialmente en las propias comunidades
carenciadas y en los grupos pobres. El hecho de
que las políticas de desarrollo constituyan un
modelo elaborado y aplicado siempre desde el
centro, ha descuidado el respaldo a las iniciativas
locales autónomas. El conjunto de los territorios
depende demasiado de lo que puede hacer o
proponer la capital. Las comunidades locales
tienen carencias, es cierto, pero también poseen
recursos, conocimientos y capacidades creativas
que no pueden ser unilateralmente activadas
desde el gobierno central. Las desventajas del
centralismo vuelven a hacerse presentes.
términos de hogares, alrededor de 643 mil hogares
(16,36 del total) se encontraban en situación de
pobreza, de los cuales 177 mil (4,6% del total) eran
indigentes. A lo largo de la década, el país ha sido
capaz de reducir la población pobre desde un 38,6%
en 1990 a un 20,6% en 2000. Asimismo, la
población en situación de indigencia ha disminuido
desde un 12,9% a un 5,7%. En términos de hogares,
el porcentaje de hogares pobres disminuyó desde un
33,3% en 1990 a un 16.6% en 2000 y el de hogares
indigentes se redujo desde un 10,6% a un 4,6% en el
mismo período. En términos absolutos, ello significa
que en el año 2000 habría alrededor de 1 millón 884
mil personas menos en situación de pobreza en el
país que al inicio de la década. Esta cifra incluye
810 mil personas menos en situación de indigencia
con relación a 1990. En términos de hogares, en el
año 2000 hay cerca de 413 mil hogares menos en
situación de pobreza que en 1990 y, dentro de ellos,
algo más de 159 mil hogares menos en situación de
indigencia”(MIDEPLAN)
¿Agotamiento del modelo de centralismo estatal?
2.16. Pese a todo lo dicho, el que hasta ahora el gobierno central continúe manejando
directamente el 81% del gasto total gubernamental determina, en gran medida, el gasto regional
y condiciona parte importante del gasto local. Si bien la mayor parte del esfuerzo
descentralizador ha sido resultado del juego de fuerzas e influencias al interior del aparato
gubernamental, cuando las municipalidades presionan al gobierno central a través del
movimiento asociativo8 se logran incrementos de competencias y recursos. No obstante, la
sociedad civil y el sector privado están bastante ausentes del debate. No hay demanda fuerte por
más descentralización, aunque existen movimientos regionales que presionan esporádicamente:
corporaciones privadas, universidades regionales, alcaldes y concejales. El modelo de política
pública sigue altamente condicionado por la centralidad del sistema político.
2.17. A esta forma de operar se añaden los factores subjetivos. Los chilenos se han habituado
a un Estado que funciona centralmente y actúan en consecuencia. De este modo, se ha inducido
una apatía de las capacidades emprendedoras en los territorios. Los agentes locales esperan en
demasía las soluciones gubernamentales. Y como a los políticos se les mide por su capacidad
para cumplir con las “demandas de la gente”, se ha generado también un pragmático
“clientelismo cosista”9 donde lo importante es mostrar resultados de corto plazo y no rumbo
estratégico. Aunque el movimiento regionalista, las municipalidades y algunos otros actores
protestan tímidamente por este estado de cosas y sugieren una mayor descentralización.
Esquema resumen: Propuestas de la Asociación Chilena de Municipalidades
(Congreso de El Quisco, noviembre del 2002)
Políticas de
Competencias
Recursos
Fondos de
descentralización
municipales
municipales
desarrollo nacional
Demanda por
Municipalidad
Recursos deben
Mayor parte de
descentralización
debe ser gobierno
pasar al 30 % de
fondos
política y fiscal
local promotor de
los medios de
concursables
con autonomía
un desarrollo
gobierno al final de
sectoriales debe ser
local
“desde abajo
la década
transferidos a los
hacia arriba”
(2.010).
municipios
Legitimidad y
gobernabilidad
Municipio
autónomo y
gestión
participativa
local
2.18. La economía y sociedad chilena sigue realizando un fuerte esfuerzo de apertura e
integración a la economía mundial10. Esta opción limita la autonomía de las macro políticas
nacionales reduciendo, por tanto, la capacidad del Estado central para corregir los desequilibrios
territoriales y sociales. La influencia de la globalización -generadora de grandes cambios culturales
y técnicos- es muy potente, lo que se adiciona a las dificultades antes mencionadas para diseñar e
implementar desde el centro políticas públicas que contribuyan a reducir las desigualdades. Por
ello, el gobierno central parece estar obligado a compartir mucho más el diseño e implementación
8
La Asociación Chilena de Municipalidades nace en 1993 y desde entonces presiona para lograr mayores recursos,
competencias y autonomía para las municipalidades
9
Emulando el modelo del mercado se insiste en que las políticas públicas deben responder a “las necesidades de la
gente” la que se suele medir mediante encuestas de opinión. Con esto se cae en acciones de respuesta a las
demandas coyunturales en perjuicio de estrategias de desarrollo de más largo aliento.
10
Se acaban de aprobar los Tratados de Libre Comercio con la Unión Europea, los Estados Unidos y Corea los que
empiezan a operar efectivamente en el 2004.
de políticas con los gobiernos regionales y, en especial, con las municipalidades.
2.19. Incluso, en caso que los gobiernos regionales y las municipalidades obtengan mayores
recursos y mejoren sus capacidades de diseño y operación de políticas de desarrollo, tampoco es
posible impulsar el desarrollo local sin desarrollar alianzas estables con los actores privados, no
gubernamentales y con mucho mayor involucramiento ciudadano. En este sentido, el sector
público chileno aún no asume el hecho de que la combinación de recursos escasos, sociedad
compleja y cambio permanente obligan a una gestión más abierta y participativa donde los agentes
privados y los ciudadanos sean actores efectivos de las políticas públicas. En la sociedad moderna
la única manera de que las políticas públicas sean efectivas es que generen consenso y que
involucren efectivamente a los habitantes del territorio.
2.20. Una deficiencia del proceso chileno es que el tema de la descentralización –entendida
como devolución de poder y responsabilidades hacia los agentes territoriales públicos y privadosse debate al interior del sistema gubernamental y de los grandes partidos políticos, con una
participación limitada y meramente consultiva de los agentes privados, académicos y no
gubernamentales. La descentralización es vista como una redistribución de competencias y
recursos al interior del Estado, pero no como una herramienta esencial para generar nuevas
dinámicas de colaboración público-privada que activen políticas consensuadas de desarrollo
nacional, regional y local, incluida, por cierto, la lucha contra la pobreza.
2.21. Como conclusión de este acápite, afirmamos que Chile posee una efectiva política
macroeconómica, pero carece de estrategias territoriales de desarrollo en regiones y localidades
para permitir la activación y pleno aprovechamiento de las iniciativas y opciones originadas “de
abajo hacia arriba”. Hay una macro política económica nacional sin una micro-política de
desarrollo local. La descentralización es concebida como un movimiento modernizador al
interior del Estado, pero no como herramienta estratégica para articular al sector público con los
privados, la sociedad civil y los ciudadanos en pos de más desarrollo, incremento del bienestar
y eliminación de la pobreza.
3.
POBREZA Y RIQUEZAS DE LA PINTANA
La comuna adonde se trasladaba a los pobres...
3.1. La llegada a La Pintana constituye un hecho especial. En las principales arterias de
acceso, diversos monumentos de gran tamaño señalan al viajero que ya está en la comuna.
También se entera fácilmente el habitante que se acerca en bus. Divisar los monumentos es
señal de que ha llegado a casa. Una visita ocular al interior de la comuna depara más sorpresas.
La coexistencia respetuosa de zonas urbanas de vivienda con espacios rurales privados o
institucionales. O la abundante vegetación existente tanto en los espacios de corte rural como
en los bloques de vivienda de diverso tipo y antigüedad. Llama igualmente la atención la
cantidad de árboles y de plazas; en general, bien regados y cuidados.
3.2. También intriga la menor presencia de problemas ambientales, comunes en el resto de la
ciudad tales como la contaminación atmosférica, la congestión vehicular y la deforestación. La
diferencia se debe, entre otros factores, a su carácter de comuna suburbana, a su ubicación
periférica y al entorno paisajístico natural. Vale decir, a su origen rural más que a su actual ser
urbano.
3.3. Pero la historia real es más dura, dinámica y compleja. La Pintana tiene dos grandes
etapas de poblamiento. En la primera, entre 1950 y 1985, la migración al sector, todavía parte
de la comuna de La Granja, es lenta. Esta repunta a fines de los sesenta con la “toma”
(invasión) del ex Fundo San Rafael por familias provenientes de la población Santa Adriana11.
La segunda etapa ocurre en la década de los 80. La Municipalidad asevera12: “Aunque la
erradicación (forzada) de campamentos se inicia entre 1976 y 1978, el procedimiento se
aceleró... entre 1979 y 1985 por la aplicación del llamado "subsidio dirigido" desde 1981 (que)
de hecho continúa hasta febrero de 1989. El mayor volumen de radicaciones, en tamaño y
número se fue concentrando en la nueva comuna de La Pintana, (que) pasó a ser caso
demostrativo de la estrategia de reorganización y sus conflictos”
De dictadura nacional a la democracia
local
3.4. La Pintana -uno de los 34
municipios del área urbana de Santiago- es
considerada comuna pobre. Durante el
gobierno militar fue estigmatizada como
tal al constituirse en receptora de miles de
familias pobres provenientes de barrios
acomodados que las expulsaban. La oferta
de terrenos no urbanizados baratos facilita
al gobierno militar levantar allí conjuntos
de viviendas para los sectores pobres. Sin
embargo, la situación ha cambiando
positivamente. Entre otras políticas
municipales, destacan los desestímulos
sistemáticos a la oferta de terrenos
mediante la aplicación del Plan de
Desarrollo Comunal desde 1994, lo que
limita los usos habitacionales. De este
modo, el 60% de la superficie comunal no
puede ser ahora ocupada por viviendas. El
doble rol urbano-rural es también
estimulado. La visión del futuro integrada
en el Plan de Desarrollo define a La
Pintana como una comuna "verde”. Es
decir, una “cuña” ambiental entre
conjuntos urbanos, comuna “borde” que
ayude a contener el explosivo crecimiento
de Santiago.
11
12
El 22 de julio de 1965.
Página web de la Municipalidad de La Pintana
3.5. La Pintana es un territorio atípico, donde la Municipalidad juega un rol clave al integrar
el concepto de "desarrollo humano sustentable" en sus estrategias de gestión y en la toma de
decisiones. En este sentido, ha sido importante la adopción municipal del enfoque de la Agenda
Social 2113. Aceptar este, implica asumir una visión de conjunto del desarrollo, con énfasis en
la consistencia e integración de las políticas de intervención en el territorio. Adoptar las ideas
del desarrollo humano implica, además, desechar la concepción segmentada o ”sectorial” de
las políticas públicas, que separa lo social de lo económico y tiende a reducir la lucha contra la
pobreza al mero apoyo asistencial a los grupos más afectados por aquella.
Para detener la pobreza hay que limitar el aumento de la población inmigrante
3.6. Al contrario de otros municipios, las autoridades de La Pintana se dieron cuenta
rápidamente que era indispensable dejar de ser una comuna concentradora y estigmatizada por
la pobreza, evitando la llegada de más personas con este tipo de dificultades. A poco andar de la
gestión municipal del alcalde Jaime Pavez, se logró detener la construcción masiva de vivienda
social para grupos provenientes de fuera del perímetro comunal. De este modo, se redujo el
ritmo de incremento de la población de una tasa intercensal del 7,8 % en el periodo 1982 al
1992 a un muy razonable 1.3% entre 1992 y el 2002.
Variación de población y reducción del ritmo de crecimiento poblacional
(Censos de Población de 1982, 1992 y 2002)
Población
Incremento
Crecimiento
Población
Incremento
Censo
1982-1992
anual
Censo
1992-2002
1982
promedio
1992
73.932
116.153
7.8 %
169.640
20.445
Crecimiento
anual
promedio
1.3 %
Población
Censo
2002
190.085
3.7. La Pintana aplica una inteligente política para evitar el incremento del número de
pobres. Se termina con las erradicaciones masivas de grupos de “sin casa” a las fronteras
interiores de la comuna. Esto es, con la estrategia de la Dictadura de concentrar a los pobres
lejos de los ricos y grupos medios usando ese espacio comunal. No obstante, no sería justo
asignar a la dictadura el monopolio de la política de segregación espacial de los que menos
tienen. De hecho, el Estado chileno viene practicando desde hace décadas la estrategia de
construir masivamente viviendas mínimas para los grupos de menores ingresos, en lugares
alejados donde el suelo es barato. Poco han importado la distancia y la falta de infraestructura.
Menos aún el desarraigo y la pérdida de empleos resultante, por efecto de los traslados
obligados de habitantes, a veces desde un extremo a otro de la ciudad.
3.8. La Pintana es uno de los pocos municipios de la urbe santiaguina que limita la
construcción de vivienda social en sus fronteras interiores. La razón es evidente: a mayor
concentración de la pobreza, mayor es la dificultad para erradicarla y más grandes son también
los efectos negativos asociados. A la inversa, a mayor heterogeneidad social, menos dificultades
para enfrentar la situación difícil de una parte de la población. Al no vivir en “ghettos” los
pobres pueden relacionarse con los no pobres, de manera productiva y culturalmente útil.
13
En 1992, en la Cumbre de Río de Janeiro, Chile asume el compromiso de replicar la“agenda s 21” a escala local.
3.9. Otros municipios colindantes -como La Florida o Puente Alto- han optado, de hecho,
por la política contraria, es decir, aceptar el crecimiento poblacional, ya que con ello lograrían
un aumento de las transferencias compensatorias provenientes del Fondo Común Municipal, las
que se calculan en base a los indicadores de cantidad de población y magnitud de la pobreza.
Sin embargo, éste puede ser un muy mal negocio; si bien pueden aumentar los recursos de
transferencia del FCM, hay un incremento más que proporcional de los problemas sociales,
ambientales, financieros y políticos.
3.10. Un segundo elemento -resultante directo de la política de limitar el crecimiento por
inmigración- contribuye a limitar el aumento poblacional. El incremento del valor del suelo. Se
trata de un efecto combinado de la alta inversión local en infraestructura, del mejoramiento de
los servicios y de la calidad de vida resultante –por una parte- y de la reducción de la oferta de
tierra urbana por las propias políticas municipales, por otra. En efecto, entre 1992 y el 2000 se
incrementó fuertemente el precio del suelo en la comuna. El valor del metro cuadrado pasa de
US $ 2.3 a US $ 30, en un período de 8 años. Al subir el valor del suelo, se reducen también las
compras de tierra barata por el gobierno central para destinarla a vivienda social. Paralelamente,
aumenta el valor de las viviendas de los habitantes de La Pintana. Ahora se está un poco mejor,
las presiones sociales están controladas y todos los habitantes han ganado por la apreciación de
sus viviendas.
El crecimiento económico nacional facilita el progreso social comunal
3.11. Como se afirma en acápite anterior, los primeros años de la gestión de los alcaldes
democráticos van de la mano con el crecimiento económico acelerado de Chile. Efectivamente,
entre 1990 y 1998, el producto chileno se expande a tasas próximas al 7% anual. Luego, hay
una buena disponibilidad de recursos, aunque esta no es condición suficiente para garantizar el
éxito de una gestión local. Empero, a partir de 1998 se inician las dificultades. Chile ve caer
drásticamente su ritmo de crecimiento y la economía bordea la crisis y se teme una recesión la
que, felizmente, no ocurre. En todo caso, los mediocres índices de crecimiento se traducen en
pesimismo generalizado, hay una caída de los indicadores económicos y, en especial, un fuerte
incremento de la desocupación que pasa de una media nacional del 6% a niveles cercanos al
10% de la población económicamente activa del país. Pero en La Pintana, la cifra supera con
creces los dos dígitos.
3.12. En este contexto inicial favorable, aunque progresivamente más difícil y complejo, es que
hay que evaluar los resultados de la gestión de la Municipalidad de La Pintana14. Los datos
disponibles sobre servicios, infraestructura y equipamiento para el año 2000, permiten constatar
progresos notables:
• El 99.8% del área urbana de la comuna, es decir el sector poblado, está pavimentado
• El 99.4% de los hogares tiene agua potable y alumbrado público
• El 98,6% de los hogares usa como combustible gas licuado o gas natural
• El 98% de las viviendas recibe servicio de recolección de residuos sólidos
• El 96% de las viviendas posee alcantarillado domiciliario
• El 95,8% de las viviendas son casas o departamentos permanentes de material sólido
14
Y de los restantes municipios del país, claro está.
•
•
•
•
El 89,4% de las viviendas posee televisor a color y el 17,6% blanco y negro15
El 87,5% de las viviendas es habitada directamente por sus propietarios
El 83,6% de las viviendas tiene refrigerador y el 81,4% posee lavadora eléctrica
El 58,4% de las viviendas tiene instalado teléfono fijo y el 38,3% posee teléfono celular16
3.13. La Pintana muestra buenos indicadores de cobertura de servicios básicos y equipamiento
de los hogares que se aproximan al 100% de la cobertura posible. No hay duda que la década de
los noventa trae tanto democracia como progreso material a la comuna.
La oferta educacional y la buena cobertura de la salud
3.14. También ha sido importante el esfuerzo municipal para mejorar la educación básica,
media y de adultos, mediante diversos programas de inversión y mejoramiento educacional. La
Pintana cuenta actualmente con 14 establecimientos educacionales municipales, incluido el
Liceo de educación media El Roble, que totalizan una matrícula de 15.452 alumnos. Funcionan
en la comuna otros 35 colegios particulares subvencionados por el Estado, los que suman
23.511 alumnos. Adicionando ambas categorías se llega a un total de 38.963 educandos.
3.15. Entre 1992 y 1998, la escolaridad en la comuna se ha incrementado pasando de un
promedio de 8,2 años de estudio a 8.7 años por persona. Esta cifra debe seguir creciendo al
establecerse por norma nacional la educación media obligatoria, lo que debe hacer subir la
escolaridad media a 10 años. Pero pese a los esfuerzos, la calidad de la educación chilena deja
que desear en calidad, aunque no así en cobertura. Por ello, el Estado y las municipalidades que gestionan los establecimientos educacionales- hacen un gran esfuerzo para implementar la
jornada escolar completa, de modo que los educandos permanezcan en su establecimiento todo
el día y no solo la mitad de aquel como ocurre ahora.
3.16. Otro servicio esencial es la atención de salud. Los 8 consultorios y centros de salud que
brindan la primera atención a los usuarios son de administración municipal y cuentan con
financiamiento transferido desde el Ministerio de Salud. Se trata de un valor “per cápita”
calculado en función de la población inscrita para atenderse en el sistema comunal. Desde allí
se les deriva a los hospitales de especialidad, si los médicos y personal local así lo determinan.
En el caso de La Pintana los datos muestran un incremento importante de la población inscrita y
atendida. Se pasa de 116 mil inscritos en 1997 a más de 146 mil el año 2.001. Los consultorios,
servicios de urgencia (SAPU) y los servicios de atención dental están distribuidos en el
territorio comunal.
Creación de un entorno favorable al desarrollo: centro cívico, identidad y deporte
3.17. Un esfuerzo importante de la Municipalidad es el refuerzo de la capacidad física y
material del territorio para responder a las diversas necesidades y demandas de sus habitantes.
Por el hecho de ser una comuna originada en una reciente y fuerte inmigración, La Pintana es
un espacio dormitorio desde donde sus habitantes deben desplazarse obligadamente para
trabajar, estudiar, comprar, hacer diversas gestiones o recrearse. En suma, hay mucha vivienda
15
16
Los porcentajes no se adicionan, un mismo hogar puede tener un televisor color y otro blanco y negro
Cifras no adicionables, un mismo hogar puede tener telefonía fija y celular, otro ninguna de las dos.
social pero pocos servicios elementales. De allí la necesidad de un “centro cívico”, proyecto en
pleno desarrollo.
3.18. Con la conformación del centro cívico -en cuyo corazón se sitúa la Municipalidad-, ya
no es indispensable salir de la comuna para realizar ciertos trámites. Además de los servicios
que entrega el propio gobierno local –incluidos un mini zoológico, un parque y un vivero-, se
han instalado bancos y centros comerciales colindantes. No ha sido fácil. El establecimiento del
primer centro comercial hizo necesarias tenaces gestiones municipales para atraer a
inversionistas y comerciantes -al principio, reacios y desconfiados de la viabilidad del centro
cívico. Ahora el proyecto está en pleno desarrollo.
3.19. Otra dificultad, no menor, de La Pintana es la baja identidad de sus habitantes respecto
de su territorio, por el hecho señalado de provenir en su mayoría de otras zonas de la ciudad.
Para afincar la identidad, la Municipalidad diseña y sostiene una oferta cultural importante.
Destacan las fiestas de Navidad con sus “ferias de juguetes”, el maratón de San Nicolás17 y un
festival de fuegos artificiales donde concurren lugareños y afuerinos. De este modo, cada 25 de
diciembre miles de habitantes de la comuna se aproximan a la Municipalidad para participar en
los festejos. Ya no es necesario ir a otros puntos de la ciudad para celebrar o participar en
espectáculos masivos. Es política municipal construir identidad local, creando instituciones que
hagan que sus ciudadanos se sientan a gusto y orgullosos en su propio territorio comunal.
3.20. Uno de los símbolos de la comuna es su nuevo Estadio. El recinto posee dos canchas de
fútbol empastadas, aposentadurías para 6 mil espectadores e iluminación artificial. Está
habilitado para practicar fútbol, tenis, atletismo, ciclismo y patinaje. Posee una pista atlética de
8 carriles cubiertos por una alfombra de material sintético. El municipio realiza una alta
inversión en la habilitación de este recinto modelo dotado de los medios para practicar la alta
competición. “Es inadmisible que haya establecimientos deportivos para pobres, de menor
calidad que aquellos que sirven a los grupos sociales pudientes”, explican los funcionarios
municipales18.
3.21. El Estadio municipal es centro de operaciones de una densa red de organizaciones, con
241 clubes y otros grupos y más de 80 canchas y multicanchas formales e informales. Las
razones de la alta prioridad que se otorga al deporte se resumen en: a) incrementa el bienestar,
la calidad de vida y las posibilidades de recrearse de la población; b) es una actividad que ayuda
a prevenir enfermedades y reduce los riesgos de mortalidad; c) constituye una manera adecuada
de encauzar a los jóvenes en una vida sana, canalizando positivamente sus energías e
iniciativas. El Estadio está siendo utilizado, además, por un club deportivo de la competencia
profesional del fútbol nacional19.
17
La maratón de San Nicolás se organiza desde hace pocos años según el modelo paulista de la San Silvestre. Para
montarla el alcalde y un equipo municipal participaron directamente en la popular corrida de Sao Paulo.
18
Ver entrevistas en anexos
19
El antiguo club “Santiago Morning”, de la segunda división de la ANFP
Apoyo a las organizaciones de base y creación de “capital social”
3.22. La inversión en infraestructura y la reducción del crecimiento poblacional humanizan el
espacio comunal. Al mejorar la infraestructura y los servicios, el equipamiento disponible de los
hogares, y al incrementarse las áreas verdes y aumentar la oferta de recreación y cultura hay, sin
duda, una ganancia neta en bienestar. Pero para que este efecto se dé adecuadamente es
necesario que la gente incremente su organización para que se involucre y asuma nuevas
responsabilidades territoriales. Es decir, que se apropie del progreso logrado. Para decirlo de
manera moderna: el respaldo a la organización social y a las redes formales e informales que se
generan o refuerzan contribuye a aumentar el “capital social” de la comuna. Es decir, las
familias pueden incrementar sus posibilidades de apoyo y solidaridad con otros familiares,
vecinos y organizaciones sociales.
3.23. Una actividad municipal importante es el fomento de la organización comunitaria. “Sólo
entre 1992 y el 2000 se han más que duplicado las organizaciones sociales”, explican los
profesionales de la dirección municipal de Desarrollo Comunitario. Las 787 organizaciones
existentes son:
• 241 clubes deportivos, que representan el 30.6 % del total de organizaciones. El incremento
se explica por la alta importancia concedida por las políticas municipales al fomento del
deporte.
• 198 comités de “allegados” –25% del total- que canalizan la energía y ahorro de las familias
sin vivienda, previniendo así las invasiones salvajes de nuevos asentamientos informales.
• 89 “juntas de vecinos” –el 11.3% del total-. Es la organización clásica que cuando funciona
bien hace las veces de un pequeño gobierno barrial, que promueve y coordina actividades.
• 77 agrupaciones de mujeres –10% de las organizaciones- que realizan actividades sociales,
de formación y producción de pequeñas artesanías.
• 75 centros culturales –otro 10%- que van desde bandas musicales hasta clubes de lectura.
• 39 agrupaciones de adultos mayores, relevantes debido al envejecimiento de la población.
• 14 centros juveniles que inician a estos habitantes en la vida cívica. Muchos jóvenes
participan también en los clubes deportivos y en las agrupaciones culturales.
• 18 centros de padres y apoderados de centros educacionales que colaboran con los
profesores.
• Otras organizaciones, entre las que se incluyen 3 agrupaciones de microempresarios.
3.24. Para sostener el trabajo de las organizaciones, la municipalidad realiza diversas
actividades de capacitación. En un informe global elaborado para el año 2000 se dan algunas
cifras de este esfuerzo: a) 1200 dirigentes, líderes barriales y comunitarios capacitados; b)
construcción, reparación y mantenimiento de 27 sedes comunitarias; c) construcción,
habilitación y reparación de 36 multicanchas para el deporte y la recreación; d) financiamiento
de 665 pequeños proyectos presentados por las diversas organizaciones sociales y ejecutados
por ellas mismas.
Cuidado del entorno natural, educación ambiental y “plazas participativas”
3.25. Si bien las primeras imágenes del territorio comunal son positivas, La Pintana enfrenta
también dificultades ambientales. Según la Dirección de Gestión Ambiental20, los principales
problemas locales son:
• Degradación y contaminación de suelos por disposición ilegal de escombros;
• Generación y contaminación por residuos domésticos e industriales;
• Degradación y pérdida de suelo de uso agrícola y contaminación de agua de riego;
• Déficit de espacios y áreas verdes;
• Contaminación atmosférica de partículas, gases, ruidos;
• Deficiente infraestructura para el drenaje de aguas lluvias;
• Pobreza urbana y hacinamiento al interior de las viviendas;
• Contaminación intra domiciliaria.
3.26. En todo caso, La Pintana es una de las comunas de Santiago que ha asignado usos no
tradicionales a los suelos urbanos con una clara finalidad ambientalista. Así, se ha creado la
Zona de Protección Ecológica; un Área de Interés Agropecuario –en convenio con la Facultad
de Medicina Veterinaria de la Universidad de Chile- y el gran proyecto ancla del Parque
Metropolitano, de 180 hectáreas, que incorporará un Parque Ecológico y Recreativo
Metropolitano y el nuevo Zoológico de Santiago.
3.27. La DGA ha implementado también un conjunto de pequeñas iniciativas ambientales, del
tipo micro proyectos, con finalidad educativa. Destacan:
• La Miniplanta, donde se recicla toda la basura orgánica de mercados y ferias libres;
• El Vivero Forestal municipal, que distribuye plantas a escuelas y parques municipales;
• Un Museo Natural Interactivo, visitado constantemente por los estudiantes;
• Una Clínica Veterinaria Móvil, que controla la presencia y reproducción de perros y gatos;
• Un Mini zoológico, localizado en el ante patio del edificio municipal.
3.28. Tanto los macroproyectos como los proyectos más pequeños contribuyen a la toma de
conciencia ciudadana sobre el tema ambiental. La Pintana es, también, uno de los escasos
municipios de Santiago que posee una Ordenanza Ambiental Marco. Esta ordenanza reglamenta
los comportamientos y procedimientos a utilizar en los temas de: a) deterioro urbano; b)
saneamiento básico; c) contaminación del aire; d) zoonosis y tenencia de animales; e) higiene
ambiental y seguridad industrial; f) aseo; g) ornato; h) mercados, ferias libres de chacareros,
“ferias persas” y “cachureos”. Se tiene, además, una buena capacidad para fiscalizar y
monitorear su cumplimiento, incluida las decisiones judiciales y cobranza de multas, cuando es
necesario.
3.29. El programa “plazas participativas” involucra a los vecinos en la construcción de
nuevas áreas verdes. Consiste en la creación de plazas y plazoletas en los diversos barrios. Los
habitantes organizados en sus juntas de vecinos acuerdan con los técnicos municipales las
características y el diseño del área a intervenir. Además, realizan aportes en mano de obra y
20
Durante la gestión del actual alcalde se crea la Dirección de Gestión Ambiental, DGA, con una pequeña planta de
14 personas, más 15 contratas y 34 profesionales a honorarios.
trabajo voluntario para agregar recursos adicionales a los entregados por la municipalidad.
Entre 1994 y 1998 se construyen 99 nuevas áreas verdes con un total de 120 mil metros
cuadrados construidos.
3.30. Lamentablemente, este programa no ha continuado; tanto por la reducción del
crecimiento de la economía chilena –que limita los recursos locales y vecinales-, como por la
influencia negativa de los programas de empleo extraordinarios del gobierno nacional para
reducir la cesantía. Estos planes estatales buscan evitar que la tasa de desempleo sobrepase una
media nacional del 10%; no obstante, en comunas como La Pintana, los niveles de desempleo
sobrepasan el 15% de la PEA. En todo caso, son las propias municipalidades las que, en una
primera etapa, han administrado y ejecutado estos programas. Se da la paradoja que La Pintana
tiene que aplicar un programa contra el desempleo que atenta contra una de sus iniciativas
estrella: las plazas participativas.
3.31. Los programas de empleo de emergencia inciden negativamente en las conductas
ciudadanas al reducir el trabajo voluntario. ¿Por qué trabajar voluntariamente si los programas
de absorción de mano de obra cesante pagan por realizar tareas similares? Las “plazas
participativas” dejan de operar por efecto indirecto del programa nacional de empleo de
emergencia. La gente se hace reacia a trabajar de modo voluntario al verificar que es posible ser
contratado y pagado por la misma acción. El centralismo y las políticas públicas nacionales no
sólo no incentivan sino muchas veces impiden o traban la participación
3.32. El programa de plazas participativas va de la mano con la arborización para transformar
el paisaje urbano local, originalmente seco, polvoriento y pedregoso en verano y con barro y
pozas de agua en invierno. Sólo entre 1993 y el año 2000 se plantó más de 100 mil nuevos
árboles en la comuna. En este sentido, la combinación “pavimentación--construcción de áreas
verdes--iluminación de calles y espacios públicos” tiene un evidente efecto de mejoramiento de
la calidad de vida de las personas, las que cuentan ahora con espacios más acogedores y
amables para realizar la convivencia vecinal y barrial.
La pobreza se reduce fuertemente, pero se incrementa con el ciclo económico
3.33. Un análisis detallado de la realidad comunal muestra situaciones complejas. La pobreza
se reduce fuertemente y ahora no es visible, pero continúa presente. Pese a todos los esfuerzos
mencionados por crear un entorno favorable al desarrollo, el flagelo de la pobreza extrema
continúa afectando la vida de los habitantes de La Pintana. Lo que ocurre es que ya no es
evidente en el paisaje urbano y en las calles. Pero sigue presente de manera importante si
ingresamos al interior de las viviendas.
3.34. Según la municipalidad, más del 40% de las viviendas alberga “allegados”, es decir
residentes de familias cercanas, parientes o amigos. Por otra parte, el tamaño de las casas es
pequeño, como lo muestra el indicador medio de los permisos de construcción otorgados por el
municipio: 42 metros cuadrados. Luego, el hacinamiento es un problema mayor. Si bien la
pobreza no es evidente en las calles, ésta si se encuentra dentro de las viviendas. Una estadística
vendrá en nuestra ayuda: los índices de pobreza, elaborados por el gobierno central sobre la
base de encuestas periódicas de hogares.
Evolución de la Pobreza en La Pintana (en porcentajes de la población total)
1990
1992
1994
1996
Pobreza total
53.3
44.1
28.9
29.2
Pobres. no indigentes
--33.4
24.8
23.7
Pobres Indigentes
--10.7
4.1
5.5
Fuentes: Encuestas CASEN, Informes Desarrollo Humano PNUD, Municipalidad La Pintana
1998
31.9
21.4
9.6
2000
31.1
20.5
10.5
3.35. La información es clara. Por una parte, entre 1990 y 1996 hay una fuerte reducción de la
pobreza total que disminuye casi a la mitad. A partir de ese año, hay un incremento moderado –que
coincide con la reducción del ritmo de crecimiento del país- y luego una tendencia a la
estabilización. Más precisamente, los pobres no indigentes se reducen sistemáticamente de un
tercio de la población en 1992 a un quinto de la misma el año 2000. No ocurre lo mismo con los
pobres indigentes. La pobreza dura o indigencia disminuye durante el auge, pero también se
incrementa fuertemente con el estancamiento. De casi un 11% en 1992, baja drásticamente a un
4% en 1994 y luego sube sistemáticamente hasta llegar a un 10.5% en el año 2000. Los pobres
indigentes constituyen el sector social más perjudicado por la caída del ritmo del crecimiento y la
alta desocupación resultante.
Indicadores de Desarrollo Humano en La Pintana
Tasa de alfabetismo (DH)
Esperanza de vida (en años)
Ingreso monetario (en $ de 1998)
Índice de Desarrollo. Humano
1991
96.6
--43.936
0.628
1998
2002
94.9
95.5
69.8
--60.781
--0.704
--Encuesta CASEN, PNUD y Censos
3.36. Los “índices de desarrollo humano” elaborados por el PNUD para 190 de los 341
municipios chilenos ratifican lo establecido más atrás, aunque con ciertos matices. Con datos
para 1991 y 1998 que se sitúan entre el comienzo del régimen democrático y el inicio de la
desaceleración y estancamiento de la economía. Globalmente, el índice de desarrollo humano
de La Pintana mejora fuertemente entre 1991 y 1998 como resultado, básicamente, del
incremento del ingreso real de los salarios nacionales en un 38%.
3.37. La buena evolución del IDH en la comuna hay que atribuirla a una combinación de los
efectos positivos del aumento de salarios reales con incremento del empleo, cuyo resultado
previsible es que hay más personas que cuentan con trabajo e ingresos en los hogares. El efecto
de incremento de los ingresos reales explica la casi totalidad de la mejora del IDH, ya que la
tasa de alfabetización no varía significativamente y la esperanza de vida evoluciona con
lentitud. A la inversa, cuando se inicia el ciclo de reducción del ritmo de crecimiento, decrece el
empleo y se estancan o disminuyen los salarios reales. Como se dijo, esto golpea con fuerza a
los más pobres los que, además, cuentan con empleos inestables e informales.
3.38. No obstante, si bien la crisis golpea con fuerza a los hogares más pobres y vulnerables
los otros progresos -en vivienda, infraestructura, equipamiento y servicios- se mantienen. En
suma, hay más pobres y más pobreza en La Pintana -y seguramente en otras comunas populares
chilenas- pero ello no es evidente y visible. Las calles continúan pavimentadas, las plazas son
mantenidas y los servicios municipales continúan funcionando. Como afirman los funcionarios
municipales: “la pobreza se trasladó al interior de las viviendas”. Ahora hay más desempleo,
menos ingreso y, probablemente, más allegados. La pobreza extrema no se ve, pero está ahí.
Gestión interna, “orden en casa” y fuerte inversión
3.39. Un elemento esencial para realizar una gestión local que facilite el desarrollo es la manera
cómo el alcalde y el Concejo municipal conducen la municipalidad. Ya afirmamos al inicio del
capítulo que en IULA hemos acuñado los términos de “buen gobierno local” y “gestión
participativa” para referirnos a las características propias de una buena gestión. ¿En qué medida se
aplican en La Pintana buenas prácticas de gestión?. Veamos:
• El estilo de conducción del alcalde Jaime Pavez permite y estimula las conductas
participativas. Por ejemplo, la gestión anual se inicia con un debate sobre el presupuesto
municipal a partir de propuestas de los departamentos que definen sus metas, ingresos y
gastos. Luego todas ellas se integran en un taller de trabajo –con el alcalde y los directivosque se realiza fuera de la municipalidad. Al Concejo llega, entonces, una propuesta político
técnica consistente e internamente consensuada.
• Del mismo modo, semanalmente se realizan reuniones técnicas del alcalde con todos los
directivos para verificar avances, tareas y dificultades. Al estar presentes los principales
directores y jefes de departamento, la información circula. Cada departamento realiza
reuniones similares con su personal técnico.
• Hay “orden en casa”. La Pintana maneja anualmente un presupuesto total de alrededor de US
10 millones, de los cuales el gasto en personal no excede el 25% -el tope que permite la ley es
de un 35%- y se asegura a lo menos un 15% de inversión con recursos propios.
• Se lleva a cabo una política agresiva de búsqueda de recursos externos provenientes de
diversas fuentes nacionales e internacionales que permiten quintuplicar la inversión realizada
con recursos propios. En 1993, por ejemplo, se obtuvo recursos externos para 20 proyectos, en
tanto que durante el 2001 se lograron recursos para más de 100 proyectos con un valor total de
cerca de 8 mil millones de pesos (US $ 14,5 millones) Es decir, un buen manejo fiscal local,
una política austera sin endeudamiento y alta inversión21
• En general, la municipalidad de La Pintana trabaja de modo abierto buscando movilizar
recursos gubernamentales, atraer al sector privado y movilizar a la comunidad tras acciones
decididas en común -como las plazas participativas-.
Inversiones, presencia privada y proyectos de desarrollo
3.40. La Pintana no sólo responde a la urgencia y el mediano plazo, hay grandes proyectos que
buscan generar nuevos dinamismos de desarrollo y crear empleos. Los principales programas son:
•
Completar el Centro Cívico que busca dotar a la comuna de un complejo arquitectónico
proveedor de servicios y, a la ciudad de Santiago, de un subcentro comunal, de modo de evitar
desplazamientos innnecesarios a la población. Este proyecto está en plena ejecución.
21
Las principales fuentes de financiamiento externas son el Fondo Nacional de Desarrollo Regional, FNDR; el Fondo
de Solidaridad e Inversion Social, FOSIS; el Programa de Mejoramiento de Calidad de la Educacion, MECE; el
Programa de Pavimentos Participativos, PPP; las Inversiones Sectoriales de Asignación Regional, ISAR; la Inversión
Regional de Asignación Local, IRAL; el Fondo Social Presidente de la República; el Servicio Nacional de
Capacitación y Empleo, SENCE; y recursos diversos donde destaca un proyecto de la Unión Europea para apoyar las
politicas sociales.
•
•
•
4.
Activar la Zona Industrial Exclusiva –de carácter privado- que cuenta con 282 hectáreas para
industrias ambientalmente inofensivas. En su interior, ya está funcionando el Parque para la
Pequeña Industria y Microempresas, el que, por ahora, tiene una baja capacidad de uso debido
a sus dificultades de acceso vial y la contracción de la economía.
En este sentido, un proyecto clave es la Nueva Entrada Sur de Santiago, cuyo trazado pasa por
un costado de la comuna. Este proyecto mejorará sustancialmente el acceso a La Pintana y
debe potenciar su oferta de espacios para la actividad económica.
El nuevo Parque Metropolitano, dotado de múltiples servicios, como el nuevo Zoológico de
Santiago que será trasladado de su actual ubicación debido a problemas de hacinamiento de
las especies y falta de espacio. Este proyecto ha sido objeto de licitación a privados, aunque no
ha encontrado aún la acogida deseada22.
CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES
4.1. El funcionamiento de la Municipalidad de La Pintana prueba que una gestión local
efectiva contribuye de modo determinante al desarrollo humano de sus comunidades, lo que
incluye la reducción de la pobreza. No obstante, si bien el ambiente democrático ayuda, esto no
es suficiente para asegurar un gobierno local efectivo. Hay bastantes ejemplos de municipios
con suficientes recursos que realizan una gestión mediocre. Es fundamental un estilo de gestión
abierto y participativo, tanto para activar los propios recursos internos como para obtener y
movilizar medios financieros y apoyos técnicos de otros agentes públicos, privados, no
gubernamentales e internacionales. Es el caso de la Municipalidad de La Pintana.
4.2. La reducción de la pobreza es un objetivo fundamental de la acción municipal. Pero no
es el único. Las autoridades han sido electas para servir al conjunto de la población. En este
caso, a un 69% de no pobres y a un 31% de pobres. Pero la “frontera” entre unos y otros es más
estadística que real. Los pobres viven “entre” los no pobres y la integración total es el camino
natural para solucionar los problemas de la pobreza. La exclusión se supera cuando ambos
grupos, que en este caso habitan el mismo territorio, se relacionan de modo fluido y se apoyan
activamente mediante redes y densas interacciones sociales, culturales y económicas. Por eso,
en La Pintana no es bien visto hablar de “pobreza” sino de riqueza, en el amplio sentido de la
palabra. La situación de pobreza es un estigma social y personal. La habilidad para crear todo
tipo de riqueza es su contrario lógico. Hay que promocionar esto último más que quedarse en
los males autoexcluyentes de la pobreza.
4.3. Aunque lo hemos reiterado anteriormente, queremos insistir en ello. El accionar
municipal óptimo es aquel que considera al territorio como un conjunto y promueve la
interacción fluida de los agentes presentes en él. Integra y no excluye o refuerza la exclusión.
Una cosa es “medir” la pobreza con fines estadísticos y otra distinta es separar a los “pobres” de
los “no pobres” mediante acciones directa o directamente marginantes. Por eso el Estadio de La
Pintana ha sido construido con altos estándares de calidad; es de primer nivel. Una política local
que incentive el deporte llega hasta la alta competencia. Y para eso hay estándares universales.
Otro tanto ocurre con la pavimentación, los servicios básicos, las áreas verdes, la cultura y la
educación. El esquema de más abajo muestra cómo el accionar municipal en el territorio tiende
naturalmente a la integralidad.
22
Ver mayor información en los anexos
Esquema Resumen: La Pintana: principales políticas municipales que favorecen a los grupos pobres
Asistencia social:
Municipalidad asigna subsidios al
31% de familias en situación de
pobreza. Mantiene base de datos de
fichas CAS con las que individualiza
a los hogares pobres de la comuna
sólo con fines de focalización.
Inversión física:
En infraestructura básica y vivienda
para toda la población, incluido el 31
% de pobres. En especial:
• Pavimentación urbana
• Plazas y parques
• Servicios básicos
• Centro cívico y Estadio
Fomento productivo local:
Apoyo empresas y creación empleos:
• Zona industrial exclusiva
• Parque pequeña y microempresa
• Apoyo a microempresarios
• Macroproyectos ancla
Seguridad ciudadana y gestión de
espacios públicos:
Sedes sociales, canchas y plazas de
los barrios gestionadas por las
organizaciones comunitarias y
apropiadas por los vecinos
Ordenamiento territorial:
Plan de desarrollo comunal restringe el
incremento de la población emigrante por los
programas de viviendas sociales del Estado,
favorece consolidación de barrios existentes e
incentiva las áreas industriales, institucionales y
recreativas
--Universo de
la acción municipal:
69% de familias no pobres
20.5% familias pobres no indigentes
10.5 % de familias indigentes
( todos ciudadanos usuarios
de los servicios
municipales)
---
Preservación del medio ambiente:
Aplicación de agenda Local 21 favorece al
conjunto de la población mediante cuidado del
ambiente, incremento de plazas, parques, áreas
de recreación y realizando educación ambiental
Formación de “capital social”:
Apoyo a cerca de 800 organizaciones
sociales, formación de dirigentes y
líderes. Financiamiento por concurso de
proyectos presentados por las
organizaciones comunitarias
Educación y formación de “capital
humano”:
Servicios de 14 establecimientos de
educación pública municipal –incluida
enseñanza media- y de 35 escuelas
privadas subsidiadas por el Estado.
Programas de educación de adultos.
Formación y apoyo en el uso de Internet
Salud:
Servicios de 8 centros de salud
municipales, que incluye atención de
urgencia, ambulancia y traslado a
hospitales especializados, cuando
corresponde.
Deporte, cultura e identidad local:
Estadio municipal que sirve a 241
clubes deportivos. Museo, teatro y apoyo
a 75 centros culturales. Promoción de
festividades y actividades de recreación
para reforzar identidad local (fuegos de
artificio y maratón en Navidad)
El “estilo” y los instrumentos:
4.4. En la gestión municipal es muy importante la manera cómo se hacen las cosas. El
secreto del éxito se encuentra, a menudo, en el uso de prácticas sencillas pero efectivas: visión
de largo plazo, administración político-profesional, motivación del personal hacia el trabajo
social, información fluida, finanzas sanas, activa búsqueda de recursos gubernamentales y
externos, alianza con actores privados, estímulo a la participación ciudadana, compromiso con
el territorio y su gente, persistencia en los objetivos. En La Pintana verificamos:
• La conformación de equipos profesionales de calidad, que se han mantenido en el tiempo
• Un plan de desarrollo elaborado con consulta a la comunidad local
• Adopción de la Agenda Local 21 y la idea del desarrollo sustentable
• Política financiera austera, útil para todos los tiempos, en especial para épocas dificiles
• Constante búsqueda de fuentes externas para aumentar la inversión mediante la generación
de proyectos, “lobby” y el aprovechamiento de la buena imagen de la gestión municipal
• Programa ambicioso de reducción del déficit de infraestrucra y ampliación de la cobertura
de servicios
•
•
•
•
Fuerte apoyo a la organización comunitaria y fomento de la participación social
Aplicación de los programas sociales y asistenciales del Estado para paliar la pobreza
Limitación del crecimiento poblacional, como herramienta para focalizar los recursos en la
población existente y cambiar la imagen estigmatizada de La Pintana
Fuerte apuesta por el deporte y refuerzo de la cultura e identidad locales
Los principales resultados:
4.5. No hay éxito verdadero sin resultados observables y medibles. No se trata sólo de hacer
bien las cosas, como indica el listado anteior; se busca obtener resultados concretos que se
traduzcan en cambios de imagen, de comportamientos sociales y en incremento del bienestar de
la población. Estos resultados son:
• Mejoramiento sustancial de la infraestructura comunal básica de agua, alcantarillado,
electricidad, pavimentación y servicios de educación y salud llegándose a todas las familias
o a cifras muy próximas al 100 % de la cobertura.
• Reducción de la tasa intercensal de crecimiento poblacional del 7.8 % (en 1992) a un 1.3 %
(el 2002), superándose así la excesiva presión social que representaban las migraciones de
población carenciada.
• La población con vivienda formal (casas y departamentos) supera el 95 % y en ellas el 85 %
son habitadas por sus propietarios.
• La pobreza se reduce de un 55% en 1990 a un 29% en 1994, aunque pasa a un 31% el 2000
• Hay un fuerte incremento de las áreas verdes mediante el programa “plazas participativas”.
También se crean áreas de reserva ecológica, se cuida el espacio rural y se arboriza.
• Se habilita el Centro Cívico con la casa municipal, bancos, centro comercial y servicios
• Se construye el Estadio de La Pintana, base de una fuerte política de apoyo del deporte
amateur y competitivo
• Se genera y prioriza actividades que conducen a fortalecer la identidad local: monumentos,
fiestas, maratón, competencias deportivas, actividades culturales, difusión en la televisión
abierta
• El municipio mantiene sus finanzas equilibradas con un límite (techo) del 25% en los gastos
de personal y un mínimo (piso) del 15% para la inversión con recursos propios
• Se obtienen recursos y movilizan externos que quintuplican la inversión municipal
• Gestión participativa interna con reuniones semanales de los equipos técnicos y elaboración
anual colectiva del presupuesto municipal, con efectos motivadores del equipo municipal
• Se generan y apoyan macroyectos, algunos de ellos ya realizados (estadio municipal, parque
industrial), en vías de ejecución (centro cívico) o en proceso de inicio (nuevo parque
metropolitano y zoológico, autopista sur de entrada a Santiago que facilita el acceso a La
Pintana) .
4.6. La explicación de estos resultados –muy superiores a los de otros municipios con
condiciones similares- está, en gran medida, en la calidad de la gestión municipal que muestra
las características ya mencionadas. Pero, tal vez, el indicador más importante es el apoyo de la
ciudadanía a la gestión del alcalde, el que ha ido progresivamente aumentando su votación
partiendo de un 25%, cuando fue elegido por primera vez, hasta superar el 60% en las últimas
elecciones locales el año 2000.
Las recomendaciones:
4.7. Al finalizar, nos atrevemos a realizar un conjunto de sugerencias -algunas de ellas
bastante obvias- con respeto y consideración hacia las autoridades y el personal municipal, ya
que son ellos quienes mejor conocen su realidad, es decir, debilidades y fortalezas. Estas
recomendaciones se deben asumir con el debido resguardo:
• La primera, es que hay que persistir en la estrategia y política del desarrollo humano
sustentable. Pero de modo creativo. A veces sólo “más de lo mismo” es lo menos indicado.
• Mantener el estilo participativo de gestión que ha caracterizado al municipio tanto en el
interior como hacia el exterior. Un clima abierto, que permite la opinión y la crítica, son
ideales para detectar rapidamente fallas y errores. La autoridad política o administrativa no
debe perder jamás la capacidad de escuchar.
• Reforzar los mecanismos de participación social, buscando movilizar aportes adicionales y,
en especial, incentivar la responsabilidad de la población. Esto, mediante la incorporación
de aportes propios (de contraparte) a los proyectos municipales, cada vez que sea posible.
La participación ideal de toda sociedad es aquella en que la comunidad se responsabiliza de
sí misma. Entonces, la autoridad tiene que preocuparse menos de sus urgencias y más de su
bienestar.
• Elaboración del nuevo plan de desarrollo mediante técnicas participativas, vinculando la
planificación con la acción conjunta inmediata –en un proceso continuo- de modo de evitar
los desfases entre la etapa de diagnóstico-elaboración del plan con su aplicación afectiva. El
desfase ocurre por la lentitud del Estado chileno para asignar recursos para proyectos. Este
no está diseñado para responder con rapidez a las propuestas de la comunidad y menos para
incentivar la participación.
• Asumir con más fuerza el tema del desarrollo económico local en el doble sentido: apoyo a
la generación y sostén de actividad productiva y fomento a la cultura emprendedora y
proactiva. Es decir, estimular a la gente en la búsqueda de soluciones propias para sus
problemas económicos y sociales.
4.8. La Pintana ha logrado resultados importantes tanto en su funcionamiento interno como
en su acción hacia los ciudadanos. Hay un estilo de gestión –promoción de la Agenda Local 21
mediante la gestión participativa- que es conveniente difundir más hacia fuera. Primero, porque
las cosas bien hechas atraen la atención y estimulan la venida de recursos. En este sentido, hay
que mostrar más lo hecho y lo que se puede hacer. Para el visitante, La Pintana es un territorio
atractivo en lo ambiental y social por los buenos resultados exhibidos. Pero hay que atraer más
actividad económica, más inversión e, incluso, un poblamiento selectivo; es decir, a grupos
medios y profesionales. Para ello hay que promocionar más el territorio, mostrando que una de
sus principales bondades es la capacidad de autoadministrarse con efectividad.
4.9. La Pintana puede mejorar su “efecto demostrativo” sobre otras administraciones locales.
Muchas autoridades buscan “fórmulas” acerca de cómo hacer bien las cosas. Y, a menudo,
miran lejos, incluso más allá de las fronteras. Eso está bien, pero si La Pintana ha aprendido a
hacer bien las cosas puede mostrarlas a otros. La Pintana es, también, “un lugar para aprender”.
POBREZA Y RIQUEZAS DE LA PINTANA
____________________________________________________
Segunda parte:
Municipio, Desarrollo y Superación de la Pobreza
Contenidos:
5. Rol del Municipio en el Desarrollo Humano Sustentable
6. Chile: Desarrollo concentrado versus Descentralización
7. Pobreza y Riquezas de la Comuna de La Pintana
5.
EL ROL DE LA MUNICIPALIDAD EN EL DESARROLLO HUMANO
SUSTENTABLE
“La finalidad general de la acción política es la promoción del desarrollo en un marco de
democracia, equidad y respeto a los derechos humanos. Entendemos por desarrollo el incremento
sostenido de la producción de bienes y servicios en un territorio determinado, que tiene por efecto
un aumento equitativo del bienestar de sus habitantes, en un ambiente de refuerzo de las
identidades y cultura, de ampliación de la democracia, de respeto a los derechos humanos y de
equidad de género. El desarrollo debe ser sostenible, en su triple acepción: preserva el
patrimonio cultural (la identidad), el patrimonio natural (el medio ambiente) y se origina en la
energía de sus propios habitantes (la producción). El desarrollo sostenible es básicamente
endógeno, es decir se sostiene en las iniciativas, recursos, capacidad emprendedora y de
apropiación del progreso técnico de los agentes del propio territorio o comunidad” (Agenda
Municipal Latinoamericana)
El desarrollo debe ser humano, sustentable y descansar en sus propios recursos
5.1. El concepto de desarrollo ha evolucionado progresivamente. Sin embargo, este proceso ha
tenido un carácter polémico y conflictivo. Dos visiones centrales se han disputado la primacía:
a)
El concepto de desarrollo basado en los dinamismos del mercado. Para el liberalismo
económico, la base del desarrollo es la iniciativa privada, es decir, la capacidad emprendedora de
los individuos cuya condición de funcionamiento es el respeto a la libertad económica y a la
propiedad privada. El mecanismo regulador natural de la economía es el mercado funcionando
libremente. El Estado debe intervenir lo menos posible, dejando al mercado la fijación de los
precios de los bienes, incluidos el costo de la fuerza de trabajo, el interés del dinero y el valor de la
moneda. Sin embargo, el Estado debe asegurar la provisión de ciertos bienes públicos como la
justicia y la seguridad ciudadana, la infraestructura esencial y los servicios básicos; aunque
algunos de estos bienes y servicios puedan ser producidos más eficientemente por el sector
privado.
b)
El concepto de desarrollo basado en la acción reguladora del Estado. Afirma que el
mercado, dejado a su espontaneidad, no garantiza la equidad, la preservación del medio ambiente
o el funcionamiento estable y participativo de la democracia. Luego, el Estado debe intervenir de
manera selectiva, tanto para asegurar los necesarios equilibrios económicos, sociales y
ambientales, preservar la autonomía de la nación frente a la economía internacional, como para
fortalecer y ampliar la democracia. Como el desarrollo requiere de equilibrios sociales más
delicados que aquellos necesarios para el buen funcionamiento de la economía, es indispensable el
rol activo, regulador y compensador del Estado.
5.2. Sin duda, ambos puntos de vista tienen parcialmente razón. Sobre todo si se considera que
son expresión de grupos sociales diversos. Los empresarios y productores tienden a sentirse más
identificados con las ideas liberales -y piden menos intervención estatal-, en tanto que trabajadores
y grupos medios prefieren más acción pública, al sentirse desprotegidos ante el libre
funcionamiento del mercado. No obstante, parece ser efectivo, como afirma el liberalismo, que el
exceso de intervención estatal traba a los agentes económicos y refuerza las conductas pasivas y
dependientes23. Pero igualmente es válida la afirmación de que el mercado, dejado a su libre
desenvolvimiento, es ciego: no garantiza la equidad, ni ayuda a la preservación del ambiente.
Tampoco asegura la autonomía nacional, ni el funcionamiento pleno de la democracia.
Esquema resumen: CONCEPTOS GENERALES DE GESTIÓN Y DESARROLLO
Filosofía política
Privadas
Conceptos generales
(Con alta
contaminación del
centralismo e
ideologías
dominantes)
Ciencias sociales del desarrollo
•
Teorías Y: el ser humano motivado
y con poder es creativo y efectivo
Teorías de
Gestión
Públicas
Conceptos del
Desarrollo
•
Teorías X: el ser humano tiene que
ser dirigido y controlado
•
Concepciones burocráticas y verticales
•
Modernización del Estado
•
Liberalismo y neoliberalismo
•
Socialismo y Estado del Bienestar
•
Desarrollo humano sustentable (PNUD) (Agenda Local 21)
c)
El desarrollo humano sustentable. En la década de los noventa surgen algunas reflexiones
novedosas que -sin negar valores y verdades presentes en ambas propuestas- centran su
preocupación en la persona del ciudadano al que está dirigida la acción del desarrollo. El
Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo, PNUD, propone el concepto de desarrollo
humano24:
• "El desarrollo humano es un proceso en el cual se amplían las oportunidades del ser
humano... A todos los niveles del desarrollo, las tres más esenciales son disfrutar de una
vida prolongada y saludable, adquirir conocimientos y tener acceso a los recursos
necesarios para lograr un nivel de vida decente. Si no se poseen estas oportunidades
esenciales, muchas otras alternativas continuarán siendo inaccesibles" (PNUD 1990).
• "Pero el desarrollo humano no termina allí. Otras oportunidades altamente valoradas por
muchas personas, van desde la libertad política, económica y social, hasta la posibilidad de
ser creativo y productivo, respetarse a sí mismo y disfrutar de la garantía de derechos
humanos" (PNUD 1990).
• “El paradigma del desarrollo humano tiene cuatro componentes fundamentales: a)
productividad, para posibilitar que las personas ... participen plenamente en el proceso
productivo de generación de ingresos y el empleo remunerado; b) equidad, es necesario que
todas las personas tengan igual acceso a la igualdad de oportunidades; c) sostenibilidad, es
menester asegurar el acceso a las oportunidades no sólo para las generaciones actuales, sino
23
El Estado ha sido acusado de "paternalista" al mantener políticas de protección social que reducirían la
responsabilidad de la gente, y de "clientelista" al distribuir sus beneficios preferentemente entre quienes son sus
seguidores.
24
Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo, PNUD. Primer informe mundial 1990,informes de 1995 y 1998.
también para las futuras; d) potenciación, el desarrollo debe ser efectuado por las personas,
no sólo para ellas” (PNUD 1995).
5.3.
Basados en estas ideas, el PNUD crea un indicador de desarrollo humano basado en una
ponderación entre el ingreso per-cápita real, la tasa de escolaridad y la esperanza de vida al
nacer25. En función de éste se ha clasificado de modo comparado a más de 170 países del mundo.
Es interesante constatar que, medidas con los índices de desarrollo humano, las diferencias
efectivas entre el mundo desarrollado y el mundo en desarrollo son menores que aquellas basadas
sólo en el volumen de producción y el consumo de bienes y servicios. Con excepción de Haití,
prácticamente ningún país latinoamericano es tan pobre que no pueda destinar parte importante de
sus recursos para mejorar los niveles de salud, educación y oportunidades de progreso de su
población.
5.4.
En síntesis, para que haya efectivo desarrollo la gente debe tener cierta situación básica de
bienestar (alimentación, salud), adecuados conocimientos y destrezas (cultura, educación),
oportunidades de acción (democracia, libertad) y, además utilizar creativamente sus recursos
(producción, comercio). En consecuencia, el desarrollo no sólo tiene como objeto al ser humano,
sino que el ser humano es el principal agente del desarrollo.
El informe del DH de 1998 critica fuertemente al consumismo: “El gasto competitivo y el
consumo conspicuo convierten la opulencia de algunos en la exclusión social de muchos”. Y
propone:
• “Garantizar requisitos de consumo mínimo para todos, como un objetivo normativo explícito
en todos los países”;
• “Desarrollar y aplicar tecnologías y métodos ambientalmente sostenibles para los
consumidores pobres tanto como para los opulentos”;
• “Eliminar los subsidios negativos y reestructurar los impuestos de manera de desincentivar
el consumo que daña el medio ambiente, para incentivar el consumo que promueve el
desarrollo humano”;
• “Fortalecer la acción pública en pro de la educación y la información de los consumidores y
de la protección ambiental”;
• “Fortalecer los mecanismos internacionales para controlar los efectos del consumo a escala
mundial”;
• “Formar alianzas más fuertes entre los movimientos de protección de los derechos del
consumidor, protección ambiental, erradicación de la pobreza, igualdad de género y
derechos del niño”; y,
• “Pensar a escala global, actuar en el plano local; basarse en las iniciativas novedosas de la
gente y las comunidades de todas partes y fomentar la sinergia en la acción de la sociedad
civil, el sector privado y el gobierno”.
5.5. Como sugiere la última frase del texto citado, se observa una tendencia hacia la
descentralización. La Organización de las Naciones Unidas para los Asentamientos Humanos,
25
El indicador supone que el ingreso per cápita -corregido en base a su poder de compra real en cada país-refleja la
capacidad de producción y uso de bienes; la "tasa de analfabetismo" es indicador sintético del nivel de cultura; y la
"esperanza de vida" expresión de las condiciones de salubridad y nutrición.
ONU - HABITAT, y las principales asociaciones mundiales de municipalidades –entre ellas
IULA, la Unión Internacional de Autoridades Locales- están promoviendo la adopción por
Naciones Unidas de una “Carta Mundial de Autonomía de los Gobiernos Locales”. Se trata de un
texto de principios que sirva de referencia para diseñar las legislaciones nacionales que permitan
la existencia de gobiernos locales fuertes y autónomos. Por su parte, la Unión Europea tiene ya en
vigencia la “Carta Europea de la Autonomía Local”, la que constituye una referencia obligada
para la organización de los municipios de esa región. A nivel latinoamericano, la Federación
Latinoamericana de Asociaciones, Ciudades y Municipios, FLACMA ha elaborado la “Agenda
Municipal Latinoamericana” con una finalidad similar 26.
Esquema resumen: IDEAS Y PRÁCTICAS MUNICIPALISTAS
“Municipium”:
Conceptos
municipalistas
clásicos
Principio de
subsidiariedad
del Estado
Gobierno local
promotor del
desarrollo
Experiencias de
descentralización
del Estado
Ideas y prácticas
municipalistas
(Sistematización
insuficiente por
falta de
recursos)
Conceptos
derivados de
la experiencia
latinoamericana
Experiencias
relevantes de
gestión municipal
Gestión
participativa
municipal
26
Ver texto completo en los Anexos
• Territorio
• Población
• Cultura
• Gobierno local autónomo
El Estado hace lo que la comunidad no puede
hacer por sí misma...
El primer nivel de intervención es el más cercano
al ciudadano..
“...concebimos a los gobiernos locales como una
instancia autónoma del Estado cuya función
principal es la promoción y facilitación de un
desarrollo local humano y sustentable” (Agenda
Municipal Latinoamericana)
• Colombia
• Brasil
• Chile
• Bolivia
• Nicaragua
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
Tacna (Perú)
Villa El Salvador (Perú)
Quito (Ecuador)
Cotacachi (Ecuador)
Maldonado (Uruguay)
Santiago (Chile
Rafaela (Argentina)
San Ignacio Guazú (Paraguay)
Porto Alegre (Brasil)
ABC Sao Paulo (Brasil)
Mérida (México)
Liderazgo
Equipos
Asociativismo
Coordinación
Alianzas
Participación
Cultura de la Confianza
El principio de subsidiariedad del Estado
“La descentralización es un proceso político que implica devolución de poder y transferencia
de competencias y recursos del gobierno central a los gobiernos locales, en un marco de
creciente autonomía. Las competencias de los diversos niveles del Estado deben asignarse
aplicando el principio de subsidiariedad, que establece que son los gobiernos locales los que
tienen primacía para asumir las funciones públicas del desarrollo por su proximidad a la
comunidad” (Agenda Municipal Latinoamericana)
5.6. Las comunidades son anteriores al Estado. Los gobiernos locales, en sus muy diversas
expresiones, son también anteriores al Estado. Este último es creado para hacer aquello que las
comunidades locales y sus gobiernos autónomos no están en condiciones de hacer por sí
mismos. La provisión de ciertos bienes públicos o servicios básicos, funciones económicas
como la generación de moneda común o la defensa del territorio son algunas de estas tareas.
Pero el Estado se ha ido fortaleciendo progresivamente en América Latina como un resultado
casi natural de los procesos de unificación, creación y consolidación de las diversas naciones y
países.
5.7. Más adelante, el Estado regula directamente en los procesos económicos y trata de
fortalecer y acelerar la producción de riqueza, entendida esta como situación casi equivalente a
la de mayor desarrollo. Pronto interviene en la organización social, en la distribución del
ingreso y la propiedad misma de ciertos bienes de producción considerados estratégicos. Se
toma conciencia, entonces, de la extrema concentración del poder político a la que se ha
llegado y se vuelve entonces a los orígenes. Hay que devolver parte importante del poder
concentrado a los niveles de base del Estado y a las propias comunidades. Los territorios, las
comunas y las comunidades están siendo ahogados por un poder central hipertrofiado.
5.8. El principio de subsidiariedad asevera que son las comunidades –anteriores al poder
estatal- las que deben actuar para solucionar autónomamente sus problemas. Sólo si las
comunidades son superadas por las dificultades, el Estado puede intervenir para apoyar y
corregir. Pero el nivel de gobierno que debe actuar primero es aquel que está más próximo de
las personas. Es decir, los gobiernos locales. Si estos no logran resolver las dificultades o
carencias, pueden actuar entonces los niveles intermedios. Y si aún estos no son capaces de
enfrentar y corregir los procesos anómalos, debe intervenir el nivel central de gobierno27.
“Pese a los avances de los últimos años, la mayor parte de los gobiernos nacionales de
América Latina continúan concentrando excesivamente el poder y los recursos. Son
necesarios, por tanto, procesos más decididos de descentralización para fortalecer los poderes
locales y contribuir así, tanto a modernizar el Estado como a liberar las energías e iniciativas
locales que activen procesos de desarrollo local auto sostenidos” (Agenda Municipal
Latinoamericana)
27
En la misma lógica la comunidad internacional puede venir en ayuda de los países o regiones azotados por
calamidades y catástrofes, si sus organizaciones públicas y privadas son superadas por la situación.
La descentralización libera energías, fortalece la participación y genera desarrollo
5.9. En América Latina durante la década de los noventa, muchos gobiernos emprenden
acciones de cambio y modernización del Estado uno de cuyos componentes principales es la
descentralización. Destacan, entre otros, los casos de Colombia, Brasil, Bolivia y Chile que
aplican interesantes políticas para fortalecer a las municipalidades, tanto técnica como
financieramente, ampliando su rol de prestadores de servicio al de gobiernos locales impulsadores
del desarrollo.
5.10. La descentralización es un instrumento eficaz para fortalecer la democracia. Se trata de la
devolución por el Estado central de las competencias, recursos y autonomías necesarias a los
gobiernos y comunidades locales. La descentralización es un poderoso instrumento para ayudar a
dinamizar el desarrollo. Existe cierto consenso entre los expertos28 en distinguir varios tipos de
descentralización tales como: desconcentración, delegación y devolución29. En la realidad
latinoamericana es posible matizar bastante más. A menudo se combinan diversas modalidades –a
través de competencias compartidas entre dos niveles de gobierno o con participación de la
empresa privada y organizaciones de la sociedad civil- para la mejor gestión de un servicio.
Podemos distinguir:
• Descentralización administrativa o desconcentración en que una unidad administrativa del
Estado delega, de manera subordinada, la operación de un servicio. Ciertos gobiernos
nacionales han traspasado la administración de algunas competencias –como la educación y la
salud en el caso chileno durante los ochenta- a los municipios, reteniendo el nivel central la
capacidad de decidir acerca de los contenidos y características de los servicios prestados.
• Descentralización política o devolución donde una unidad administrativa estatal central
transfiere sus atribuciones y recursos a una administración local dotada de autonomía. En este
caso, los municipios reciben la competencia y los medios, pero también la capacidad de
decidir de modo autónomo acerca de cómo administrar la función de acuerdo a las
particularidades locales. En el caso de la gestión del impuesto territorial o predial en
Paraguay, traspasado del gobierno central a las municipalidades que ha implicado un
importante incremento de los recursos locales.
• Privatización, que implica el traspaso de actividades públicas de producción de bienes y
servicios al sector privado, cuando éste ha desarrollado las capacidades para gestionar
eficazmente y a costos socialmente razonables un determinado servicio. Es el caso de los
28
Ver Jerry Silverman: “La descentralización del sector público”. Banco Mundial 1990. Se trata de un análisis
sobre las políticas de descentralización a escala mundial.
7 Desconcentración. En esta modalidad se trasladan los recursos y las capacidades operativas, pero no se concede
autonomía en la toma de decisiones. Es decir, la facultad de definición de políticas y estrategias de ejecución sigue
perteneciendo a los organismos nacionales, quienes transfieren la operación de los sistemas a las unidades locales. En
esta modalidad no hay autonomía.
Delegación. Tiene lugar cuando agencias gubernamentales semi-autónomas reciben la responsabilidad de operar
ciertos servicios o infraestructura sectorial. Suele utilizarse en los sectores de energía, comunicaciones, puertos y
transporte.
Devolución. En los sistemas devolutivos se asigna a los gobiernos locales la responsabilidad global de operación de
servicios o ejecución de proyectos, con autonomía de funcionamiento. Es posible que las municipalidades operen
centralmente el servicio o lo desconcentren asignándolo a alguna unidad ejecutora semi-autónoma. En ambos casos la
responsabilidad recae en los gobiernos locales sobre la base de la autosustentación del servicio.
•
camales o mataderos, antes de propiedad municipal en muchos países. El gobierno nacional o
local mantiene, no obstante, sus facultades fiscalizadoras.
Participación, autogestión o cogestión. Supone la incorporación de los trabajadores o de la
comunidad en toma de decisiones, ejecución de la producción o en la supervisión de la
prestación de un bien o un servicio. En el complejo mundo moderno es fundamental
incorporar grados fuertes de participación ciudadana en la gestión de los servicios. Por
ejemplo, los sistemas de recolección de residuos sólidos están recurriendo de manera
creciente el involucramiento de los usuarios para lograr la clasificación previa de los desechos
o la reducción de su volumen.
Los límites de la descentralización están lejos de ser alcanzados.
5.11. En América Latina los límites posibles de la descentralización están lejos de ser
alcanzados. Esto queda en evidencia al comparar los indicadores de gasto público local en los
países desarrollados con los de las naciones latinoamericanas. Mientras que en los primeros el
gasto municipal, como porcentaje del gasto público total supera en promedio el 35%, en América
Latina esta proporción se sitúa alrededor del 13% (ver el cuadro adjunto). Desde el punto de vista
de la transferencia de funciones y recursos públicos, hay todavía un amplio margen para
descentralizar.
Cuadro 2: Relación entre Gasto Municipal y Gasto Público Total
Europa
América Latina
____________________________________________________________________________
Suecia
62.3
Colombia
21.9
Finlandia
57.4
Bolivia
18.3
Holanda
39.8
Brasil
17.5
Alemania
29.7
Chile
16.8
Italia
27.7
Ecuador
11.7
Reino Unido 24.0
Perú
9.8
España
19.6
Argentina
8.6
Francia
19.6
Costa Rica
3.0
Promedio
35.0
13.5
_____________________________________________________________________________
Fuente: Unión Europea, Banco Mundial, BID, Proyecto "Descentralización Fiscal ", CEPAL/GTZ.
* Los datos de Europa corresponden a 1995 y los de América Latina a diversos años entre 1992 y 1996.
5.12. Para seguir avanzando en el desarrollo de las políticas de descentralización, es necesario
una "sintonía fina" en el diseño de las políticas de fortalecimiento de los gobiernos locales.
Particularmente: i) decidir cuáles servicios pueden ser descentralizados; ii) de qué manera se les
va a administrar; iii) asegurar su financiamiento estable; iv) implementar una fuerte asistencia
técnica en la transición; y, v) desarrollar sistemas permanentes de capacitación, incluida la
educación cívica ciudadana, para ayudar a funcionarios y ciudadanos a adaptarse a las nuevas
modalidades que exigen mayor involucramiento y responsabilidad.
La municipalidad es la institución pública básica de la descentralización.
5.13. El municipio es una institución cuyos orígenes se remontan a la antigua Roma. Los rasgos
del "Municipium" romano30 son:
• Un territorio31, o espacio geográfico propio;
• Un pueblo, que se manifestaba en su asamblea general;
• Una organización, representada en un cuerpo deliberante con sus autoridades;
• Una cultura, expresada, en aquellos tiempos, en el culto a los dioses.
5.14. En varios países latinoamericanos la municipalidad es considerada un auténtico gobierno
local y está dotada de un importante grado de autonomía en la toma de sus decisiones y en el uso
de sus recursos y posee atribuciones para recaudarlos. La antigüedad de la institución municipal le
confiere, además, una particular legitimidad frente a los ciudadanos32. Hay lugares de
Latinoamérica donde la presencia del gobierno central es débil o inexistente pero donde, no
obstante, las municipalidades tienen antigua y efectiva presencia.
5.15. La municipalidad conoce los problemas locales mejor que otras entidades estatales, por su
cercanía a la comunidad siendo un eficaz espacio de participación. En algunas localidades de la
sierra peruana, por ejemplo, la municipalidad funciona con muy escasos recursos recolectados en
la misma localidad y logra movilizar efectivamente a los ciudadanos en mingas33 u otras formas
de trabajo voluntario para acciones de mejoramiento local. En todos los países latinoamericanos es
común la acción mancomunada entre municipalidad y ciudadanía. Son innumerables los caminos,
escuelas, centros de salud, puestos de vigilancia policial, canchas deportivas, obras de regadío y
otras inversiones realizadas con aportes comunes de la municipalidad y de los vecinos.
Rasgos característicos de un Buen Gobierno Local
5.16. El secreto de las buenas administraciones municipales34 –que operan como reales
gobiernos locales- es relativamente simple: el alcalde y sus equipos de trabajo actúan como
emprendedores sociales liderando democráticamente a sus comunidades a fin de estimular y
promover acciones conjuntas de desarrollo con los diversos agentes locales. Hacen lo que debe
30
El gran valor de la institución municipal es que, mediante ella, el Imperio Romano concede a sus localidades
autonomía sin independencia permitiéndoles, de este modo, desarrollar las identidades propias de su vida social y
cultural. En el presente y después de su paso por España y la época colonial, el municipio mantiene la mayor parte de
esas características. Funciona en un territorio (denominado municipio, comuna, departamento, cantón, según los
diversos países), donde habita una población o comunidad organizada que posee una cultura e identidad local. La
institución pública se denomina Municipalidad (o intendencia, alcaldía, prefeitura) y es encabezada por el alcalde (o
intendente, prefeito o presidente).
31 Adolfo Posada: “Conceptos municipalistas de la vida local”. IEAL, Madrid, 1979.
32
Lo que no ocurre con las corporaciones de desarrollo creadas en muchas partes para llevar a cabo acciones de
estímulo al desarrollo y que, de hecho, compiten con la municipalidad.
33
Se trata de una antigua institución de participación existente en toda América Latina. Los vecinos se organizan y
aportan su fuerza de trabajo para conseguir objetivos productivos -cosecha, por ejemplo- o de obras locales. En este
último caso, es común que actúen con apoyo de recursos municipales.
34
Entre 1985 y el 2002 IULA/Celcadel llevó a cabo un conjunto de estudios de caso para establecer las principales
características de una buena gestión municipal. Entre los casos analizados están: Tacna y Villa El Salvador, en
Perú; Córdoba y Rafaela en Argentina; el ABC de Sao Paulo y Porto Alegre, en Brasil; Ibarra y Cotacachi, en
Ecuador; Santiago de Chile; Mérida en México; San Ignacio en Paraguay y varios otros.
hacerse para solucionar los problemas locales, directamente o asociados con otros agentes, sin
dejarse intimidar por las limitaciones de la norma legal o por la insuficiencia de recursos.
5.17. Los recursos humanos constituyen un componente clave de la efectividad municipal por su
alta motivación, compromiso cívico y apertura a la comunidad. Los recursos financieros se ven
maximizados en su buen uso mediante la planificación –es decir, el ordenamiento racional en el
uso de los recursos escasos- y por la participación ciudadana, que permite involucrar a las
organizaciones comunitarias, ONGs, empresas privadas y otras entidades públicas y sociales
presentes en la localidad. Para las buenas administraciones locales, los recursos municipales no
son sólo sus funcionarios y su presupuesto; son también los medios de todo tipo que aporta la
ciudadanía y sus múltiples organizaciones: ideas, trabajo, proyectos, materiales, recursos
financieros. Los resultados de una acción municipal dinámica son: mejores servicios; nuevas
obras e inversiones; adecuadas normas y regulaciones; y, sobre todo, la facilitación e impulso
de un desarrollo humano y sustentable que abarca los campos económico, social, cultural y
ambiental.
5.18. Esto no se consigue de una vez y para siempre, es un proceso continuo que debe
sustentarse a sí mismo y cuya base fundamental es la plena utilización del recurso humano y la
liberación de las energías sociales presentes en el espacio local.
Gestión Participativa: clave del Buen Gobierno Local
5.19. Entre 1985 y el año 2.000 la Unión Internacional de Autoridades Locales realiza
estudios directos en varias municipalidades de Ecuador, Perú, Colombia y Costa Rica, que
continúan luego mediante nuevas observaciones directas e indirectas en Chile, Brasil, México,
Nicaragua, Paraguay, entre otros países. El objeto de los estudios es identificar los rasgos
principales de una buena gestión pública local. Se invierte así, el enfoque centrado en listar
defectos de la operación municipal valorando, más bien, los rasgos positivos del
funcionamiento de un "Buen Gobierno Local". Entre las municipalidades visitadas u
observadas mediante análisis documental35 están:
• Tacna, en Perú, con el liderazgo transformador del alcalde Tito Chocano, y la creación de
la Zona Franca de Tacna;
• Villa El Salvador, o el surgimiento de una municipalidad efectiva a partir de un
movimiento social de pobladores sin casa;
• El municipio de Quito, en Ecuador, con una gestión efectiva en que destacan la
desconcentración municipal y la Empresa Municipal de Transporte;
• Cotacachi, también en Ecuador, donde se crea una “Asamblea Cantonal” permanente que
se transforma en expresión de la comunidad organizada para participar en los procesos de
desarrollo local.
• Maldonado, en Uruguay, y la "iniciativa funcionaria" de Oscar Torielli y el departamento
de Organización y Método;
• San Ignacio Guazú, en Paraguay, que aplica la “planificación estratégica participativa” y
logra espectaculares resultados de solución de problemas de carencia de infraestructura y
servicios.;
35
La mayor parte de los casos mencionados se encuentra en www.municipium.cl y en www.iula.net
•
•
•
•
•
Porto Alegre, Brasil, creador del "presupuesto participativo" e impulsor del “desarrollo
económico local”;
La coalición de municipios el ABC de Sao Paulo, que lidera la creación de
institucionalidad y creación de consensos sociales para defender la industria y generar
empleos.
Mérida, en México y la adaptación de la "calidad total" a la gestión local;
Santiago de Chile, su emprendedor alcalde Jaime Ravinet, y el "proceso de repoblamiento"
del casco antiguo de Santiago;
Puerto Cabezas, Nicaragua, donde una alcaldía de un municipio pobre se moderniza y abre
su gestión a la comunidad y otros agentes institucionales;
5.20. Mediante estas observaciones llegamos a la conclusión de que el Buen Gobierno Local
se explica básicamente por un buen uso del recurso humano municipal y la liberación de las
energías de las organizaciones y agentes locales, mediante una gestión de tipo participativo,
que libera energías, moviliza recursos y potencia la operación municipal. Características de la
"gestión participativa" son:
• El Liderazgo Democrático del Alcalde y el Concejo Municipal
• Equipos de Trabajo y Desarrollo de los Recursos Humanos locales
• Participación Ciudadana y de la Sociedad Civil
• Asociativismo Municipal y de Servicios
• Alianzas con Instituciones Públicas y Privadas
• Cultura Cívica de la Confianza
El Liderazgo Democrático
5.21. El origen democrático del Alcalde y Concejo Municipal les otorga una fuerte
legitimidad que amplía su autonomía política y fortalece su capacidad de acción. Contrasta con
las limitaciones de las antiguas autoridades locales designadas por el gobierno central, que
debían dar cuenta sólo a este, como ocurría con la mayoría de los municipios de América
Latina a comienzos de la década de los ochenta. Algunas características específicas de las
autoridades locales que ejercen un liderazgo democrático son:
• Relaciones armónicas entre autoridades locales. Es común en las buenas gestiones locales
las relaciones de respeto y cooperación existentes entre alcaldes y concejales
pertenecientes a diversos partidos.
• Capacidad emprendedora y gerencial. El buen alcalde posee iniciativa, asume riesgos y es
capaz de tomar efectivas decisiones.
• Visión global y objetivos de largo plazo. Las autoridades locales trabajan con un enfoque
estratégico, en que las decisiones de corto plazo están subordinadas a la búsqueda de
grandes metas de largo aliento.
• Disposición a oír, dialogar y negociar. El alcalde democrático escucha con atención, busca
aliados y negocia acuerdos de acción con los actores locales e institucionales.
• Habilidad para delegar y trabajar en equipo. Conocedor de sus límites, los líderes
democráticos se rodean de las mejores personas --no importando su ideología-- y las
"empoderan" (les otorgan poder) para que puedan realizar su trabajo de modo efectivo.
•
•
•
Valores: probidad, vocación de servicio, transparencia. Las autoridades locales excelentes
fundan su acción en valores de servicio público, son honestos y probos. Saben que los
recursos públicos pertenecen a todos, por tanto los usan con austeridad y rinden cuentas a
la ciudadanía.
Tenacidad, persistencia. La autoridad efectiva insiste en la búsqueda de sus objetivos y no
se arredra fácilmente ante dificultades o fracasos parciales.
Resistencia al estrés. El líder eficaz soporta bien el estrés y se da espacios para recuperar
fuerzas y reflexionar.
5.22. Las calidades anteriores raramente se encuentran reunidas en una sola persona. De
hecho, los líderes suelen ser bastante diversos entre ellos, excepto la posesión de un cierto
carisma, capacidad de encanto y motivación. Cómo hace un líder para compensar la carencia
de ciertos atributos o capacidades ? . Pues se rodea de buena gente, delega y trabaja en equipo.
Desarrollo del Recurso Humano y Trabajo en Equipo
5.23. Luego, el trabajo en equipo y el desarrollo del recurso humano son complementos
indispensables del liderazgo democrático. Las buenas autoridades locales realizan actividades
como las siguientes:
• Trabajar con los mejores y conformar equipos. La municipalidad efectiva sabe seleccionar
personal --evitando la tentación del clientelismo y el pago de favores electorales-- y
estimula las relaciones internas de cooperación.
• Aplicar una política de recursos humanos. Más que controlar horarios se incentiva el
desarrollo permanente de los recursos humanos mediante la capacitación, la actualización,
la reconversión y el aprendizaje permanentes.
• Informar, motivar, apoyar. El Buen Gobierno Local opera coordinadamente y se
desconcentra. La información circula fluidamente, el personal es motivado en su labor y
recibe apoyo activo de jefes y autoridades superiores.
• Reconocer, recompensar. La municipalidad efectiva reconoce la capacidad, esfuerzos y
logros del personal y busca recompensar a éste mediante una adecuada política salarial,
mejores condiciones de trabajo y el estímulo permanente.
Participación Ciudadana y de la Sociedad Civil
5.24. La participación ciudadana y de la sociedad civil es el tercer componente de la fórmula
del Buen Gobierno Local. Sabedor de que nunca se cuenta con todos los recursos que hace
falta y que, además, es indispensable el apoyo permanente de la comunidad para obtener logros
estables, el Buen Gobierno Local busca:
• Organización de los ciudadanos. Una comunidad que desea participar debe organizarse.
Las gestiones locales efectivas apoyan la organización. Algunos países como Chile o
Bolivia han establecido normas que facilitan y estimulan la organización social de base.
• Apoyo a las instituciones de voluntarios. La Cruz Roja, Bomberos o Defensa Civil son
escuelas de solidaridad y efectivos apoyos a la gestión local.
• Apoyo de movimientos sociales, ONGs, universidades. Los movimientos sociales,
organizaciones no gubernamentales y académicas pueden aportar conocimientos, ideas y
recursos capacitados para mejorar la gestión local.
•
•
Planificación y ejecución participativas. Las municipalidades efectivas cuentan con planes
de desarrollo que han sido elaborados en consulta con la comunidad y son ejecutados con
activo involucramiento ciudadano.
Ciudadanos informados e involucrados. El proceso de participación exige de una
ciudadanía oportunamente informada y motivada para participar.
Esquema resumen: GESTIÓN PARTICIPATIVA BASADA EN LA DESCENTRALIZACIÓN, LA
COLABORACIÓN Y LA CONFIANZA
Concepto social
Concepto privado
Idea clave
Liderazgo
Emprendedor social,
Empresario privado,
Liderazgo y capacidad
democrático
Gerente público
Gerente de empresas
emprendedora
Trabajo
profesional en
Desarrollo de los recursos
Gestión de recursos
Capital humano
equipos
humanos
humanos
Participación
ciudadana y de
Construcción de
Gestión centrada en el
Capital social
la sociedad civil
ciudadanía,
cliente
• Organizaciones
Gestión
• Redes informales
centrada en el
Participación comunitaria
Organización de los
• Vínculos
ciudadano
consumidores
Asociativismo gremial
Asociativismo
entre organizaciones de
Cooperativismo
Gremialismo empresarial
municipal
similar naturaleza
Colaboracionismo entre
Coordinación
ONGs
Acuerdos y alianzas entre
Cooperación y acuerdos
interinstitucional
Coordinación pública empresas privadas
entre instituciones de
pública
similar naturaleza
Alianzas público
privadas
Alianzas estratégicas
Alianzas estratégicas
Acuerdos de largo plazo
entre instituciones de
distinta naturaleza y fines
Cultura de la
Confianza
Educación cívica,
solidaridad, militancia
Círculos de calidad,
Calidad total
Excelencia
Negociación y búsqueda de
acuerdos para solucionar
conflictos
Alianzas Público Privadas
5.25. La participación ciudadana es complementada con una política abierta de alianzas con
diversas instituciones públicas y privadas. Por ejemplo:
• Coordinación con otras entidades públicas. El Buen Gobierno Local se coordina y aúna
esfuerzos con otros niveles de gobierno de modo pragmático y más allá de los signos
ideológicos.
• Gestión de servicios con la empresa privada. El Buen Gobierno Local se asocia con el
sector privado para asegurar la provisión de servicios o bienes públicos, realizando un
monitoreo y control de las prestaciones entregadas.
• Asociaciones público-privadas. Además de licitaciones, privatizaciones o concesiones, es
posible establecer activos acuerdos de cooperación entre los agentes públicos y privados
del desarrollo.
•
•
Asociativismo municipal. Los municipios potencian su capacidad para negociar con el
gobierno central, apoyarse mutuamente, administrar servicios comunes o ejecutar
proyectos de gran talla.
Hermanamientos internacionales (partenariados). Gobiernos locales de diversos países o
regiones pueden acordar vínculos de cooperación e intercambio para aprender unos de
otros y apoyarse técnicamente.
La Cultura Cívica de la Confianza
5.26. Un resultado final observable del Buen Gobierno Local es que logra ampliar y reforzar
la conducta cívica del ciudadano, haciéndolo un efectivo aliado y multiplicador de las políticas
públicas. Se crea y refuerza así un entorno donde impera una cultura de la confianza. Se logra
o puede lograrse:
• Cuidado del aseo público y el medio ambiente. El ciudadano responsable reduce su
producción de basura, ayuda a reciclar, cuida parques y plazas y colabora en la
preservación del ambiente (Atirá, Paraguay).
• Respeto por las normas del tránsito. Las personas conscientes usan el cinturón de
seguridad, respetan al peatón y hacen cumplir la señalización de calles y carreteras (Viña
del Mar, Chile).
• Prevención de enfermedades. El vecino consciente cuida lo que come, realiza actividad
física, controla preventivamente su salud y se asocia para ello. Así se previene y reduce la
morbilidad y mortalidad (Movimiento Municipios Saludables).
• Pago de impuestos y tasas de servicio. El ciudadano responsable paga sus impuestos, tasas
por servicios y otros tributos oportunamente; ya que entiende que el Buen Gobierno Local
necesita recursos para prestar un buen servicio (Maldonado, Uruguay).
• Exigencia de transparencia y rendición de cuentas. Del mismo modo que paga sus
tributos, el buen ciudadano exige conocer el uso de los recursos (Porto Alegre, Brasil).
• Organización, opinión, propuestas. El vecino activo se organiza en asociaciones barriales
o cívicas, opina y hace proposiciones de acción al gobierno local (Villa El Salvador, Perú).
• Desarrollo de una cultura cívica de la ciudadanía. El Buen Gobierno Local estimula la
educación cívica ciudadana, comenzando en edades tempranas y predicando con el
ejemplo (probidad de las autoridades locales).
• El ciudadano actúa como agente de las políticas públicas. En los buenos municipios los
ciudadanos comparten con las autoridades y funcionarios la preocupación e iniciativa por
la correcta aplicación de las políticas públicas.
5.27. La Cultura de la Confianza es condición base de un desarrollo humano y sustentable.
Todo lo anterior reafirma la idea36 de que la existencia de relaciones de confianza es
condición clave para lograr un desarrollo económico y social sostenido. Sin ese ambiente de
confianza entre personas e instituciones públicas y privadas es difícil lograr dinamismos
económicos estables de ahorro, inversión e iniciativa y productiva. Sin un clima social positivo
es también difícil que los ciudadanos asuman conductas cívicas solidarias y preventivas que
contribuyan a la sustentabilidad del desarrollo, la seguridad pública, la educación cívica o la
salud preventiva.
36
Alain Peirefitte: "La Cultura de la Confianza": Edit. Andres Bello, Madrid, Buenos Aires, Santiago.
Esquema resumen: MÉTODOS Y TÉCNICAS DE GESTIÓN LOCAL APLICADAS
Gestión participativa
municipal (GP):
•
•
•
•
•
•
•
Liderazgo
Equipos
Asociativismo
Coordinación
Alianzas
Participación
Cultura de la Confianza
Planificación participativa (PEP)
Desarrollo económico participativo (PACA)
“Orden en casa” (equilibrio fiscal)
Presupuesto participativo (PP)
Desarrollo de recursos humanos y trabajo en equipos
Cabildeo, negociación y resolución de conflictos
Construcción de alianzas, coordinación y colaboración
interinstitucional
Gestión participativa del territorio (cogestión)
Gestión de servicios centrada en el ciudadano
6.
CHILE: DESARROLLO CONCENTRADO Y DESCENTRALIZACIÓN
La descentralización no se justifica sólo en motivos éticos o principios democráticos.
Constituye una necesidad de la sociedad moderna, en que el Estado no puede definir ni
ejecutar unilateralmente sus políticas tanto por falta de recursos humanos y financieros
suficientes como por razones de legitimidad de las políticas mismas. Un gran desafío de la
política pública es lograr una articulación permanente con los agentes privados en su
acepción más amplia: ciudadanos, empresas, gremios, ONGs, universidades. La
descentralización es un instrumento útil para la mejor distribución de competencias y
recursos, de modo que los sectores público, privado y no gubernamental se asocien tanto en
el diseño y ejecución de políticas de desarrollo como en la gestión de los bienes públicos
(Agenda Municipal Latinoamericana).
Acerca de la descentralización política del Estado
6.1. Suele definirse la descentralización como el traspaso de competencias, recursos y
mayores autonomías desde las estructuras centrales del Estado hacia sus niveles intermedio y
local. No obstante, la descentralización no termina en los gobiernos regionales o locales.
Muchas funciones del Estado puede ser mejor ejercidas en asociación con la comunidad, la
sociedad civil o el sector privado. En la realidad chilena se observa la continuidad de formas de
descentralización mencionadas en la gestión de los servicios o la promoción del desarrollo, del
modo siguiente:
• Desconcentración administrativa, en que un nivel superior del Estado traslada a otro,
recursos y competencias sin autonomía. En buenas cuentas, se transfiere la administración
de una competencia, de acuerdo a políticas e instrumentos que vienen definidos desde el
centro. Es lo ocurrido en la década de los ochenta con la salud primaria y la educación
básica y media.
• Descentralización política, cuando el traslado de competencias viene acompañada de
recursos y grados de autonomía suficientes para que las políticas e instrumentos sean
establecidos en el nivel regional o local. Las municipalidades prefieren este esquema y, de
hecho, realizan variadas acciones de desarrollo local. Son sus competencias exclusivas.
• Privatización, es decir el traslado total o parcial al sector privado de una competencia que
el Estado no necesita mantener -por ejemplo la administración de mataderos- o la
asociación con privados para ejecutar una política. Por ejemplo, la concesión de rutas y
caminos.
• Cogestión con las organizaciones sociales, esto es, la administración de bienes públicos
junto con las organizaciones de usuarios. Por ejemplo, las asociaciones de canalistas para
administrar el uso de las aguas de regadío.
• Participación ciudadana, en la cual se definen de común acuerdo ciertas acciones de
política pública y se ejecutan con aportes conjuntos del sector público y la comunidad. Por
ejemplo, los pavimentos participativos urbanos.
Logros de la economía y sociedad chilena en la década de los noventa37
6.2. Entre 1990 y el 2000 la economía chilena crece a un promedio del 6.3 % anual, el más
alto de América Latina. De este modo, el producto total se incrementa en un 90 % real en la
década. Como resultado, entre 1990 y 1998 el ingreso per capita efectivo del promedio de los
chilenos crece un 60% y el porcentaje de pobres se reduce de un 38.6 % a un 21.7 % de la
población. El dinamismo tiene varias causas:
• La continuidad de las políticas económicas durante la transición entre dictadura y
democracia. Aunque con mayor énfasis en la intervención del Estado, durante los tres
gobiernos de la Concertación se mantiene la sistemática política de apertura e integración
de Chile a la economía mundial. Esta se traduce en un crecimiento anual promedio del 9.3
% de sus exportaciones, 3 puntos por sobre el promedio de la economía global.
• Los sucesivos gobiernos cuidan los equilibrios macroeconómicos y la estabilidad del gasto.
La inflación se reduce desde un 27,3 % en 1990 a un 4,5 % el año 2.000 y las finanzas
públicas y el comercio muestran equilibrios.
• El Estado juega un rol más activo, aunque disminuye el tamaño total del sector público no
financiero (gobierno más empresas públicas) del 38.9 % del PIB, en 1991, al 35.7 en el año
2.000. No obstante, el sector gubernamental incrementa su tamaño de 23.5 % del PIB en
1991, al 25.6 % el año 2.000; en tanto que las empresas públicas la reducen del 21 al 13.9
% el mismo periodo, por la privatización de algunas de ellas.
• El gasto social se incrementa fuertemente. Por ejemplo, los recursos públicos para
educación se expande en un 136 %, en términos reales, entre 1990 y el 2000 y el gasto en
salud en un 112 % en el mismo periodo (todo expresado en valores constantes). Con esto se
mejoran las prestaciones sociales y se obtiene un clima de mayor tranquilidad y estabilidad
social.
Cuadro 1: SECTOR PÚBLICO NO FINANCIERO. En porcentajes del Producto Interno Bruto
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
INGRESOS
38.9
37.5
37.0
34.7
33.1
CORRIENTES
Gobierno
23.5
24.4
24.8
24.1
23.8
General (incluye
municipalidades)
Empresas
21.0
17.7
15.7
14.5
14.3
públicas
Transferencias
5.6
4.6
3.4
3.8
5.0
Netas de
Empresas
Fuente: Dirección de Presupuesto, DIPRES, Ministerio de Hacienda
2000
34.1
33.6
33.0
33.1
35.7
25.1
25.1
24.8
24.5
25.6
13.1
12.6
11.0
11.4
13.9
4.2
4.0
2.9
2.8
3.8
6.3. Además de la estabilidad económica, la reducción de la pobreza a la mitad –del 38 % a
comienzos de la década a algo más de un 20 % al final de la misma- es un gran logro, resultado
de una combinación acertada de crecimiento sostenido con políticas sociales sistemáticas
llevadas a cabo por un Estado con mayor iniciativa.
37
Las fuentes de la información pueden encontrarse al final, en los anexos.
Las limitaciones del modelo
6.4. Pese a la espectacular perfomance de los noventa, el estilo de desarrollo económico
social chileno muestra limitaciones y carencias. Los notables dinamismos iniciales pierden
fuerza a partir de 1998, consecuencia de los efectos económicos externos y del agotamiento del
modelo de crecimiento basado en el aumento de exportaciones de limitado valor (commodities).
A partir de 1999 la desocupación aumenta fuertemente pasando de un 7 % de la PEA, a niveles
cercanos al 10 %, la inversión y el consumo privado disminuyen y la economía chilena reduce
su tasa media de crecimiento a la mitad. Se culpa al menor dinamismo de la economía mundial,
pero también se arguye que hay un agotamiento de un modelo exportador de bajo valor
agregado, planteándose que incluso recuperando el ritmo de crecimiento este difícilmente
volverá a los niveles anteriores y que, por tanto, los niveles de desempleo cercanos al 10 %
serían una situación permanente y estructural.
6.5. Del mismo modo, la pobreza detiene su disminución siendo probable que se esté
incrementado en algunas regiones y sectores sociales. Por una parte está el causal del lento
crecimiento, por otra la persistencia de una “pobreza dura” o estructural38. Además, no se ha
logrado revertir la fuerte concentración del ingreso: si bien hay reducción de la pobreza hay
también incremento de las desigualdades absolutas. En términos territoriales, la conurbación
urbana de Santiago continúa concentrando la mayor parte de la producción, los servicios, la
educación superior y, claro está, el poder político nacional.
6.6. Por tanto, la percepción subjetiva de una desigualdad igual o mayor que antes anula en
gran medida el efecto positivo del progreso de la década anterior. De allí, la existencia de un
clima de pesimismo en la sociedad chilena que no se condice con su situación actual de menor
crecimiento con buenas perspectivas de recuperación. Más que percibir que está mejor que hace
10 años, el ciudadano tiene la percepción que la inequidad es mayor y el futuro incierto.
Los esfuerzos chilenos de descentralización
6.7. Chile es un país fuertemente concentrado pero con un Estado activo y hacedor si se le
compara con el resto de América Latina. Las políticas públicas de la primera y parte de la
segunda mitad del siglo pasado consiguen sus objetivos económicos y sociales, lo que se
expresa en resultados como una incipiente industrialización, importantes obras públicas,
tempranas políticas sociales (salud, educación), integración nacional y relativa efectividad del
aparato público. Como señala el Programa de Naciones Unidas, PNUD, en su Informe sobre
Desarrollo Humano de 1991, el buen ranking de Chile en indicadores sociales y económicos se
explica principalmente por las políticas del Estado democrático sostenidas durantes muchas
décadas pese a los cambios de gobierno. No obstante, un rasgo negativo de las políticas
gubernamentales chilenas está en el alto nivel de concentración de las decisiones y sus efectos
desincentivadores en las regiones y localidades. Esta es una situación que viene de muy atrás.
38
Se entiende por “pobreza dura” aquella ligada a factores de difícil remoción como la crisis de la economía local
(minería artesanal, carbón) o el difícil acceso al empleo o generación de actividades productivas de grupos laborales
desplazados o de jóvenes que no cuentan con calificaciones mínimas.
Incluso, en 1980 el conjunto de las municipalidades chilenas dispone de apenas el 3.5 % de los
recursos públicos, o sea menos del 1 % del PIB.
Cuadro 2: PARTICIPACIÓN DE NIVELES TERRITORIALES EN LAS FINANZAS PÚBLICAS
Año
% en el ingreso público
% en el gasto público
Nacional
Regional
Comunal
Total
Nacional
Regional
Comunal
Total
1990
93.5
0.1
6.4
100
87.3
1.3
11.4
100
1991
93.2
0.2
6.5
100
87.1
1.4
11.5
100
1992
93.1
0.2
6.7
100
86.1
1.5
12.4
100
1993
92.9
0.2
7.0
100
85.7
2.6
11.7
100
1994
93.0
0.2
6.8
100
84.3
2.8
12.9
100
1995
92.6
0.1
7.3
100
84.0
2.9
13.1
100
1996
92.2
0.3
7.5
100
82.9
3.4
13.7
100
1997
92.1
0.2
7.6
100
81.7
4.1
14.2
100
1998
91.6
0.2
8.1
100
81.0
4.8
14.2
100
Fuente: SUBDERE
6.8. Durante la década de los 80 el gobierno militar inicia la desconcentración del aparato
público transfiriendo a las municipalidades los servicios de salud primaria, educación fiscal (básica
y media) y los subsidios sociales contra la pobreza, incluidos los programas de absorción de mano
de obra. De este modo, a fines de esa década el conjunto de las municipalidades gasta el 11.4 % de
los recursos públicos lo que, adicionado a los recursos de los niveles regionales –el 1.3 %- hace
que el gasto desconcentrado del Estado chileno llegue al 12.7 en 1990. No obstante, las
autoridades locales son designadas por el gobierno central y, por tanto, no poseen autonomía. Todo
se decide en el centro, los niveles subnacionales son meros ejecutores.
6.9. A partir del advenimiento de la democracia en 1990, se realizan cambios importantes
que robustecen niveles subnacionales de administración y gobierno. Alcaldes y concejales son
electos democráticamente, se constituyen los gobiernos regionales, se amplían las facultades de
ambos niveles y se abren espacios de autonomía. Así, en 1998 los gobiernos regionales y
municipales han ampliado sus competencias y su gasto se ha incrementado al 14.2 % de los
recursos gubernamentales -en el caso de las municipalidades- y al 4.8 % del mismo agregado
para los gobiernos regionales. En total, los niveles subnacionales han pasado a manejar el 19 %
de los gastos gubernamentales.
6.10. Los gobiernos regionales tienen como principales competencias el ordenamiento
territorial y la inversión pública. Para realizar esta última, cuentan con los recursos del Fondo
Nacional de Desarrollo Regional, FNDR39. Cada región es dirigida por un Intendente –
designado en representación del Presidente de la República- el que es también el ejecutivo del
Gobierno Regional, conformado por el mismo y el Consejo Regional40. Cada gobierno regional
cuenta con una media de 60 funcionarios. El presupuesto total de las 13 regiones del país se
muestra más abajo y está constituido por un 93.4 % de recursos de inversión y 6.6 % para el
funcionamiento, incluidos en este último ítem los gastos de personal. Las regiones no recaudan
39
Conformado por un aporte fiscal central y créditos del Banco Internacional de Desarrollo, BID. Está destinado a la
inversión pública y sus recursos no tienen que ser devueltos por las regiones.
40
Esto da lugar a dos líneas de acción. Una proveniente del gobierno central –que corresponde al Intendente
Regional- y otras de representación política expresada en el Consejo Regional, una especie de parlamento regional
con consejeros designados por los alcaldes y concejales municipales.
impuestos sino reciben transferencias del FNDR –para inversión- y del gobierno central, para su
funcionamiento.
Cuadro 3: PRESUPUESTO DE LOS GOBIERNOS REGIONALES 2000
INGRESOS
PORCENTAJE
GASTOS
PORCENTAJE
FNDR
93.4
FNDR
93.4
Ingresos operación
0.2
Inversión real
92.6
Transferencias
79.5
Saldo inicial caja
0.8
Aporte fiscal
12.8
Saldo inicial caja
0.8
Funcionamiento
6.6
Funcionamiento
6.6
Aporte fiscal
6.5
Gastos personal
4.8
Saldo inicial caja
0.1
Bienes y servicios consumo
1.6
Transferencias y otros gastos
0.2
TOTAL
100.0
TOTAL
100.0
Fuente: Ley de Presupuestos 2000.
6.11. Por su parte, los 341 municipios chilenos muestran gran heterogeneidad de tamaño y
recursos. Su población fluctúa entre los 400 mil habitantes –Puente Alto, en el Área
Metropolitana- y algunos rurales y fronterizas con algunos miles o incluso cientos de personas.
Los recursos financieros varían de manera similar siendo algunos municipios de la capital –
Santiago, Las Condes, Providencia, Vitacura- los que disponen de la mayor cantidad de medios.
6.12. Las competencias son las mismas para todas las municipalidades. Las competencias
privativas son servicios públicos (aseo, servicios a la comunidad), planificación comunal,
urbana y presupuesto municipal. Son compartidas con otros niveles de gobierno: educación y
cultura; salud pública y protección del ambiente; asistencia social y jurídica; capacitación,
promoción del empleo y fomento productivo; turismo, deporte, recreación; urbanización,
vialidad urbana y rural; viviendas sociales; transporte y tránsito público; prevención de riesgos,
emergencias y catástrofes; igualdad de oportunidades entre hombres y mujeres; y otras
actividades de interés comunal. La mayor parte de los municipios pequeños no logra realizar el
amplio conjunto de las funciones municipales aunque si las más importantes como servicios a la
comunidad (asistencia social, aseo), educación básica y media y salud primaria.
Cuadro 4: ESTRUCTURA PORCENTUAL DE LOS INGRESOS MUNICIPALES
1991
1992
1993
1994
1995
1996
Renta de inversiones
1
1
2
2
1
1
Impuesto territorial
9
8
8
7
8
8
Permisos de circulación
4
5
5
5
5
4
Patentes
7
6
6
6
7
7
Derechos de aseo
1
1
2
1
2
2
Derechos varios
4
5
5
5
5
5
Multas e intereses
2
2
2
2
2
2
Fondo Común Municipal
20
20
21
17
19
19
Transferencias
4
6
6
8
7
5
Otros ingresos
10
11
10
10
9
9
Subvención a educación municipal
32
30
29
32
31
32
Subvención salud municipal (FAPEM)
5
5
5
5
4
5
Subsidio al agua potable
0
0
1
1
1
1
100
100
100
100
100
100
Total
Fuente: SUBDERE, 2000.
1997
1
9
4
8
2
5
2
18
7
8
31
4
1
100
1998
1
9
4
8
2
5
2
19
6
8
30
4
1
100
6.13. Los ingresos municipales principales son el impuesto territorial, los permisos de
circulación de vehículos y las patentes comerciales. El Fondo Común Municipal es un
instrumento que permite redistribuir a los municipios con ingresos menores, parte de los
ingresos de las municipalidades con mayores recursos. Los servicios de salud, educación y
asistencia social son financiados mediante transferencias permanentes y estables del gobierno
central. La mayor parte de la inversión proviene del Fondo Nacional de Desarrollo Regional y
se asigna mediante concursos de proyectos. Del mismo modo, hay fondos nacionales
disponibles para programas regionales o locales de inversión social.
6.14. Las municipalidades diferencian la gestión municipal directa (servicios municipales
tradicionales), de los de salud y educación. En estos dos últimos casos la administración de los
recursos se hace separada ya que corresponden a personal especializado (profesores, médicos,
paramédicos) y a recursos predestinados provenientes de los ministerios de salud y educación.
Por eso en los cuadros adjuntos se presentan diferenciados.
Cuadro 5: ESTRUCTURA PORCENTUAL DEL GASTO MUNICIPAL
1991
1992
1993
1994
1995
1996
Gasto en personal municipal
10
10
11
12
13
12
35
35
34
37
36
35
Gasto en personal
1997
13
35
1998
13
34
6
12
8
4
2
7
12
2
100
6
20
12
4
2
6
13
3
100
educación
Gasto en personal salud
Servicios a la comunidad
Gastos administrativos
Gasto en funcionamiento educación
Gasto en funcionamiento salud
Transferencias
Inversión real ejecutada
Otros gastos
Total
5
14
8
5
2
5
13
2
100
5
11
9
4
2
5
13
5
100
6
12
8
4
2
5
14
2
100
7
11
8
4
2
6
11
2
100
6
12
8
4
2
6
12
3
100
6
11
8
4
2
6
14
2
100
Fuente: SUBDERE 2000
6.15. Sin embargo, el gobierno central continúa manejando directamente el 81% del gasto
gubernamental, determina en gran medida el gasto regional y condiciona parte importante del
gasto local. Cabe destacar que la mayor parte del esfuerzo descentralizador es resultado de
juegos de fuerzas e influencias al interior del aparato gubernamental. Las municipalidades
presionan al gobierno central a través del movimiento asociativo (ACHM, 1993) y logran
incrementos de recursos. No obstante, la sociedad civil y el sector privado están bastante
ausentes del debate. No hay demanda fuerte por más descentralización, aunque existen algunos
movimientos regionales que presionan esporádicamente: corporaciones privadas de desarrollo,
universidades regionales, alcaldes de ciudades intermedias. El modelo de política pública sigue
condicionado por la centralidad del sistema político.
6.16. A esta forma de operar se añaden los factores subjetivos. Los chilenos están habituados
a un Estado que funciona de este modo y actúan en consecuencia. Al gobierno y los políticos se
les mide por su grado de capacidad para cumplir con las “demandas de la gente”, dándose
forma a una especie de nuevo “clientelismo cosista”41 donde lo importante es mostrar
resultados de corto plazo y no rumbo estratégico.
¿ Crisis del modelo de centralismo estatal ?
6.17. La sociedad chilena está realizando un fuerte esfuerzo de apertura e integración a la
economía internacional. Esta opción condiciona las políticas nacionales y reduce fuertemente la
capacidad del Estado central para corregir los desequilibrios territoriales y sociales. La influencia
de la globalización como generadora de cambios culturales y tecnológicos es tan fuerte que es muy
difícil diseñar e implementar desde el centro una política pública única que contribuya a reducir las
desigualdades.
6.18. De modo que el gobierno central parece estar obligado en el futuro a compartir mucho más
el diseño e implementación de las políticas públicas con los niveles regionales y locales de
administración y gobierno. Incluso en caso que los denominados gobiernos regionales y las
administraciones locales logren mayores recursos y mejoren sus capacidades internas para diseñar
y operar políticas de desarrollo, tampoco es posible realizar esto efectivamente sin efectuar activas
alianzas con los actores privados y no gubernamentales.
6.19. En este sentido, una de las debilidades mayores de la descentralización chilena es que el
tema se debate sólo al interior del sistema gubernamental y de los partidos políticos con una
participación muy limitada y meramente consultiva de los actores privados, académicos y no
gubernamentales. La descentralización es vista más que nada como una redistribución de
competencias y recursos al interior del Estado, pero no como una herramienta fundamental para
generar una nueva dinámica de colaboración público privada tras políticas de desarrollo
nacional, regional y local consensuadas.
6.20. Como conclusión, se puede afirmar que Chile posee una efectiva política macro
económica, pero carece de una estrategia de desarrollo en regiones y localidades para permitir
la movilización y pleno aprovechamiento de las iniciativas y opciones originadas “desde abajo
hacia arriba”. Hay una macro política económica sin una micro política de desarrollo. La
descentralización es concebida como un movimiento modernizador al interior del Estado, pero
no como herramienta estratégica para articular al sector público con la actividad privada, de la
sociedad civil y con los ciudadanos.
41
Emulando el modelo del mercado se insiste en que las políticas públicas deben responder a “las necesidades de la
gente” la que se suele medir mediante encuestas de opinión. Con esto se cae en acciones de respuesta a las demandas
coyunturales en perjuicio de estrategias de desarrollo de más largo aliento.
Esquema resumen: CHILE UN ESTADO UNITARIO Y CONCENTRADO
Principales
Políticas de
competencias
Recursos
descentralización
municipales
municipales
Década de los 80
Los recursos
•
Servicios
Municipalidad es una
municipales pasan
municipales
administración comunal
del 3.1 % de los
•
Planificación
medios
•
Inicio: gobierno
territorial
gubernamentales
central 96.9% de
•
Tránsito
en 1981, al 11 % al
los recursos
•
Salud primaria
final de la década:
•
Municipios 3.1 %
•
Educación
•
Recursos
•
Municipios 11 %
básica y media
propios
(final de década)
•
Asistencia
•
Fondo Común
social
•
Transferencias
Los recursos
Década de los 90:
•
Servicios a la
municipales pasan
comunidad
Municipalidad es
del 11 % de los
•
Ordenamiento
administración comunal
medios
territorial
pero actúa (a veces)
gubernamentales, al
•
Vivienda
como gobierno local
15 % al final de la
•
Medio ambiente
década
•
Tránsito
•
Gobierno central 80
•
Salud
%
•
Recursos
•
Educación
propios
•
Gobiernos
•
Políticas
regionales 5 %
•
Fondo Común
sociales
•
Municipios 15 %
•
Transferencias
•
Seguridad
•
•
•
•
Demandas municipales
(Congreso ACHM):
Descentralización
política con autonomía
local.
ciudadana
Cultura
Turismo
Deporte y
recreación
Fomento
productivo
Municipalidad debe
ser gobierno local
promotor de un
desarrollo “desde
abajo hacia arriba
Municipios realizan
inversión local
limitada y subsidian
salud y educación
con recursos propios
Recursos deben
pasar al 30 % de los
medios de gobierno
al final de la década
(2.010).
Fondos de
desarrollo nacional
Legitimidad y
gobernabilidad
La inversión local
y los recursos para
educación, salud y
pobreza provienen
del gobierno
central
Autoridades locales
designadas gobierno
central
Organizaciones
sociales limitadas y
controladas
No hay participación
Inversión local
física y social se
realiza básicamente
con fondos
nacionales:
•
•
•
•
•
•
•
•
FNDR,
FOSIS
PMU
PP
MECE
ISAR
IRAL
SENCE
Las autoridades
locales son elegidas
democráticamente
por los
ciudadanos cada 4
años
Organizaciones
sociales libres y
autónomas
Participación
ciudadana regulada
y controlada por el
Estado
...y más de 100
fondos
concursables
sectoriales
Mayor parte de los
fondos
concursables
sectoriales debe ser
transferidos a los
municipios.
Municipio autónomo
y gestión
participativa local
7. POBREZA Y RIQUEZAS DE LA COMUNA DE LA PINTANA
Esquema Resumen: SUPUESTOS, HIPÓTESIS Y ELEMENTOS DE PRUEBA
• La planificación local para disminuir el crecimiento poblacional
El Estado chileno es altamente
ha sido afectada al estimular el Ministerio de Vivienda el
concentrado y constituye un obstáculo
poblamiento de nuevos espacios no urbanos
para la generación de respuestas
• Término del programa de “plazas participativas” al desestimular
descentralizadas y locales a los
el gobierno central el trabajo voluntario mediante la creación de
problemas
subsidios de empleo
El incremento de la diferenciación y
Al incrementarse la heterogeneidad social La Pintana se reduce el
heterogeneidad social en el territorio
estigma de “comuna pobre” que impide a sus habitantes insertarse en
favorecen la lucha contra la pobreza
actividades productivas por su origen
La Pintana evita el incremento de la
Al disminuir el ritmo de crecimiento poblacional (algo más de 1%
pobreza y los conflictos sociales
anual), se reduce la presión por nuevos servicios y se logra aumentar
mediante la contención del crecimiento
y mejorar la cobertura de los existentes
poblacional
Las políticas de inversión en
La imagen urbana de La Pintana cambia al tener casi un 100% de
infraestructura y servicios de La Pintana
pavimentación y servicios esenciales e incrementarse las áreas
son efectivas para cambiar el paisaje
verdes, los servicios de educación, salud y los espacios de deporte,
urbano y entregar espacios para
cultura y recreación. La Pintana comienza a cambiar su paisaje
incentivar la convivencia, interacción
urbano al de una comuna no pobre.
social e identidad local
El mejoramiento de los servicios de
Si la pobreza se define por déficit de “desarrollo humano”, al
salud y educación, la organización
mejorar la salud, educación, los servicios y la recreación se eleva el
social, el cuidado del ambiente y el
IDH y mejoran el “capital humano” y el “capital social” lo que
fomento del deporte no resuelven todos
ayuda al desarrollo productivo y al empleo
los problemas de pobreza pero generan
La Pintana reduce sus niveles de pobreza y aumenta el IDH
condiciones para ello
Condición para la efectividad de las
Si “Buen Gobierno Local” se define por una dinámica de “liderazgo
políticas es el funcionamiento de un
democrático”, más “equipos profesionales municipales”, realización
Buen Gobierno Local
de “alianzas” y apertura a la “participación” La Pintana cuenta con
un Buen Gobierno
Elemento esencial de un Buen Gobierno
La Pintana tiene finanzas equilibradas (sin deuda), mantiene un gasto
Local es el “orden en casa”, es decir un
salarial de un 25 % del presupuesto e invierte un 15 % con recursos
buen manejo fiscal, una política austera y
propios, quintuplicando esa cifra con fondos externos
una alta inversión
Otros elementos claves son equipos
La Pintana tiene equipos profesionales de buen nivel que comparten
profesionales y en especial una
una visión común de su tarea y participan en la definición del
municipalidad en alianza con los actores
presupuesto y las metas de la gestión.
externos públicos privados y la ciudadanía La Pintana mantiene una política de participación y alianzas con otros
agentes lo que le permite multiplicar sus recursos y realizar diversos
programas
La Pintana: … donde se traslada a los pobres
“Los primeros habitantes de La Pintana fueron picunches42 que poblaron los territorios que
más tarde serían cedidos al gobernador de Chile y Virrey del Perú, don Ambrosio O'Higgins,
como premio por su lealtad a la corona española”. “Se trata de terrenos de secano que en
1818 el Director Supremo de la República Bernardo O'Higgins Riquelme, subdividió
asignándolas a un grupo de colaboradores en la causa de la Independencia de la Nación. Estos
se abocaron a la construcción de canales de regadío, que desde el Río Maipo transportaban el
42
Etnia indígena nativa de la región.
valioso elemento a estas tierras convirtiéndolas en una rica zona agrícola, apta para todo
cultivo de chacarerías y en especial para viñedos, frutales, como asimismo, crianza de
ganados, confirmando así, una comunidad agrícola” “Sólo en la segunda mitad del siglo
pasado comenzó a poblarse la zona, que en ese entonces poseía marcadas tendencias
agrícolas. Así surgieron los Huertos Obreros que en la actualidad corresponden a la Villa La
Pintana y al sector Las Rozas”43
7.1. En 1984, La Pintana comienza a funcionar como comuna autónoma tras la subdivisión
de la comuna de La Granja mediante decretos firmados por el entonces presidente del gobierno
militar, Augusto Pinochet, que crea la comuna de la Pintana. Esta limita al norte con La Granja
y San Ramón, al oriente con La Florida y Puente Alto, al poniente con El Bosque y al sur con
San Bernardo y posee una extensión de 30.31 kilómetros cuadrados de los cuales el 40 %
corresponde a zonas urbana comunal y el 60 % restante a área no urbana44
7.2. La Pintana tiene dos grandes etapas de poblamiento. La primera entre 1950 y 1985,
donde la migración de habitantes a La Pintana (todavía parte de La Granja) era lenta aunque
tuvo un repunte a fines de los años sesenta con la toma de los terrenos del ex Fundo San Rafael,
por pobladores provenientes en su mayoría de la población Santa Adriana, el 22 de julio de
1965. La segunda etapa se considera ocurrió entre los años 1985 y 1994, donde la característica
principal es el masivo poblamiento de la comuna, producto de la erradicación de los sectores
pobres de varias comunas del Gran Santiago (Las Condes, Providencia, Ñuñoa, La Reina). En
esta época casi se triplican los habitantes.
7.3. Alberto Gúrovich da una buena versión sobre el poblamiento acelerado de La Pintana
apoyándose en un mapa: “En varias oportunidades a lo largo de la historia de la ciudad de
Santiago y generalmente por efecto de decisiones provenientes... del poder, se han originado
formas de diferenciación urbana que fortalecen y reproducen distanciamientos sociales,
configurando presiones que tienden a separar del resto a los más pobres... Tal ha sido el caso de
los Pueblos de Indios o "guangualíes" y de los rancheríos permitidos en (o expulsados hacia) los
suburbios, las áreas de inundación y la caja del río Mapocho durante la Colonia y el comienzo
del período republicano. Lo mismo ocurre con los conventillos levantados en (o transferidos
hacia) las sucesivas periferias de la ciudad que va creciendo durante la segunda mitad del siglo
pasado y el primer tercio del siglo veinte”.
7.4. Agrega: “La pauta se repite con las poblaciones "callampas" y otros modos de
tugurización que se ven empujados a invadir los intersticios y perímetros de la urbanización
formal y nuevamente las riberas y anegamientos, desde 1930, los cuales son reubicados en (o
sacados hacia) poblaciones suburbanas, a partir de 1947, y "operaciones sitio", entre 1964 y
1970... vuelve a suceder con el proceso de erradicación de campamentos y el traslado masivo de
miles de familias en condiciones de extrema pobreza, que son llevadas a (o bien, apartadas
hacia) los asentamientos periféricos que desbordan la ciudad, entre 1979 y 1985 45
43
Página web de La Pintana www.pintana.cl
“La Pintana, Antecedentes Diagnóstico 2000”, La Municipalidad de La Pintana
45
Alberto Gurovich “Una Ciudad Interminable” Síntesis crítica de la Operación Erradicación Masiva, Plan de Subsidios
Dirigidos, MINVU, Serviu Metropolitano, 1979-1985. Gobierno de A. Pinochet. Expuesto en "Proyectos Urbanos
Nacionales de impacto relevante", 7ª Bienal de Arquitectura de Santiago. Publicado en CA Nº 57, Revista Oficial del
44
Colegio de Arquitectos de Chile A.G., jul. -ago. - sept. 1989, pp. 32-35.
7.5. Por su parte, la Municipalidad afirma46, respecto del origen de la comuna: “Aunque la
erradicación de campamentos se inicia entre 1976 y 1978, el procedimiento se aceleró en el
período que media entre 1979 y 1985, especialmente por la aplicación del llamado "subsidio
dirigido", desde 1981, y de hecho continúa hasta febrero de 1989. El mayor volumen de
radicaciones, en tamaño y número, fue a concentrarse en la nueva comuna de La Pintana, la
cual pasó a ser el caso demostrativo de la estrategia de reorganización y sus conflictos”
Hacia un desarrollo humano y sustentable
7.6. Originalmente, La Pintana era un espacio rural ubicado al sur de la ciudad de Santiago,
lugar de paseo tradicional para muchos santiaguinos por lo grato del paisaje y la proximidad de
la cordillera. Súbitamente inicia un proceso acelerado de crecimiento poblacional por efecto de
las erradicaciones de los “campamentos” o barrios informales de sectores pobres hacia espacios
alejados del centro de Santiago, en especial de sus barrios pudientes.
7.7. La Pintana, uno de los 34 municipios del Gran Santiago, es considerada comuna pobre
con fuerte retraso socio ambiental. Durante el gobierno militar La Pintana fue oficialmente
estigmatizada al constituirse en receptora de familias pobres provenientes de las comunas
acomodadas de Las Condes, La Reina, Providencia y Ñuñoa. Esto por la alta oferta de terrenos
46
Página web de la Municipalidad de La Pintana
baratos no urbanizados. Como se entiende, fue fácil para el gobierno militar establecer allí
campamentos de viviendas para los sectores pobres.
7.8. Sin embargo, esta situación está cambiando positivamente. Hasta unos años, La Pintana
ocupaba el último lugar en la Zona Metropolitana por su índice de pobreza, a la fecha ha subido
varios puestos en dicho ranking, lo que indica mejoras importantes en la calidad media de vida.
Entre otras políticas locales, destacan los desestímulos a la oferta de terrenos mediante la
aplicación del Plan de Desarrollo Comunal de 1994, lo que ha reducido los usos habitacionales.
De este modo el 60% de la superficie no es ocupada por viviendas.
7.9. Del mismo modo, ha sido importante la adopción, por parte de la Municipalidad, de la
concepción de “desarrollo humano sustentable”, implícita en la Agenda Social 21. En efecto,
en 1992 en la Cumbre de Río de Janeiro Chile asume el compromiso de replicar “agendas 21”
tanto a nivel nacional, como regional y local. Adoptar el concepto de “desarrollo humano
sustentable” implica asumir una visión de conjunto del desarrollo con énfasis en la consistencia
en la intervención en el territorio: “Si el desarrollo humano es... aumentar las alternativas,
pobreza significa que las oportunidades y alternativas más básicas son denegadas: tener una
vida larga, saludable y creativa y disfrutar de un estándar de vida decente, libertad, autoestima
y respeto por los otros..47”
7.10. A nuestro juicio adoptar el concepto de desarrollo humano implica, desechar la
concepción segmentada o ”sectorial” de las políticas públicas, que separa lo social de lo
económico y tiende a reducir la lucha contra la pobreza a su dimensión de apoyo asistencial a
los grupos más pobres.
Un vistazo al territorio comunal
7.11. Una primera visita por la comuna entrega varias sorpresas. La primera es la coexistencia
respetuosa de zonas urbanas de vivienda y espacios rurales privados o institucionales. La
segunda es la abundante vegetación existente tanto en los espacios de corte rural como en los
mismos bloques de vivienda de diverso tipo y antigüedad. Llama la atención la cantidad de
árboles y de plazas, en general bien regados y cuidados.
7.12. También intriga la menor presencia de problemas ambientales comunes en el resto de
Santiago como la contaminación atmosférica (producto de la inversión térmica), la congestión
vehicular y la deforestación. La notable diferencia es debida, entre otros factores, a su carácter
suburbano, su ubicación periférica y su entorno paisajístico natural. Vale decir, su
posicionamiento rural más que típicamente urbano. Este doble rol, urbano-rural, es aprovechado
y estimulado por las políticas municipales.
7.13. Un componente con visión de futuro --integrado en el Plan de Desarrollo—ha sido
definir a La Pintana como comuna "verde”, “cuña” ambiental entre dos grandes conjuntos
urbanos y comuna “borde”, que contiene el explosivo crecimiento de Santiago. En suma, se
47
En “Síntesis de los principales enfoques, métodos y estrategias para superar la Pobreza” MIDEPLAN, Santiago,
octubre del 2002, pág 5.
trata de un territorio atípico donde la Municipalidad juega un rol clave al integrar el concepto de
"desarrollo humano sustentable" en sus estrategias de gestión y en las tomas de decisiones.
7.14. En el plano de más abajo se puede observar fácilmente la coexistencia de áreas pobladas
con otras de carácter agrícola o institucional utilizadas por universidades, centros de
investigación agraria o reserva para la construcción de un gran parque que integrará –entre otras
atracciones- el nuevo Zoológico de la ciudad de Santiago.
Crecimiento económico y progreso social
7.15. Los primeros años de la gestión de los alcaldes democráticos van de la mano con un
crecimiento económico acelerado del país, como se demostró en el capítulo anterior.
Efectivamente, entre 1990 y 1998, el producto chileno se expande a tasas próximas al 7 %
anual. Luego, en ese periodo hay una buena disponibilidad de recursos, aunque esta no es
condición suficiente para garantizar el éxito de una gestión local. A partir de 1998 –como se
explicó más atrás- se inician las dificultades, el país ve caer drásticamente su ritmo de
crecimiento y la economía bordea la crisis y se teme una recesión lo que, felizmente, no llega a
ocurrir. En todo caso, los mediocres índices de crecimiento se expresan en una situación de
pesimismo generalizado con caída de todos los indicadores económicos y, en especial, con un
fuerte incremento de la desocupación que pasa de una media del 6 % a un nivel cercano al 10 %
de la población económicamente activa.
Indicadores de infraestructura y equipamiento en La Pintana (En porcentaje de los hogares)
1992
2000
2002
Agua potable Sd ©
96.7
Alumbrado Sd ©
96.8
Alcantarillado Sd
87.0
Pavimento urbano M
71.0
99.8
Pavimento total M
55.0
79.0
Teléfono fijo M ©
2.3
56.4
Teléfono celular ©
-Gas (licuado o natural) ©
Vivienda permanente ©
86.8
Vivienda semipermanente ©
10.2
Propietarios M
81.0
87.5
Con allegados M
41.6
Con TV b/n ©
61.5
Con TV color ©
41.6
Videograbadora ©
7.8
TV Cable ©
-Refrigerador M
46.1
Equipo Sonido ©
28.5
Lavadora ©
42.2
Bicicleta
31.7
Moto
0.7
Auto, furgón o camioneta ©
6.7
Sin vehículo ©
66.8
Población comuna ©
169.640
Viviendas © (42m2 promedio *)
Hogares ©
38.942
Significado siglas: Sd SUBDERE; © Censos, M Municipio; * Media permisos de construcción Municipio
99.4
99.4
96.0
58.4
38.3
98.6
95.8
4.2
17.6
89.4
35.6
6.8
83.6
70.1
81.4
45.5
1.0
16.7
47.3
190.085
44.394
47.294
7.16. En este contexto inicialmente favorable y luego progresivamente difícil es que hay que
evaluar los resultados de la gestión municipal de La Pintana (y de los restantes municipios del
país, claro está). Una mirada a las cifras y datos sobre infraestructura, equipamiento y servicios
muestra notables logros. En síntesis:
• El 99.4 % de los hogares tienen agua potable y alumbrado público
• Alrededor del 96 % posee alcantarillado domiciliario
• El 98 % de las viviendas tienen servicio de recolección de residuos sólidos
• El 99.8 % del área urbana de la comuna, es decir el sector poblado, está pavimentado
• El 95.8 % de las viviendas ocupadas son casas o departamentos formales
• Se incrementan las áreas verdes mediante las “plazas participativas”, que explicaremos
• Se realiza una fuerte inversión en salud primaria y educación básica y media mediante
recursos externos al presupuesto municipal
7.17. En suma, La Pintana aparece al final del periodo con indicadores de cobertura de agua,
electricidad, gas, alcantarillado, pavimentación y dotación de vivienda permanente que se
aproximan al 100 %. Del mismo modo, el equipamiento con que cuentan los hogares como
televisores, televisión color, refrigerador, lavadora, equipo de sonido y teléfono (fijo y celular)
son altamente satisfactorios.
Evolución de la Pobreza en La Pintana (en porcentajes de la población total)
1990
1992
1994
1996
1998
2000
Pobreza total
53.3
44.1
28.9
29.2
31.9
31.1
Pobres. no indigentes
--33.4
24.8
23.7
21.4
20.5
Pobres Indigentes
--10.7
4.1
5.5
9.6
10.5
Fuentes: Encuestas CASEN, Informes Desarrollo Humano PNUD, Municipalidad La Pintana
La pobreza decrece, se esconde y crece otra vez...
7.18. Un análisis sutil muestra situaciones más complejas. Por ejemplo, según la
municipalidad más del 40 % de las viviendas alberga “allegados”, es decir miembros de otra
familia, parientes o amigos. Por otra parte el tamaño de las casas es pequeño, como lo muestra
el indicador medio de los permisos de construcción otorgados por el municipio: 42 metros
cuadrados. Otra estadística vendrá en nuestra ayuda: los índices de pobreza, elaborados por el
gobierno central sobre la base de encuestas periódicas de hogares.
7.19. El cuadro de arriba es bastante claro. Por una parte hay una fuerte reducción de la
pobreza total entre 1990 y 1996, la que disminuye casi a la mitad. A partir de ese año hay un
incremento muy moderado –que coincide con la reducción del ritmo de crecimiento del país- y
luego una tendencia a la estabilización. Más precisamente, los pobres no indigentes se reducen
sistemáticamente de un tercio de la población en 1992 a un quinto de la misma el año 2000.
7.20. No ocurre lo mismo con los más pobres de los pobres. Los denominados indigentes o la
llamada pobreza dura es tanto la que más se reduce con el auge pero también se incrementa con
el estancamiento y la crisis. De casi un 11 % en 1992 baja drásticamente a un 4 % en 1994 y
luego sube sistemáticamente hasta llegar a un 10.5 % en el año 2000.
7.21. Los índices de desarrollo humano, entregados por el PNUD para cerca de 190 de los 341
municipios chilenos ratifican lo establecido, aunque con ciertos matices. Con datos para 1991 y
1998 se sitúan en momentos del inicio del régimen democrático y el momento de la
desaceleración del crecimiento y el estancamiento de la economía.
Indicadores de Desarrollo Humano en La Pintana
Tasa de alfabetismo (DH)
Esperanza de vida (en años)
Ingreso monetario (en $ de 1998)
Índice de Desarrollo. Humano
1991
1998
2002
96.6
94.9
95.5
--69.8
--43.936
60.781
--0.628
0.704
--Encuesta CASEN, PNUD y Censos
7.22. El índice de desarrollo humano aumenta fuertemente entre 1991 y 1998 como resultado,
básicamente, del incremento del ingreso real en un 38 %. Este buen desempeño hay que
atribuirlo a una combinación de los efectos positivos del incremento de los salarios reales con
un aumento del empleo, cuyo resultado previsible es que hay más personas que cuentan con
trabajo e ingresos en cada hogar. El efecto del incremento de los ingresos reales es el que
explica la casi totalidad de la mejora del IDH, ya que la tasa de alfabetización no varía y la
esperanza de vida evoluciona con lentitud. A la inversa, cuando se inicia el ciclo de reducción
del ritmo de crecimiento decrece el empleo y se estancan o disminuyen los salarios reales. Esto
golpea con fuerza a los más pobres los que, además, cuentan con empleos más inestables e
informales.
7.23. No obstante, si bien la crisis golpea con más fuerza a los hogares más pobres y
vulnerables los progresos en materia de vivienda, infraestructura y equipamiento naturalmente
se mantienen en los periodos relativamente cortos. En suma, hay más pobres y pobreza en La
Pintana, y seguramente en otras comunas populares chilenas, pero ello no se ve. Las calles
continúan pavimentadas, las plazas son mantenidas por la municipalidad y los servicios
continúan funcionando. Como afirman los funcionarios locales: “la pobreza se trasladó al
interior de las casas”. Ahora hay más desempleo, menos ingreso y, probablemente, más
allegados. La pobreza extrema no se ve, pero está ahí.
Una política para enfrentar la pobreza: evitar que aumente la población
7.24. Más allá del ciclo económico La Pintana muestra una inteligente política municipal para
evitar el incremento del número absoluto y relativo de pobres. Se trata de terminar con las
erradicaciones masivas de grupos pobres a las fronteras interiores de la comuna. Es decir, con la
estrategia de la dictadura de “concentrar” a los pobres lejos de los ricos y grupos medios. No
obstante, no sería justo asignar a la dictadura chilena el monopolio de la política de segregación
espacial de los que menos tienen. De hecho, el Estado chileno venía practicando hace décadas
la estrategia de construir masivamente viviendas mínimas para los grupos de menores ingresos
en lugares donde el suelo fuese barato. Poco importaba la distancia y la falta de infraestructura.
Menos aún el desarraigo y la pérdida de empleos por efecto de los traslados de habitantes casi
desde un extremo a otro de la ciudad.
7.25. Al contrario de otras municipalidades, las autoridades de La Pintana se dan cuenta que
es indispensable dejar de ser una comuna estigmatizada por la pobreza, evitando que lleguen
aún más personas con dificultades. A poco andar de la gestión municipal del alcalde Pavez este
logra que se congele la construcción de vivienda social para grupos provenientes de fuera del
perímetro de La Pintana. Así, se reduce el incremento de la población como lo muestra el
cuadro:
Población
Censo 1982
73.932
Variación población y reducción del ritmo de crecimiento poblacional
(Censos de Población de 1982, 1992 y 2002)
Incremento
Crecimiento
Población
Incremento
Crecimiento
1982-1992
anual
Censo
anual
1992-2002
promedio
1992
promedio
116.153
7.8 %
169.640
20.445
1.3 %
Población
Censo
2002
190.085
7.26. Como se ve, el ritmo de crecimiento de la población se reduce drásticamente de un 7.8
% al año en el periodo 1982-1992 a un modesto 1.3% anual entre 1992 y el 2002. La Pintana es
uno de los pocos municipios que aplica esta política. Otras municipalidades colindantes como
las de La Florida o Puente Alto optan por la política contraria: incentivar el crecimiento
poblacional. El supuesto premio: aumento de las transferencias del Fondo Común Municipal.
Castigo común: incremento más que proporcional de los problemas sociales, financieros y
políticos.
7.27. Un segundo elemento contribuye al éxito de la política. El aumento del valor del suelo.
Se trata de un efecto combinado de la alta inversión en infraestructura, del mejoramiento de los
servicios y de la mejor calidad de vida –por una parte- y de la reducción de la oferta de tierra
urbana por las políticas municipales. Sube el valor del suelo, se reducen las compras de tierra
por el gobierno central para destinarla a vivienda social y se incrementa paralelamente el valor
de las viviendas de los habitantes de La Pintana. El cuadro de más abajo prueba este aserto.
Entre 1992 y el 2000 se incrementa fuertemente el valor del suelo en la comuna. Los valores del
gráfico adjunto están establecidos en Unidades de Fomento, UF, una unidad de cuenta cuyo
equivalente actual es de 23 dólares por cada una. Es decir, el valor del metro cuadrado pasa de
US $ 2.3 a US $ 30 en un periodo de 8 años.
V A L O R D E S U E L O P R O M E D IO C O M U N A D E L A P IN T A N A
1 ,4
1 ,2
1
0 ,8
V A L O R D E S U E L O P R O M E D IO
0 ,6
0 ,4
0 ,2
0
V A LO R D E S U E LO
P R O M E D IO
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
0 ,1
0 ,4 7
0 ,5
0 ,5 5
0 ,6
0 ,7
0 ,8
1 ,2 3
1 ,3
Apoyo a las organizaciones sociales, creación de cultura y “capital social”
7.28. Las acciones señaladas con anterioridad constituyen la base de una humanización del
espacio comunal. Al mejorar la infraestructura y el equipamiento disponibles, al incrementarse
las áreas verdes y mejorar los servicios hay, sin duda, una ganancia neta en bienestar. Pero para
que este efecto se de adecuadamente es necesario que la gente incremente su organización para
que pueda participar y hacerse responsable de las nuevas realidades territoriales. Para decirlo de
manera más moderna: el respaldo a las organizaciones sociales y redes formales e informales
que así se generan o refuerzan contribuye a aumentar el “capital social”de la comuna.
Incremento de la organización social
Número de organizaciones sociales
1992
1996
2000
293
563
787
Municipalidad de La Pintana
7.29. Una de las líneas de acción municipales ha sido la de fomentar la organización lo cual se
puede verificar en el cuadro anterior. Entre 1992 y el 2000 se han más que duplicado las
organizaciones sociales existentes, afirma la Dirección de Desarrollo Comunitario. Las 787
organizaciones son:
• 241 clubes deportivos, que representan el 30.6 % del total de organizaciones. El incremento
de estas se explica, en gran medida, por la importancia concedida por las políticas
municipales al fomento del deporte.
• 198 comités de allegados –25 % del total- lo que constituye una doble política: por una
parte canalizar la energía y el ahorro de las familias sin vivienda para que puedan solucionar
su carencia, por otra parte, prevenir las invasiones de terrenos de modo de evitar el
establecimiento de nuevos asentamientos informales.
• 89 juntas de vecinos –el 11.3 % del total-. Esta es una organización clásica y antigua que,
cuando logra un adecuado funcionamiento, hace las veces de pequeño gobierno que
promueve y coordina las actividades del barrio. La municipalidad desarrolla una activa
política de formación de dirigentes incentivando la renovación de los antiguos por líderes
jóvenes más dinámicos y emprendedores.
• 77 agrupaciones de mujeres de diverso tipo –10 % de las organizaciones- las que realizan
actividades sociales, de formación y de producción de pequeñas artesanías.
• 75 centros culturales de diverso tipo –otro 10 %- que van desde bandas musicales hasta
clubes de lectura.
• 39 agrupaciones de adultos mayores, organizaciones que cobran creciente relevancia dado
el progresivo proceso de envejecimiento de la población chilena que hace que este grupo
etáreo se incremente de manera constante.
• 14 centros juveniles que estructuran a los habitantes que inician su vida cívica. No obstante
muchos jóvenes participan también en los clubes deportivos y en las agrupaciones
culturales.
• 18 centros de padres y apoderados, estructurados en los establecimiento educacionales, que
colaboran con los profesores en la gestión de la educación básica y media.
• Otras organizaciones diversas entre las que se incluyen, de modo creciente, las formaciones
de microempresarios y otras ligadas al tema del empleo.
7.30. Para sostener el trabajo de las organizaciones sociales la municipalidad realiza diversas
actividades:
• Capacitación de más de 1200 dirigentes y líderes barriales y comunitarios
• Construcción, reparación y mantenimiento de 27 sedes comunitarias
• Construcción, habilitación o reparación de 36 multicanchas para fomentar el deporte y la
recreación
• Financiamiento de 665 pequeños proyectos presentados por las diversas organizaciones
sociales y ejecutados por ellas mismas
7.31. Uno de los esfuerzos importantes de la Municipalidad es el refuerzo de la identidad
local. Por el hecho de ser una comuna con una alta tasa de inmigración. La Pintana fue, durante
mucho tiempo, una comuna dormitorio desde había que desplazarse para trabajar, comprar,
hacer diversas gestiones o recrearse. Con la conformación del centro cívico, en cuyo corazón se
sitúa la propia Municipalidad, ya no es indispensable viajar fuera de la comuna. Además de los
servicios que presta el gobierno local –incluido un mini zoológico, un parque y un vivero- se
han instalado colindantes bancos y centros comerciales.
7.32. La Municipalidad sostiene una oferta cultural importante donde destacan las fiestas de
Navidad con sus ferias de juguetes, la maratón de San Nicolás y un festival de fuegos
artificiales donde concurren lugareños y afuerinos. De este modo, cada 25 de diciembre miles
de habitantes de la comuna se aproximan a la Municipalidad para participar en los festejos. Ya
no es necesario ir a otros puntos de la ciudad para celebrar o participar en espectáculos masivos.
Es política municipal el ayudar a construir una identidad local creando instituciones que hagan
que sus ciudadanos se sientan a gusto en su territorio comunal.
7.33. En este sentido la llegada a La Pintana constituye un hecho especial. En las principales
arterias de llegada diversos monumentos de gran tamaño señalan a quien arriba que ha entrado a
la comuna. También se entera fácilmente de ello el habitante que se acerca en un bus colectivo.
Ver los monumentos es la señal de que se ha llegado a casa.
Los esfuerzos educacionales y la buena cobertura de la salud
7.34. También ha sido muy importante el esfuerzo municipal para mejorar la educación
general y de adultos, mediante diversos programas de inversión y mejoramiento educacional.
La Pintana cuenta con 14 establecimientos educacionales municipales incluido el Liceo de
educación media El Roble que totalizan una matrícula de 15.452 alumnos. Funcionan además
en la comuna 35 colegios particulares subvencionados por el Estado, los que suman 23.511
alumnos. Adicionando ambas categorías se llega a un total de 38.963 educandos. Así, entre
1992 y 1998 la escolaridad se ha incrementado progresivamente en La Pintana pasando de 8.2
años a 8.7 años. Esta cifra debe seguir creciendo al establecerse por norma la obligatoriedad de
la educación media lo que, al aplicarse, debe hacer subir la escolaridad media a 10 años.
7.35. El Estado y los municipios que gestionan los establecimientos educacionales básicos y
medios están haciendo un gigantesco esfuerzo para implementar la jornada escolar completa –
para que los educandos permanezcan en su escuela o colegio durante la mañana y la tarde de
cada día. Pese a los enormes esfuerzos la calidad de la educación chilena deja aún mucho que
desear en calidad, aunque no en cobertura.
Beneficiarios de Servicios de Salud Primaria
(en miles de personas)
1997
1998
1999
2000
2001
116.5
126.0
128.5
140.5
146.7
Municipalidad de La Pintana
7.36. Otro servicio esencial para el bienestar de la población es la atención de la salud. Los
consultorios y puestos de salud que brindan la primera atención a los usuarios –sea preventiva o
curativa- son de administración municipal sobre la base de un financiamiento que se transfiere
desde el Ministerio de Salud. Se trata de un valor “per cápita” en función de la población
inscrita para atenderse en el sistema. Desde allí se les deriva a los hospitales de especialidad si
los médicos y personal que presta atención así lo determina.
7.37. En el caso de La Pintana los datos muestran un incremento muy importante de la
población inscrita y atendida. Se pasa de 116 mil inscritos en 1997 a más de 146 mil el 2.001.
Los consultorios, servicios de urgencia (SAPU) y los servicios de atención dental están
distribuidos espacialmente de modo de llegar al conjunto de la población residente, como se
indica en el gráfico:
Ubicación de los centros de salud de La Pintana
Ubicación de los establecimientos educacionales
El cuidado del entorno natural y la educación ambiental
7.38. Si bien las primeras imágenes del territorio comunal son comparativamente favorables,
La Pintana enfrenta también dificultades ambientales, algunas de ellas severas. Según la
Dirección de Gestión Ambiental48, los principales problemas son:
• Degradación y contaminación de suelos por disposición ilegal de escombros;
• Generación y contaminación por residuos domésticos e industriales;
• Degradación y pérdida de suelo de uso agrícola;
• Contaminación de agua de riego;
• Déficit de áreas verdes;
• Contaminación atmosférica de partículas, gases, ruidos;
• Deficiente infraestructura para el drenaje de aguas lluvias;
• Pobreza urbana y hacinamiento;
• Contaminación intra domiciliaria.
7.39. La Pintana es una de las comunas de Santiago que ha asignado usos no tradicionales a
los suelos urbanos con una clara finalidad ambientalista creando diferentes tipos de espacios
según su uso:
48
Durante la gestión del actual alcalde se crea la Dirección de Gestión Ambiental, DGA, con una pequeña planta de
14 personas, más 15 contratas y 34 profesionales a honorarios.
•
•
•
La Zona de Protección Ecológica;
Área de Interés Agropecuario (con la Facultad de Medicina Veterinaria de la U. de Chile)
El gran proyecto ancla de Parque Metropolitano de 180 hectáreas, que incorporará un
Parque Ecológico y Recreativo Metropolitano y el nuevo Zoológico de Santiago.
7.40. La DGA ha implementado también un conjunto de pequeñas iniciativas ambientales –
del tipo micro proyectos- con una clara finalidad educativa. Destacan:
• La Miniplanta de Compostage, donde se recicla la basura orgánica de mercados y ferias;
• El Vivero Forestal, que distribuye plantas a escuelas y parques municipales;
• Un Museo Natural Interactivo, visitado constantemente por estudiantes;
• Una Clínica Veterinaria Móvil, que reduce la presencia y reproducción de perros y gatos; y
• Un Mini zoológico, localizado en el ante patio del edificio municipal.
7.41 Tanto los macroproyectos como los más pequeños contribuyen a la toma de conciencia
comunal sobre el tema ambiental. La Pintana es, también, uno de los escasos municipios de
Santiago que posee Ordenanza Ambiental Marco. Sus componentes son: i) deterioro urbano; ii)
saneamiento básico; iii) contaminación del aire; iv) zoonosis y tenencia de animales; v) higiene
ambiental y seguridad industrial; vi) aseo; vii) ornato; viii) mercados, ferias libres de
chacareros, ferias persas y “cachureos”. Se mantiene, además, buena capacidad para fiscalizar
y monitorear su cumplimiento, incluida las decisiones judiciales y cobranza de multas.
Mejor ambiente y “plazas participativas”
7.42. El programa de “plazas participativas” consiste en la creación de áreas verdes del tipo
plazas o plazoletas en los diversos barrios. Los vecinos organizados en sus juntas de vecinos
discuten con los técnicos municipales las características y diseño del área a construirse. Además
realizan aportes en mano de obra y trabajo voluntario para aportar recursos adicionales a los
entregados por la municipalidad. Entre 1994 y 1998 se construyen cerca de 100 nuevas áreas
verdes con un total de 120 mil metros cuadrados construidos.
7.43. Lamentablemente este programa debe descontinuarse tanto por la reducción del
crecimiento de la economía chilena como por la influencia de los programas de empleo
extraordinarios para reducir la cesantía de modo de evitar que esta sobrepase una media
nacional del 10 %. No obstante, en comunas como La Pintana los niveles de desempleo
sobrepasan el 15 % de la PEA y los programas de empleo de emergencia inciden en la conducta
ciudadana reduciéndose el trabajo voluntario.
Año
1994
1995
1996
1997
1998
Total
Áreas verdes
postuladas
47
39
34
35
45
200
Programa de plazas participativas y áreas verdes
Áreas verdes
Superficie
Inversión
Construidas
Construida m2
Municipal M$
17
18.434
55.074
23
25.718
61.600
21
31.822
70.000
18
20.949
80.000
20
22.500
80.000
99
119.423
346.674
Fuente: Secretaría Comunal de Planificación (SECPLAC) La Pintana, 1998
7.44. El programa de plazas participativas va de la mano con las acciones de arborización de
la comuna, de manera de transformar radicalmente el paisaje urbano originalmente seco,
polvoriento y pedregoso en verano y con barro y pozas de agua en invierno. En este sentido la
combinación de pavimentación, construcción de áreas verdes e iluminación de calles y espacios
públicos tiene un evidente efecto de mejorar la calidad de vida de las personas que cuentan
ahora con espacios más acogedores y amables para realizar la convivencia vecinal y barrial.
1993
1994
11.0
11.8
Programa de Arborización (en miles de árboles)
1995
1996
1997
12.5
13.4
15.5
1998
1999
17.2
20.0
Municipalidad de La Pintana
7.45. Las plazas participativas dejan de operar por efecto indirecto de un programa de empleo de
emergencia. La gente se puso reacia a trabajar de modo voluntario al verificar que era posible ser
contratado. Corolario: el centralismo y las políticas públicas nacionales no incentivan sino
impiden y traban la participación.
El deporte es prioritario en La Pintana
7.46. Uno de los orgullos de la comuna es su Estadio. El Municipio realiza una fuerte inversión
en la habilitación de un recinto modelo dotado de los medios para practicar la alta competición. Es
inadmisible que haya establecimientos deportivos “para pobres” de menor calidad que aquellos
para otros grupos, afirman los funcionarios municipales49. El Estadio es el centro de operaciones
de una densa red de actividades deportivas conformado por 250 clubes y organizaciones
deportivas y cerca de 80 canchas y multicanchas formales e informales. Las razones de la
prioridad que se otorga al deporte son:
• Incrementa el bienestar, la calidad de vida y las posibilidades de recrearse de la
población.
• Es una actividad que ayuda a prevenir enfermedades y reduce los riesgos de morbilidad.
• Constituye la manera más adecuada de encauzar a los jóvenes hacia una visa sana
evitando su entrada al mundo de la droga y el alcohol.
• El fomento del deporte es una manera de canalizar positivamente las energías de los
jóvenes
49
Ver entrevistas en anexos
El “orden en casa” y la fuerte inversión
7.47. Un elemento esencial de un Buen Gobierno Local es el “orden en casa”, es decir un buen
manejo fiscal, una política austera y alta inversión:
• La Pintana maneja un presupuesto total de alrededor de US 10 millones:
• No más del 25 % se gasta en salarios
• 15% es inversión municipal directa
• Los recursos externos permiten quintuplicar la inversión efectiva
120
100
80
NUMERO PROYECTOS
FINANCIADOS CON FONDOS
EXTERNOS
60
40
20
0
1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001
7.48. Las principales fuentes de financiamiento externas son:
•
•
•
•
•
•
•
•
•
El Fondo Nacional de Desarrollo Regional, FNDR
El Fondo de Solidaridad e Inversion Social, FOSIS
El Programa de Mejoramiento de Calidad de la Educacion, MECE
El Programa de Pavimentos Participativos, PPP
Las Inversiones Sectoriales de Asignación Regional, ISAR
La Inversión Regional de Asignación Local, IRAL
El Fondo Social Presidente de la República
El Servicio Nacional de Capacitación y Empleo, SENCE
Y diversos fondos sectoriales de diverso tipo
Grandes inversiones y nuevos ejes de desarrollo
7.49. La Pintana no sólo trabaja para el corto plazo. Hay también acciones y programas de largo
aliento. La opción por el “desarrollo humano sustentable”y la opción de la Agenda Local 21
expresan esta opción. Los principales programas de largo plazo son el Centro Cívico, el nuevo
Parque Metropolitano y la Entrada Sur a la ciudad de Santiago:
7.50. El Centro Cívico de La Pintana que busca dotar a la comuna de centro proveedor de
servicios y a la ciudad de Santiago de una serie de subcentros de manera de desconconcentrar los
servicios evitando los desplazamientos innnecesarios de la población. Este proyecto ha
comenzado a ejecutarse y su imagen final se observa en el cuadro siguiente:
7.51. El nuevo Parque Metropolitano que estará dotado de múltiples servicios, en especial, será
la nueva localización del nuevo Zoológico de Santiago que debe trasladarse para aumentar así su
capacidad de albergue de animales salvajes y exóticos, actualmente en situación de hacinamiento
y falta de espacio en su actual ubicación. Este proyecto está siendo objeto de una licitación ante
los privados que, hasta el momento, no ha encontrado la acogida deseada50.
Imagen del futuro Parque Metropolitano de La Pintana
50
Ver mayor información en los anexos
7.52. Otro proyecto de gran importancia lo constituye la Nueva Entrada Sur a Santiago que
debe pasar por un costado la comuna convirtiéndose en una de sus fronteras naturales. Este
proyecto mejorará sustancialmente el acceso a la comuna y a su oferta de espacios para la
actividades económica
1
POBREZA Y RIQUEZAS DE LA PINTANA
___________________________________________________
Anexos:
• 7 entrevistas a autoridades y dirigentes sociales
• 12 casos de actividades municipales
y de organizaciones sociales
• Bibliografía general
• Estadísticas
1
2
ENTREVISTAS A AUTORIDADES Y DIRIGENTES SOCIALES
1.
Entrevista al Profesor Jaime Pavez, Alcalde de la Municipalidad de La Pintana
Creemos que nos ha ido bien con nuestras políticas, pero las estadísticas de la encuesta
CASEN, conque se mide la pobreza, da resultados contradictorios en sus diversas versiones.
Los especialistas dicen que la CASEN es sensible a nivel nacional y regional pero que a escala
comunal puede haber errores ya que la muestra no es muy sensible a este nivel.
En cuanto al éxito de nuestras políticas frente a la pobreza creo que nos ha ido bien. Hemos
logrado urbanizar casi totalmente la comuna porque hemos trabajado en base a una
planificación. No obstante las políticas nacionales no se integran con los esfuerzos locales. La
política central es un obstáculo ya que se construye sin considerar las visiones locales. Un
ejemplo pequeño: el otro día se realizo una “plaza ciudadana’ que consiste en que varios
servicios públicos se instalan en un barrio y proceden a entregar servicios a los pobladores. La
intendencia regional nos aviso prácticamente el mismo día y eligieron el barrio más
inadecuado para la actividad. Naturalmente fue un fracaso. Y nosotros no podemos decirle a la
gente que esta es una actividad en que la Municipalidad no tiene nada que ver...
Otro ejemplo es el subsidio al agua potable en se asignan cupos centralmente y nosotros
tenemos que asignarlos de manera individual. El problema es que las exigencias son tantas que
es difícil que la gente pueda hacer uso de el. Pienso que el susidio debiera asignarse por barrios
o sectores ya que no está bien que una persona que se esfuerza poco lo reciba en tanto el
esforzado y trabajador vecino no llegue a recibirlo.
También “Chile Solidario”, programa del gobierno que pretende terminar con la indigencia el
año 2005. Asignan a profesionales para realizar el seguimiento de las familias en extrema
pobreza de modo que aprendan a acceder a los programas sociales gubernamentales. Entregan
$ 10 mil pesos durante seis meses. Hay varios problemas, uno es la lentitud para asignar los
subsidios individuales. Otro que la extrema pobreza esta ligada a menudo a disfunciones
sociales complejas como alcoholismo y drogadicción en que una intervención de corto plazo
es totalmente insuficiente para resolver los problemas.
Otro problema de la intervención nacional son los efectos que sobre las “plazas participativas”
tienen los planes de empleo subsidiado, que entrega el gobierno para paliar la cesantía. Ocurre
que nosotros habíamos logrado asociarnos con los vecinos para mejorar las plazas y, incluso,
construir plazas nuevas. La gente aportaba mano de obra o materiales y el municipio los
planes, las plantas y el mantenimiento. La gente trabajaba contenta al saber que esa área verde
estaría a su servicio. Pero luego de que el gobierno ofreció pagar para trabajar en obras
municipales nadie quiso aportar nada gratis. Se acabaron las plazas participativas.
En general las políticas contra la pobreza no deben solo ayudar individualmente a quienes
tienen más dificultades, sino también estimular y premiar a aquellos otros con inmensos
esfuerzos están progresando por sus propios medios. Por eso las intervenciones territoriales –
que abarcan al conjunto de un barrio- son más justas y exitosas. Las intervenciones deben ser
2
3
territoriales y globales, con énfasis en las familias pobres. No obstante si llega el FOSIS con
sus programas los aceptamos para aprovechar esos recursos.
Cada comuna tiene sus especificidades que hace que cualquier política tenga que ser adaptada.
Nuestra comuna estuvo marcada por ser un lugar de concentración de pobreza, efecto de la
construcción de viviendas para erradicar los campamentos de otros lugares de Santiago. Lo
primero que hicimos fue planificar el territorio considerando que éramos sujetos receptores de
vivienda básica. Establecimos un ordenamiento con espacios verdes, sector agrícola y áreas de
reserva, incluso una zona industrial. De ese modo tratamos de desincentivar el establecimiento
de nuevos asentamientos de pobreza, ya que había que trabajar con los que ya estaban.
Un resultado inmediato del plan regulador fue que el valor del suelo se elevo 15 veces, lo cual
ha sido un desincentivo para que el ministerio de vivienda siga construyendo viviendas
sociales en la comuna. Otro resultado fue que se creo un ambiente de confianza en el futuro de
la comuna y se estableció un parque industrial privado. También viñas con áreas de regadío en
la zona agrícola. Todo eso muestra que hay confianza en la planificación realizada por la
municipalidad. El plan también ha permitido trabajar sistemáticamente en la eliminación del
déficit de equipamiento: agua, electricidad, alcantarillado, teléfono, escuelas, puestos de salud.
Luego, el valor del suelo ha subido.
Lo que estamos buscando es mayor heterogeneidad social, de modo que diversos grupos
sociales convivan en el territorio dando lugar a circuitos sociales y productivos donde unos
den trabajo a otros. La industria y el comercio integran a empleados y trabajadores. Las
familias demandan actividades como jardinería o servicios personales. Uno de nuestros
proyectos es hacer realidad el subcentro de La Pintana para cerrar circuitos productivos
sociales y evitar que la gente tenga que salir de la comuna para abastecerse o recibir ciertos
servicios. La heterogeneidad social ayuda a conformar barrios integrados social y
económicamente evitando el consumismo y generando bienestar.
Una de las claves para eliminar la pobreza es la educación. Entre los pobres uno encuentra
lideres como, por ejemplo, el “Mickey”, de El Castillo, jefe de la “garra blanca”, la barra del
Colo-Colo. En la comuna hay líderes que tiene apenas sexto básico lo que les impide encontrar
buenos trabajos. Hay muchos “Mickey” a quienes ayudar...
Otro resultado de nuestra política de regular la llegada de nueva población, es que pasamos de
170 mil a 195 mil habitantes entre 1992 y el 2002. Perola última resolución del Ministerio de
la Vivienda que amplia el área urbanizable de Santiago -a las 70 mil hectáreas actuales se le
agregan 90 mil más- puede terminar con nuestra política de evitar el sobre poblamiento.
Se han instalado colegios privados en la comuna, dada la seguridad en el uso del territorio que
da nuestra planificación. Ahora nuestra oferta educacional supera a la demanda y vienen niños
y jóvenes de fuera de la comuna a estudiar aquí. Pero la escolaridad media de La Pintana está
todavía en 2 años por debajo de la media de la región Por eso impulsamos clases vespertinas y
nocturnas para que los adultos terminen la secundaria: hay 5 mil de ellos que van a clases.
3
4
También hay 10 colegios con financiamiento compartido. Cada familia paga cerca de 50 mil
pesos para lograr una buena educación para sus hijos. La municipalidad da algunas becas para
estudios universitarios –20 más o menos- a condición de que las personas favorecidas ayuden
a 2 o 3 niños con problemas de aprendizaje. Es decir, más que una beca se están ganando esos
recursos con un trabajo. Hoy tenemos a 1.500 jóvenes de La Pintana que están estudiando en
las 9 universidades del Consejo de Rectores. Estamos pidiendo que se habilite a estos jóvenes
para que puedan enseñar a los adultos como profesores de enseñanza vespertina y nocturna.
Las viviendas sociales son muy pequeñas, algunas tienen solo 3 metros de frente. Por eso es
difícil que se desarrollen actividades productivas al interior de las viviendas. No obstante sus
problemas, en La Pintana no hay “campamentos” o invasiones de terreno, aunque uno de los
principales problemas son los allegados, generalmente parientes de los dueños de casa.
Hay veces en que conflictos entre vecinos por efecto de problemas que se podrían solucionar si
la municipalidad tuviese la competencia. Por ejemplo la pavimentación y el bacheado. El
mecanismo actual es que uno avisa al MINVU y este puede tardar un año en hacer tapar el
hoyo. Una señora llegó un día llorando a contar que tenía un conflicto con los vecinos que
botaban basura en un hoyo que se había formado frente a su casa. Sus hijos, a los cuales ella
estaba educando con valores de responsabilidad y progreso, estaban a punto de entrar en
conflicto con los vecinos por ese problema.
Nuestra política es fortalecer la identidad de la gente con su barrio. Además de la urbanización
arborizamos, construimos plazas y colocamos esculturas en diversos lugares de la comuna.
Tratamos de que la gente tenga cariño por su comuna. Por eso los letreros: “La Pintana, un
lugar para ser felices”. Otra actividad que realizamos para fortalecer la identidad es aprovechar
que tenemos un vivero municipal para regalar un árbol a cada niño que nace en La Pintana.
Obtenemos la información de nuestros consultorios cuando los bebés van a inscribirse en los
programas de atención primaria.
Respecto del empleo, es poco lo que podemos hacer con las pocas herramientas legales que
tenemos. No obstante, una buena oportunidad va a ser la apertura de la carretera de entrada a
Santiago que pasará por la comuna. Tenemos una oficina de desarrollo productivo, también un
catastro de las actividades productivas en la comuna. Solicitamos el apoyo a un proyecto de la
comunidad europea que opera en El Castillo para adquirir espacio en el Parque Industrial y
llevar a nuestros artesanos. Nos dijeron que no se podía porque los fondos estaban asignados.
Respecto a la participación, la gente se involucra de diversos modos en especial en actividades
con resultados concretos. Las juntas de vecinos están en crisis y no representan a más del 10 %
de los vecinos. En muchas hay 500 inscritos y van apenas 50. Los clubes deportivos son más
dinámicos porque entregan resultados concretos y convocan mucha gente. Creo que la
participación se da en ámbitos específicos para resolver problemas muy concretos.
Al interior de la municipalidad hemos insistido en el trabajo de equipos. Este jueves tenemos
una jornada de jefaturas de equipos, la que hacemos al comenzar cada nuevo año.
4
5
2. Entrevista a Manuel Valencia, Director de Gestión Ambiental
La Dirección de Gestión Ambiental se crea en el año 1994 en la Municipalidad, tomando las
funciones de la Unidad de Aseo y Ornato, pero incluyendo un pensamiento ambientalista en su
quehacer. Dentro de la estructura del municipio, gestión ambiental -con transito, obras, DIDECO,
salud y educación- se encuentra entre las unidades de servicio a la comunidad. La Municipalidad
posee un “comité de gestión estratégica” que se reúne una vez por semana, revisando las
estrategias de acción y su implementación. La DGA se propuso y obtuvo el apoyo del Concejo
Municipal para su creación y tiene 4 departamentos: a) operaciones, b) áreas verdes, c) salud
ambiental, y d) educación ambiental.
La nueva Dirección participa en el Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental (EIA) de dos
maneras: i) evaluando todos los proyectos que desean establecerse en la comuna, y ii)
haciendo exigencias ambientales a las empresas que quieren instalarse en la comuna, mediante
simples declaraciones ambientales o “EIAs”. En total, han llegado unas 12 “EIAs” a la
Municipalidad, entre las cuales están principalmente las referidas a condominios y proyectos
de urbanización. Con esta nueva "actitud ambiental" el Municipio ha creado una legalidad
ambiental local, que está constituida fundamentalmente por las Ordenanzas del Medio
Ambiente y el Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental Local.
Un segundo componente lo constituyen los instrumentos y los proyectos específicos de gestión
ambiental. Entre los instrumentos mencionemos el Plan de Gestión y Ordenamiento
Ambiental; la ejecución de diagnósticos sectoriales (infraestructura, agricultura, energía); el
Plan de Desarrollo Comunal; y el Plan Regulador Comunal con sus Planos Seccionales. En
cuanto a los proyectos, vale destacar el cambio de luminarias que significa un mayor ahorro de
energía y mayor durabilidad; la limpieza de micro y macro basurales; el zoológico
metropolitano; una Planta de Tratamiento de Residuos Sólidos y un Sistema de Recolección de
Residuos.
Las principales tareas de la gestión municipal son, por un lado, el control del sobre
poblamiento mediante el ordenamiento territorial y, por el otro, el Plan de Acción Territorial,
que consiste en mejorar la calidad de vida de los ciudadanos de la comuna. Una de las
estrategias del alcalde fue el trabajo en equipo de los distintos departamentos, así nace el
“Comité de Gestión Estratégica”, el que se reúne una vez por semana.
Dentro del presupuesto municipal el Dirección de Gestión Ambiental, ha aumentado de un
10% de los recursos económicos municipales a un 25 % del mismo agregado, lo que le
permitió recuperar e implementar equipamiento de áreas verdes, dándole así el carácter de una
planificación territorial a mediano y largo plazo.
5
6
3.
Entrevista a Manuel Carrizo, Ex Director de Educación y Salud
Manuel Carrizo viene del Área de Organizaciones Comunitarias de la Municipalidad y toma el
puesto de director de Departamento de Salud el año 1992. En 1999 asume, además, la
dirección del área de educación. Afirma que había 460 personas en salud cuando llegaron a la
Municipalidad, ahora hay 360. En 1995 se hace un plan o PLAFIM. La Universidad Católica
realiza el estudio y ayuda al plan. Se establece el centro de costos. Hay planificación grupal y
responsabilidades compartidas.
Al respondernos sobre las políticas o estrategias de la municipalidad en la reducción de la
pobreza y la medición de resultados, afirma que la medición estaría dada por:
•
•
•
•
La disminución de quejas y reclamos de los habitantes respecto de los consultorios
Disminución de la tasa de mortalidad, natalidad y desnutrición
Un mayor control de embarazos y partos en los consultorios
Aumento de personas adultas que se inscriben en la nivelación escolar
Entre el 92 y el 95 se intenta ordenar la gestión en educación. Respecto a las modificaciones
que aportarían a la disminución de la pobreza en el área de Educación, los trabajos se fueron
dificultando entre los directores de los colegios, profesores y el alcalde. Es necesario construir
mejores equipos escolares en todos los establecimientos. Hay que estimular, apoyar y
fortalecer las organizaciones de apoderados. Ya que se sabe que la integración de los padres al
sistema escolar es un enriquecimiento para la educación de los niños y jóvenes, ya que la
educación no es solamente información entregada, sino también es prevención a todo nivel.
Hay intentos de fortalecer la gestión privada de la salud y educación, sobre la base de que
crezca menos que la gestión pública municipal.
La efectividad de una buena gestión se explica por una cadena. El liderazgo del alcalde, la
integración de los equipos nuevos con lo que ya venían trabajando, son también elementos
claves. Si bien en un comienzo no se dio automático, el trabajo en equipo es una característica
de la política del alcalde, y fue rápidamente entendido por los funcionarios municipales, así
que la integración entre ambas partes, si bien no fue automática, si fue lo suficientemente
rápida para un buen trabajo.
Sin embargo, creo que existe un cierto abandono del espíritu de la gestión inicial.
6
7
4.
Entrevistas a Alberto Abud, Planificador Territorial de la Secretaría de
Planificación, SECPLA, y Graciela Ramos, Asesora Urbana de la SECPLA
El éxito de una buena gestión esta dada por una buena administración municipal y el estilo de
hacer la gestión. En el caso de La Pintana, el estilo del alcalde, su permanencia en el puesto y
un equipo afín, es un elemento de que ayuda a ir concretizando la erradicación de la pobreza.
Dentro de SECPLA, su principal proyecto va dirigido al mejoramiento integral de la
población, con el mejoramiento de infraestructura y equipamiento urbano: pavimentación de
calles, acceso a electricidad, agua potable, alcantarillados.
Con la última gran emigración poblacional proveniente de las comunas mas acomodadas del
Gran Santiago en los años 70-80, el aumento de viviendas habitacionales fue una explosión sin
ningún avance en el equipamiento urbano. La primera tarea del alcalde fue trabajar hacia un
mejoramiento del espacio físico y la adquisición de servicio básicos en la comuna. Es así como
existe los trabajos de pavimentación y creación de plazas con trabajos compartidos con la
comunidad.
En el año de 1999 la Municipalidad de La Pintana propuso un espacio exclusivo (La Platina)
para el traslado del Parque Zoológico. Este consta con 160 hectáreas, siendo el lugar más
idóneo para su ubicación. Además de un gran parque zoológico, este espacio pretende tener
servicios de entretención y esparcimiento para sus visitantes, con instalaciones modernas
conservando su línea general ecológica.
En el año de 1995, se construyo la calzada poniente de Av. Santa Rosa, dos calles principales,
un bandejón central y una ciclo vía.
La Autopista de Acceso Sur a Santiago tiene un tramo que cruza el límite oriente de la comuna
de La Pintana, 5.150 metros de construcción, iniciándose las obras en el año 2001, finalizando
el 2003. Esto se traduce como un mejoramiento y mayor accesibilidad a la comuna con el resto
de la ciudad. Además, siendo esto un alza en las oportunidades de crecimiento, fomentando la
diversidad de tipos de equipamiento y actividades productivas.
Desde 1995 se viene incrementando los recursos económicos para la construcción e
implementación de Centros Deportivos, siendo su principal objetivo el mejoramiento de las
implementaciones del Estadio Municipal, este tiene dos canchas de fútbol, uno de ellos con
camarines y galerías para público, además poseen canchas de Tenis, de Acondicionamiento
Físico, de Baby Fútbol, de Patinaje y una Zona de Bicicros. Esta inversión va dirigida para ir
apaleando y canalizando energías a actividades mas positivas para los jóvenes y la comunidad.
Hoy en día existen 96 organizaciones deportivas.
El problema de la pobreza esta relacionada con una estructura mental de la gente. Es un mal
que se trasmite de generaciones. Es por eso que todas las políticas van dirigidas hacia
identidad de la comuna que vaya creciendo con la gente.
7
8
El plan de descongestionamiento del Centro de Santiago propone construir 11 nuevos
Subcentros de Equipamiento Metropolitano ubicándoles en las distintas comunas de la capital.
La municipalidad de La Pintana pretende que uno de estos subcentros sea ubicado en su
comuna, teniendo acceso directo a servicio, comercio y áreas verdes, con el enriquecimiento
de este espacio genera el aumento del patrimonio cultural y por consecuencia la solidificación
de su identidad comunal. La dificultad de poder concretizar esta idea es el atrasó de la
aprobación, las gestiones se han dilatado alrededor de 10 años, sin tener claridad de su fecha
de construcción.
En la Comuna de la Pintana existe la Zona Industrial Exclusiva y el Recinto de Micro
Empresas, que consta con 282 hectáreas, para la instalación de industrias, la cual fue pensada,
para aquellas empresas que tuvieran que trasladarse por la ley de erradicación de las empresas
ubicadas en el bandejón de Américo Vespucio. Desafortunadamente esta ley se canceló,
sumándose esto, con el aumento de ofertas de terreno en el gran Santiago, con instalaciones de
urbanización (implementación que carece la comuna), produjo que la llegada de las empresas
en esta Zona Exclusiva, no tenga mayor acogida, produciendo que solo el 10 % de su
utilización, hasta el momento. Esto ha sido un problema para la Municipalidad, que esta
trabajando en busca de soluciones.
Mejorará la accesibilidad a la comuna con la llegada de la línea 4 del Metro (Santa Rosa con
Américo Vespucio) y con la línea 5 del Metro (Puente Alto), esto se une con la construcción
de la Carretera Sur, que pasará por un costado de la comuna.
8
9
5.
Entrevista a Gastón Muñoz, Director de Acción Comunitaria
Remontando la historia de la comuna de La Pintana, en los años 40-50 existían solo huertos de
obreros. Ya en los años 60, en el gobierno de Frei Montalva, hubo inmigración con tomas de
terrenos, en lo que es ahora el sector centro, donde por el tiempo que tienen poseen una mejor
organización. Mientras en el sector de El Castillo, poseen una cultura más demandante, esta
población se origina en campamentos erradicados de los sectores mas acomodados de
Santiago, reubicación realizado por el gobierno de Pinochet. La población ha pasado de 172
mil a 194 mil entre los dos últimos censos (1992-2002), lo que prueba que la acción municipal,
mediante la planificación, evita un crecimiento explosivo.
Una de las primeras acciones fue parar la llegada masiva de habitantes a la comuna, dentro de
estas políticas se logra que los terrenos en desuso sean espacios para áreas de reserva ecológica
natural, de sector industrial exclusivo, con un parque mini empresarial. Nuestro objetivo es
lograr que se superen los problemas de la gente que ya esta aquí y evitar que lleguen nuevos
grupos de pobres. No obstante si tenemos políticas para los allegados que están organizados y
para los cuales la municipalidad propicia soluciones en la comuna misma.
Tenemos una acción integral en el territorio. Hay agentes de desarrollo local por barrio o
sector y los equipos municipales le apoyan. Se trata siempre de realizar una acción integral.
Ahora pensamos hacer planes de desarrollo por barrios con las organizaciones sociales.
En DIDECO existen dos grandes áreas de trabajo: Desarrollo Social y Acción Comunitaria.
Entre los programas de desarrollo social existen: programa de Minusválidos, de reos, VIH,
religiosos, étnicos, de la mujer, jóvenes, y de diversidad y tolerancia que trabajan con
trabajadoras sexuales y travestís.
A la seguridad ciudadana le llamamos protección civil y actúa de modo tal de enfrentar
problemáticas distintas a la delincuencia, ya que aquí no existe, sino mas bien hay problemas
de violencia intra familiar, riñas entre vecinos, accidentes, emergencias y desastres. Esto tiene
un sentido preventivo y no represor. Una idea es poner una oficina de mediación, en la cual el
objetivo es intervenir en la comunidad en la resolución de problemas y conflictos que no han
podido ser resueltos.
Aquí en la Municipalidad tenemos muchos gastos. 150 millones van dirigidos a los profesores.
700 millones para la educación y salud. Existe un déficit creciente por el mantenimiento de las
plazas y parques. No obstante, de todos modos el 10 % del ingreso municipal va a inversiones
de la cual la mitad es para inversión física y la otra mitad para inversión social.
Existe un noticiero comunal, con reporteros comunitarios de los diferentes sectores de La
Pintana, en donde realizan cortometrajes y documentales mostrando situaciones que pasan en
la comuna. El año pasado se firma un convenio con UCV Televisión, en la cual trasmiten estos
documentales, los días domingos con una duración de 30 minutos.
El éxito de la gestión esta relacionada con la permanencia del equipo de trabajo y con una
propuesta de desarrollo local. Cuando Jaime Pavez llega a la alcaldía, toma a una comuna con
9
10
un 90 % de calles en tierra Una de las primeras gestiones fue realizar pavimentación
participativos, en la cual el 20% del presupuesto lo ponía la gente -con mano de obra-, el 20 %
lo ponía la municipalidad y lo restante lo ponía el servicio. Hoy en día con el programa del
gobierno central el Plan de Empleo, se termina con la línea de participación voluntaria de la
gente, ya nadie quiere trabajar gratis. Aún hay un programa de mejoramiento vecinal,
proyectos de la gente que con el sistema de Fondos Concursables se les pide el 10 % del total
en platas en los proyectos a ejecutar.
En La Pintana existe un 10 % de indigentes y un 30 % de pobres. De ellos son los más pobres
los que se acercan a la municipalidad para recibir subsidios. Existe una cultura de la pobreza
que genera y refuerza el problema, hay que generar una ruptura, formando una identidad
propia de la comuna, una identidad positiva. Un problema importante en los indigentes es no
sólo entregarles casa propia, ya que una vez obtenida no tienen como pagar los gastos. El
problema medular sigue estando presente, hoy en día existe un 20 % de desempleo, y en el
caso de los jóvenes aumenta a un 30%.
Existe una laguna con la vivienda habitacional, la gente que no es indigente y que tiene
capacidad de ahorro, no puede pedir crédito fiscal, ya que no tiene trabajo estable. Son
personas que trabajan en la feria, que tiene buena capacidad de ahorro, pero no pueden acceder
a este crédito, el problema es que ellos al sentirse sin salidas, son potenciales pobladores en la
toma de terrenos
El programa de deporte ha ido aumentando, el estadio municipal en la actualidad esta muy
bien equipado, con una cancha de fútbol, dos multicanchas, una pista de patinaje, de atletismo,
una zona de bicicross. Existen más de 96 escuelas en las diferentes áreas deportivas. El 25 de
diciembre se realiza una corrida, finalizando con la llegada al estadio, y el lanzamiento de
fuegos artificiales.
Los problemas de salud se centran en la salud secundaria, no a la primaria, que es lo que
administra la municipalidad. La gente reclama sobre la atención secundaria, culpando
injustamente a la municipalidad de la mala gestión.
Desde el año que asume el cargo el alcalde (1994), su gestión fue dirigida al mejoramiento y
desarrollo del equipamiento urbano de la comuna. Una vez avanzado y solucionado las
temáticas mas primordiales, se fue priorizando (2000) el desarrollo de la gente. El presupuesto
municipal, se fue dirigiendo a educación, a la nivelación escolar y a la salud.
En el Comité de Gestión Estratégico participan el alcalde, los jefes de los departamentos de
Administración y Control, Jurídico, Obras, DIDECO, SECPLA, Gabinete, Educación y Salud.
Se reúnen una vez a la semana.
10
11
6.
Entrevista a dirigentas de organización microempresarial: Lali Castro González
(Presidenta), Alicia Ruiz, (Secretaria) y Susana Gutiérrez Ibáñez (Tesorera)
La organización tiene cuatro años de funcionamiento con 130 socios que cotizan
mensualmente. El 80% la integran mujeres, siendo gran parte mujeres jefas de hogar. El
directorio se reúne una vez a la semana. Nace con una iniciativa de la municipalidad, había
poco presupuesto, hacen exposiciones, capacitación, nexos con el gobierno central y vínculo
con micro empresarios de La Pintana. La organización se ubica y pertenece al sector de El
Castillo (21 años de existencia) Las razones porque se crea esta son:
•
•
•
•
•
Baja escolaridad (la mayoría tiene enseñanza básica incompleta)
Muchas de las personas tiene problemas legales, lo que les impide encontrar trabajo
La mayoría de la población son trabajadores de la construcción o asesoras de hogar, con
bajos sueldos
Los trabajos quedan lejos del hogar, con un alto costo monetario y de tiempo
Existe una alta discriminación por vivir en la comuna, a la hora de postular a un trabajo.
Hace 15 años que se generan cambios, existe una disminución de la delincuencia, hay más
trabajo independiente, existen capacidades intelectuales y laborales. Lo que las limita es la
falta económica. Dentro de los rubros que se incorporan dentro de esta agrupación hay:
confección, feriante, comerciante, de servicio (peluquería, transporte, comida al paso,
enmarcaciones, etc). Todas las microempresas se encuentran dentro del hogar, lo cual produce
contaminación, hacinamiento y a la larga enfermedades.
Una de las dificultades que han encontrando es la entrada del libre comercio, Hace que la
mano de obra chilena sea muy cara, en comparación con los productos que llegan de afuera.
Una de las quejas hacia el gobierno central es la distribución de los dineros, ellas ven que la
gran parte se quedan en las consultoras y ONG.
Estas hacen capacitaciones inadecuadas con los mismos temas, sin ninguna continuidad con el
trabajo antes realizado y los dineros finales que llegan a la gente, son menos de la mitad del
proyecto total.
Hay dificultades para progresar. Los bancos y las instituciones financieras privilegian a las
grandes empresas o las microempresas ya consolidadas. Sus proyecciones de acción es tener
un espacio físico para que todas las microempresas del sector se agruparan, lo cual permitiría
sacar a las microempresas del hogar, mejorando la calidad de vida, sin más hacinamiento, sin
más contaminación.
El trabajo a futuro es conseguir previsión de salud, convenios para los hijos (CONACE),
instalar conexión en red, contratar un contador para que lleve las cuentas y asesore a cada uno
de los microempresarios en la contabilidad, para no generar pérdidas, poseer una fotocopiadora
y módulo móvil para realizar exhibiciones. Juntar lo que es producción, servicio y comercio en
busca de un sustento mejor, ya que todo va de la mano.
11
12
7.
Entrevista a Agrupación Mapuche “Relmu Pichikeche”
Presidenta: Evelyn Aillape Osorio. Dirección: Pasaje 25 N° 1137 San Ricardo (casa). Pasaje
12 N° 12916 San Ricardo (Jardín Infantil Kipai Antu). Teléfono: 389.6811 – 542.2849 –
542.4865
Organización indígena con un año de existencia con personalidad jurídica. Conformada por 13
mujeres y algunos hombres, se reúnen dos veces al mes para la realización de sus actividades.
Todos los integrantes son apoderados y educadoras del Jardín Infantil “Kipai Antu”, los cuales
prestan apoyo al centro educacional, además de realizar actividades tradicionales de su cultura
En especial:
•
Año Nuevo Mapuche (21 al 24 de julio)
•
Mapudungún
•
Guillatún (noviembre, diciembre)
•
Día de la Raza, Feria Artesanal (12 de octubre)
Este Jardín Infantil es uno de los 20 jardines étnicos que existen en el país, y solo dos de ellos
se ubican en Santiago. Son de la Junta Nacional de Jardines Infantiles, JUNJI, gracias a un
proyecto de Educación Intercultural Bilingüe, se inscriben al proyecto.
Uno de sus grandes proyectos es terminar de construir una Ruca, como sala-museo para los
niños, apoderados y vecinos del Jardín. Su trabajo principal es fomentar a los mapuches su
cultura sin vergüenza y negaciones, además de mostrar y enseñar a los huincas las costumbres
de su cultura. Es así como primero trabajaron con los niños del Jardín, ya que ellos les pueden
ir mostrando a sus padres ciertas cosas de la cultura mapuche, para más adelante incorporar a
los apoderados y vecinos. Se piensa realizar talleres con actividades cotidianas para con la
temática de su cultura (cocina, vestimenta, juegos)
El Jardín Infantil consta de 284 niños, de los cuales la mitad son mapuches. Seis de sus
educadoras son de la etnia pero todas tienen la misma línea para la enseñanza. Si bien es una
organización que tiene poco tiempo de vida, posee ganas de trabajar y realizar cosas positivas
para ellos como etnia y para la localidad misma.
12
13
DOCE CASOS DE ACTIVIDADES MUNICIPALES Y DE LAS ORGANIZACIONES
SOCIALES EN LA PINTANA
Caso 1: ORDENANZAS AMBIENTALES MUNICIPALES DE LA PINTANA
(Aplicación de la Agenda Local 21)
RESUMEN:
La Municipalidad de La Pintana ha concentrado la temática ambiental en una Dirección de Gestión
Ambiental, que incluye 4 departamentos. Para enmarcar el entorno jurídico administrativo de esta
estructura se han compilado una serie de ordenanzas que conformarán un solo cuerpo de control y
seguimiento en variados campos como son el Aseo, Emanaciones Industriales, Ruido, Mercados,
Deterioro Urbano y Zoonosis, entre otras. Se espera que a fines del año 1999, el Concejo Municipal
apruebe este actualizado paquete de Ordenanzas, enmarcadas en los principios de la Agenda Local 21.
DESARROLLO DE LA EXPERIENCIA:
Esta iniciativa tiene el propósito de institucionalizar el manejo ambiental a nivel local con aplicación de los
principios de la Agenda Local 21, especialmente de su Capítulo 28. Se inició con la reestructuración de la
antigua Unidad de Aseo y Ornato. La nueva estructura, la Dirección de Gestión Ambiental, propuso y
obtuvo el apoyo del Concejo Municipal para crear cuatro departamentos i) Operaciones; ii) Áreas Verdes;
iii) Salud Ambiental; y iv) Educación Ambiental.
La nueva Dirección ha participado en el Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental (EIA) de dos maneras:
i) evaluando todos los proyectos que desean instalarse en la comuna, y ii) haciendo exigencias ambientales
para ciertas actividades que desean instalarse en la comuna, sean simples Declaraciones Ambientales o EIA.
En total, han pasado unas 10 o 12 EIAs en la comuna, entre las cuales se mencionan principalmente aquellas
referidas a proyectos de condominios y proyectos de urbanización.
En primer lugar, a cada uno de los cuatro departamentos se les asignó sus nuevas responsabilidades,
destinándose el 25% del Presupuesto Municipal para dichos objetivos. Un segundo paso de esta nueva "actitud
ambiental" del Municipio, fue crear una legalidad ambiental local, que estaba constituida fundamentalmente
por las Ordenanzas del Medio Ambiente y un Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental Local. Un tercer
componente los constituyen tanto los instrumentos como los proyectos específicos de gestión ambiental. Entre
los primeros, mencionaremos el Plan de Gestión y Ordenamiento Ambiental; la ejecución de diagnósticos
sectoriales (infraestructura, agricultura, energía); el Plan de Desarrollo Comunal; y el Plan Regulador
Comunal con sus Planos Seccionales.
En cuanto a los proyectos, vale destacar el cambio de luminarias que significaba un mayor ahorro de energía y
mayor durabilidad; la limpieza de micro y macro basurales; un zoológico metropolitano; una Planta de
Tratamiento de Residuos Sólidos y un Sistema de Recolección de Residuos.
FORTALEZAS:
•
La Ordenanza General puede ser utilizada como un marco referencial para las ordenanzas
específicas. Sin embargo, el adaptarlas por otras Municipalidades no significa necesariamente
transcribirlas en forma idéntica.
13
14
•
•
Las actualizaciones de las ordenanzas fueron aprobadas unánimemente por el Concejo Municipal.
Gran iniciativa local para formular y organizar el cuerpo de ordenanzas.
DEBILIDADES:
•
•
•
•
Reducido equipamiento vehicular del departamento para facilitar las fiscalizaciones.
Falta completar algunas ordenanzas para tener un todo coherente. Por ejemplo: falta los incentivos
ambientales a nuevos inversionistas que deseen instalarse en la comuna.
La ejecución de los programas debe apoyarse con más fuerza en propuestas de prevención y
educación ambiental a la población. No basta con la legalidad. Debe haber un respaldo en el
"cambio de actitudes y comportamientos" de la población local.
Falta mayor interrelación con la comunidad en la discusión y elaboración de los sistemas de
regulación.
RESULTADOS:
•
•
•
•
Se han aprobado varias Ordenanzas Ambientales, entre las cuales destacan. Una de Ordenamiento
Territorial; otra de Definiciones; otra de Saneamiento Ambiental; de Contaminación Acústica; de
los Recursos Naturales y su protección; del Patrimonio Cultural y su protección; de la Higiene
Ambiental; de la Contaminación Atmosférica; de las Actividades de Riesgo; de las condiciones
ambientales en lugares de trabajo; de la publicidad de productos riesgosos.
La Dirección utiliza aproximadamente un 25% del Presupuesto Municipal, pero sólo un pequeño
porcentaje de aquél es realmente utilizado en gestión.
Se cuenta con el respaldo del Concejo Municipal y del Alcalde, quienes aceptaron la
sistematización y actualización de las ordenanzas dispersas en un cuerpo orgánico y coherente.
Si antes habían dos profesionales en el antiguo departamento, ahora en la Dirección existen
aproximadamente 15. Es un logro significativo pues se ha profesionalizado la gestión ambiental.
EJECUTORES:
Responsable:
Teléfono:
Fax:
Manuel Valencia Guzmán - Director de la Unidad Ambiental
(2) 542.1031 anexo 180
(2) 545.7264
Alcalde de la I. Municipalidad de La Pintana: Sr. JAIME PAVEZ MORENO
AChM/IULA/SACDEL/048/1999 JRR/AAL
14
15
Caso 2: EL MINI ZOOLOGICO DE LA PINTANA
(Programa de Observación de la Fauna)
RESUMEN:
El Programa de Observación de Fauna de La Pintana -comuna de la Región Metropolitana de 160 mil
habitantes- es un servicio municipal a la comunidad para que ésta observe, conozca y valore las especies
nativas de fauna. Inicialmente destinado a usuarios de los servicios municipales, especialmente niños que
acompañan a sus padres, ahora se ha incorporado a otros estamentos e instituciones educativas. De esta
manera, la comunidad que concurre al Municipio desarrolla una visión distinta, tiene momentos de
distracción y recibe la educación ambiental que le proporciona la visita al mini zoológico.
DESARROLLO DE LA EXPERIENCIA:
Esta experiencia se inició hace 4 años. En 1.999 se aprobó oficialmente como programa municipal
(Decreto No 1.079) respaldado en una disponibilidad del presupuesto municipal. Se trata de un programa
de Observación de la Fauna Chilena, en conjunto con la Compañía Minera La Disputada de Las Condes, el
Criadero El Litral de Colina, la Facultad de Ciencias Veterinarias y Pecuarias de la Universidad de Chile y
el Zoológico de Santiago.
El pequeño recinto de unos 5.000 m2, se ha planificado considerando la importancia que juega la fauna en
el equilibrio y preservación de los ecosistemas. El programa ha tenido un importante éxito, por lo cual se
espera continuar con el mismo, para que los habitantes de la comuna observen, conozcan, valoren y
respeten las especies chilenas e introducidas. Es importante destacar que para la obtención de los animales,
la Municipalidad ha firmado convenios de comodato, adquiriendo responsabilidades en el cuidado de los
animales. Por ejemplo, la Disputada de Las Condes ha donado camélidos y la Municipalidad ha contratado
un médico veterinario para su control sanitario.
El programa permite actividades de observación de la fauna, junto al desarrollo del material educativo que
se distribuye en las escuelas, organizaciones vecinales y otras agrupaciones. Los objetivos del programa
son: i) mantener al interior del recinto municipal un espacio para la observación de fauna; ii) facilitar el
conocimiento comunitario en relación a la fauna; iii) realizar actividades educativas para la difusión del
programa.
Cuando se construya el nuevo Zoológico Metropolitano de Santiago -distante un kilómetro del
Observatorio de la Fauna-, éste no desaparecerá porque es un recinto de observación de fauna menor al
servicio de la comunidad usuaria que asiste al Municipio. Ambos son complementarios. El nuevo
Zoológico tendrá 160 hectáreas (el actual, localizado en los faldeos del cerro San Cristóbal, sólo tiene 3,5
has) y mantendrá unas 260 especies. Será un parque netamente ecológico, recreativo y natural. Incluirá
servicios de restaurantes y multicines. A fines del año 1999, se espera llamar a licitación para que se inicie
su construcción y se entregue al servicio de la comunidad el año 2002.
El actual Observatorio de Fauna localizado en torno al edificio municipal depende administrativamente
del Departamento de Educación Ambiental de la Dirección de Gestión Ambiental. En el Observatorio
trabaja sólo un funcionario de planta, que hace las veces de cuidador, alimenta y vigila la seguridad de las
especies. Un veterinario visita a los animales una vez por mes cuando se requieren exámenes médicos por
15
16
posibles enfermedades o cuando hay emergencias sanitarias. Se espera incorporar un sistema de tutoría
para complementar la vigilancia y ayudar en las actividades de educación a la comunidad.
El Observatorio no abre los sábados y domingos; atiende sólo en los horarios de trabajo de la
Municipalidad. En un principio el uso estaba destinado a los usuarios, especialmente niños que
acompañaban a sus padres en los trámites. Actualmente se ha transformado en un paseo para jardines de
infantes, colegios y otras instituciones. Para fortalecer con especies a este mini zoológico, se establecieron
comodatos y donaciones, superando de este modo las dificultades iniciales en cuanto a transferencia de
propiedad o compra. Simultáneamente el Concejo Municipal destinó pequeñas partidas presupuestarias
para formalizar la estructura material de este observatorio de fauna al aire libre.
FORTALEZAS:
• Los niños que concurren a la Municipalidad, especialmente acompañando a sus progenitores que
hacen alguna gestión, son los más entusiastas beneficiarios.
• El Concejo Municipal apoya la idea.
• Este mini zoológico de fauna menor, no desaparecerá con la creación y habilitación del Zoológico
que el SERVIU Instalará en La Pintana.
• Otras municipalidades han pedido asistencia técnica a este Municipio, para replicar la experiencia
en sus territorios.
DEBILIDADES:
• Cuando el minizoo no estaba integrado en la mentalidad de los funcionarios, ocurrieron algunas
muertes de animales especialmente por ataques de perros.
RESULTADOS:
•
•
•
•
La administración de esta actividad se autofinancia, aunque se reciben donaciones de especies de
otros zoológicos privados o estatales.
Esta experiencia se repetirá en el lugar donde se habilitará la nueva dependencia de la Dirección
Ambiental, distante 500 metros de su actual ubicación.
Se han propuesto visitas monitoreadas al mini zoológico y tutorías para establecer un sentimiento
de pertenencia de la población local con respecto a esta actividad.
El Observatorio ha permitido cambiar el concepto de la atención al público, mejorando la visión de
la comunidad respecto al propio Municipio.
EJECUTORES:
Responsable:
Teléfono:
Fax:
Manuel Valencia Guzmán - Director De La Unidad Ambiental
(2) 542.1031 anexo 180
(2) 545.7264
Alcalde de la I. Municipalidad de La Pintana: Sr. JAIME PAVEZ MORENO
16
17
Caso 3: EL CLINOMÓVIL VETERINARIO DE LA PINTANA
RESUMEN:
La Municipalidad de La Pintana -160 mil habitantes, Región Metropolitana- utiliza un antiguo bus de
la locomoción colectiva dado de baja, para hacer funcionar una clínica móvil de atención veterinaria.
Este servicio ha sido ofertado a la comunidad con un subsidio. Sin embargo, cada año aumentan las
atenciones con lo que se puede indicar que a mediano plazo, el servicio no sea subsidiado a todos sino
que a determinados estratos de la población. Un convenio con la Facultad de Ciencias Veterinarias de
la Universidad de Chile posibilita una mayor eficiencia del servicio.
DESARROLLO DE LA EXPERIENCIA:
Es una realidad que en esta comuna existe una excesiva población de animales y que gran parte de ellos se
encuentran abandonados sin ningún control. Esta sobrepoblación causa múltiples problemas a la salud
pública como la dificultad para el control de la garrapata, o su contribución a diseminar enfermedades
cutáneas como la tiña y sarna, además que los perros vagos provocan esparcimiento de la basura.
Gran parte de estos animales fueron abandonados por sus dueños cuando presentaron problemas de salud,
principalmente por desconocimiento en el manejo de sus mascotas y por un concepto utilitario de los
animales: la creencia vulgar es que animal enfermo no sirve. Es más fácil deshacerse del animal,
aduciendo no contar con los medios para pagar una consulta profesional veterinaria y seguir un
tratamiento.
La Dirección de Gestión Ambiental de La Pintana se ha propuesto dentro de sus objetivos, sensibilizar y
cambiar algunas de las conductas de la gente para con sus animales de manera que las personas asuman un
correcto manejo, les brinden tratamientos oportunos antes de que la condición sanitaria del animal sea
demasiada deplorable. Por esta razón, la Municipalidad ha establecido un convenio con la Facultad de
Ciencias Veterinarias y Pecuarias de la Universidad de Chile, para que los alumnos avanzados de esa
entidad -bajo la supervisión de docentes idóneos- ofrezcan una atención primaria y orientada a la
prevención de enfermedades, a través de un clinomóvil, que funciona con tarifas rebajadas. Cada atención
tiene un valor de 6.000 pesos, precio que ha sido reducido pues el año pasado su valor era de 8.000 pesos.
No obstante, una de cada cinco atenciones es gratis y se focaliza en perros vagos que andan en las calles y
que necesitan atención inmediata. Además, a fines del primer semestre del año 1999, se contrató a un
profesional médico veterinario para suplir la gran demanda de casos clínicos que llegan a nuestra
Dirección en los días que no se puede atender con los alumnos de la Universidad de Chile por
incompatibilidades de horario u otras razones propias del quehacer universitario. Los objetivos planteados
para este programa son:
•
•
Prestar asistencia técnica veterinaria con tarifa rebajada, de tal manera que las personas de escasos
recursos puedan consultar y tratar oportunamente a sus mascotas.
Desarrollar una conciencia social y aumentar la experiencia clínica de los estudiantes de veterinaria
que participan en el programa.
17
18
•
Difundir conocimientos acerca de los cuidados básicos que requieren las mascotas, con el fin de
prevenir y disminuir la presentación de enfermedades que afectan a los animales y que
eventualmente pueden comprometer la salud de las personas (zoonosis).
El programa clinomóvil tiene como finalidad beneficiar a todas las personas de escasos recursos de la
comuna que se interesan por sus animales y que no pueden brindarle una buena atención por falta de
dinero y conocimiento. Por otro lado, también favorece directamente la calidad de vida de los animales e
indirectamente, de las familias que son los dueños. El clinomóvil es una adaptación mecánica de un
antiguo bus dado de baja del sistema de locomoción pública. El "enganche" inicial para estimular la
demanda fue prestar un servicio gratuito. De esa manera, se superaron las dificultades iniciales.
FORTALEZAS:
• El módulo ha funcionado exitosamente y puede transformarse en servicio permanente.
• A largo plazo, se puede vender el servicio en comunas vecinas a particulares que pueden cancelar
su costo, sustentando la actividad para la supresión de la subvención municipal.
DEBILIDADES:
• El Convenio con la Escuela de Veterinaria de la Universidad de Chile no funciona eficientemente,
hay dificultades de coordinación.
• A veces el programa pierde continuidad porque los alumnos de la Escuela, que practican en el
clinomóvil no concurren debido a vacaciones, exámenes u otras situaciones.
RESULTADOS:
•
•
•
•
El clinomóvil atiende todos los días. Inicialmente, lo hacía sólo dos días por semana.
Se realiza un promedio aproximado de 30 atenciones diarias.
El valor de la atención ha sido rebajado, debido a los resultados positivos de la gestión.
Probablemente seguirá bajando, en la eventualidad de que el proceso se masifique.
EJECUTORES:
Responsable:
Cargo:
Teléfono:
Fax:
Manuel Valencia Guzmán
Director de la Unidad Ambiental
(2) 542.1031 anexo 180
(2) 545.7264
Alcalde de la I. Municipalidad de La Pintana: Sr. JAIME PAVEZ MORENO
18
19
Caso 4: ESTERILIZACIÓN CANINA Y FELINA EN LA PINTANA
RESUMEN:
Parte de un paquete de medidas para controlar la población canina y felina en La Pintana -comuna de
la Región Metropolitana, con 160 mil habitantes- fomenta la tenencia responsable de mascotas. Las
consultas de los vecinos se han mantenido en ascenso y se aplican tarifas diferentes si quienes acuden
viven o no en la comuna. El programa tiene aliados estratégicos en las Facultades de Medicina
Veterinaria de dos Universidades que colaboran en las intervenciones quirúrgicas, con prácticas de los
estudiantes egresados o de los últimos grados. A mediano plazo, el programa podría ser rentable para
la Municipalidad y permitir un pequeño subsidio para familias pobres que solicitan este servicio.
DESARROLLO DE LA EXPERIENCIA:
Muchos de los problemas ambientales de la comuna se relacionan con la excesiva población de caninos y
felinos vagando en las calles o en interior de las viviendas como mascotas. Esta situación dificulta
cualquier programa tendiente a reducir de manera efectiva los problemas que ocasionan las plagas de
garrapatas, ácaros (sarna), accidentes por mordeduras y el control de la rabia.
Desde enero de 1997, se ha desarrollado en forma exitosa el programa de esterilización. Si bien no se ha
alcanzado las metas propuestas, se han realizado un número considerable de cirugías, que ha llamado la
atención de importantes medios de comunicación y del Servicio de Salud Metropolitano del Ambiente
(SESMA), por ser la única municipalidad del país en llevar a cabo en forma sistemática y masiva un
programa de esta índole. El interés y valor del programa, obligan a cuidar su imagen, por lo que es
fundamental mejorar su infraestructura y entregar una atención eficiente al cliente.
Sus objetivos son: fomentar la tenencia responsable de mascotas; reducir de manera eficiente y
humanitaria la población canina y felina de la comuna; disminuir los problemas derivados de la
sobrepoblación de animales domésticos; optimizar la infraestructura y el material quirúrgico disponible en
la clínica móvil de atención veterinaria.
Si bien el programa no alcanza a cubrir la demanda actual de la población de animales en la comuna, el
intervenir quirúrgicamente a un número importante de éstos, trae consigo beneficios directos para la
población animal y mejora la calidad de vida de las personas de la comuna, en especial, de aquellas
familias que han adoptado una mascota en sus casas. El módulo de esterilización utilizado está compuesto
de un centro de operaciones, de cirugía menor y una bodega. Es un contenedor habilitado como sala
quirúrgica.
En 1999 se le destinaron $ 5.380.000 y se requieren sumas similares en los siguientes años, para asegurar
una cobertura exitosa del programa. Es probable que se habilite una nueva sala de operaciones para
ampliar el servicio y satisfacer la alta demanda alcanzada a esta fecha. Sólo operan este servicio dos
personas. En menos de 30 minutos, un animal es adormecido y esterilizado. Para entender mejor la
importancia del programa, es necesario conocer los siguientes antecedentes:
•
Una perra alcanza su primer celo aproximadamente a los 7 meses de edad. Todas las hembras
esterilizadas a la fecha, han sido sexualmente maduras, es decir, en edad reproductiva. En un año,
19
20
•
•
•
cada hembra es capaz de tener 2 camadas con un promedio de 6 cachorros. La probabilidad es que
el 50% de las crías sean hembras y cada hembra aporta en un año 6 hembras fértiles.
Durante la temporada de 1997 se esterilizaron 213 hembras. Es decir, en los seis meses siguientes
se eliminaron potenciales nacimientos de 636 hembras, 2.547 al año, 9.549 al año y medio y 24.192
a los dos años. Las esterilizaciones en 1998 fueron 400, aproximadamente. Para estos dos años, se
estima que a lo menos ha habido una disminución potencial de 25.344 hembras fértiles. Si
consideramos la población total, es decir los machos, significa una disminución potencial de 50.688
perros.
Estas cifras sólo consideran las hembras caninas y no las gatas. El número de esterilizaciones
practicadas a gatas es similar a las realizadas en perras, por lo que en dos años han dejado de nacer
un número significativo de animales, teniendo presente que en esta especie algunas hembras son
capaces de parir 3 veces al año.
Para finalizar, es importante tener presente que al permitir la vida de una hembra esterilizada, ésta
compite por territorio y alimentación con aquellas que no lo están, desplazándolas del medio siendo
un mecanismo secundario de control de la población.
FORTALEZAS:
•
•
•
La experiencia ha sido sustentable hasta la fecha.
Ha habido un incremento de credibilidad en los usuarios.
Se ha logrado la participación de la Escuela de Medicina Veterinaria de la Universidad de Chile, la
Facultad de Medicina Veterinaria de la Universidad Iberoamericana de Ciencias y Tecnología
(UNICYT), que aporta con los cirujanos.
DEBILIDADES:
•
•
•
Ha habido poca difusión de los beneficios del programa a la comunidad local y regional.
Debe estimularse la habilitación de clínicas privadas, para satisfacer la demanda de otros estratos
de población que están dispuestas a pagar costos comerciales.
Deserciones en las horas reservadas, para lo cual se propone un pago adelantado de la consulta; de
esa manera, quienes tienen horas reservadas deben acudir a la cita.
RESULTADOS:
•
•
•
Disminución significativa de perros y gatos hembras, lo que ha limitado la existencia de los
mismos y reducido su capacidad de reproducción.
Se ha incentivado la práctica responsable de tenencia de mascotas.
El programa cuenta con apoyo del Concejo municipal y tiene partidas presupuestarias claras
identificadas al inicio del ejercicio anual
EJECUTORES:
Responsable:
Manuel Valencia Guzmán, Director Unidad Ambiental
Teléfono:
(2) 542.1031 anexo 180 Fax: (2) 545.7264
Alcalde I. Municipalidad de La Pintana: Sr. JAIME PAVEZ MORENO
20
21
Caso 5: LAS PLAZAS PARTICIPATIVAS
El Diagnóstico Comunal de 1993, indicaba que la dotación de espacios reservados para áreas
verdes públicas correspondía a 1,32 m2 por habitante. Estándar que ya siendo bajo con relación al
promedio del Gran Santiago, se veía aún más reducido al considerar que alrededor de un 30% se
encontraba sin ningún tipo de tratamiento y que, de aquellas tratadas, un 32% disponía de césped y
tan solo un 3% contaba con plantas. El resto tenía diversos tratamientos del tipo “área verde seca o
dura”. A esta situación debe agregarse que un 65% de la superficie tratada se encontraba en mal
estado. Por otra parte, se verificaba un dramático desequilibrio entre los diversos sectores
urbanizados de la comuna, debido a una dinámica regresiva de los estándares mínimos obligatorios
que solo vino a ser corregido con el PRMS promulgado en 1994. Así, el sector central, con origen en
la década de los sesenta, disponía de 3,06 m2 de áreas verdes totales por habitante, mientras que las
poblaciones más recientes podían llegar a 0,05 m2/hab, todas ellas localizadas en espacios
residuales de muy escaso valor para la vida urbana. Si bien no se disponen de datos precisos
relativos a la forestación urbana existente en aquellos años, puede afirmarse que la situación era,
sino peor, al menos similar. Una prueba de esto es que a pesar de los aproximadamente 15.000
árboles que la Municipalidad ha plantado en los últimos 5 años, se aprecian a simple vista sectores
que todavía hoy requieren de forestación.
Dentro de los diversos efectos negativos de esta carencia de áreas verdes, en particular de plazas de
carácter vecinal, se le dio especial importancia a la muy baja identificación del vecino con su barrio y
su comuna y a la consiguiente apatía respecto del entorno y, en proyección, de las tareas de
desarrollo comunal. Más aún, al considerar que la participación de la población se visualizaba como
una palanca estratégica para romper el ciclo reproductor de pobreza. Siendo los recursos financieros
del municipio muy insuficientes para enfrentar con éxito y en plazos relativamente cortos la
magnitud del problema, Se ideó un programa de construcción participativa de áreas verdes vecinales.
En lo esencial, el programa se organizó en torno al aporte de dos actores: a) Los vecinos que habitan en
torno a una potencial área verde que, voluntariamente organizados y sin necesidad de mediación de
parte de ningún organismo social, aportan la mano de obra para la construcción; y b) La municipalidad,
que aporta materiales, herramientas, capacitación, asesoría técnica y coordinación general. La estrategia
para la puesta en marcha del programa tuvo el siguiente diseño:
21
22
a) Diseño y preparación del programa: Diseño general - Elaboración de Presupuesto preliminar Obtención del financiamiento (municipal y extra municipal) - Obtención de compromisos de
parte de los actores institucionales - Establecimiento de las condiciones para la postulación.
b) Elaboración de la Pauta de evaluación de los proyectos postulados. La cual, en términos
generales, tiende a favorecer la plaza vecinal propiamente tal y los proyectos situados en sectores
de mayor pobreza y con mayor carencia de áreas verdes. Otras consideraciones son: el número
relativo de niños y ancianos en el sector, la presencia relativa de drogadicción y delincuencia
juvenil y la antigüedad de la postulación.
c) Información a la comunidad sobre las características del programa y los requisitos de
postulación, que son: a) compromisos firmados por parte de un número suficiente de vecinos de
acuerdo al tamaño del terreno a construir; b) Que el terreno corresponda a un bien nacional de
uso público o de propiedad Municipal; c) que se presente un diseño o al menos un esquema de la
plaza a construir, indicando el tipo de necesidades que la plaza debe satisfacer.
d) En general, las postulaciones durante los años que se ha ejecutado el proyecto (40 en promedio),
han superado el número de plazas posibles de construir (aproximadamente 20 por año).
e) Se entrega asesoría a los vecinos interesados para la formulación de las postulaciones.
f) Evaluación de las postulaciones (el primer año se presentaron 50 postulaciones para un total
estimado de 20 proyectos posibles de financiar). Plazo: 15 días.
g) Organización de los trabajos junto a los grupos de vecinos seleccionados, incluyendo
capacitación técnica. Cada grupo debe elegir un Jefe de Obra. Plazo: 45 días
h) Ejecución de las obras. El trabajo de terreno se programa para los días Sábados y Domingos, y
otros días festivos que los vecinos consideren conveniente. Plazo: 3 a 4 meses.
i) Periodo de mantenimiento preliminar del área verde. Durante los primeros tres meses los vecinos
se encargan de esta tarea, que requiere de especiales cuidado para plantas y césped.
Posteriormente, la plaza es incluida en el mantenimiento general financiado por la municipalidad.
Si bien inicialmente se presentaron ciertas resistencias en el ámbito municipal debido principalmente a
desconfianzas respecto de que los vecinos postularan y, particularmente, cumplieran con los
compromisos adquiridos, la experiencia del primer año generó un amplio consenso respecto de la
utilidad del programa. Aunque en menor medida de lo esperado, se presentan conflictos al interior de
algunos grupos, generalmente en torno a compromisos efectivos desiguales o situaciones personales de
origen anterior. Los encargados del programa han aprendido a manejar este tipo de situaciones, evitando
efectos demasiado graves sobre la ejecución del proyecto. En todo caso, se abandonan entre uno y dos
proyectos por año, debido a problemas que comprometen gravemente una aceptable ejecución.
Debe considerarse que el valor de mercado para la construcción de áreas verdes es de
aproximadamente $9.000 por m2, lo cual significa que la construcción de 119.423 m2 habría tenido
un costo casi tres veces mayor o, viceversa, se habrían construido un tercio de las plazas. Conviene
destacar que el de vandalismo, un problema muy extendido hasta hace algunos años, es
prácticamente inexistente en las plazas participativas. Es más, en muchos casos estas plazas reciben
cuidados especiales de parte de los vecinos. Desde el punto de vista del vecino, lo más significativo
es el hecho de mejorar su calidad de vida, tanto por contar con un equipamiento imprescindible,
como por el sustancial mejoramiento de las relaciones con sus pares, el mejor control social sobre el
sector y, particularmente, sobre la formación de niños y jóvenes.
22
23
Año
1994
1995
1996
1997
1998
Total
Áreas verdes
postuladas
47
39
34
35
45
200
Resultados del Programa
Áreas verdes
Superficie
construidas
Construida m2
17
18.434
23
25.718
21
31.822
18
20.949
20
22.500
99
119.423
Inversión
Municipal M$
55.074
61.600
70.000
80.000
80.000
346.674
Fuente: Secretaría Comunal de Planificación (SECPLAC) La Pintana, 1998.
23
24
Caso 6: OCUPACION DE SUELO EN LA PINTANA
Secretaria Comunal de Planificación Municipalidad de La Pintana
La ocupación de suelo representa uno de los temas más sensibles desde el punto de vista del desarrollo
urbano físico - espacial, que tiene su expresión práctica en el crecimiento en extensión de la ciudad y su
discontinuidad. Esto genera espacios disfuncionales, traduciéndose en un desarrollo urbano poco
sustentable en el tiempo. Es precisamente lo acaecido con el desarrollo urbano del Gran Santiago. La
conceptualización de la ciudad por parte de las autoridades del gobierno central, orientado claramente a
responder a los intereses metropolitanos y no locales, especialmente el énfasis puesto en resolver el
tema del déficit habitacional y control social; la forma de operar del mercado de suelo que canaliza,
estimula y acentúa la segregación socio económica residencial1; la valorización diferencial del suelo
rural con respecto al suelo urbano; provocaron una serie de problemas en el ámbito urbanístico,
ambiental, social y económico (crecimiento horizontal de la ciudad con la pérdida de suelo agrícola,
aumento excesivo de población en las comunas periféricas de la ciudad, segregación espacial y social,
baja habitabilidad intra y extra predial, baja conectividad y accesibilidad, déficit de infraestructura,
fuentes de trabajo alejadas de los lugares de residencia, disfuncionalidades sociales), los que sin duda
contribuyeron a agravar los problemas de contaminación de la ciudad de Santiago.
Para operacional izar esta forma de “hacer ciudad”, el nivel central a través de acciones sistemáticas
sobre algunos territorios, promulgó una normativa que les permitiera tener un control absoluto sobre
las áreas de crecimiento de Santiago (principalmente las denominadas comunas pobres, periféricas y
urbanas, entre las cuales se encuentra La Pintana). Los resultados de aplicar dicha normativa en el
territorio de La Pintana aparecen en el cuadro. Queda en evidencia que los procesos de ocupación de
suelo más intensos van desde fines de la década de los 70 hasta comienzos de la década de los 90, lo
que concuerda con la etapa de liberalización de normas para la construcción de viviendas sociales.
Resumen de ocupación del suelo, población y densidad por períodos.
Nº lotes Nº viviendas
Habitantes
Densidad
Densidad Superficie
1992
Hab/Ha
Hab/Viv. Total
Antes 1960
1.328
1.366
6.573
8.8
4.8
748.31
1960-1970
8.130
8.514
40.234
181.8
4.7
221.33
1970-1980
4.633
4.812
23.188
210.6
4.8
110.10
1980-1990
23.129 23.214
101.064
298.2
4.4
338.96
1990 y más
4.346
4.346
20.020
405.9
4.6
49.32
41.566 42.252
191.079
130.2
4.5
1.468.02
Total
3.031.50
Total Comuna
Periodo
Fuente: Diagnóstico Comuna de La Pintana (1994). Actualización Estudio de Uso del Suelo (1996).
En síntesis, el proceso de poblamiento de la comuna, especialmente hasta antes de la promulgación
del Plan Regulador Metropolitano de Santiago (P.R.M.S.), tuvo las siguientes características: a) su
velocidad y cantidad, b) orientado a población de bajos recursos, c) espacios urbanos sin los
equipamientos necesarios, d) viviendas de pequeñas dimensiones y baja calidad constructiva, e)
espacios públicos existentes de baja calidad (ejemplo, pavimentación de calles), f) escasa
1
Trivelli, Pablo (1982). “Accesibilidad al suelo urbano y la vivienda por parte de los Sectores de menores ingresos
en América Latina”. Revista EURE, Vol. IX, Nº 26, pp. 7-32, Santiago.
24
25
localización de fuentes de trabajo dentro de la comuna, g) alcance de bienes y servicios solo de
escala vecinal, encontrándose prácticamente ausentes los de escala comunal e intercomunal, y h) los
espacios urbanos son conformados bajo el concepto de los mínimos, es decir, mínimo frente predial,
mínimo ancho de calles, mínimos espacios recreativos, mínimo tamaño de viviendas
Desde el punto de vista de la organización espacial la comuna presentaba estas características: a)
escasos procesos de difusión y relocalización de actividades; b) una estructura urbana de baja
potencialidad, principalmente por la insuficiencia de una red vial básica, lo que se traduce en una
escasa conectividad y una desmedrada accesibilidad interna y externa del territorio comunal; c) una
baja rotación de capital que ha impedido la localización de viviendas para estratos socioeconómicos
medios; d) la existencia de macro-usos claramente diferenciados, como son sectores de vivienda,
áreas de reserva ecológica, áreas de parcelaciones y área agrícola. Una de las consecuencias más
graves del crecimiento en extensión, es la pérdida de suelo agrícola, ya que en la actualidad han sido
urbanizadas aproximadamente un total de 1.468 hectáreas (un 48,4% de la superficie comunal). Esto
sin duda constituye uno de los aspectos más significativos desde el punto de vista medio ambiental.
25
26
Caso 7: EL CONSULTORIO MAPUCHE
Por Angélica Bulnes
(Revista “Que Pasa”, 3 Febrero de 2002)
Hace un año y medio que en La Pintana se instaló
una ruca. Allí, un machi recibe a cerca de 70
pacientes por día, les entrega hierbas medicinales y
deriva los casos más complejos a los doctores del
consultorio de salud al que pertenece.
Los miércoles y jueves de cada semana, el patio del
consultorio Santiago de Nueva Extremadura, en La Pintana, se llena de gente que espera que el
machi Manuel Lincovil los haga pasar a su ruca. "Llegamos a las cinco de la mañana", cuenta Arselia
Olivares, una de las 120 pacientes que hacía fila el miércoles 30. Pero las colas son aceptadas sin
reclamos. Si bien hay machis que atienden en forma privada, por entre 5 y 10 mil pesos, este es el
único consultorio de la Región Metropolitana que ofrece servicios de salud interculturales, donde la
población elige si se atiende con un médico o con un machi, sin costo alguno.
Hasta Lincovil no sólo llegan los vinculados a la etnia. Cerca del 80 % de los pacientes no tiene
apellidos mapuches. La cifra puede ser engañosa, ya sea porque las mujeres van perdiendo el
apellido o porque muchos se lo han cambiado para evitar discriminaciones, pero la gente que trabaja
en el consultorio no tiene duda de que llegan muchos "huincas" a atenderse con el machi.
La iniciativa surgió de un proyecto de investigación de la Universidad de Ottawa y la Universidad
Católica en La Pintana, donde cerca del 17 % de la población se identifica con la etnia. Los estudios
demostraron que las mujeres tenían dificultades para acceder a la atención primaria de salud, porque
no sabían dónde ir o cómo hacerlo. Esto era peor en las comunidades mapuches, que viajaban al sur
o se trasladaban a otras comunas para atenderse de acuerdo con sus principios. Ante eso, la escuela
de enfermería de la UC postuló un proyecto a los fondos de la Agencia Canadiense de Desarrollo
Internacional. Y ha sido tal su éxito que, al acabarse los fondos extranjeros, la municipalidad se hizo
cargo de los costos.
Las propias organizaciones mapuches eligieron al machi. "El es moderno, vive hace tiempo en la
ciudad y el resto de su tiempo lo dedica a su trabajo de contador, lo que facilita mucho la
integración", dice Miguel Carrizo, director de Educación y Salud de la Municipalidad de La Pintana.
Además, se creó un vivero de plantas medicinales y se habilitó un box para el machi en el
consultorio. "Pero el machi dijo que para poder atender, necesitaba tener los pies puestos en la
tierra y una cierta orientación. Y consiguió que hiciéramos una ruca en el patio". Para facilitar el
trabajo en conjunto con los médicos profesionales, se organizaron ocho talleres en los que
aprendieron unos de otros y acordaron los términos de la relación. "Por ejemplo, acá no se hacen
machitunes, porque este es un consultorio de atención primaria y no hay operaciones. El machitún
es como una cirugía y necesita una infraestructura especial y un equipo mayor", explica María
Sylvia Campos coordinadora del proyecto de Enfermería de la UC.
Los doctores del consultorio reconocen que los servicios les han ayudado mucho, sobre todo en los
casos de personas con problemas de salud mental y que necesitan que las escuchen. Cuando es
26
27
necesaria una intervención quirúrgica o exámenes, el machi deriva a los pacientes hacia el
consultorio. "El problema es que aunque el machi los mande, la gente es bastante reacia", explica
Samuel Melinao, el asistente del machi y facilitador cultural. Lo que ocurre en el consultorio
Santiago de Nueva Extremadura no es un hecho aislado pero sí bastante audaz. Desde 1996, la
Subsecretaría de Salud inició una línea de trabajo con pueblos indígenas.
Las acciones del programa han estado orientadas a facilitar el acceso de los mapuches al sistema de
salud y construir un modelo equitativo. "Hemos trabajado en un catastro de la población mapuche
de La Pintana, ya que no hay estudios epidemiológicos; implementamos un sistema de señalética
para ellos y hemos capacitado a profesionales en mapudungún", explica Edita Herrera, encargada
del programa en el Servicio de Salud Suroriente. Pero hay acciones que van más allá del presupuesto
y que contribuyen a mejorar mucho la atención de los mapuches. "Hay cosas que hemos ido
aprendiendo, como que para ellos es muy importante mirar hacia donde sale el sol. Ahora tratamos
de que las mujeres hospitalizadas queden orientadas hacia allá, porque según ellas eso las ayuda a
mitigar el dolor".
Pero hasta ahora, nadie se había atrevido a ir tan lejos e instalar a un machi en el propio consultorio.
Los mismos gestores del proyecto reconocen que al principio estaban preocupados de cómo
resultaría. Por eso, antes de atenderse con el machi los pacientes deben firmar un "consentimiento
informado", en el que acceden voluntariamente y asumen las consecuencias. Y ha sido tal el éxito,
que en La Florida están intentando hacer lo mismo, mientras que pacientes del consultorio El Roble
de La Pintana se han juntado para pedir que el machi también vaya un día para allá.
27
28
Caso 8: COMPLEJO ECOLOGICO, RECREATIVO Y CULTURAL METROPOLITANO
Esta iniciativa –enmarcada como una obra para la celebración del Bicentenario de La República–
consiste en el desarrollo del complejo de esparcimiento más novedoso y masivo a concretarse en Chile,
que considera los requerimientos del más moderno y alto estándar en el rubro de la entretención, la
cultura y la conservación, además de los máximos beneficios sociales urbanos. El proyecto –situado en
la comuna de La Pintana– se constituirá en el único lugar con características de centro ecológico,
recreativo y cultural del país y la mas extensa área verde de importancia en el sur-poniente de
Santiago, equilibrando geográficamente las oportunidades que la ciudad ofrece a todos sus habitantes,
ya que hoy la mayor oferta de estos equipamientos se encuentra ubicada en el centro de la ciudad y
hacia el nororiente: Parque O´Higgins, Estadio Nacional, Parque Forestal, Parque de Los Reyes,
Cerro San Cristóbal, Los Dominicos, Parque Araucano y Santuario de la Naturaleza, entre otros
Concebido como un gran parque
temático con énfasis en la flora y
fauna, este complejo deberá incluir
un zoológico de un tamaño no
inferior a 40 hectáreas y espacios
para
equipamiento
recreativo,
deportivo y cultural. La propuesta
del sector privado podrá incluir
también centros de conferencias,
museos, teatros, turismo, hotelería,
cines, lugares para la expresión de
minorías étnicas e instalaciones
deportivas, entre otras posibilidades.
La razón de destinar un nuevo
espacio para albergar el zoológico
radica en la condición de saturación
que presenta el actual recinto del
Parque Metropolitano de Santiago.
Levantado hace mas de 60 años, hoy en día se erige como un recinto de exhibición de animales, sin
posibilidad de lograr un adecuado ordenamiento por hábitat o familias y satisfacer las necesidades de
los animales en cuanto a espacio y similitud con su medio ambiente natural, que promueva un proceso
educativo para los visitantes acorde a los últimos conceptos en la administración de zoológicos. El
complejo provocará un impacto urbano en el área sur de Santiago, el que unido a los proyectos Nuevo
Acceso Sur de la Autopista Santiago-Talca y Subcentro Metropolitano La Pintana debiera generar un
gran desarrollo, así como una valorización de todo el sector. Se estima que la inversión en el zoológico
puede ser –aproximadamente– de US$ 20 millones a US$ 50 millones; para todo el Complejo se estima
una inversión de US$ 30 millones a US$ 150 millones.
Participación ciudadana y rol social
La trascendencia de este proyecto sobre su entorno se verá reflejada en el desarrollo del equipamiento
comercial y de servicios y en una oferta inmobiliaria de mejor nivel en la comuna. Además
28
29
proporcionará un beneficio directo a los habitantes de la zona sur de Santiago, al entregarles una
importante oferta de empleos y un extenso parque con grandes áreas verdes, que reducirá el déficit de
sitios públicos de esparcimiento que afecta a la zona.
Considerando además que la ubicación dispuesta para el complejo presenta grandes ventajas en cuanto
a su accesibilidad, el impacto será aun mayor, ya que se estima una demanda potencial de 8 millones de
personas, correspondiente a la Macrozona Central, suponiendo un radio de influencia de 180 Km. La
participación ciudadana en esta iniciativa se ha dado principalmente por exposiciones del proyecto y
sus alcances ante los habitantes de las comunas de La Pintana, La Florida, La Granja y Puente Alto, lo
cual ha permitido valorarlo y aumentar las expectativas por su instalación en la zona. Otra manera de
llegar con el proyecto a la ciudadanía es mediante su página web que permite al público, a través de
Internet, conocer todos sus alcances.
Planificación de Equipamientos
El proyecto contempla un diseño sobre una superficie de 160 hectáreas. La propuesta considera como
base un área de 40 hectáreas destinadas a la construcción de un zoológico, de acuerdo a estándares y
especificaciones establecidas por un estudio encargado por la Dirección de Proyectos Urbanos del
Ministerio de Vivienda y Urbanismo. Para el resto del complejo se espera la planificación de un
conjunto libre de equipamientos, de acuerdo a los requerimientos y proyectos presentados por el
privado que se adjudique la licitación. En todo caso, de acuerdo a los usos establecidos en el seccional
este mix debiese estar compuesto principalmente por áreas verdes, zona ecológica y recreación al aire
libre, áreas de entretenimiento, cultura, deportes, y servicios de gastronomía y alojamiento.
Coordinación Pública y Pública-Privada
Mediante la aplicación de la Ley Concesiones, los Ministerios de Vivienda y Urbanismo y de Obras
Públicas se encargan de la gestión y seguimiento del proceso a través de la Dirección de Proyectos
Urbanos (DPU) y la Coordinación General de Concesiones, respectivamente.
También participan en la gestión del proyecto la SEREMI Metropolitana de Vivienda y Urbanismo, con
la cual se coordina todo lo relacionado al Seccional que modifica el PRMS en el área de la Platina, el
Serviu Metropolitano –que junto al Ministerio de Vivienda y Urbanismo otorgó mandato al MOP para
licitar la concesión– y el Parque Metropolitano de Santiago. Este último es el organismo encargado de
la definición de los estándares zoológicos en cuanto a habilitación de recintos, educación, preservación,
investigación y el que tendrá la importante misión de supervisar las condiciones de manejo que el
concesionario aplique en el nuevo zoológico. Al mismo tiempo se ha trabajado junto a la I.
Municipalidad de La Pintana, en función de potenciar el proyecto desde el punto de vista
comunicacional y su relación con la comunidad y la modificación al plano regulador, así como la
interacción del proyecto con el del Subcentro Metropolitano de La Pintana, como iniciativas
emblemáticas enmarcadas dentro del Bicentenario de la República.
Actualmente, se trabaja en una modificación al PRMS, mediante un Seccional que afectará el área
donde se levantará el Complejo. Esta tramitación se encuentra en el Consejo Regional para su
aprobación. El proceso completo debiera estar concluido en septiembre del año 2001.
29
30
La coordinación con el Sector privado viene dada por la Licitación Pública Internacional, para entregar
en concesión el terreno y el diseño, la construcción y operación del Complejo por un período de 35
años, a través de la cual se ha contactado a una gran cantidad de empresas y consultores en Estados
Unidos, Canadá, México, Holanda, España, Brasil y Argentina entre otros y –a la vez– mediante la
interacción con los inscritos y participantes en ella.
En relación a la precalificación de empresas, en octubre de 1999 se inició la venta de las bases, etapa
que se extenderá hasta último trimestre del año en curso. En esa fecha se cerrará la incorporación de
empresas y consorcios al Registro Especial Internacional. Hasta el momento la apertura de propuestas
está programada para diciembre del 2001. A la fecha 15 empresas han retirado bases, de las cuales
cuatro se encuentran en el proceso de precalificación final. La primera etapa del complejo se abriría al
público, a más tardar, en el segundo semestre del año 2004, momento en el que ya debería estar
presente un 40% de la inversión total comprometida para el proyecto.
Heterogeneidad Social
La razón de instalar este complejo en La Pintana radica en la posibilidad de entregar un parque de gran
extensión a una zona carente de áreas verdes y lugares de entretención, y a la vez permitir un balance
en la distribución de las áreas verdes en Santiago, las cuales hoy en día se concentran en su mayor parte
en el centro y nor-oriente de la ciudad. También se ha considerado la escala metropolitana que tendrá
este complejo, que por su extensión, equipamiento y conectividad con las demás zonas de la ciudad
permitirá el acceso a todo ciudadano, lográndose de este modo que en el mismo recinto compartan
esparcimiento y cultura familias de las más diversas condiciones sociales, incluso junto a turistas
extranjeros y de otras ciudades del país.
Gestión Inmobiliaria
El aspecto inmobiliario se desarrolla indirectamente a través de este proyecto, debido al impacto urbano
a producir en el entorno. También es importante destacar que con la modificación al PRMS se ha
considerado una zona de 40 hectáreas –propiedad del INIA– contigua al Parque de 160 hectáreas de
extensión, con un uso de suelo de equipamiento intercomunal, lo cual permitirá crear una importante
área de servicios, comercio y vivienda de estándar superior al promedio actual de la comuna. Esta zona
permitirá a la población acceder a una gran cantidad de servicios, inexistentes en la actualidad.
La adquisición del terreno –de propiedad de Instituto Nacional de Investigaciones Agropecuarias
(INIA)– ha sido factible después de una larga y compleja negociación que culminó con la firma de una
promesa de compraventa y un compromiso de pago de 4 cuotas anuales por parte del Ministerio de
Vivienda y Urbanismo. Este desarrollo –sumado a la iniciativa del Sub-centro Metropolitano de La
Pintana– debiera generar un gran impulso inmobiliario en cuanto a precios de suelos y entregar a la
comuna una mayor heterogeneidad de vivienda.
Oportunidades de inversión para el Sector Privado
Considerando el tamaño de la plaza de Santiago de Chile y la macrozona central del país, con su
población cercana a los 8 millones de habitantes y un ingreso per cápita que supera los US$ 5.000,
además de los flujos turísticos propios del país (ingreso anual de 1,5 millones de visitantes extranjeros),
30
31
en invierno a los centros de esquí, y en verano/primavera a los más de 30 balnearios del litoral central
del país, el Complejo que se está intentando concesionar, puede rentabilizar inversiones de alrededor de
US$ 100 millones.
Esto no impide que propuestas de menor escala, de US$ 20 ó US$ 30 millones, también tengan cabida
en el esquema de licitación utilizado, el que en su esencia establece estándares adimensionales de
diseño, requiriendo que los oferentes propongan su Plan de Desarrollo, asociado a las inversiones que
ellos estimen pertinentes.
El Complejo, además de contar con la atracción ancla del zoológico metropolitano, podrá dar lugar a
actividades como cines, teatro, hotelería, restaurantes, comercio de escala menor, pic-nic, camping,
actividades deportivas cubiertas y al aire libre, museos, salas de espectáculos, piscinas, circuitos para
paseos y bicicletas, juegos mecánicos y acuáticos, muestras de culturas indígenas, campos de golf, etc.
Las inversiones más importantes de este complejo, debieran materializarse entre los años 2003 y 2004,
considerando que el año 2002 estará abocado fuertemente los diseños de los diversos recintos; aún así,
durante los primeros 8 a 10 años de concesión, y conforme a una tendencia mundial, se podrían dar
inversiones menores cada año.
Proyecto
Complejo Ecológico, Recreativo y Cultural
Región - Ciudad - Comuna
Región Metropolitana, Santiago, La Pintana
Carácter
Complejo Ecológico, Recreativo y Cultural con nuevo zoológico
Superficie Total
160 has
Inicio Proyecto
1998
Tipo de Colocación
Concesión a 35 años
Superficie a Colocar
160 has (complejo) y 40 has (inmobiliarias)
Inicio Colocación
2001
Institución Colocadora
SERVIU Región Metropolitana mandato a Concesiones MOP e INIA
Campos para Inversión Privada
Recreación, Cultura, Turismo y Servicios (160 has) y Mall, Comercio,
Servicios y Vivienda (40 has)
Inversión Pública
MM US$ 7 (excluyendo acceso oriente)
Inversión Privada
MM US$ 112
31
32
Caso 9: EL ESTADIO DE LA COMUNA DE LA PINTANA
“En este baile no sobra nadie”, por María Elena Guzmán M. (12 de Octubre de 2002)
El ejemplo de La Pintana
Pero si alguien se adentra en el área sur
de la capital y baja por Santa Rosa
hasta el paradero 37, se encontrará con
una verdadera joya: un estadio con dos
canchas de fútbol empastadas, con
aposentadurías para 6.000 espectadores
y con iluminación total. Además,
canchas de tenis, de bicicross (con
partidor automático), patinódromo
cerrado, ajedrez gigante... y una pista
atlética que por ahora es de ceniza, con ocho carriles perfectamente delimitados, pero que en 2003
espera cubrirse con una verdadera alfombra roja de material sintético.
En ella, cien niños lucen impecables camisetas y trabajan bajo la dirección de verdaderos expertos,
como Sebastián Keitel, ídolo entre los aprendices de sprinter. Es la escuela de atletismo de La
Pintana, dependiente de la municipalidad local. En una verdadera apuesta social por el deporte, la
casa comunal ha llegado incluso al nivel federado a través del Club Atlético La Pintana (quinto en
el ranking de asociación en 2002), ha logrado que sus competiciones estén en el calendario criollo
y ha conseguido lo que parecía imposible: que grandes empresas deportivas, como la multinacional
Timex, se acercaran a esta populosa zona para auspiciar sus competiciones.
¿Milagro en La Pintana? No, sólo voluntad y trabajo. "Siempre se extrañan de que tengamos tantos
recursos e infraestructura. Y es que es el alcalde (Jaime Pavez) quien imprime el sello. Todas las
comunas podrían hacerlo. La respuesta de la comunidad ha sido increíble", explica el jefe de
Deportes del municipio, el profesor de educación física Guillermo Yáñez.
32
33
El objetivo es ambicioso: "Si bien en la escuela de atletismo la idea es que los niños ocupen bien el
tiempo libre - funciona todos los días, en tres horarios, y por supuesto es gratuita- , nuestro lema
nunca será sí al deporte, no a las drogas... Queremos que surjan seleccionados nacionales, chicos
que la comunidad identifique. Una vez, Gert Weil se rió cuando yo hablé de alto rendimiento en La
Pintana. ¿Y por qué? Nuestra apuesta es netamente deportiva. Al principio nos discriminaban,
pero nos hemos ido ganando nuestro espacio con mucha seriedad", dice Yáñez.
Y, ojo, que si bien a los sectores de escasos recursos se los relaciona inmediatamente con el
fondismo, en La Pintana se entrenan todas las disciplinas, excepto la garrocha ("aunque el alcalde
quiere que compremos todo el set", dice Yáñez) y el martillo. "Nos faltan técnicos especialistas en
esas áreas, pero estamos en conversaciones con la Universidad Católica y ese club quiere
apoyarnos en la capacitación", concluye.
33
34
Caso 10: Proyecto: CENTRO CIVICO DE LA PINTANA
Página web de La Pintana
34
35
Caso 11: LA PINTANA EN ACCIÓN: EJEMPLOS DE VOLUNTAD ANTE TODO
Por Lídice Varas, Estudiante de Periodismo
Movimientos juveniles muestran que se le puede hacer frente a la realidad y que más allá de las
estigmatizaciones sociales hay un trabajo constante que sí da frutos A sí lo dicen los propios jóvenes.
Los jóvenes de La Pintana están acostumbrados a saber de su comuna a través de los diarios y de la
televisión, casi siempre noticias negativas, que la muestran como centro de delincuencia, un lugar de
conflicto, un gueto de pandillas, en el fondo: Una comuna "marginal".
Poco se sabe del cómo se formó está comuna que tiene 194.841 habitantes según el Censo 2002. Pero
muchas de estas familias llegaron de los sectores más pobres de comunas colindantes, por medio de
políticas de gobierno o del esfuerzo que sus habitantes realizan a diario para vivir en un lugar
tranquilo. Los jóvenes saben que, sin bien, problemas como delincuencia, drogadicción y pobreza son
reales, existen una infinidad de movimientos y organizaciones que trabajan a diario para quitarse el
estigma y sobre todo hacer frente a las carencias de su comuna.
Las clasificaciones de todo tipo han caído sobre los adolescentes y son pocas las instancias donde
ellos se puedan desenvolver como deberían. Los problemas económicos de sus padres, la pocas
facilidades para pagar y continuar sus estudios los ha obligado a ingresar a la vida adulta de manera
brusca. La errónea idea oficial que se tiene de "los jóvenes", los han dejado de lado como personas
individuales, es decir, poco se sabe cómo se mueven, cómo es su lenguaje, cuáles sus expectativas.
Las llamadas "pandillas juveniles" -integradas en su mayoría por jóvenes entre 14 y 22 años- en su
quehacer diario son las que mejor se organizan y trabajan en proyectos y agrupaciones dentro de su
comuna. Uno de estos grupos es la Colonia Urbana "Niños de la Tierra", que se reúnen semanalmente
en la sede de su barrio y el colegio San Miguel, de la población Eleuterio Ramírez. Son alrededor de
30 los voluntarios que se dividen entre monitores y premonitores que están a cargo de unos 100 niños
-dependiendo de la época- quienes en las tardes de sábados participan de actividades recreativas y
apoyo escolar.
A través de proyectos, ellos coordinan la obtención de dinero que les permita reunir materiales
escolares, pues la principal motivación es que los niños aprendan y no abandonen sus colegios.
Actualmente están postulando a un proyecto del FOSIS que les permitirá comprar un computador
para la sede y así enseñar nuevas tecnologías, no siempre al alcance de los vecinos.
35
36
Las experiencias personales de cada monitor son valoradas, pues sirven de ejemplo para los jóvenes
que allí participan. Juan Malgarejo de 23 años es parte de este grupo hace cuatro años y actualmente
está en rehabilitación por problemas de drogadicción. Para él ha sido importante el trabajar con ellos
pues les muestra su experiencia y recibe su apoyo. "Los niños son una motivación y además sé que
les sirvo de ejemplo. Nosotros también le hablamos de la de la delincuencia, de lo que es la
drogadicción, lo bueno y lo malo, para que sepan lo fácil que es meterse y de lo que cuesta salir. Yo
nací aquí, estuve en lo bueno y lo malo y que ahora estoy en lo bueno".
La organización de las actividades no se queda en un paseo de fin de semana, pues los voluntarios
saben que es difícil sacarlos de una realidad que está a la salida de la sede o del colegio. Procuran
darles una formación que puedan llevar a sus casas y compartir con sus familias y compañeros que no
pertenecen a las colonias.
Para Yasna Riquelme, monitora de los niños, la tarea es difícil, sobre todo cuando tiene que estudiar y
hacer trabajos para su liceo, pero no duda en destinar tiempo a las actividades del grupo. "Para mí es
rico venir acá, los niños te tratan con respeto y te dicen tía. Aunque igual se desordenen les gusta
venir y valoran el tiempo que les damos". Con 12 años, María Helena Delgado, participa todos los
sábados y lo que más le gusta es que la ayudan a hacer sus tareas. "Acá aprendí a dividir, antes me
costaba y ahora puedo ayudar a mi sobrino que es más chico que yo".
Son variadas las organizaciones que funcionan en La Pintana, junto con las Colonias Urbanas está la
Red Juvenil El Castillo, población vecina de la Eleuterio Ramírez. Para Constanza Castro,
coordinadora de la Red y estudiante de Trabajo Social, las principales carencias de su comunidad son
la cesantía de los jóvenes y el hecho de no poder terminar sus estudios por falta de dinero e
incentivos. "Es difícil hacer que un joven participe de actividades sociales cuando la mayor parte de
su tiempo la tiene ocupada en conseguir trabajo e intentar ayudar económicamente en su casa. Por eso
es importante el que se reciba un incentivo para realizar actividades como ésta, así ellos se sienten
valorados desde los aportes propios que puedan hacer, como si fuese un trabajo", afirma.
La Red Juvenil El Castillo realiza talleres de velas o macramé para que sus vecinos adquieran el
conocimiento para poder re-enseñarlo a sus cercanos. Como su nombre lo dice, trabajan a través de
redes que se forman entre otras organizaciones con tal que su trabajo se distribuya a toda la comuna, y
si es posible a otras. Una de las actividades que más llamó la atención fue "El Trocadero" que,
retomando la vieja costumbre del trueque, permitió que el grupo intercambiara distintas cosas con sus
vecinos e incluso con gente de otras comunas "Para no ocupar dinero inventamos una moneda que
llamamos "el Castillo", que equivalía a 400 pesos y por un Castillo más dos libros podíamos tener 8
paltas", relató Constanza.
La importancia radical de organizaciones como la Red es que en ellas trabajan jóvenes que han
aprendido a hacer de sus habilidades un modo de ayuda a otros, pues cada cual aporta desde sus
experiencias. Estas actividades dan cuenta de un "movimiento subterráneo", pocas veces reflejado en
los medios de comunicación masivos, aunque cotidianos para los vecinos. Para Constanza "el
compromiso de los jóvenes es diferente cuando son capaces de ver que son valorados desde lo que
saben, a pesar de las limitaciones y cuando se pueden retroalimentar de lo que enseñan". Y que el
trabajo no sólo se queda en actividades particulares si no que se extienden, crecen y dan pasos a
muchas más.
36
37
Caso 12: FONDO CONCURSABLE PARA INICIATIVAS DE DESARROLLO
ECONÓMICO LOCAL. Municipalidad de La Pintana: proyectos adjudicados
En La Pintana existen diversas organizaciones de microempresarios. Al conversar con ellos el
visitante se percata de su férrea voluntad de superación y la importancia que le asignan al esfuerzo
personal. En especial si se trata de mujeres jefas de hogar y productoras a la vez. Hay también varios
programas a la microempresa que intentan apoyar a los pequeños productores. También funciona una
Oficina especial dedicada al fomento de la microempresa en la propia Municipalidad. No obstante, la
mayor parte de los programas que operan vienen prediseñados desde el nivel central de gobierno. De
allí que sean a menudo lentos y con no pocos problemas burocráticos que resolver. Aquí va un listado
de emprendedores que han sido favorecidos por algunos de estos programas2.
Nº
Nombres
1
2
3
4
5
6
7
8
9
10
11
12
13
14
15
Anita Isabel González Sandoval
Fernando Miguel Pacheco Pozo
Hortensia del Carmen Vallejos González
Ivette Irene Ortíz Aguillón
Marisol Isabel Abarca Pino
Marina Noemí Valdenegro Varas
María Inostroza
María Angélica Orrego Guala
María Dolores Cofre Peña
Margarita Georgina Leiva Pincheira
Nelly del Carmen Zúñiga Guzmán
Patricia Hilda Espinoza Salgado
Susana Jacqueline Gutiérrez Ibáñez
Silvia del Carmen Castillo Osorio
Soledad Veloso
Dirección
17
18
19
20
21
22
23
24
25
26
27
Soldado Olguín #13785
Los Alcaldes # 03380
Av. La Primavera # 03014
El Ombú # 03445
Pje. Lota # 13914
Pje. Pitao # 13954
Soldado Gutiérrez
Pza. de Arma # 02634
Los Naranjos # 03166
Quintral 14046-B.Depto35
Tupahue # 13917
Batallón Maipo # 02680
Soldado Arias # 13637
Las Quilas # 03190
Río Serrano # 3739
Estanislao del Canto #
Jesica Marioli Bórquez Gallegos
13624
Zoila Isabel Poza Sepúlveda
Tte. Barahona # 13531
Berta Enriqueta Rebolledo López
Pje. Los Abetos # 14164
Leonor del Carmen Navarro Bustamante Pje. La Haya # 14171
Verónica del Carmen Canales Yáñez
Soldado Encina # 13624
Ana Maria Cheuque Cayul
Pje. El Lilén # 14139
Alberto del Carmen Matus Vega
El Fundador # 14042
Adriana de la Cruz Castro Rojas
Estanislao del Canto #13630
Ana María Larenas Benavides
Isla Cayetano # 03135
Elena Amada Rodríguez Magaña
Río Serrano # 03689
Eugenia Patricia Soto Reyes
Procurador # 03530
Elba del Carmen Ulloa Navarrete
Lenga # 14067
28
Elba de las Mercedes Vargas Pino
Inés de Suarez # 13725
29
30
31
Elisa del Pilar Aguilera Reyes
Guillermo Miguel Quezada Tapia
Gladys Guacolda Vargas Galdames
Las Catalpas # 13861
Pje. La Capilla # 03691
Sgto. Prado # 13625
16
2
Rubro
Inversión
Taller de Confección
Taller de Confección
Taller de Confección
Taller de Confección
Taller de Confección
Taller de Confección
Taller de Confección
Taller de Confección
Taller de Confección
Taller de Confección
Taller de Confección
Taller de Confección
Taller de Confección
Taller de Confección
Taller de Confección
540000
350000
510000
350000
400000
450000
270000
650000
475000
452000
420000
200000
640000
250000
300000
Taller de Confección
550000
Taller de Confección
Marroquinería
Marroquinería
Marroquinería
Almacén
Venta: Bolsas plásticas
Bazar y Paquetería
Venta : Pañales
Almacén
Venta: Bolsas plásticas
Bazar y Paquetería
Venta: Yerbas
medicinales
Almacén
Fbc. de Dulce ”Ligua”
Venta: Utensilios de As
650000
290000
150000
270000
500000
200000
450,000
250,000
200000
150000
390000
150000
380000
250000
500000
Texto de Mario Rosales, sobre la base de información municipal y una entrevista a pequeños productores.
37
38
32
33
34
35
36
37
38
39
40
41
42
43
44
45
46
47
48
49
50
51
52
53
54
55
56
57
58
59
60
61
62
63
64
65
66
67
68
69
70
71
72
73
74
75
76
Héctor Florentino Pineda Huichicoi
Juana del Transito Pérez Pérez
Jessica Edith Cárdenas Polanco
Lorena Alejandra Alarcón Meneses
María Margarita Alarcón Ramos
Mónica Marcela González Barrera
María Inés López López
Las Haya # 14139
Venta: Manzanas Conf
Pje. Juan Ovalle # 03812
Almacén
El Lingue # 03190
Venta: Lencería
Pedro Miranda # 3492
Venta: Confites
Pedro Miranda # 03516
Bazar y Paquetería
El Lingue # 02764
Bazar y Paquetería
Av. El Ombú # 03639
Almacén
El Quintral 14046-A. Depto
María Irene Larenas Navarro
Venta: Lencería
14
María Cristina Núñez Canelo
Estanislao del Canto #13541 Venta: Ropa y Calzado
Paola del Carmen Mora Escárate
Tte. Barahona #
Plastificado
Patricia Magdalena Ortega Lobos
Pje. Huilli # 13841
Venta: Huaipe
Pablo Andrés Orellana Melgarejo
Bartolomé Vivar # 02598 b Almacén
Rosa Aurora Gallardo Rodríguez
Lleuque # 13848
Venta: Bolsas plásticas
Richard Edgardo Torres Marchant
Longo Mavico # 03672
Carnicería
Silvana Ivonne Pérez Madrid
Batallón Maipo # 82541
Bazar y Paquetería
Sonia del Carmen Gallardo Ramos
Antonio de Ulloa # 03537
Venta: Libros Cristianos
Pje. Lago Balmaceda #
Soledad del Carmen López López
Venta: Utensilios Plást
14046
Verónica del Pilar García Lagos
El Lingue # 02682
Venta: Ropa de la Ligua
Alejandra Jacqueline Sanhueza Morales Av. Primavera # 03054
Amasandería
Adriana Rosario Aqueveque Araya
Sexto de Línea # 13821
Amasandería
Arturo Enrique Assis Tapia
Soldado Reyes # 13612
Casino de Sindicato
Gloria Angélica Pinela Orellana
El Lingue # 02948
Amasandería
Marina de Lourdes Valdés Castillo
El Lingue # 02673
Amasandería
Norma del Carmen Miranda Sierpe
Av. Primavera # 02702
Pastelería
Paulina Andrea Zúñiga Llanquileo
Sgto. Muñoz # 13580
Venta: Comida al paso
Tcherina Pamela Núñez Quintana
Millancura # 3451
Venta: Pizzas
Alicia Soledad Ríos Miranda
Soldado Muñoz # 13742
Peluquería
Eva del Carmen Gajardo López
Batallón Chacabuco # 03228 Peluquería
Estanislao del Canto #
Jeannette Alejandra Maulén Espinoza
Peluquería
13643
Jennifer del Carmen Torres Oyarzún
Pje. Tte. López # 13534
Peluquería
Margarita del Carmen Cortés Vergara
La Ñipa # 14083
Peluquería
Victoria Patricia Oyarzún González
Capitán Garretón # 13547
Peluquería
Alicia Margarita Conejeros Vilches
El Ombú # 03045
Taller de Calzado
Enrique Rodena Campos
Antonio de Ulloa # 03573
Taller de Calzado
Guillermo Enrique Ayala Piña
Av. Juanita # 13641
Taller de Calzado
Germán Francisco Moreno Cares
El Lingue # 02527
Taller de Calzado
María Angélica Cornejo Faúndez
Pje. Las Araucarias # 13939 Taller de Calzado
David Andrés Castro Miranda
El Procurador # 03537
Soldador al Arco
Inés de las Mercedes Zúñiga Venegas El Fundador # 03967
Fbc. Extractores Eólicos
Juan Osvaldo Navarro Gutiérrez
Isla Tamar # 03075
Taller de Soldadura Art.
Julio Cesar Pedraza Espinoza
Pje. Las Araucarias # 13876 Fbc. de Cadenas y Pilar
Miguel Ángel Cáceres Correa
Plaza de Arma # 03385
Estructuras Metálicas
Oscar Orlando Paredes Alarcón
Pje. Los Abetos # 14164
Cerrajería Artística
Pedro Felipe Vargas Osses
Longo Mavico # 03573
Estructuras Metálicas
Ramón Gabriel Moraga Faúndez
Av. Juanita # 13817
Estructuras Metálicas
230000
350000
200000
350000
300000
200000
120000
200000
250000
770000
250000
100000
380000
500000
250000
250000
250000
300000
270000
270000
500000
270000
270000
500000
500000
450000
250000
250000
250000
270000
250000
100000
480000
250000
250000
250000
640000
280000
700000
300000
400000
265000
350000
340000
500000
38
39
77
78
79
80
81
82
83
84
85
86
87
88
89
90
91
92
93
94
95
96
Juan Carlos Carrasco Castro
Av. Ombú # 02742
Estanislao del Canto #
Jorge Bautista Díaz Neyes
13580
Luis Enrique Hernández Rivas
Soldado Olguín # 13755
Miguel Ángel Alcázar Laguna
Plaza de Arma # 02790
Ricardo Eduardo Uribe Uribe
El Lingue # 02764
Bernardo Aníbal Salas Orellana
La Hermita # 03392
Delia Andrea Riveros Quilodrán
Av. Primavera # 02910
Elizabeth del Carmen González Oyarzún Los Abetos # 14034
José Domingo Daniel Ramírez González Pje. Pitao # 13946
Fresia del Carmen Beltrán Ramírez
Trillancura # 03530
Norma Lidia Aburto Alarcón
Pedro de Miranda #03512
Carlos Alberto Silva Beltrán
Longo Mavico # 03557
Gerardo Alfredo León Arancibia
El Lingue # 02856
Peter Andrés Moraga Vásquez
El Lingue # 02894
José Manuel Herrera Valdés
El Lingue # 02947
Juan Luis Estay Taña
Soldado Martínez # 13624
Mario Antonio Maturina Saldías
Pje. Cabo Bolívar # 13612
Rafael Miguel Varas Villalobos
Av. Santa Rosa # 13771
Sandra Eugenia Maureira Leiva
Pje. Capitán Garretón
Sonia Estella Meneses Meza
Pje. Sexto de Línea
Taller de Mueblería
400000
Taller de Mueblería
300000
370000
Taller de Mueblería
250000
Artesanía en Madera
150000
Taller Relojería
487000
Serv. de Comp. Internet
700000
Taller de vidriería
200000
Estruc. Aluminio
550000
Cultivo Hidropónico
500000
Invernadero
584000
Reparación Auto móvil
590000
Reparación Auto Móvil
270000
Taller Auto motriz
355000
Arriendo de Predio
500000
Fabc. de Juguetes
345000
Fabc. de Juguetes
300000
Productora de Eventos
460000
Oficina Contable
250000
Oficina Contable
300000
TOTAL INVERSIÓN: $ 34.103.000
39
40
BIBLIOGRAFÍA GENERAL
Aghon, Gabriel y otro. “Descentralización Fiscal en América Latina: Balance y Principales
Desafíos”. CEPAL/GTZ, Santiago de Chile, 1996.
Aghon, Gabriel y otros. “Descentralización Fiscal en América Latina. Nuevos Desafíos y
Agenda de Trabajo”. Proyecto Regional de Descentralización Fiscal CEPAL/GTZ. Santiago de
Chile, 1997.
Aragón, José Benito y otros. “La Fuerza de la Gente. Prácticas participativas en Nicaragua”.
Eduardo Mangas Mairena, Nicaragua, 2000.
Asociación Chilena de Municipalidades, “Hacia un Nuevo Municipio”. Conclusiones Congreso
Extraordinario Asociación Chilena de Municipalidades. El Quisco, 1992.
Atkinson, A.B. “La Pobreza”.
Banco Mundial. “Chile: Finanzas de los Gobiernos Subnacionales”. Serie de Estudios del
Banco Mundial sobre países. Washington, 1994.
Banco Mundial. “La Pobreza”. Informe sobre el Desarrollo Mundial 1990. Washington, 1990.
Borja, Jordi y otros. “Descentralización y Democracia. Gobiernos locales en América Latina”.
CLACSO/SUR/CEUMT-Barcelona. Santiago de Chile, 1989.
Bravo S., Alejandro y otros. “Hacia una Ley de Participación Ciudadana”. Programa de
Promoción y Fortalecimiento de la Participación Ciudadana en Nicaragua. 2001.
Bulnes, Angélica. “El Consultorio Mapuche”. Que Pasa, Santiago de Chile, 2002.
Castañeda, Tarsicio. “Para Combatir la Pobreza. Política Social y Descentralización en Chile
durante los ‘80”. Centro de Estudios Públicos, Santiago de Chile, 1990.
Darquea, Gonzalo. “El Plan Local Estratégico y Participativo. Guía Metodológica”.
IULA/CELCADEL, Quito, 1996.
Dexia. “Las Finanzas Locales en los quince países de la Unión Europea”. Dexia, Bélgica, 1998.
FCM, Federación Canadiense de Municipalidades. “Un instrumento para promover la
participación pública en la toma de decisiones municipales”. Manual de Recursos de
Participación para los gobiernos locales. Canadá, 2000.
Fernández, Edesio. “Programas de Regularización de la Tenencia de la Tierra Urbana y
Pobreza Urbana en Latinoamérica. Reunión Grupo de Expertos sobre Pobreza Urbana en
América Latina y El Caribe. CEPAL. Santiago de Chile, 2003.
40
41
Fiszbein, Ariel y otra. “Trabajando Unidos para un Cambio: Las alianzas público-privadas para
la reducción de la pobreza en América Latina y El Caribe. Banco Mundial, Washington, 1999.
Guzmán, María Elena. “En este baile no sobra nadie”.
HABITAT, (Programa de las Naciones Unidas para los Asentamientos Humanos.
“Herramientas para una Gestión Urbana Participativa). Ediciones Sur, Santiago de Chile, 2002.
IULA/CELCADEL. “El Municipio: Promotor del Desarrollo Económico Local”. Manuales del
Centro Latinoamericano de Capacitación y Desarrollo de los Gobiernos Locales. Quito, 1991.
Javed Burke, Shahid y otros. “Más allá del Centro: La Descentralización del Estado”. Banco
Mundial, Washington, 1999.
Kaztman, Rubén. “La dimensión espacial en las políticas de Superación de la Pobreza Urbana”.
Reunión Grupo de Expertos sobre Pobreza Urbana en América Latina y El Caribe. CEPAL.
Santiago de Chile, 2003.
Mac Donald, Joan. “Expresión de la Pobreza en la Ciudad”. División de Desarrollo Sostenible
y Asentamientos Humanos, CEPAL. Santiago de Chile, 2003.
METRÓPOLIS. “Hacia un Programa “Acción 21” Local. Una síntesis urbana de Acción 21
para uso de las autoridades locales”. METRÓPOLIS-FMCU-IULA-SOMMET, 1994.
Ministerio de Hacienda, Dirección de Presupuestos. “Estadísticas de las Finanzas Públicas
1988-1997”. Santiago de Chile, 1998.
PDGL. “Gobiernos Locales y Desarrollo en América Latina. Los Casos de Perú, Bolivia,
Colombia y Chile”. 1998.
PNUD (Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo). “Desarrollo Humano: Informe
1992”. Tercer Mundo Editores, Santa Fe de Bogotá, 1992.
PNUD. “Informe sobre Desarrollo Humano 1996”. Mundi-Prensa, Washington, 1996.
PNUD. “Informe sobre Desarrollo Humano 1998”. Mundi-Prensa, Washington, 1998.
PNUD. “Informe sobre Desarrollo Humano 1999”. Mundi-Prensa, Washington, 1999.
PNUD. “Las Paradojas de la Modernización”. Desarrollo Humano en Chile – 1998.
PNUD. “Más Sociedad para Gobernar el Futuro”. Desarrollo Humano en Chile 2000. Santiago
de Chile, 2000.
Romero, Carmen. “Monitoreo de Proyectos: Planes Estratégicos Participativos”. Proyecto de
Descentralización en Paraguay, PRODEP. Alter Vida, 2000.
41
42
Rosales, Mario y otros. “El desafío local: el municipio como agente de desarrollo”. El
Conejo/IULA-CELCADEL/AME, Quito, 1988.
Rosales, Mario. “Los Secretos del Buen Alcalde. Una Guía para el Ejecutivo Local”.
IULA/CELCADEL, Santiago de Chile, 1994.
Silva Lira, Iván. “Enfrentando la Pobreza desde el Municipio. Metodología para la
identificación de programas de inversión social a nivel local”. ILPES, Santiago de Chile, 1997.
Silverman, Jerry M. “Public Sector Decentralization: Economic Policy and Sector Investment
Programs”. World Bank Technical Paper Number 188. Banco Mundial, Washington, 1992.
Sperberg, Jaime. “Sociedad Civil y Pobreza Urbana en Chile”.
SUBDERE, (Subsecretaría de Desarrollo Regional y Administrativo). “El
Descentralizado que Queremos: Un Proyecto de Todos”. Santiago de Chile, 2001.
Chile
SUBDERE. “Proceso de Descentralización en Chile. Diagnóstico”. División de Evaluación y
Cuentas Públicas. Santiago de Chile, 2000.
Tensión, Ros. “Formación de Alianzas para el Desarrollo Sostenible. Pautas Generales”. Sue
McManus y Fundación Interamericana.
Transversal, Gestión para el Desarrollo Municipal. “Manual Gestión Municipal en Chile 2001”.
Transversal, Santiago de Chile, 2001.
Universidad de Chile, Facultad de Ciencias Sociales. “Desarrollo Local”. Excerpta N° 7.
Urrutia A., Arturo. “Ayudando a Construir Ciudadanía”. USAID, Asunción, 2000.
Varas, Lídice. “La Pintana en acción: Ejemplos de voluntad ante todo”.
Wiesner, Eduardo. “Descentralización y Equidad en América Latina y El Caribe: Enlaces
Institucionales y Gasto Público Distributivo”. Reunión Grupo de Expertos sobre Pobreza
Urbana en América Latina y El Caribe. CEPAL. Santiago de Chile, 2003.
42
43
Anexo: INFORMACIÓN ESTADÍSTICA.
CHILE: HOGARES E INGRESOS DE LOS HOGARES, SEGÚN LÍNEA DE POBREZA,
TOTAL PAÍS, 1990 - 1998
(valores en pesos de Diciembre 1999)
Hogares e ingreso
1990
1992
1994
1996
1998
País
Número de hogares
Población
Promedio de personas por hogar
Ingreso autónomo del hogar
Subsidios monetarios
Ingreso monetario del hogar
3.172.550
12.852.423
4,1
324.420
2.952
327.372
3.366.413
13.288.523
3,9
371.507
3.119
374.626
3.536.774
13.723.469
3,9
393.937
2.809
396.746
3.587.641
14.157.766
3,9
450.993
4.310
455.303
3.742.683
14.556.797
3,9
477.367
4.519
481.886
Indigente
Número de hogares
Población
Promedio de personas por hogar
Ingreso autónomo del hogar
Subsidios monetarios
Ingreso monetario del hogar
335.806
1.659.301
4,9
52.080
4.137
56.217
241.301
1.169.267
4,8
54.463
5.027
59.488
233.459
1.097.588
4,7
46.662
4.152
50.816
174.345
813.766
4,7
44.276
5.671
49.947
173.902
820.021
4,7
39.145
7.696
46.841
Pobre no indigente
Número de hogares
Población
Promedio de personas por hogar
Ingreso autónomo del hogar
Subsidios monetarios
Ingreso monetario del hogar
720.831
3.306.303
4,6
114.089
3.824
117.913
691.097
3.162.434
4,6
118.163
4.625
122.788
614.865
2.805.629
4,6
113.518
4.562
118.080
531.726
2.474.505
4,7
111.591
6.495
118.086
492.132
2.340.055
4,8
112.697
8.342
121.038
No pobres
Número de hogares
Población
Promedio de personas por hogar
Ingreso autónomo del hogar
Subsidios monetarios
Ingreso monetario del hogar
2.115.913
7.886.819
3,7
439.293
2.468
441.761
2.434.015
8.956.822
3,7
474.871
2.502
477.373
2.688.450
9.820.252
3,7
488.228
2.290
490.518
2.881.570
10.869.495
3,8
538.229
3.824
542.053
3.076.649
11.396.721
3,7
560.468
3.728
564.196
43
44
CHILE: PESO RELATIVO DE LOS INGRESOS RELATIVOS CON RESPECTO AL
PRODUCTO INTERNO BRUTO, 1991-1998
(Millones de pesos de 1998)
Año
Ingresos municipales
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
Fuente: SUBDERE.
580.338
680.362
740.200
837.536
910.962
1.042.975
1.122.346
1.163.942
PIB
IM/PIB
21.101.894
24.242.919
25.724.367
28.056.628
31.590.401
32.506.628
34.979.828
38.341.291
2,75%
2,81%
2,88%
2,99%
2,88%
3,21%
3,21%
3,04%
CHILE: PRODUCTO INTERNO BRUTO, 1989-2000
Millones de pesos de 1986
Año
PIB
1989
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
4.324.181
4.484.071
4.841.447
5.435.881
5.815.646
6.147.610
6.800.952
7.305.141
7.845.130
8.153.011
8.059.767
8.493.402
Tasa de crecimiento promedio
anual
1990-2000
6,3%
Fuente: Banco Central de Chile y Ffrench-Davis (2001),
Entre el neoliberalismo y el crecimiento con equidad: tres
décadas de política económica en Chile, DOLMEN
EDICIONES, Santiago.
44
45
CHILE: EXPORTACIONES DE BIENES Y SERVICIOS
1989-2000
Millones de pesos de 1986
Año
Exportaciones de bienes y servicios
1989
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
1.375.171
1.493.672
1.679.386
1.913.271
1.980.890
2.211.220
2.454.092
2.743.306
3.001.791
3.180.323
3.398.555
3.651.845
Tasa de crecimiento promedio anual
1990-2000
9,3%
Fuente: Banco Central de Chile y Ffrench-Davis (2001), Entre el
neoliberalismo y el crecimiento con equidad: tres décadas de política
económica en Chile, DOLMEN EDICIONES, Santiago.
45
46
CHILE: INVERSIÓN EXTRANJERA DIRECTA, 1989-2000
Millones de pesos de 1986
Año
Inversión extranjera directa
(millones de dólares
(porcentaje del PIB)
corrientes)
1.277
4,6
654
2,2
697
2,0
538
1,3
600
1,3
1.672
3,3
2.205
3,4
3.445
5,0
3.353
4,5
1.842
2,5
4.366
6,5
-1.103
-1,6
1989
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
Fuente: Banco Central de Chile y Ffrench-Davis (2001), Entre el neoliberalismo
y el crecimiento con equidad: tres décadas de política económica en Chile,
DOLMEN EDICIONES, Santiago.
CHILE: TASA DE INFLACIÓN, 1989-2000
Porcentajes
Año
Tasa de inflación (dic-dic)
(porcentajes)
1989
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
21,4
27,3
18,7
12,7
12,2
8,9
8,2
6,6
6,0
4,7
2,3
4,5
Fuente: Banco Central de Chile y Ffrench-Davis
(2001), Entre el neoliberalismo y el crecimiento con
equidad: tres décadas de política económica en Chile,
DOLMEN EDICIONES, Santiago.
46
47
CHILE: GASTO SOCIAL PER CÁPITA, 1989-2000
Millones de pesos de 1986
Año
1989
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
1990-2000
Educación
(1970=100)
62,5
58,8
64,7
73,1
78,2
83,9
92,3
102,7
111,6
122,6
129,4
138,4
Gasto social per cápita
Salud
(1970=100)
69,6
65,3
75,7
87
95,9
104
106,7
114,3
119,4
127,5
129,6
138,5
Tasa de crecimiento promedio anual
7,5%
6,5%
Total
(1970=100)
83,7
81,6
87,8
95,4
102,9
107,4
113,9
123,2
128,1
135,7
144,3
151
5,5%
Fuente: Banco Central de Chile y Ffrench-Davis (2001), Entre el neoliberalismo y el crecimiento
con equidad: tres décadas de política económica en Chile, DOLMEN EDICIONES, Santiago.
47