Ver libro completo - Ministerio de Agricultura, Alimentación y

Condicionamientos internos
y externos de la PAC:
Elección, mantenimiento y abandono
de la protección vía precios
Rafael Bonete Perales
La responsabilidad por las opiniones
emitidas en esta publicación corresponden exclusivamente al autor.
© Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación
EDITA
^T^
MINISTERIO DE AGRICULTLIRA, PESCA Y ALIMENTAt10N
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N.I. P.O.: 25 I -94-048-3
Imprime: VA. Impresores, S.A.
A mis padres
INDICE
Págs.
ABREVIATURAS .........................................................
13
INTRODUCCION ......................................................
15
1. CONDICIONANTES DEL NACIMIENTO DE
LA PAC ....................................................................
23
1.1. La agricultura europea y el movimiento integrador anterior al Tratado de Roma .............
1.1.1. La inmediata posguerra y la toma de
posiciones .............................................
1.1.2. Los intentos de crear un «green pool»
1.1.3. La CECA y la integración en la agricultura europea .........................................
1.1.4. El fracaso del «green pool» y las posibilidades de la OECE ...........................
1.1.5. La CED y la vuelta a la integración económica ..................................................
1.1.6. El mantenimiento y desarrollo de las
políticas agrarias nacionales ................
23
23
29
36
40
42
45
7
Págs.
1.2. El Tratado de Roma y la PAC .........................
1.2.1. El Tratado de Roma y la Conferencia
de Stresa ...............................................
1.2.2. Los principios de la PAC : ....................
A) Unidad de Mercado ......................
B) Preferencia comunitaria ...............
C) Solidaridad financiera ............... ....
1.2.3. Los inicios de la PAC, el GATT y el
comercio mundial de productos agrarios ........................................................
47
47
56
57
58
59
60
1.3. La década necesaria ........................................
1.3.1. El período heroico ...............................
1.3.2. El contexto internacional y el período
heroico .................................................
1.3.3. El nacimiento de la PAC (1963-1968)
67
68
1.4. Conclusiones ...................................................
93
78
82
2. LOS CONDICIONANTFS DEL PASO AL PERIODO DEFINTITVO ( 1968-1969) ..............................
97
2.1. El Plan Mansholt: la oportunidad perdida ...
2.1.1. Los objetivos del Programa «Agricultura 80» .................................................
2.1.2. La oposición al Plan Mansholt .. ..........
98
2.2. La cumbre de La Haya de 1969: el impulso
hacia el período definitivo .............................
2.2.1. La cuestión británica y la PAC ... .........
2.2.2. Hacia un nuevo modelo de financiación ........... ............................................
2.2.3. El olvido de la política socioestructural
2.3. Inestabilidades monetarias y protección
agraria: la aparición de los MCM ...................
2.3.1. La Unidad de Cuenta y la PAC ...........
8
101
109
117
121
125
132
135
135
Págs.
2.3.2. La ruptura de la estabilidad monetaria y los MCM .......................................
2.3.3. Los MCM y la protección a la agricultura ........................................................
137
142
2.4. Conclusiones ...................................................
146
3. EL FORTALECIbIIEN'TO DE LA PAC (1970-1979)
149
3.1. Introducción ...................................................
149
3.2. El camino hacia una insuiiciente política
socio-estructural (1970-72) ............................
150
3.3. Ausencia de presiones interiores y la situación internacional ...........................................
158
3.4. El inicio de la Ronda Tokyo y la PAC (1974)
162
3.5. Entre la crisis económica, la .dependencia
del modelo ganadero y el desarrollo regional (1974-75) ...................................................
167
3.6. La presión de factores internos y la debilidad de los externos (1976-77) .......................
178
3.7. Del fracaso de las presiones exteriores al
incremento de las interiores y de las inestabilidades monetarias al SME (1978-79) ............
189
3.8. Conclusiones ...................................................
205
4. LA CONTINUACION DE LA PROTECCION
VIA PRECIOS .........................................................
207
4.1. Introducción ...................................................
207
4.2. 1980 0 la vuelta a los precios de protección
elevados ...........................................................
208
4.3. 1981: la defensa de los intereses galos y la
ampliación de la Comunidad .........................
216
9
Págs.
4.4. 1982: las presiones presupuestarias como
suministradoras de soluciones a corto plazo .
223
4.5. 1983: impasse comunitario. Impasse en la PAC
231
4.6. 1984: la solución del problema lácteo o el
conflicto entre precios y limitaciones de la
oferta ...............................................................
237
4.7. 1985: el impulso de la nueva Comisión .........
246
4.8. Conclusiones ...................................................
259
5. LOS IMPERATIVOS DEL ACTA UNICA EUROPEA Y LAS PRESIONES EXTERIORES ..............
261
5.1. Introducción ...................................................
261
5.2. 1986: el impulso del AUE y las esperanzas
provenientes de la Ronda Uruguay ...............
5.2.1. La Ronda Uruguay y las posturas iniciales .....................................................
5.2.2. Las presiones presupuestarias y el
Acuerdo del 16 de diciembre ..............
5.3. 1987: la transición empañada por la intransigencia alemana y el fracaso de la cumbre de
Copenhague ....................................................
5.3.1. La continuación del protagonismo de
los MCM ...............................................
5.3.2. Las propuestas iniciales en la Ronda
Uruguay ................................................
5.4. 1988: la reforma financiera de la Comunidad y la PAC ....................................................
5.4.1. El presupuesto en el centro de la reforma ....................................................
5.4.2. La vuelta del compromiso de Luxem-
burgo ....................................................
5.4.3. El fracaso de la Reunión de Montreal
10
263
272
281
286
287
297
303
306
313
320
Págs.
5.5. 1989: la disminución de la presión presupuestaria ..........................................................
325
5.5.1. La estrella de las negociaciones agrarias: los MCM .......................................
329
5.5.2. Del Acuerdo de Ginebra al mantenimiento de las posturas divergentes .....
332
5.6. Gonclusiones ...................................................
341
6. tHACIA UNA PROTECCION AGRARIA VIA
PAGOS COMPENSATORIOS ( 1990-1992)? ........
343
6.1. 1990: la unificación alemana y el aplazamiento de las negociaciones agrarias en la Ronda
Uruguay ...........................................................
343
6.1.1. E1 desmoronamiento de la Europa
Oriental y la PAC .................................
343
6.1.2. La insuficiente moderación de precios a la espera de la Reforma .............
346
6.1.3. La continuación del impasse en la
Ronda Uruguay ....................................
353
6.2. 1991: la ausencia de nuevas propuestas comunitarias para desbloquear la Ronda Uruguay .
367
6.2.1. Del Documento de reflexión a las propuestas sobre el desarrollo y futuro de la
PAC ........................................................
367
6.2.2. La cumbre de la Haya y el mantenimiento final de las divergencias ..........
384
6.3. 1992: el año de la reforma .............................
396
6.3.1. Los factores de la Reforma ..................
396
6.3.2. El contenido básico de la Reforma .....
401
6.3.3. Hacia el Acuerdo Agrario EE.UU.-CEE
406
11
Págs.
6.3.4. Los interrogantes sobre la implantación de la Reforma ..............................
419
6.4. Conclusiones ...................................................
421
CONCLUSIONES GENERAI.ES ...............................
425
BIBLIOGRAFIA ..........., ...............................................
437
12
ABREVIATURAS Y SIGLAS UTILIZADAS
American Journal of Agricultural Economics
AJAE
Agricultura y Sociedad
AS
BCE
Boletín de las Comunidades Europeas
Boletín de Información Comercial Española
BICE
Cahier de Droit Européen
CDE
CMLR Common Market Legal Review
EER
European Economic Review
ELC
El Campo
ER
Economie Rurale
European Review of Agricultural Economics
ERAE
ET
European Trends
FP
Food Policy
HPE
IGE
JCMS
JEI
JPE
PEA
PRE
RDR
REA
Hacienda Pública Española
Información Comercial Española
Journal of Common Market Studies
Journal of Economic Issues
Journal of Political Economy
Papeles de Economía
Policy Review
Revue de Droit Rural
Revista de Economía
13
Revista de Estudios Agrosociales
REAS
RIE
Revista de Instituciones Europeas
Revista del Institúto de Estudios Económicos
RIEE
Revue de Marché Commun
RMC
RMCUE Revue du Marché Commun et 1'Union Européenne
RMUE Revue du Marché Uniqué Européen
La Revue Politique
RP
Revue Trimestrélle de Droit Européen
RTDE
Review of World Economics
RWE
World Economics
WE
14
INTRODUCCION
La actualidad de la VIII Ronda de Negociaciones del
GATT y la importancia que en ella ha adquirido la Política
Agraria Comunitaria (PAC), debido en gran parte al conflicto agrario existente entre los EE.UU. y la Comunidad Europea, nos exonera en gran medida de justificar la importancia
del tema objeto de nuestra investigación. Si a esto añadimos
que los gastos derivados de la PAC siguen absorbiendo más
del 50% del Presupuesto Comunitario, es diñcil dejar de preguntarnos por qué se ha mantenido esta política proteccionista sin grandes cambios desde su nacimiento, concentrándose sus actuaciones en la protección vía precios.
Por todos es sabido que su cuestionamiento desde el
mundo académico, dentro y fuera de la Comunidad, se ha
incrementado con especial intensidad a lo largo de la década
de los ochenta.
La crítica más común se reconduce no tanto a la protección
agraria, existente en distintos grados en todos los países desarrollados a excepción de Nueva Zelanda, sino a la concentración
de ésta bajo la forma de precios de intervención elevados aplicables a más de170% de la Producción Final Agraria Comunitaria.
El hecho de que la protección vía precios se haya mantenido con ligeros cambios hasta prácticamente 1992 nos ha
15
llevado a preguntarnos, ante la insuficiencia de las respuestas
dadas (1), por los condicionantes que han marcado el nacimiento y desarrollo de la PAC con el objetivo de llegar a
determinar hasta qué punto.éstos han colaborado en la pervivencia de esta forma de protección. Con ellos hemos querido también poner de manifiesto los obstáculos que se deben
remover para lograr un real abandono de la forma de protección tradicional.
Hemos elegido los condicionamientos externos e internos
que, a nuestro juicio, explican de manera satisfactoria la opción
por el protagonismo de la protección vía precios. La acumula
ción de estos condicionamientós hacían de ésta la mejor respuesta a las exigencias que se derivaban de los mismos.
Dentro de los condicionantes externos dos son, en nuestra
opinión, los más relevantes. En primer lugar, las Ronda de
Negociación del GATT en su dimensión agraria y su efectividad
real como presión para modificar la PAC y dentro de la misma
la protección vía precios, más allá de lo que exigían las necesidades domésticas, han sido ampliamente estudiadas en cuatro
de los seis capítulos en los que se divide nuestro trabajo.
En segundo lugar, nos hemos centrado en el efecto que
las crisis mundiales agrarias, en especial la que se manifiesta
en la primera parte de la década de los setenta, han desempeñado en la convalidación de la opción aislacionista propia
de la PAC.
Dentro de los condicionamientos internos hemos analizado cinco por entender que han actuado conjuntamente en
cada negociación agraria a partir de la década de los setenta
con el mismo resultado: mantener la protección vía precios
como núcleo de la PAC.
El primer condicionante interno creemos que lo constituye el papel desempeñado por la Comisión como motor de la
(1) Una revisión de esta insuficiencia puede consultarse en Cramon-Taubadel, S. «A Critical Assessment of the Political Preference
Function Approach in Agricultural Economics», AE, n.° 7, 1992.
16
Comunidad y las limitaciones que el cuadro institucional,
dominado por el Compromiso de Luxemburgo, imponía.
Para llegar a captar el grado de defensa que ha realizado
la Comisión de la protección vía precios hemos analizado los
sucesivos Documentos y Memoranda de ésta presentados al
Consejo para convalidar o modificar la PAC. Con ello hemos
buscado poner de relieve la importancia que los nuevos desa
fíos analizados por la Comisión (Mercado Unico) puede
haber causado en su cambio de actitud hacia la PAC.
El segundo de estos condicionantes lo constituye la funcionalidad de lo que nosotros hemos llamado el pacto agrario entre París y Bonn. Hemos tratado de ponderar hasta
qué punto la PAC es el resultado de la voluntad germanofrancesa, cuyo origen es previo al mismo Tratado de Roma, y
si la colaboración entre ambas potencias ha determinado en
gran medida el resultado final de las negociaciones agrarias
anuales.
El tercer condicionante del protagonismo de la protección vía precios lo constituye la presión que realmente han
podido desempeñar las recurrentes crisis presupuestarias de
la Comunidad. Nos ha parecido importante estudiarlo porque en la medida en que la adopción de unas soluciones a
corto plazo fueran el resultado inmediato de las crisis presupuestarias, éstas estarían facilitando la supervivencia de los
precios de protección aunque fueran acompañadas de medidas restrictivas de la oferta agraria (cuotas, tasas de corresponsabilidad) .
Las consecuencias que para el mantenimiento de la prptección vía precios ha tenido la inexistencia de una moneda
única constituye el cuarto condicionante interno al que
hemos prestado especial atención, deteniéndonos en el contenido agromonetario de cada una de las negociaciones anu^
les de los precios agrarios. Con ello hemos querido determinar hasta qué punto la solución técnica de un problema (inexistencia de una moneda común), se ha convertido en un instrumentoacional para incrementar los precios agrarios.
17
Por último, hemos establecido las relaciones existentes
entre el éxito de las medidas socioestructurales propuestas,
adoptadas o no, y la justificación de los precios como medida
transitoria a la espera de una transformación socioestructural del sector agrario comunitario.
Con el estudio de este grupo de condicionantes a lo largo
de seis capítulos hemos pretendido explorar si la protección
vía precios era el resultado necesario de los mismos con el fin
de cuestionar las posibilidades de éxito que la implantación
de los pagos compensatorios pueden tener en un inmediato
futuro.
La división del trabajo en seis capítulos, atendiendo a una
periodificación histórica, se justifica porque entendemos que
en la evolución que ha sufrido la PAC hay seis fases claramente diferenciadas.
En un primer capítulos, titulado Condicionantes del nacimiento de la PAC, abordamos fundamentalmente tres cuestiones: la agricultura europea y los distintos intentos de crear
un «green pool» a lo largo del movimiento integrador previo
al Tratado de Roma; la inclusión de la PAC en el mismo y la
importancia de la Conferencia de Stresa; y finalmente la relación inicial de la PAC con la regulación del comercio de productos agrarios en el GATT.
En la primera cuestión analizamos la relación entre el
movimiento integrador al Tratado de Roma y la agricultura
europea, centrándonos principalmente en la toma de posiciones durante el período de la inmediata posguerra para
defender a los sectores agrarios de futuros estados miembros.
También incluimos en nuestro estudio los intentos de crear
un «green pool» por Francia, Reino Unido y Holanda, destacando el significado que el éxito de la CECA y el fracaso de
la CED tuvieron en el impulso de la integración económica
en Europa y la función de la agricultura en ésta.
La segunda cuestión se refiere a la importancia clave de
la Conferencia de Stresa en el nacimiento de la PAC y en el
posterior fortalecimiento de los principios de la misma (Uni-
18
dad de Mercado, Preferencia Comunitaria y Solidaridad
Financiera) para concluir con el inicio de la relación entre el
GATT y la protección agraria propia de la PAC.
Por último presentamos su estudio de las distintas negociaciones que tuvieron lugar a lo largo de la «década necesaria» resultando los efectos que los resultados de la Ronda
Dillon y la Ronda Kennedy tuvieron en la convalidación del
modelo de protección agraria comunitaria. Dentro de los
hechos acaecidos en el período transitorio destacamos por su
posterior importancia el origen y significado del Compromiso de Luxemburgo.
^ El segundo capítulo, denominado Condicionantes del paso
al período definitivo, cubre sólo los años 1968 y 1969. Hemos
creído conveniente dedicar un capítulo a estos dos años por
la importancia en el posterior desarrollo de la PAC, de los
siguientes hechos:
En primer lugar, el análisis del contenido del Plan Mansholt, así como la oposición que éste generó dentro de la
Comunidad por parte de las organizaciones agrarias y gobiernos de los distintos Estados Miembros, se justifica porque
facilita la comprensión del rechazo a discutir en el Gonsejo
del Ministro el Plan con más potencialidad transformadora
de la PAC, tal vez el único parangonable a la reforma de
mayo de 1992.
En el segundo apartado hemos acometido el estudio de
la importancia de la cumbre de la Haya de 1969, porque en
ella es donde se optó por la ampliación de la Comunidad, la
aprobación de las líneas generales que después constituirían
la financiación común y el mantenimiento de la política
socioestructural comunitaria como una política marginal
dentro de la PAC.
Por último, nos hemos centrado en establecer el origen
de la relación entre inestabilidades monetarias y protección
agraria. Con este objetivo presentamos la adopción de instrumentos para aislar al sector agrario de las oscilaciones monetarias y sus posibilidades de utilización como un instrumento
19
de protección más, como así ha ocurrido finalmente a lo
largo de más de dos décadas.
En el tercer capítulo, bajo la rúbrica EZ fortalecimiento de la
PAC (1970-79), analizamos las razones explicativas del mantenimiento de la protección vía precios a lo largo de la década
de los setenta. Con este fin estudiamos la influencia tanto de
los condicionantes externos (Ronda Tokyo y crisis agraria
mundial) como de los internos, destacando dentro de éstos el
contenido de los diversos Documentos presentados por la
Comisión para transformar la PAC. Concluimos el capítulo
^on el análisis de los efectos que la operatividad del SME
podría desplegar en la solución del problema agromonetario.
En el capítulo siguiente, bajo el título La continuación de la
frrotección vía firecios (I980-1985), analizamos en cada uno de los
años la confluencia de los condicionamientos internos y externos, destacando la importancia de las presiones presupuestarias y la solución a corto plazo de éstas, bajo la forma de restricciones de la oferta de los productos cuya protección resultaba más costosa ( cuotas lácteas). Concluimos este capítulo
con el análisis del Libro Verde (julio 1985) y lo finalmente
defendido por la Comisión en «Un futuro para la agricultura
comunitaria» ( diciembre 1985) , por entender que tuvieron
una gran importancia en el desarrollo posterior de la PAC.
En el capítulo V, denominado Los imperativos del Acta Unica
Europea y las ^iresiones exteriores (198Cr89), optamos también por
un análisis pormenorizado, año por año, de la función desempeñada por los condicionamientos internos y externos en el
mantenimiento de la protección vía precios. En 1986 destacamos la verdadera importancia del impulso que la Comunidad
podía obtener del AUE y de las esperanzas para transformar la
PAC derivadas del inicio de la Ronda Uruguay. En 1987 demostramos la relevancia que aún tienen los Estados Miembros como
la RFA en la adopción final de los precios agrarios. Finalmente
en 1988 y 1989, investigamos en primer lugar, la influencia que
la reforma financiera de la Comunidad ha tenido en la PAC,
como origen de la disminución de las presiones presupuestarias
20
pero sin propiciar un desplazamiento de la protección vía precios. En segundo lugar, escrutamos el peso real que la evolución
de las negociaciones de la Ronda Uruguay ha tenido en los cambios domésticos de la PAC, para concluir con el análisis de las
dificultades para alcanzar un acuerdo agrario entre la Comunidad y los EE.UU.
En el último capítulo de nuestra investigación, bajo el
título de ^Hacia una protección agraria vía pagos conzpensatorios
(1990-92) ?, sin apartarnos de nuestro método consistente en
estudiar tanto los condicionamientos internos como los
externos mantenedores de la protección vía precios, hemos
abordado, en primer lugar, los efectos de la unificación alemana y el aplazamiento de las negociaciones agrarias en la
Ronda Uruguay en el mantenimiento de la PAC.
En segundo lugar hemos prestado especial atención al
contenido de las propuestas del Comisario MacSharry para
transformar la PAC y dar un mayor protagonismo a los pagos
compensatorios. Por último, presentamos los factores propiciadores de la Reforma de la PAC, su contenido básico y los
interrogantes sobre la implantación de la misma destacando
especialmente el contenido del preacuerdo agrario entre los
EE.UU. y la Comunidad.
Concluye nuestro trabajo con el año 1992 porque la aplicación de la Reforma de la PAC, a lo largo de 1993 confiere
un nuevo^ contenido a la protección propia de la misma. Por
ello nos parece necesario el estudio continuado del ^rado de
cumplimiento de la reforma y la respuesta de los agentes económicos de ésta si queremos conocer los desafíos internos a
los que se enfrentará la PAC en los próximos años.
Con nuestro estudio hemos querido analizar la lentitud
de la transformación de la PAC, basada desde el inicio en
una protección vía precios, hacia un incremento del protagonismo de los pagos compensatorios. La identificación de los
obstáculos suministra, a nuestro juicio, una buena información de las dificultades a las que se puedé enfrentar en el
inmediato futuro esta transformación.
21
1. CONDICIONANTES
DEL NACIMIENTO DE LA PAC
1.1. La agricultura europea y el movimiento integrador
anterior al Tratado de Roma
1.1.1. La inmediata posguerra y la toma de posiciones
Algunos elementos característicos de la Política Agraria
Comunitaria (PAC) de nuestros días tienen sus orígenes en las
políticas proteccionistas agrarias del siglo xlx y en las medidas
tomadas a consecuencia de la Gran Depresión (1). A pesar de
(1) McCalla, A.: «Protectionism in International Agricultural
Trade. 1850-1968». Agricultural History, n.4 43, USA, 1969, y Tangermann, S.: «What is Different about European Agricultural Protectionism?, WE, Londres, 1983.
La respuesta de los distintos países europeos ante la crisis agricola
del último cuarto del siglo xix y la crisis de 1929 estuvo en función de
distintas variables: la escasa importancia de su población agraria, la
orientación técnica de su agricultura e incluso por la tradición de neutralidad en caso de guerra.
Dentro de Europa, en relación a lo que posteriormente serían
miembros de la CEE; podemos distinguir dos grupos de respuestas:
23
ello, el estudio de las distintas medidas de política agraria
emprendidas en la Europa después de la II Guerra Mundial y
de los intentos de creación de un «green pool» europeo, son
suficientes para entender el posterior desarrollo de la PAC.
Una vez terminada la II Guerra Mundial, la preocupación
primordial de la Europa Occidental fue aumentar la producción agraria para paliar la escasez de alimentos (2). Con el
estímulo a la producción agrícola de los distintos estados
europeos y territorios ocupados además se pretendía disminuir en lo posible los pagos al exterior en concepto de
importación de productos agrarios (3).
1) La vía librecambista, defensora de una «cheap food policy»,
seguida por el Reino Unido, Holanda, Dinamarca y en menor
medida por Bélgica.
2) La vía proteccionista, seguida por Alemania, Francia, España e
Italia, basada en posiciones agrarias. Entendiendo el agrarismo
como «un conjunto de doctrinas o creencias que atribuyen virtudes particulazes a las actividades agrarias y recomiendan políticas
económicas favorables a los agricultores», según Bergman, D. y
Baudin, P. en Politiques d'avenir pour l'eum/^e agricole. Ed. Económica, París, 1987, pág. 25. Para una comprensión adecuada de la historia de la protección agraria vía precios hasta 1945, Shepherd,
A.: Agricultural Price Control, Ed. Iowa State College Press, USA,
1945. En el artículo «Food Control During Forty-six Centuries» de
Mary G. Lacy: Agricultural History Society. Washington D.C. 1922
encontramos una enumeración histórica de las distintas formas
de protección agraria desde el tiempo de los faraones.
(2) En el invierno de 1946-47 alrededor de 140 millones de personas vivían en Europa con menos de 2.000 calorías al día. Henderson,
W. O. en Genesis of the Common Market. Ed. Granada. London, 1962,
pág. 126. Todos los planes de reconstrucción naciona de la posguerra
determinaron como objetivo primordial el incremento de la producción agraria nacional. El hecho de tener que comprar en dólares los
productos agrarios necesarios y las lecciones aprendidas del Reino
Unido en relación a los efectos de la tradicional política agraria liberal
en el período bélico crearon un clima favorable a la protección agraria.
Milward, A.: The reconstruction of Western Europe: 1945-51. Ed. Methven,
Londres, 1985, pág. 435.
(3) Tracy, M.: Agriculture in Western Euraf^e: Ckallenge and Resfionse
1988-1980. Ed. Granada. London, 1982.
24
En los primeros años de la posguerra la situación económica empeoró hasta tal punto que en junio de 1947 el General
Marshall, Secretario del Estado de los EE.UU., declaró en una
conferencia en la Universidad de Harvard que Europa debía
recibir ayuda de los EE.UU. o se enfrentaría a un deterioro económico, social y político de graves consecuencias. Europa precisaba ayuda para su resurgir económico y el European Recovery Plan, más conocido como el Plan Marshall, administrado
por la OECE, facilitó el nuevo renacer económico europeo.
El Plan Marshall se distinguió de la ayuda estadounidense
inmediatamente posterior a la conflagración bélica por la necesidad y exigencia de cooperación entre los países europeos (4)
y por constituir una ayuda no a corto plazo y coyuntural
(«peace meal approach») sino de carácter global.
La cooperación europea pedida en el European Recovery
Plan, como se recogió en el preámbulo del mismo aprobado
por el Congreso, implicaba el aumento de los lazos económicos entre los distintos países europeos (5). Advirtiéndose que
la política de los Estados Unidos respecto a la ayuda destina-
En el período de la posguerra cualquier sacrificio de la producción
agraria nacional en el altar de la eficiencia internacional aparecía como
estratégicamente peligroso políticamente desastroso y amenazaba la
balanza de pagos. Milward, A., Ibidem, pág. 435.
(4) El 11 de febreró de 1948, como se recoge en el Senate Comitee
on Foreign Relations: Foreign Relief Assistance Act of 1948, Execu ^ve
Session, pág. 149; Vandenbery, a la sazón Presidente Republicano de la
Comisión del Senado estadounidense para asuntos extranjeros, advirtió
que si «los países beneficiarios no se hacían cargo de sus correspondientes responsabilidades para crear una unidad efectiva, el interés
norteamericano no tardaría en desaparecer». Citado en Melandri, P.:
«Le róle de I'unification Européenne dans la politique Exterieure des
Etats-Unis 1948». Recogido en Historie des debuts de la Construction
Européenne. Ed. Raymond Poidevin, Bélgica, 1986, pág. 34.
Aunque no es objeto de nuestro estudio para una revisión critica
del contenido y limitaciones del Plan Marshall consultar, Milward, A.,
Ibidem, 1985.
(5) Como transcribe Melandri, P.: «La realización de sus objetivos
implica un plan de reconstrucción europeo, fundado sobre el desarrollo
25
da a Europa dependería de la continuidad de la cooperación
entre los países que participaran en el Recovery Plan.
Estas exigencias tardaron en cumplirse ( 6) pero mientras
tanto los fondos llegaron a Europa y facilitaron el inicio de la
recuperación económica.
Los intentos para hacer realidad las exigencias estadounidense fueron múltiples pero todos fracasaron. En este contexto, Francia propuso en la Conferencia sobre la Cooperación
Económica Europea de julio de 1947 la creación de una
Unión Aduanera entre los países que aceptaran el Plan Marshall. Ante la ausencia de receptividad, Francia formuló una
nueva propuesta el 20 de julio de 1948 entre los cinco Estados
del Tratado de Bruselas también sin éxito. Tampoco alcanzó a
materializarse el intento de formar una Unión Aduanera
entre Francia e Italia y el proyecto de Asociación Económica
entre Francia, Italia y el Benelux corrió la misma suerte (7).
de la cooperación económica, llevando a término la eliminación progresiva de las barreras aduaneras. Conscientes de las ventajas de las que
ha disfrutado los EE.UU. gracias a la existencia de un gran mercado
doméstico sin obstáculos interiores que afectarán a los intercambios y
convencidos de que ventajas similares pueden ayudar a las naciones
europeas... se declara política del pueblo americano motivar a estos países (europeos) a llevar a cabo los esfuerzos que harán posible la cooperación económica en Europa, esencial para una paz y prosperidad
duraderas». Citado en Melanclri, P., op. cit., 1986, pág. 34.
(6) Las razones del retraso en el cumplimiento de las exigencias
norteamericanas se debieron fundamentalmente a las reticencias británicas para aceptar una autoridad supranacional y a la postura francesa,
frente a la delicada cuestión de la conversión del territorio alemán en
Estado alemán y su ubicación política y económica en Europa» como
plantea Schwabe, K en «Der Marshall Plan und Europa», págs. 47 y ss.
y Schróder, H. J. en «Die Amerikanische deutschlandpolitik und das
problem der westeuropáischen Integration 1947-48, 1959», págs. 71 y ss.,
ambos recogidos en la obra, Histoire des debuts de la Construction Européenne». Ed. Raymond Poideviu, Bélgica, 1986.
(7) Todos estos proyectos aparecen detallados en el artículo de
Guillen, P.: «Le Prolet D'union Economique entre la France L'Italié et
le Benelux» en la obra Histoire des debuts de la Construction Européenne.
Ed. Raymond Poideviu, Bélgica, 1986, págs. 143 y ss.
26
Mientras tanto, y cuando finalizaba la década, las situaciones de escasez alimentaria se fueron superando y los niveles de autosuficiencia alcanzaron a los anteriores al período
bélico (8).
CUADRO 1
INDICE DE PRODUCCION AGRARIA 1949/50 ( 1934/38 = 100)
1949/50
Bélgica/Luxemburgo ........
Dinamarca ..........................
Francia ................................
RF Alemania ...................... .
Italia ....................................
Holanda ..............................
Reino Unido ................. ......
112
117
96
84
102
117
121
Fuente: U.N. Economic Survey of Europe in 1950, Ginebra 1951, pág. 43.
Este incremento de la producción agraria facilitado por
la ayuda exterior, fue estimulado también en la Europa occidental a través de distintos programas nacionales.
En Francia, con el I Plan de Modernización (1947-1950)
de la Agricultura y en Alemania con la institución del Einfuhr
und Vorratsstellen (9) se consiguió elevar la oferta de productos agrícolas y superar las situaciones de subalimentación (10).
Tanto en Francia como en la recién fundada Alemania
occidental, las organizaciones agrarias defendieron un cua-
(8) Henderson, W. O. op cit., pág. 135.
(9) «Einfuhr und vorratsstellen» (importación y.almacenaje) consistía en una complejo de medidas encaminadas a estabilizar los precios.
Posteriormente cuando la situación alimenticia mejoró se utilizó para
mantener los precios agrarios alemanes por encima de los mundiales.
(10) Las ayudas del UNRRA (United Nations Relief and Rehabilitation Administration) también colaboró en este objetivo común.
27
dro proteccionista con criterios de corto plazo. En Francia, la
Féderation Nationale des Syndicats des Exploitants Agricoles
(FNSEA) y el resto de las organizaciones agrarias (11) coincidieron en la defensa de la instauración de unos precios elevados, una progresiva eliminación de las importaciones y una
reducción de los precios de los productos industriales utilizados en la agricultura (12).
La tesis defendidas por la Deutscher Bauernverband
(DBV) (13) se podían concretar en la consecución en la paridad de rentas con los otros sectores de la economía. Precios
remuneradores para el sector y defensa frente al exterior
constituían los puntos centrales de su política.
En Francia y Alemania, países que posteriormente desempeñarían un papel clave en la configuración de la Política
Agraria Comunitaria (PAC), las distintas organizaciones agrarias defendieron desde un primer momento una política de
protección al sector vía precios elevados sin considerar una
política estructural que diera resultados a largo plazo (14).
Fue en la posguerra donde los dos protagonistas del origen de la PAC optaron por continuar la trayectoria indicada
a finales de 1870 y en la Gran Depresión: la protección de la
agricultura. Añadiendo una modalidad más: la protección vía
(11) Entre las que destacaron la Confédération génerale de L'Agriculture, Fédération Nationale de la Mutualité, de la Coopération et du
crédit Agricole.
^
(12) Association Francaise de Science Politique. Les Paysans et la Politique dans la France Contemporaine. Ed. Colin, París, 1958, págs. 150 y ss.
(13) La DBV desde sus inicios aglutinó a más del 75% de los agricultores alemanes. La DBV tenía una comunicación muy fluida con el recién
nombrado canciller Dr. Adenauer, democristianismo como la DBV.
(14) Los años de la reconstrucción fueron un período de una marcada influencia para los europeos pero en particular para los franceses
y alemanes. El coste de maximizar la producción nacional agraria se
consideraba menor que el alternativo de importar pagando con dólares. La comunidad agraria se consideraba tan estratégicamente indispensable en la posguerra que merecía un tratamiento especial. Milward, A. op. cit., 1985, pág. 435.
28
elevación de precios. En los dos períodos anteriores la protección se había centrado fundamentalmente en políticas
comerciales y concretamente en la restricción de las importaciones agrícolas (15).
El proteccionismo en la agricultura había sido tradicionalmente una manifestación más del retorno al nacionalismo
económico pero aún no una defensa de la agricultura familiar y de la paridad de rentas con otros sectores de la economía (16) . Este nuevo proteccionismo de la posguerra, reforzado respecto al anterior, tiene su origen en la toma de posiciones por parte de Francia y la RFA principalmente y será
clave para entender todo el movimiento integrador posterior
en cuestiones agrícolas.
1.1.2. Los intentos de crear un «green pool»
El desarrollo de las distintas políticas agrícolas nacionales
no impidió que desde los inicios de la posguerra se sucedieron varias tentativas para la formación de un «green pool».
En un principio, las distintas propuestas sólo perseguían un
acercamiento de las políticas agrícolas de los países europeos
y un intento de organizar en un ámbito europeo los principales mercados de productos agrarios (17) pero posteriormente derivaron en verdaderos planes con distintos grados de
.
integración.
Las propuestas más articuladas para la creación de un
«green pool» nacieron en el seno de la recién constituida
Asamblea Consultiva del Consejo de Europa en la que se
estableció un comité especial para estudiar cómo se podían
(15) McCalla, A.: op. cit., USA 1969.
(16) Como es argumentado por Nóel Gilbert en su Tesis Doctoral
publicada bajo el nombre Du Pool Vert a la PAC: Les tentatives de
Communauté agricole europeénne entre 1943 et 1955. Ed. Económica.
París, 1988.
(17) Nóel, G. ibidem, pág. 114.
29
organizar los mercados agrícolas de los países de Europa
occidental. En este comité, Francia fue la máxima defensora
de la creación de un mercado común agrícola, en buena
medida porque de esta forma vería ampliados los mercados
para sus crecientes exportaciones agrarias (18).
El delegado francés René Charpentier, propuso en 1950
un plan (Plan Charpentier) que contemplaba la instauración
de una Alta Autoridad con poderes supranacionales en materia agraria. Las funciones principales de esta Alta Autoridad
serían controlar la producción, los precios, la eliminación de
todas las distorsiones del cómercio agrario entre los países
miembros y facilitar el establecimiento de un cuadro protector frente a terceros países constitutivo de una verdadera preferencia comunitaria. Este mismo Plan recogía la instauración de precios comunes que se determinarían fundamentalmente en relación al coste de producción y que deberían ser
independientes de la oferta y la demanda. Distintos programas facilitarían, además la armonización de los costes de producción de los diferentes estados miembros; en este período
transitorio se instaurarían tasas compensatorias para eliminar
la diferencia entre los precios comunitarios y los precios
nacionales (19).
A pesar de la oposición del Reino Unido, el Comité
Especial de Agricultura aprobó el Plan Charpentier y la
Asamblea Consultiva del Consejo de Europa dio luz verde a
la preparación de un tratado basado fundamentalmente en
este Plan. Sin embargo, la falta de entendimiento posterior
(18) Las primeras versiones del Plan Monnet se centraron en la
autosuficiencia agraria. A finales de 1948 se cambió el objetivo por el
de las exportaciones agrarias bajo el convencimiento de que un
apoyo decisivo a la agricultura francesa vía mecanización y protección conducía a una presencia cada vez más importante de los productos agrarios franceses en el exterior. Francia quería lograr lo conseguido por Dinamarca y Holanda antes, gracias a una mayor inversión en el sector.
(19) Tracy, M. op. cit., 1982, pág. 203.
30
del Consejo de Europa en cuestiones agrícolas paralizó este
proyecto (20).
El Reino Unido, como alternativa al Plan Charpentier, presentó en el seno de la Asamblea consultiva del Consejo de Europa un proyecto heredero de la corriente universalista defensora
de los principios del liberalismo clásico (21) . Este proyecto británico, denominado Plan Eccles, perseguía como objetivo fundamental crear una organización para facilitar los intercambios de
productos agrarios en la Europa occidental. Con este fin, y a
diferencia del Plan Charpentier y posteriores planes, defendía la
conclusión de contratos de importación y exportación a largo
plazo entre los países miembros y el establecimiento de precios
inferiores a los mundiales. En el Plan Eccles no se renunciaba al
desarrollo de una organización de mercado europea siempre
que la misma se hiciera englobada en una política abierta al
exterior (22) . Para eliminar cualquier duda sobre la escasa vocación integradora del mismo, la cúspide del cuadro institucional
la ocuparía una Autoridad intergubernamental.
Francia en un nuevo intento de impulsar la creación de
un mercado común agrícola confeccionó otro plan cuyas
líneas maestras fueron tomadas del plan Charpentier a la vez
que propuso el inicio de negociaciones para desbloquear las
decisiones tomadas en el Consejo de Europa. El nuevo plan
francés, conocido como Plan Pflimlin era un proyecto gubernamental a diferencia del Plan Charpentier que era un proyecto de la Comisión Especial de Agricultura.
(20) La diversidad de las estructuras y la variedad de los métodos
de proteger la agricultura en los distintos países europeos hacía muy
difícil las posibilidades de su aceptación como así señala McMahon, J.:
European Trade Policy in agricultural Agricultural Products. Ed. Martinus
Nishoff. London, 1986, pág. 5.
(21) Nóel, G. op. cit., 1988, pág. 179.
(22) El Plan Eccles concentraba los principios que regirían la política agraria británica hasta la adhesión a la Comunidad Europea. El
contenido del Plan británico recogía el fundamento de gran parte de
las críticas sufridas por la PAC desde sus inicios.
31
Simultáneamente, el gobierno holandés, interesado por
ampliar su mercado de exportación y bajo la dirección de su
Ministro de Agricultura Sicco Mansholt presentó otro plan
que recibiría su nombre (23).
El Plan Pflimlin a diferencia del Charpentier, contemplaba cómo miembros a los países de la posterior CECA con el
deseo de que se adhirieran al proyecto Reino Unido y Dinamarca. El objetivo fundamental que defendía era contribuir
a la integración económica y política de la Europa occidental
organizando los principales mercados de productos agrícolas
(24). Con este Plan se pretendía asegurar el desarrollo de la
producción agraria y promover una política de progreso técnico y de racionalidad de la producción con la finalidad de
elevar el nivel de vida en.el campo y aumentar la competitividad. Para la consecución de los objetivos anteriores, se establecían toda una serie de políticas a seguir por etapas y un
período transitorio que las hiciera viables.
El consejo institucional lo constituían una Alta Autoridad, un Consejo de Ministros, un Comité Consultivo, una
Asamblea y una Corte de Justicia (25).
(23) Este Plan Mansholt, aunque tiene el mismo nombre, no debe
de confundirse con el Plan presentado en 1959 y en 1963 ni con el Plan
Manshol de 1968 cuyo contenido y objetivos analizaremos en el segundo capítulo.
La postura holandesa en la posguerra estuvo condicionada por el
temor a la competencia danesa. Mientras en Copenhague la liberalización el comercio agrario se consideraba positiva en la Haya se
veía como un paso peligroso al enfrentarse con Dinamarca en los
mercados agrarios británicos y alemanes. En la Haya prevaleció la
convición sobre la superioridad agraria danesa y por lo tanto que
una integración sectorial en un mercado regulado era más segura
que una liberalización completa de la agricultura, al no perder
Holanda sus ventajas sobre Francia en el plano agrario. Milward, A.,
op. cit., 1985, pág. 442.
(24) En un primer momento se consideraron la comunitarización
del trigo, azúcar, productos lácteos y vino.
(25) Cuadro institucional muy similar al instaurado por la CECA.
32
El Plan Pflimlin, como buen sucesor del Proyecto Charpentier, representaba una tendencia europea favorable a la
constitución progresiva de un mercado agrícola europeo
específico y al establecimiento de un proteccionismo comunitario frente a terceros países (26).
El Plan Mansholt por su parte, con la intención de aglutinar gran parte de la agricultura de la Europa occidental,
incluía la posible participación de la totalidad de los países
miembros de la OECE. En este Plan se abogaba por la integración económica de la Europa Occidental a través de una
liberalización de sus intercambios comerciales gracias a la
creación de un mercado europeo único para la totalidad de la
producción agraria europea. E1 Plan Mansholt defendió
desde el principio, frente al Pflimlin, un ámbito de aplicación
mayor respecto a sus estados miembros y productos afectados.
Recogía como objetivos económicos y sociales a perseguir, a
diferencia del Plan francés, el crecimiento de la producción
agrícola para equilibrar las balanzas de pagos agrarias y hacer
frente a las necesidades crecientes de la producción agrícola.
Las diferencias fundamentales frente al plan propuesto
por el gobierno francés, salían a la luz en el contenido de las
medidas a tomar para conseguir los distintos fines aunque
tenían elementos comunes: ambos planes eran partidarios de
una liberalización progresiva y completa de los intercambios
de los productos agrarios gracias a la supresión de los aranceles y los contingentes. También coincidían en la necesidad de
establecer precios interiores de los productos agrarios superiores e independientes de los precios mundiales como medida de protección frente al exterior (27).
No obstante, se diferenciaban de forma irreconciliable en
el tratamiento que se debía dar a las distintas prácticas pro-
(26) Nóel, G., op. cit., 1988, pág. 179.
(27) Posteriormente, y al ser compartidas por los restantes miembros de la Comunidad, se concretaría en el principio de preferencia
comunitaria.
33
teccionistas agrarias nacionales. La propuesta holandesa exigía la eliminación de las mismas, posibilidad no contemplada
en los proyectos franceses. El Plan Mansholt se alineaba de
esta forma con la tendencia internacionalista basada en la
liberalización de los intercambios en el seno de la OECE y
defendía esta liberalización como base de una política de
integración agrícola europea (28).
En el plano institucional el gobierno holandés era favorable a la creación de un Fondo Agrícola Europea cuya finalidad sería evitar en lo posible las fluctuaciones de los precios
agrarios (29).
Aunque todos los planes perseguían beneficios concretos
para sus respectivos países (30), el proyecto Charpentier, el
contraproyecto Eccles, el Plan Pflimlin y el defendido por el
Dr. Sicco Mansholt, todos ellos aparecidos a lo largo de 1950,
suministraron, argumentos a favor y en contra a los partidarios de la creación de un «green pool».
La aprobación de cualquiera de ellos implicaba definirse sobre dos cuestiones: supranacionalidad o cooperación
intergubernamental y si deberían de formar parte de la
nueva política todos los países de la OECE o un número
menor.
A pesar del diferente contenido de los cuatro planes no
se puede dudar de la existencia, al inicio de 1951, de la
voluntad real en el plan económico de colaborar para la
creación de una Europa más integrada en el sector agrario.
Las respuestas y apoyos de los restantes países europeos a
estos planes varió en función de las relaciones comerciales
(28) Nóel, G., 1988, pág. 179.
(29) El debate sobre la creación de un Fondo Agrícola emergería
como antesala a la aprobación del FEOGA.
(30) Los dos planes galos y el holandés buscaban la ampliación de
sus posibilidades de exportación de sus excedentes hacia el exterior. El
Plan británico pretendía fundamentalmente, facilitar su aprovisionamiento y la defensa de sus consumidores.
34
con Gran Bretaña y Francia. Unicamente Grecia y Turquía
apoyaron las tesis francesas. Los países nórdicos e Irlanda respaldaron la postura británica siendo partidarios de un desarrollo coordinado de los intercambios internacionales basados en contratos a largo plazo entre los países exportadores e
importadores. España y Portugal por motivos políticos no se
interesaron en el proyecto agrario europeo.
Las dificultades políticas y económicas que se derivaban
del contenido de los mismos desembocó en que ninguno de
los cuatro proyectos se pusiera en práctica si bien el primero
de ellos se llegó a aprobar.
El fracaso de las propuestas no les restó importancia porque representaban dos formas de organizar la agricultura
europea que condicionarían el nacimiento de la PAC y su
desarrollo posterior.
Una primera, coordinada por una organización intergubernamental y fiel partidaria del libre cambio, defendida por
Gran Bretaña y en buena sintonía con las exigencias estadounidenses. La segunda, auspiciada por Francia y dirigida por
una autoridad agraria europea de carácter supranacional y
con un gran componente integrador y proteccionista. Estas
dos versiones se mantuvieron en buena parte de la década de
los cincuenta pero en la medida en que el Reino Unido se
apartaba del proyecto europeo, tomaban más fuerza los intereses franceses respaldados por la RFA.
El fracaso de los intentos iniciales de crear un «green
pool» en Europa se vieron fuertemente condicionados por el
debate en torno a la cesión de soberanía estatal necesaria
para llevar a cabo una efectiva integración de la agricultura.
El cuestionamiento sobre si la organización agraria europea
debería de estar regida por principios librecambistas o proteccionistas también impidió la adopción de una política
agraria europea hasta que intereses superiores colocaron a la
integración de la agricultura de ciertos países europeos como
requisito fundamental para progresar en el proceso de integración económica europea.
35
1.1.3. La CECA y la integración en la agricultura europea
El buen funcionamiento del Benelux y sobre todo las
obligaciones asumidas en la CECA, impulsaron las pretensiones de ampliar la integración a otros sectores, y entre ellos al
agrícola.
La formación del Benelux el 1 de enero de 1948 fue el
resultado del primer triunfo de las ideas federales en la posguerra (31) en los países que lo componían. Ideas federales
que se siguieron defendiendo en el Consejo Europeo de La
Haya celebrado en mayo de 1948 y en el que se adoptaron
diversas resoluciones encaminadas a preparar una posterior
unión económica y política de ámbito europeo. El primer
paso fue la creación del Consejo de Europa, que no pasó de
ser un foro de debates, frutráridose las intenciones de Francia y Bélgica que consideraban que debería de tener carácter
de Asamblea Parlamentaria Europea (32).
Dos años después a la formación del Benelux, la Unión
europea de pagos eliminó algunos de los obstáculos que existían para aumentar el comercio intraeuropeo.
En julio de 1950, con el establecimiento de la Unión
Europea de Pagos, se creó un sistema multilateral de pagos
para facilitar las transacciones comerciales entre los países
(31) En la Europa de la posguerra y dentro de la tradición europeísta se podían diferenciar dos corrientes: Una, basada en la idea de la
cooperación entre los distintos países pero sin cesiones de soberanía,
defendida fundamentalmente por británicos y escandinavos. Otra
defensora de un sistema federal europeo capitaneado por Francia, Bélgica, Holanda y Luxemburgo. Estos tres últimos países, siguiendo el
ejemplo del Zollverein alemán de 1834, instauraron el Benelux. La
existencia de una Unión Aduanera entre Bélgica y Holanda en 1922 y
los intentos de integrar las economías de ambos países en 1932 facilitaron la labor. Uno de los artíficies principales del Benelux fue Spaak,
estadista belga que después desempeñaría una importancia clave en el
nacimiento de la CEE.
(32) Hill, B.: The CAP, Past, Presente and Future. Ed. Methven. London, 1984, pág. 17.
36
miembros de la OECE destinatarios de la ayuda derivada del
Plan Marshall. La Unión de Pagos tuvo una función muy destacada en los inicios de la integración europea, al facilitar
compensaciones de déficits en balanzas de pago utilizando
clearings y limitando así la disminución de las reservas de
oro. La importancia de la Unión de Pagos se debió a que
«facilitó la liberalización del comercio intraeuropeo, simplificando el establecimiento de las cuentas internacionales y
haciendo así posible para los estados miembros abolir prácticamente discriminatorias que había constituido un serio obstáculo para el comercio europeo en los años inmediatamente
posteriores a la II Guerra Mundial» (33).
El Benelux y la Unión Europea de Pagos y sus respectivos
éxitos facilitaron el avance de las ideas integracionistas pero
aún quedaba por resolver el destino final de la recién creada
RFA (34).
El primer problema que había que abordar era la búsqueda del heredero de la Autoridad Internacional del Rhur que
había controlado hasta el momento la oferta de dos productos fundamentales para la recuperación industrial de Europa:
el carbón y el acero (35).
En mayo de 1950, el Ministro francés de Asuntos exteriores Robert Schuman presentó un Plan (36) elaborado por
Jean Monnet con un triple objetivo. Terminar con la históri-
(33) Henderson, W. O., op. cit., pág. 134.
(34) Los acontecimientos internacionales Este-Oeste precisaban un
reconocimiento de Alemania occidental como un estadio aliado en la
defensa del mundo libre.
(35) Acontecimientos internacionales como la explosión atómica
soviética provocó presiones por parte de Washington a París para obtener gradualmente la liberación del potencial siderúrgico en suelo alemán, vital para un rearme clásico.
(36) Calificado como el desarrollo político y económico más importante desde el Plan Marshall como así recoge Melandri, P., op. cit., 1986,
pág. 45.
37
ca rivalidad entre Francia y Alemania ( 37), contribuir a la
integración europea y en tercer lugar, aunque nunca se hizo
explícito de esta forma, beneficiarse del superior potencial
de la producción alemana, a un precio inferior, de ambos
bienes tan necesarios en el período de recuperación (38).
Alemania aunque vio peligrar la reunificación alemana, aceptó el Plan por distintas razones. Una primera, de ^ arácter
económico-político, fue que la importante producción germana pronto otorgaría a Alemania una posición de predominio real en la gestión de la CECA.
En segundo lugar, el control del acero y el carbón por
ambos países era preferible al control anterior en el que estaba ausante Alemania occidental. Por último, la devolución
del Sarre, región eminentemente minera, a Alemania parecía más probable una vez establecida la CECA (39).
Las ventajas que proporcionaba a Francia y a la RFA facilitó la aprobación del mismo y se abireron las esperanzas hacia
una europa más unida (40).
(37) La presentación del Plan Schuman por parte de Francia se
debió fundamentalmente a la existencia de una comente opinión marcadamente federalista, partidaria de limitar las soberanías nacionales, a la
convicción de que se podía conseguir una Europa Unida económicamente a través de la integración sectorial y a la propia concepción de los dirigentes franceses Robert Schuman y Jean Monnet, como así recoge Gesbert, P. en «Les origines du plan Schuman: le choix de la méthode Communaitaire por le governement francais» recogido en Histoire des debuts de
[a construction Europeenne, Ed. Loidevin, Bélgica, 1986, págs. 199 y ss.
(38) El carbón y la industria del acero francesa empezaban a
enfrentarse a una industria alemana de nuevo más eficiente gracias a
los fondos recibidos del Plan Marshall.
(39) La cuestión de la devolución del Sarre a la RFA nó concluyó
hasta 1956.
(40) El día en que el Plan Schuman fue aprobado por el gobierno
francés este mismo declaró: «La puesta en común de la producción de
base, el establecimiento de una Alta Autoridad nueva, cuyas decisiones
vincularan a Francia y Alemania y a los países que se adhirieran a esta
postura, realiza los primeros pasos concretos de una federación europea indispensable para preservar la paz en Europa». Como así relata
Gesbert, op. cit., 1986, pág. 222.
38
El Plan Shuman fue bien recibido por Italia, Bélgica,
Holanda y Luxemburgo.
Italia vio positivo el establecimiento de un mercado
común de acero y carbón al ser un importador neto de estas
materias y pagar unos precios muy superiores a los alemanes
e incluso franceses. La oposición italiana a la CECA vino de
los empresarios italianos del sector. El otorgamiento de un
período transitorio de ajuste de cinco años facilitó la aceptación final por parte del sector empresarial.
Bélgica temió desde el principio sufrir la competencia
alemana en el carbón pero una vez más las concesiones otorgadas, y el empelo de Spaak en defender la integración
europea, condujeron a Bélgica a adherirse finalmente. La
aceptación belga de la CECA arrastró la decisión de Luxemburgo por los especiales lazos económicos entre ambos países (41).
Holanda abrazó desde el inicio la posibilidad de crear un
mercado común en ambos productos por razones fundamentalmente económicas. Sin duda alguna, el desarrollo del
comercio de estos productos hacia terceros países beneficiaba al puerto de Rotterdam (42). Además el nivel de competencia holandés en ambos productos era equiparable a los
alemanes y por lo tanto cualquier expansión del mercado se
veía como favorable desde Holanda.
El Plan Schuman se convirtió en realidad el 18 de abril
de 1951 pasando a ser el primer mercado común establecido
en Europa bajo el principio de la supranacionalidad (43).
(41) Luxemburgo y Bélgica constituían una Unión Aduanera
desde 1922. La dependencia de Luxemburgo respecto al carbón era
casi absoluta y a la vez las posibilidades de exportación de su acero se
veían aumentadas.
(42) Henderson, W., op. cit., 1982, pág. 144.
(43) En la adopción de la CECA, los federalista vieron en la Alia
Autoridad un éxito en sus aspiraciones. La corriente funcionalista obtuvo en cambio su reconocimiento al adoptarse una integración gradual
de carácter sectorial: la industria pesada.
39
El impulso integrador derivado de la firma de la CECA
afectó al debate sobre la Europa agraria. Los defensores de la
integración europea a través de los distintos sectores económicos verían confirmada la posibilidad, de nuevo, de crear el
frustrado «green pool» junto con el «black pool» derivado de
la constitución de la CECA.
1.1.4. El fracaso del «green pool» y las posibilidades
de la OECE
Condicionados por el reciente fracaso de los planes franceses, británicos y holandeses y por la aceptación de la
CECA, en marzo de 1952 se convocó la celebración de una
Conferencia Agrícola Europea (44).
En las sucesivas conferencias que se fueron realizando a
partir de 1953 los puntos de vista mantenidos eran demasiado
divergentes para alcanzar un acuerdo común. Las posturas
mantenidas en las mismas variaban muy poco de las expresadas
previamente en el plan británico, holandés y en los franceses.
El Reino Unido veía incompatible la preferencia comunitaria defendida por Francia con sus relaciones comerciales
derivadas de la Commonwealth. Su visión de la agricultura
europea pasaba por el establecimiento de una coordinación
gradual de las distintas políticas agrarias por la vía del establecimiento de organismos consultivos no supranacionales.
La Autoridad supranacional propuesta por Francia no era
aceptada por los británicos que abogaban por una Autoridad
con funciones de carácter recomendatorio y bajo criterios
in tergubern amen tales.
No sólo cuestiones de carácter agrícola paralizaron la
determinación de decisiones concretas. El debate sobre si la
(44) Conferencia que dio lugar a la celebración de reuniones
periódicas, en París, entre 1952 y 1954, fuera del Consejo de Europa y
agrupados bajo las organizaciones de mercados agrícolas europeos.
40
organización agrícola comunitaria se debería desarrollar en
el seno de la OECE o procedía instituir una organización
similar al «black pool» derivado de la CECA y si la integración europea debía realizarse sector por sector o por medio
de una integración global de la economía también añadieron dificultades a la toma de decisiones.
A£inales de 1953 y principios de 1954 distintos acontecimientos motivaron un cambio de rumbo respecto a la defensa de una europa agrícola («green pool») similar a la europa
del carbón y del acero («black pool»). El tímido restablecimiento de los intercambios comerciales entre el este europeo
y el oeste y sobre todo la reaparación de excedentes en los
EE.UU. presionaba, bajo el ambiente de fracaso que reinó el
la reunión sobre asuntos agrarios de marzo de 1953, para
incidir más en la mejora de los intercambios agrarios intraeuropeos, utilizando una organización de carácter intergubernamental ya creada (45). Esta postura, de clara inspiración
británica, pasó a ser mayoritaria en la reunión de julio de
1954, relegándose a un segundo plano a los defensores de
una organización de mercado de productos agrarios bajo el
mando de una organización supranacional.
La OECE, ocupada más en los problemas comerciales
con el fin de mejorar el comercio intraeuropeo, propuso el
estudio de la coordinación y armonización pero no la integración de las políticas agrarias de la mayoría de los países de
la europa occidental.
A finales de 1954, los países que formaban la OECE buscaban fundamentalmente superponer a sus mercados nacionales
un mercado europeo para facilitar sus importaciones o exportaciones. La opción por diseñar políticas a corto plazo para
resolver problemas coyunturales eliminó la idea de una verdadera integración en el plano agrario y los esfuerzos empezaron
a destinarse a intentar armonizar las políticas agrarias basadas
(45) Nóel, op. cit., 1988, pág. 343.
41
en una cooperación agrícola intergubernamental (46). Los
objetivos, en el seno de la OECE, se centraban en abolir las
barreras aduaneras, armonizar los precios y suprimir los contingentes dentro de una organización librecambista, sin ninguna amenaza a la soberanía nacional en materia agraria.
Habría que esperar hasta que el problema agrario se
recondujera a los Ministros de Agricultura de los países
miembros de la CECA para que la creación de un mercado
común agrario se viera de nuevo impulsado. El fracaso de la
integración política-militar proporcionó un incremento de
las presiones encaminadas a afianzar la unión europea en el
terreno económico reavivándose otra vez la posibilidad de
crear un «green pool» supranacional.
1.1.5. La CED y la vuelta a la integración económica
A1 inicio de los años cincuenta todavía quedaba por determinar la colaboración de Alemania Occidental a la defensa de
Europa (47). Francia se oponía tanto a la entrada de la RFA a
la OTAN como a la creación de un ejército propio alemán.
Los federalistas europeos propusieron la creación de una
Comunidad Europea de Defensa (CED). La negativa por
parte de la Asamblea Nacional Francesa de ratificar el Tratado de la CED (48) terminó con la posibilidad de unir parte
(46) Hasta que los asuntos agrarios no se trasladaron a la esfera de
los países miembros de la CECA, las tesis intergubernamentales defendidas por el Reino Unido alcanzaron su máximo apogeo.
(47) El estallido de la Guerra de Corea, en junio de 1950, junto
con el temor de que Rusia pudiera atacar Europea Occidental motivó
la petición de los EE.UU. a Europa de una mayor ayuda para la defensa
del occidente europeo. El planteamiento de la cuestión ponía otra vez
sobre la•palestra el problema de la contribución de Alemania Federal a
la defensa europea.
(48) En agosto de 1954, los gaullistas que no deseaban que nadie
que no fuera francés controlara el ejército galo, y los comunistas que se
oponían al rearme alemán, se aliaron para no aprobar el tratado constitutivo de la CED.
42
de Europa política y militarmente y desplazó a la integración
económica la misión de conseguir más estabilidad, paz y progreso en Europa (49).
El fracaso de la CED (50) en un primer momento desvió
los esfuerzos hacia la cooperación económica apartándose de
cualquier intento de integración política inmediata (51).
Los países miembros de la CECA, sirviéndose de la experiencia que suponía el desarrollo de la misma y conscientes
de las limitaciones que ofrecía la OECE para alcanzar la integración querida, emprendieron un nuevo camino para delimitar qué forma de integración económica haría posible una
mayor unidad europea. A principios de febrero de 1955 los
Ministros de Asuntos Exteriores de los países miembros de la
CECA, declaraban la necesidad de atravesar una nueva etapa
en la construcción europea basada en gran medida en la
esfera económica.
A1 declinar el Reino Unido su participación en las reuniones de los países miembros de la CECA para ampliar la integración europea, las discusiones para diseñar el modelo
correspondiente y su amplitud se centraron en las posturas
alemanas y francesas.
Francia exigió, para no verse perjudicada por la competencia alemana, que la forma de integración no se redujera a
una mera unión aduanera sino que se concretara en medidas
más amplias de carácter económico y social que facilitaran
(49) P. C. Van den Noort: «European integration and agriculture
protection». En Main Economic Policy Areas of the EEC: Towards 1992. Ed.
Klumer Academic Publishers. Holanda, 1988, pág. 32.
(50) La aportación de Alemania Federal a la defensa se solucionó
pasando a pertenecer a la OTAN como una nación soberana y a la
Unión Europea Occidental.
(51) En la CED estaba previsto crear una Comunidad Política
Europea (CPE) de carácter federal. La Asamblea Parlamentaria de la
CPE hubiera disfrutado de unos poderes muy superiores a los de la
Asmablea de la CECA e incluso a los que después se le otorgó al Parlamento Europeo.
43
una superior integración de las distintas economías. Alemania mantenía una visión de la integración económica favorecedora de sus exportaciones industriales, por lo tanto encaminadas a disminuir en lo posible las barreras comerciales
que impidieran tales exportaciones.
Finalmente la amplia visión mantenida por Francia prevaleció, como así se plasmó en la Declaración de Ministros de
Asuntos Exteriores de los estados miembros de la CECA celebrada en Messina en junio de 1955, en la que se defendió que
el desarrollo de una Europa Unida debía perseguirse con el
desarrollo de instituciones comunes, la progresiva fusión de
las economías nacionales, la creación de un mercado común
y la progresiva armonización de sus políticas sociales (52).
En esta misma reunión se acordó la celebración de negociaciones para allanar los obstáculos que facilitaran el establecimiento de un mercado común y tratar los problemas de
su contenido. En esas negociaciones no se planteó la creación de un mercado común agrícola diferenciado del proyecto comunitario (53). El problema agrícola no se abordó en
profundidad y de forma separada; sólo se indicó que el mercado común debería de abarcar también a la agricultura y al
comercio de los productos agrícolas. Ello significaba la
renuncia a la integración sectorial y la absorción de la agricultura, aunque se les reconocían sus peculiaridades, en un
ámbito superior con valor específico para la realización de
un mercado común europeo.
Las líneas maestras derivadas de estas reuniones, que contenían el tratamiento de los problemas que dificultaban la
creación de una amplia área económica capaz de generar el
crecimiento económico estable, el rápido crecimiento en el
nivel de vida y el desarrollo armonioso entre los estados
(52) Henderson, W. O., op. cit., 1962, pág. 128.
(53) En estas negociaciones se impuso la tesis francesa: «Sin política agraria comunitaria no habría Mercado Común». Margolin, R.: «Le
travail d'une vie: Memories 1911-86». París, 1986, pág. 318.
44
miembros fueron adoptados en Venecia bajo el nombre de
Informe Spaak en mayo de 1956 (54).
1.1.6. F1 mantenimiento y desarrollo de las politicas
agrarias nacionales
El movimiento integrador que iba desarrollándose en la
primera mitad de la década de los cincuenta no paralizó las
distintas políticas agrarias proteccionistas emprendidas en la
posguerra por los diversos países. Por el contrario, en la déca
da de los cincuenta tales políticas se fueron incluso reforzando como lo prueba la Ley Agrícola Alemana de 1955, en la
que se establecían una serie de objetivos (55), algunos de los
cuales después de verían plasmados en el Tratado de Roma.
El mismo sentido proteccionista tenía el «Fonds de Soutien et de Garantie Mutuelle» francés de 1955 (56), y la exigencia de tener en cuenta criterios de paridad de rentas con
otros sectores al determinar los precios agrarios.
Los restantes países miembros de la CECA, también iban
cerrando lo que no era más que el cuadro protector agrario
anterior a la II Guerra Mundial.
(54) Este Informe constituiría el borrador del posterior Tratado de
Roma.
(55) Los objetivos eran:
1. Asegurar un razonable nivel de vida para la población agrícola.
2. Aumentar la productividad agraria.
3. Estabilizar los precios agrarios.
4. Asegurar el mantenimiento regular de la oferta a unos precios
accesibles a los grupos de menor renta.
Si bien los objetivos no eran en sí mismos proteccionistas sí lo fueron las medidas elegidas cuya pieza fundamental fue la elevación de los
precios.
(56) Financiado por el Estado, los productores y un sistema de
derechos reguladores a la importación y exportación (prélévements)
constituyó el elemento fundamental de la política agraria de los años
posteriores junto con el «Fonds d'orientation et de Regularation des
Marchés Agricoles» (FORMA).
45
En Bélgica y Luxemburgo la protección se centró sobre
todo en los cereales aunque el precio de los principales productos agrícolas, gracias a un Fondo Agrícola, estaban protegidos en el mercado interior. La mayoría de las exportaciones
de excedentes disfrutaban de subvenciones a la exportación.
Las barreras a las importaciones las constituían las restricciones temporales y la exigencia de precios mínimos no distorsionadores del mercado interior. En Luxemburgo además los
agricultores recibían transferencias que cubrían la diferencia
entre el precio garantizado y el precio de mercado.
En Holanda, con la aprobación de la ley agraria de 1957
se consolidaron las distintas formas de intervención existentes con anterioridad a la II Guerra Mundial. La protección,
menor que en los otros países, afectaba a la consecución de
los precios mínimos y los precios garantizados para gran
parte de los productos. La protección frente al exterior era
muy recucida pudiendo adquirir a precios mundiales las
materias primas que utilizaban para su ganadería, creando
así un sector sumamente competitivo.
Italia comenzaba a construir su nuevo andamiaje protector. Si bien parte de la producción agraria disfrutaba de unos
precios interiores protegidos, las importaciones de los productos deficitarios en Italia no encontraban barreras para su
entrada (57).
Los países que pretendían formar un mercado común que
incluyera a los productos agrícolas, disponían todos ellos de
distintos ejemplos de proteccionismo a imitar. El peso del cuadro protector de las dos potencias; una agrícola: Francia, y la
otra industrial: Alemania, modularía las negociaciones anteriores a la firma del Tratado e incluso condicionaría la adopción
final de la PAC. Cualquier intento de organizar los pilares
esenciales del futuro del mercado común agrícola bajo un
esquema de liberalismo económico del sector tenía muy pocas
(57) Bonuzzi, V.: L'Agricultura Nei Primi 25 anni di vitta della CEE.
Ed. Milani, Padova, 1986.
46
esperanzas de triunfar. La correlación de fuerzas, llevaba necesariamente a un protagonismo de Francia y Alemania Federal,
ambos países con sectores agrarios muy protegidos (58).
1.2. El Tratado de Roma y la PAC
1.2.1. El Tratado de Roma y la Conferencia de Stresa
Con la firma del Tratado de Roma en marzo de 1957 los
estados fundadores de la CEE se inclinaron definitivamente por
una política agraria integrada en un proyecto de unión económica superior (59). La inclusión de la agriculttua en el Tratado
de Roma respondía a razones económicas y politicas (60).
La incorporación de la política agraria como una política
común, ofrecía a países como Francia e Italia la posibilidad
de ver compensados los efectos perjudicales que sufriría su
industria. De los seis miembros fundadores de la CEE, Francia y Holanda eran grandes exportadores agrarios (61). Las
ventajas que les proporcionaba a su agricultura competitiva
un mayor mercado sin barreras para sus exportaciones agra-
(58) Las distintas sesiones plenarias celebradas por el Comité agricola franco-alemán, y especialmente la VIII sesión celebrada en Burdeos
del 21 al 22 de abril de 1958 pusieron claramente de manifiesto el peso
que en la construcción de la PAC tuvo la RFA y Francia.
(59) En el artículo 3 del Tratado de Roma la adopción de una política común en la esfera de la agricultura aparecía como elemento fundamental para el desarrollo del mercado común.
(60) Carfatan J. Ives.: L'Europe Verte sous influence. Editions du Seuil.
París 1985.
(61) A mediados de los años cincuenta, Francia tenía excedentes
de trigo y vino y los subsidios a la exportación empezaban a ser cuantiosos. Una ordenación supranacional proteccionista traería consigo
mayores recursos para las exportaciones y mejores precios para sus agricultores. Un estudio de las posibilidades que le brindaba a Francia la
creación de un mercado común agrícola puede obtenerse en V. Giscard D'Estaing: •<L'expansión agricole de la France a 1'ouverture du
marché commun». RMC, 1958, págs. 329-334.
47
rias era un incentivo más para apoyar la comunitarización de
la agricultura.
Inicialmente, los países exportadores sabían que iban a
beneficiarse de unos precios más elevados y de unas ayudas a
sus exportaciones; por el contrario, los países netamente
importadores, Alemania Federal sobre todo, se exponían a
sufrir pérdidas significativas. Este previsible intercambio desigual entre países importadores y exportadores fue aceptado
por los primeros por dos razones (62).
Por una parte, Alemania Federal estaba habituada a la existencia de unos precios agrarios interiores elevados, orientados a
estimular a sus agricultores (63). Alemania Federal abrazaba la
posibilidad de seguir disfrutando de precios elevados para los
productores, aprovechándose de la competencia que surgiría
dentro de la Comunidad y que se plasmaría en una mayor calidad y variedad de productos agrarios para sus consumidores.
Como contrapartida, Alemania Federal conseguía que los
otros países aceptaran el desmantelamiento de las barreras
comerciales para sus productos industriales.
La aceptación del desarrollo de una política agraria
comunitaria se debió así en parte a una solución de compromiso entre países agrícolas y no agrícolas para seguir adelante con el proyecto de unidad europea.
Los agricultores europeos encontraron mayoritariamente
ventajosa la integración de la agricultura en el mercado
(62) Marsh, J.: «Can budgetary presures bring CAP reform?» en
Can the CAP be refornzed? Ed. European Institut of Public Administration.
Maastricht. Holanda, 1985.
(63) El Gobierno alemán confiaba en que las tensiones inflacionistas convencieran a los francesas sobre la necesidad de mantener unos
precios agrarios a nivel germano. La estrategia alemana consistiría así
en posponer lo más posible la entrada en vigor de los precios comunes.
Weinstock, U.: «La fixatión á un niveau trop élevé du prix des céréales
et des conséquences: rétrospective d'un quart de siécle du politique
allemande pratiquée au sein de la Communauté», RMC, n.° 305, marzo
1987, pág. 1.
48
común porque se les proporcionaba un amplio mercado a
precios superiores para sus productos (64).
La puesta en marcha de una Política Agraria Comunitaria
se reforzaba además por dos razones estrictamente económicas: la complementariedad de las regiones agrícolas y el
aumento de la competencia económica en el campo (65).
En función de las anteriores consideraciones puede explicarse cómo desde el inicio de las conversaciones para la puesta en marcha de la CEE los representantes de los países fundadores estuvieron convencidos de que la agricultura tenía
que formar una parte esencial de la CEE (66) .
La complejidad de los problemas agrícolas y de los acuerdos sobre la política a seguir impidieron a los redactores del
Tratado de Roma concretar disposiciones que dieran un contenido preciso al mercado común agrario. El Tratado sólo contempló en su articulado las líneas maestras que tendrían que
inspirar en adelante al sector agrícola comunitario proponiéndose para una conferencia postérior el desarrollo del mismo.
La PAC se regula en el Título II de la segunda parte del
Trabajo bajo el título: «Los fundamentos de la Comunidad».
Del artículo 38 al 47 se abordan las cuestiones centrales de la
PAC. Los escasos artículos destinados a la misma no guardaba relación con la importancia que después adquiriría. El
contenido del articulado (67) se empezaría a desarrollar en
(64) En 1958 existían alrededor de 15 millones de agricultores en
los seis estados fundadores. A pesar de las distintas políticas de apoyo al
secior la renta de los agricultores se aproximaba sólo a la mitad de las
rentas no agrarias.
(65) Clauce, M.: «PAC et Politíque Monetaire» en PAC et Construction Communaitaire. Ed. Economía. París, 1982.
(66) El fracaso de la constitución de un «green pool» siguiendo el
modelo de la CECA y el convencimiento de que el establecimiento de
más integraciones sectoriales arrojaba un resultado inferior a la puesta
en marcha de un proyecto global de mercado generalizado condicionó
la inclusión de la agricultura como pieza básica en el diseño del mercado común.
(67) Especialmente artículo 40 y siguientes.
49
la reunión de Stresa de julio de 1958 (68). En esta reunión,
presidida por Sicco Mansholt, de representantes de las organizaciones agrarias y de los Ministerios de agricultura europeos,
se perfilaron las fases a seguir en el desarrollo de la entonces
embrionaria PAC (69) . A pesar de los distintos puntos de vista
defendidos por los asistentes se alcanzó un acuerdo en torno a
los objetivos fundamentales (70). Se concretaron así diversos
objetivos, que si bien estaban ya recogidos en el Tratado, no lo
estaban de forma explícita. Tales objetivos fueron:
a) Incrementar el comercio de productos agrarios dentro de la Comunidad y con otros países.
b) Mantener un equilibrio entre las políticas estructurales y de mercado.
c) Evitar excedentes y dejar paso a los criterios de ventajas
comparativas entre el comercio de las distintas regiones.
d) Eliminar subsidios distorsionadores de la competencia.
e) Mejorar la remuneración del trabajo y del capital.
f) Preservar la agricultura familiar.
g) Impulsar la creación de industrias rurales, las cuales,
al proporcionar nuevas oportunidades de trabajo
absorberían mano de obra agraria excedente.
(68) La reunión de Stresa se llevó a cabo a partir de la previsión
del artículo 43 que encargaba a la Comisión el deber de estudiar la
situación de la agricultura en los distintos estados miembros y proponer el establecimiento de una política Agraria Común capaz de alcanzar los objetivos del artículo 39 del Tratado.
(69) Los resultados de la Conferencia fueron a la vez importantes y
modestos. Por una parte, en la resolución final, encontramos enumerados, de una manera más precisa que en el Tratado, las líneas directrices
de la futura PAC, pero, por otra parte la enunciación se quedó aún en
el plano de los principios. Fricchione, L.: «Trente ans de Politique Agricole Commune» , KMC, n.° 307, junio 1987, pág. 255.
(70) La Conferencia de Stresa confirmó la similitud de los objetivos generales de las políticas agrarias nacionales: elevar el ingreso agrícola. Moudet, R. E.: «Stresa ou 1'evolution de 1'agriculture dans le marché commun». RMC, 1958, pág. 221.
50
h) Ayudar de forma especial a las regiones menos desarrolladas
Con los objetivos plasmados en el artículo 39.1 (71) y los
derivados de la Conferencia de Stresa, la Comisión ya contaba con una tarea a realizar; ahora faltaban los medios para
cumplir estos objetivos tan variados y en algunos supuestos
contradictorios (72). Le correspondía a la Comisión proponer las distintas medidas para construir la PAC.
Los objetivos enumerados en el artículo 39 limitaban los
poderes de la Comunidad en matéria agraria. Los estados
miembros transferían, como establecía el artículo 40.3.2 del
Tratado de Roma, competencias agrarias a la Comunidad
sólo para alcanzar estos objetivos. Quedaban dos cuestiones
por delimitar: ^era posible perseguir otros objetivos siempre
que se diera prioridad a los del artículos 39?, ^tenían todos
los objetivos del artículo 39 la misma importancia o había un
orden de jerarquía? Según se desarrollaba la PAC, la jurisprudencia fue respondiendo a ambas cuestiones.
Otra limitación que afectó a las actuaciones de la Comisión fue la inclusión, como establecía el artículo 8, de la
(71) El art. 39 formula cinco prioridades que debe perseguir la PAC:
1) Los objetivos de la política agrícola común serán:
a) Incrementar la productividad agrícola, fomentando el progreso técnico, asegurando el desarrollo racional de la producción agrícola, así como el empleo óptimo de los factores de
producción, en particular de la mano de obra.
b) Garantizar así un nivel de vida equitativo a la población
agrícola, en especial, mediante el aumento de la renta individual de los que trabajan en la agricultura.
c) Estabilizar los mercados.
d) Garantizar la seguridad de los abastecimientos.
e) Asegurar al consumidor suministros a precios razonables.
(72) Según el profesor Walter Hallstein, primer Presidente de la
Comisión, la enumeración de los objetivos del artículo 39, «era necesariamente general e inherentemente contradictoria y representaba nada
menos que una enciclopedia de problemas económicos». Recueil des
documents de la Conférénce Agricole des Etats membres de la CEE á
Strésa de 3 au 13 julliet 1958.
51
puesta en marcha de la PAC dentro del período transitorio
de doce años previstos para la construcción progresiva del
mercado común. Durante este período transitorio, los distintos países miembros de la CEE podían mantener provisionalmente sus organizaciones nacionales de mercados hasta la
instauración de la correspondiente organización común de
mercado europea (OCM) siempre que no violaran las reglar
generales del Tratado de Roma (73).
Además de las limitaciones provenientes del Tratado, la
adopción de medidas para cumplir los objetivos del artículo
39 y las conclusiones de la conferencia de Stresa estuvieron
condicionadas desde el inicio por las grandes diferencias de
intereses y por la diversidad del panorama agrícola de los
países fundadores (74).
En los cuadros siguientes podemos observar claramente
las profundas disparidades entre las agriculturas de los distintos estados miembros.
CUADRO 2
PORCENTAJE DE LA OCUPACION AGRICOLA
SOBRE LA OCUPACION TOTAL (1960)
RFA .....................................
Francia ................................
Italia ....................................
Holanda ..............................
Bélgica ................................
Luxemburgo .......................
12,4
22,1
31,5
11,3
8,4
16,4
Fuente: Elaboración propia con datos de Eurostat.
(73) Constantinides-Megret, C.: La politique agricole Commune en
question. Editorial Redone. París, 1982, pág. 8.
(74) Fanfani, R.: «Política Agraria, evolución estructural y productiva en los países y regiones de la CEE: 1962-1975». Agricultura y sociedad.
Madrid, julio 1977.
52
CUADRO 3
Dimensión media de las ezportaciones
(en hectáreas) 1957
SAU por agriczcltor
año 1957
RFA ..................
8
3,2
Francia .............
Italia .................
Holanda ...........
15,7
4,5
9,7
6,7
3,2
4,2
Bélgica .............
6,8
5
Luxemburgo ....
12,7
4
Fuente: Lengelle, M.; Collin, J. L. «Productivities et niveaux de vie des agriculteurs du marché commun^. RMC, 1959, págs. 26 y ss.
CUADRO 4
INGRESOS BRUTOS POR AGRICULTOR YAÑO
(En Francos franceses, 1$ = 350 FF en1957)
A precios nacionales
A^n-ecios medios Mer. Com.
360.000
RFA ........................
350.000
Francia ...................
490.000
470.000
Italia .......................
Holanda .................
Bélgica ...................
Luxemburgo .........
270.000
820.000
900.000
900.000
260.000
920.000
1.070.000
1.070.000
Fuente: Lengelle y Collin. Ibidem.
CUADRO 5
GASTOS DE LAS EXPORTACIONES POR AGRICULTOR Y POR AÑO
(En Francos franceses de 1957, 1$ = 350 FF)
A^rrecios nacionales
A^rrecios medios Mer. Com.
RFA ........................
Francia ...................
130.000
150.000
150.000
165.000
Italia .......................
Holanda .................
Bélgica ...................
Luxemburgo .........
60.000
335.000
320.000
320.000
50.000
230.000
250.000
250.000
Fuente: Lengelle y Collin. Ibidem.
53
CUADRO 6
PRODUCTO NETO POR AGRICULTOR Y POR AÑO
(En Francos franceses)
A jrrecios nacionales
A^rrecios medios Mer. Com.
RFA ........................
220.000
210.000
Francia ...................
Italia .......................
Holanda .................
340.000
210.000
485.000
305.000
213.000
690.000
Bélgica ...................
Luxemburgo .........
580.000
580.000
820.000
820.000
Fuente: Lengelle y Collin. Ibidem.
CUADRO 7
PRODUCCION NACIONAL EN % DEL CONSUMO
DE PRODUCTOS ALIMENTICIOS
Conjunto de los
productos aliment. .......
(Media 53/56)
RFA
Francia
74
98
ltalia
Holanda
Bélg.-Lux.
98
113
70
55/56 para determinados productos
Gereales panificables ...
Cereales secundarios ...
77
73
126
94
93
95
45
39
61
46
Azúcar (refinado) ........
Frutas ............................
85
50
127
64
99
129
92
87
136
80
Carne ............................
93
102
90
132
96
Mantequilla ..................
93
103
92
226
94
Fuente: Beart, G. «De Six agricultures nationales a une agriculture Européenne». RMC, 1958, págs. 38 y ss.
Las posiciones de los países miembros en torno a la PAC
estaban muy condicionadas por las características de sus agriculturas nacionales (75).
(75) Una presentación de las profundas diferencias existentes
entre las agriculturas de los países miembros puede consultarse en
54
La agricultura de la RFA estaba muy mecanizada y los
productore^ estaban bien organizados en el plano comercial.
A finales de los años cincuenta la RFA era el primer productor europeo de carne de cerdo, patatas y leche. Soportaba en
cambio un gran déficit en cereales.
Francia, ocupaba la primera posición de la Comunidad
en producción y en tasas de autosuficiencia pero sufría un
fuerte retraso respecto a Alemania y al Benelux en mecanización.
Italia padecía de un nivel bajo de mecanización y un
importante déficit en cereales y productos ganaderos.
El Benelux, y especialmente Holanda, poseía en los años
cincuenta una agricultura moderna y con una larga tradición
exportadora pero también arrastraba un déficit considerable
en cereales.
El número de trabajadores en el sector agrario, las diferencias en las estructuras productivas y por tanto, en los rendimientos y en los costes de producción, el tamaño de las
explotaciones, así como las mismas diferencias dentro de
cada Estado, presentaban la puesta en funcionamiento de la
PAC como una tarea nada fácil.
Se optó, en primer lugar, por acordar medios que favorecieran, aunque fuera a corto plazo a todos los Estados miembros. La senda a seguir la ofrecían las distintas políticas
nacionales existentes. El grado de aceptación sería más elevado si se aumentaba los niveles ofrecidos por las políticas
nacionales. No es de extrañar, en este contexto, que la PAC
no sólo prolongara los esquemas nacionales proteccionistas
sino que los aumentara para garantizar un apoyo mayor al
desarrollo de la primera política comunitaria.
El siguiente paso, antes de profundizar en el desarrollo
de la PAC, era elegir el sector al que se iban a aplicar los pri-
Beart, G.: «De Six agricultures nationales a une agriculture Européenne». RMC, 1958, págs. 38 y ss.
55
meros acuerdos. El sector de los cereales (76) aparecía como
el más firme candidato por varias razones. La primera, la
constituía el hecho de ser un sector fuertemente intervenido
en los seis estados miembros, disfrutando de un precio de
garantía superior al precio mundial. En segundo lugar, los
cereales constituyen un producto clave en la alimentación
cuyo precio influye en el precio de otros productos que lo
utilizan como materia prima, en tércer lugar, al sufrir todos
los países comunitarios, excepto Francia (Cuadro 7), un déficit en el sector, el aumento de la autosuficiencia justificaba
una regulación comunitaria del mismo.
La regulación de los cereales tuvo que esperar hasta 1962,
después de acelerar incluso el cumplimiento de los plazos
previstos en el Tratado.
La década de los cincuenta terminó sin que la PAC viera
la luz. La globalización del desarrollo de la PAC en los plazos
previstos para la construcción de la unión aduanera condicionó la puesta en marcha de la misma.
No fue hasta bien entrada la década de los sesenta, y previa formulación de los principios de la PAC cuando la política agraria pasó a convertirse en realidad.
1.2.2. Los principios de la PAC
En la Conferencia de Stresa además de explicitar en
mayor medida el contenido del Tratado de Roma en materia
agrícola se estableció el principio de Preferencia Comunitaria (77) que junto con el de Unidad de Mercado y Solidari-
(76) Un balance de la importancia y limitaciones del sector de
cereales de los estados miembros queda recogido en Beart, G.: «Les
céréales dans le marché commun». RMC, 1959, págs. 76-81.
(77) En la Resolución final de la conferencia de Stresa, en el punto
2.4 y 4.° de la tercera parte se recogía este principio. En el punto 2.°
incluso se afirmaba que la Comunidad mantiene la posibilidad de protegerse contra la falsa competencia exterior.
56
dad Financiera contemplados en el Tratado de Roma, constituirían los pilares básicos de la PAC.
Estos tres principios constituyen el eje central justificador
de las medidas posteriores proteccionistas encaminadas a
cumplir los objetivos señalados en el artículo 39 del Tratado
y las conclusiones de la reunión de Stresa.
El análisis del significado de cada uno de ellos, sin detenernos en su cumplimiento, nos arroja la luz necesaria para
la comprensión de las consecuencias de la PAC.
A) Unidad de Mercado
La unidad de mercado (art. 40.2 del Tratado de Roma)
se defendió como una pieza clave para la realización de una
verdadera política común en el sector agrario. Con ella se
pretendía garantizar la libre circulación de los productos
agrícolas entre los países miembros y establecer un cuadro
de protección igual, basado fundamentalmente en unos precios únicos aplicables a todos los agricultores y ganaderos
sobre la totalidad del volumen productivo cualesquiera que
fuesen las estructuras de producción, las condiciones naturales y el medio económico en los que se desarrollaran las actividades agrarias.
Para alcanzar la unidad de mercado se establecieron dos
etapas. En una primera, se procedería a la supresión, en los
intercambios comunitarios, de derechos de aduanas, de los
contingentes a las importaciones y de las medidas de efecto
equivalente, y á la adopción, en los seis países, de las mismas
reglamentaciones de mercado.
En una segunda etapa se tenía que abordar la uniformización de los precios de los productos agrícolas en los seis países,
lo que llevaría consigo la supresión de los mecanismos de ajuste
existentes en las fronteras interiores. El paso de la primera etapa
a la segunda se tenía que hacer por medio de una convergencia
progresiva de los precios nacionales hacia los comunitarios.
57
La realización efectiva del principio de unidad de mercado exigía también la armonización de todas las reglamentaciones nacionales y el establecimiento de las condiciones
propicias para evitar que se falseara la competencia intracomunitaria, eliminando en lo posible las ayudas estatales al
sector.
La libertad de circulación de los productos agrícolas pasó
a constituir una de las reglas fundamentales de la Comunidad y un elemento clave para el buen funcionamiento del
pretendido mercado único. Los productos agrícolas no disfrutarían así de ningún tratamiento particular en lo concerniente a su circulación entre los estados miembros. La libertad bajo la cual se tenían que realizar los intercambios tenía
que ser de la misma naturaleza que la que disfrutaban las
otras mercancías no agrarias (78).
Para garantizar la circulación de los productos agrícolas
se prohibió a los estados miembros la aplicación de medidas
fiscales discriminatorias y la utilización de restricciones cuantitativas a las mercancías originarias de otro estado transcurrido el período transitorio.
B) Preferencia comunitaria
El segundo principio que se acordó debía de regir la
PAC fue la preferencia por parte de los países miembrbs en
el aprovisionamiento de productos agrarios comunitarios
frente a los no comunitarios. De poco hubiera servido ofre-
(78) El principio de la libre circulación de mercancías (arts. 9 y 20
del Tratado) se aplicaría entonces a los productos originales de un país
miembro de la Comunidad y a los productos provenientes de países terceros y puestos en circulación en un estado miembro una vez practicadas
las formalidades de importación y derechos de aduanas. La libertad de
circulación se concreta en el artículo 34 del Tratado de Roma en el que
se estipula que las restricciones cuantitativas así como todos los medios
de efecto equivalente están prohibidos entre los estados miembros.
58
cer a los agricultores un nivel elevado de precios si los
potenciales compradores de sus productos hubiesen podido
abastecerse a precios inferiores o en condiciones mejores en
el mercado mundial. De esta forma, la preferencia comunitaria jugaría como un principio de disuasión de cara a los
industriales europeos, transformadores de productos agrarios, tentados de comprar sus materias primas en el mercado
internacional.
En la práctica este principio permitía ajustar los precios
mundiales a niveles europeos. Con él, además de proteger a
los agricultores frente al exterior se aislaba en lo posible el
mercado interior de las fluctuaciones del mercado exterior,
consiguiéndose así uno de los objetivos del artículo 39. Posteriormente, se desarrollarían los elementos para que la preferencia comunitaria se hiciera realidad. El contenido y puesta
en práctica de este principio no podía dejar de inquietar a
países terceros exportadores.
C) Solidaridad financiera
El establecimiento del principio que iba a determinar las
fuentes de financiación (79) de la PAC aparecían como inevitable para asegurar una cierta independencia de los estados
miembros. Tras varias reuniones se acordó que los países
miembros de la CEE deberían de ser colectivamente responsables de los gastos en los que incurriera la ejecución de la
PAC. En un primer momento y. mientras no se crearon fuentes de financiación propias la solidaridad financiera se basaba en las aportaciones de los estados miembros aunque hasta
(79) El artículo 40.4 recogía el principio de financiación común de
la PAC. Con el reglamento 25/62 se estableció el FEOGA. En el arácul0 2.2 de este reglamento se afirmaba el principio de solidaridad financiera al declararse que las consecuencias financieras de la PAC debían
de ser soportadas por la Comunidad.
59
la creación del FEOGA la plasmación práctica del principio
quedó paralizada.
El diferente entendimiento de este principio se traduciría
en un foco de exigencias que atentaban contra la idea misma
de solidaridad.
Los tres principios brevemente presentados se fueron llenando de contenido a lo largo de la década de los sesenta
tras duras sesiones negociadoras (80).
Antes de entrar en el análisis de la PAC en la década de
los sesenta conviene analizar cómo observaban y reaccionaban los países terceros al nacimiento de la PAC, especialmente en el seno del GATT.
1.2.3. Los inicios de la PAC, el GATT y el comercio mundial
de productos agrarios
Las declaraciones resultantes de las distintas reuniones
que tuvieron lugar en la década de los cincuenta para organizar lo que tendría que ser un mercado común agrícola europeo causaron una seria inquietud a los países competidores
en el comercio mundial de productos agrarios. La práctica
unanimidad alcanzada por los estados miembros de la CECA
respecto a la elevación de los precios agrarios europeos fue
criticada incluso por la OECE (81).
(80) No es objeto de esta investigación analizar el cumplimiento de
estos principios a la luz de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia. En
Druesne, G.: «La jurisprudence de la cour de Justice des Communautes
Européennes en matiére agricole (1958-1977)», RMC, n.° 220, 221, 222,
223 y 224. 1979. Y en Snyder, F.: Law of the CAP. Ed. Sweet and Maxwell.
London. 1985 puede estudiarse los conflictos planteados ante el Tribunal de la CEE con motivo de estos tres principios.
(81) La OECE advirtió en sus cinto informes emitidos de 1956 a
1961 sobre los peligros de utilizar precios elevados como vía de aumento
de la renta de los agricultores. TRACY, op. cit., 1982, pág. 235. Los efectos de esta elevación de precios para los productores nacionales, consumidores y terceros países no son objeto de nuestra investigación pero el
60
El proteccionismo inherente a la PAC fue cuestionado
desde el inicio por parte de algunos países miembros del
GATT. Estas críticas quedaron sin efecto fundamentalmente
por dos razones. En primer lugar, la agricultura tenía un tratamientó especial en el mismo articulado del GATT (82). En
segundo lugar las actuaciones de los EE.UU. en materia de
comercio exterior de productos agrarios llevadas a cabo a lo
largo de la década de los cincuenta le quitaron valor a las
posibles presiones iniciales estadounidenses.
En las reuniones preparatorias de la fallida Organización
del Comercio Internacional (83) el tratamiento de los productos agrarios se enfrentó con las distintas políticas agrarias
nacionales pero especialmente con la estadounidense. Estados Unidos aplicaba medidas proteccionistas en el sector
agrario que impedían construir un orden internacional en el
lector puede consultarlos entre otros en: Hallet, G.: The Economics of
Agricultural Policy, Basil Blackwell, Oxford, 2.a edición, 1985, págs. 202223; Colman, D., Young, T.: Principles of Agricultural Economics, Cambridge University Press, 1990, págs. 136-138. Un análisis de las medidas contenidas en las PAC con efectos en el comercio exterior de productós
agrarios pueden consultarse en Houck, J.: Elements of agricultural Trade
Policies, McMillan Publishing Company, New York, 1986.
(82) Los responsables de fijar el marco jurídico del GATT, en sus
esfuerzos por asegurar un equilibrio de ventajas derivadas del GATT,
no prestaron suficiente atención a la naturaleza de las políticas agrarias, como así señala McMahon, op. cit., 1986, pág. 40.
(83) Destaca por su importancia la celebrada por la ONU en La
Habana entre el 21 de noviembre de 1947 al 24 de marzo de 1948 en la
que se estableció la Carta de La Habana.
La Carta de la Habana fue firmada por 54 países pero nunca dejó
de ser letra muerta por la oposición del gobierno de los EE.UU., que
ante la violenta campaña financiada por los sectores proteccionistas
americanos renunció finalmente a someter la Carta de la Habana a la
ratificación del Congreso. El GATT sólo recogió de la Carta de la Habana el capítulo correspondiente a la política comercial dejando de lado
los capítulos correspondientes al empleo, desarrollo económico y a los
acuerdos intergubernamentales sobre los productos básicos. El GATT
nació como un acuerdo provisional lo que le quitaba bastante efectividad para su cumplimiento.
61
comercio de productos agrarios capaz de incorporar los principios del libre cambio.
Para evitar otro fracaso en el intento de aprobar un
marco mínimo regulador del Comercio internacional, los
artículos correspondientes al comercio de productos agrarios
admitían el núcleo central proteccionista propio de las políticas agrarias nacionales de los países implicados.
Las reglas del GATT, en lo referente al comercio de productos agrarios ( 84), respaldaron así lo esencial de las prácticas proteccionistas de los países desarrollados. De esta forma
se aceptaron el uso de las restricciones cuantitativas a la
importación ( art. XI) y la utilización de las subvenciones a la
exportación y producción de productos agrarios (art. XVI),
si bien con ciertas limitaciones ( 85) pero de muy difícil interpretación y por lo tanto fácilmente vulnerables.
En suma, en el ámbito agrario, el GATT al menos inicialmente, aceptó e introdujo medidas a la imagen y semblanza
de la política agraria norteamericana (86).
(84) Para un estudio del contenido del GATT en agricultura ver el
Capítulo II de McMahon: «The provisions of GATT relevant to agriculture», op. cit., 1986, págs. 47-67.
(85) Los subsidios a la exportación no podían ser utilizados para
obtener más de una parte equitativa del comercio mundial (art.
XVL3). Igualmente la aceptación de las restricciones a la importación
de productos agrarios estaban sujetas a la obligación de disminuir la
producción nacional instaurando medidas limitadoras de la oferta. Esta
limitación fue claramente diseñada para el caso estadounidense ya que
los EE.UU. era el único gran productor agrario con controles en la
oferta a través de abandono de tierras. De esta forma, al menos teóricamente, el GATT no operaría en agricultura como un contrapeso a los
productores nacionales que exigían medidas distorsionadoras del
comercio salvo que se tomaran medidas para ampliar la oferta como
defiende Rausser, C. Wright, B.: «qlternative Strategies for Trade Policy
Reform» del libro Policy Coordination in World agriculture. Ed. Von Witzke, Ford. Runge, C, Kiel, RFA, 1989, pág. 135.
(86) Como defiende, por ejemplo Hathaway, D. E. en Agriculture and
the GA77:• Reurriting the rules. Ed. Institut for Internacional Economics.
Washington DC. 1987 y Rausser, G. y D. Wright, B. en op. cit., 1989.
62
El esquema básico contenido en el GATT, referente al
comercio internacional de productos agrarios, no sólo respetaba la política agraria estadounidense sino que se vio sometido a la evolución de la misma, legitimando conductas similares por parte de los otros países y facilitando la constante vulneración de un esquema ya de por sí bastante protector.
EE.UU. no sólo presionó para que el GATT recogiera sus
intereses agrarios sino que en 1955 se negó a someterse a
controles en la oferta de productos agrarios con la finalidad
de que pudiera utilizar restricciones a las importaciones
como así establecían las reglas del GATT (87). Con esta
actuación EE.UU. plasmó las intenciones de superponer su
política agraria nacional a las obligaciones asumidas en el
seno del GATT (88). EE.UU. consiguió una exoneración
(waiver) en el cumplimiento de esta obligación. Exoneración que era esencialmente una «carte blanche» para que el
gobierno de EE.UU. siguiera con su política agraria doméstica (89).
(87) El representante de EE.UU. argumentaba que la naturaleza
de la política agrícola interna traía consigo que las importaciones se
incrementaran de tal forma que afectaban negativamente a los programas nacionales. La Administración norteamericana reconocía que la
enmienda de 1951 sobre la sección 22 de la Agricultural Adjustement
Act. de 1933 colocaba a EE.UU. en situación de vulneración del GATT.
De ahí que se necesitara y se pidiera un «waiver». McMahon, op. cit.,
1986, pág. 41.
(88) Como argumenta Warley, T. K la concesión del «Waiver» a
los EE.UU. fue el comienzo del incumplimiento sistemático de las
reglas del GATT en materia agrícola y de la deslegitimación norteamericana para exigir su cumplimiento a las contrapartes. Warley, T. K:
«Agriculture in the GATT: Past and Future». Ponencia presentada en
«Multilateral Trade Negotiacion and Agricultura Trade» en la XX Reunión de la Asociación Mundial de Economistas Agrarios sobre «Agricultura y Gobiernos en un Mundo Interdependiente». Buenos Aires.
Argentina, 2431 agosto 1988.
(89) McMahon, op. cit., 1986, pág. 42.
El «Waiver» dejó a las otras partes del GATT con la impresión de
que USA actuaba de forma hipócrita en lo referente al avance de su
política de comercio exterior. Si la razón de esta impresión fue causada
63
La concesión otorgada a los EE.UU. (90) no afectaba a las
obligaciones derivadas de los otros artículos. Así por ejemplo,
en la aplicación de las restricciones a la importación debería
de respetar las reglas de no discriminación del artículo XIII.
En todo caso, los EE.UU. se comprometían a respetar toda
una serie de condiciones que perseguían dotar de transparencia a la imposición de restricciones cuantitativas a la importación de determinados productos (91). Pero con todo, no era
fácil eliminar la reacción de desconfianza que produjo aquella excepción a las otras partes del GATT (92).
La consolidación de esta excepción favorecedora de la
política agraria estadounidense debilitó radicalmente cualquier discurso liberal e hipotecó las posibles llamadas al
orden por parte del artífice del GATT.
por una lucha interna entre el Ejecutivo y el Congreso de los EE.UU.
en materia de comercio exterior agrario o por otras razones no eliminó
el sentimiento de agravio experimentado por los otros países miembros
del GATf. Winham, G.: International Trade and the Tokyo Round negotiation. Pincenton University Press. 1986. USA, pág. 155.
(90) Por decisión de 1 de marzo de 1955, las partes contratantes
del GATT, relevaron a los EE.UU. de las obligaciones que le correspondían en virtud de las disposiciones recogidas en los artículos II y XI del
GATT puesto que el contenido de los mismos chocaba con la sección
22 de la «Agricultura Act» de 24 de agosto de 1935 en la que se le otorgaba al presidente de EE.UU. la facultad de establecer cuotas a la
importación de determinados productos agrarios siempre que la Comisión de Comercio de los EE.UU. estableciera que tales importaciones
afectaban negativamente a los programas de sostenimiento o de estabilización de precios de productos agrarios llevados a cabo por el Departamento de Agricultura, independientemente de que se establecieran
limitaciones a la oferta nacional del producto sujeto a cuota.
(91) Destacaron el compromiso de poner en conocimiento del
GATT todas las decisiones tomadas por el presidente de los EE.UU. al
amparo del artículo 22 y presentar anualmente un informe detallado
de todas las derogaciones aplicadas.
(92) Como advierte Charles-Le Bihand, D., Gadbin, D.: «La CEE et
les Etats-Unis face au marché mondial des products laitiers». En Les
Relations Communante Euro^ieenne Etats-Unis. Ed. Económica. París, 1987,
págs. 253-269.
64
A partir de esta concesión a los EE.UU. los distintos países exportadores se vieron legitimados para emprender políticas distorsionadoras del comercio mundial de productos
agrícolas. Legitimación que pronto alegaría la incipiente
Comunidad Europea (93).
Tres años después de la concesión a los EE.UU., sin aún
haberse adoptado ninguna medida concreta para desarrollar
la PAC, en el mismo seno del GATT, se denunciaba en el
Informe Haberler (94), el lento crecimiento en el comercio
mundial de productos básicos. Se defendía en dicho informe
que las medidas protectoras practicadas en la agricultura de
los países más desarrollados explicaban en parte ese lento
crecimiento. Medidas proteccionistas, que si bien no chocaban con la letrá del GATT si lo hacían con su espíritu (95).
En este informe sobre las tendencias del comercio internacional se expusieron las relaciones entre las distorsiones
que sufría el comercio agrícola internacional y las distintas
políticas agrarias nacionales, se catalogaban las medidas proteccionistas no arancelarias utilizadas; concluyendo que los
países cuyo sector agrario era más eficiente, y eran además
exportadores, no se beneficarían de sus ventajas comparati-
(93) Incluso antes de constituirse la Comunidad y de conceder al
GATT la excepción a los EE.UU., Holanda consiguió del GATT en
1952 la aplicación de medidas equivalentes a la harina de trigo importada de los EE.UU. por ver perjudicadas sus exportaciones de queso
sujetas a restricciones a la importación en virtud de las medidas tomadas unilateralmente por los EE.UU.
(94) El Informe Haberler era el resultado de un estudio llevado a
cabo por expertos a petición del GATT en 1957 para proceder al estudio de las tendencias del Comercio Internacional. A lo largo de la
Ronda Dillón ( 1960-61) se examinaron los informes de los tres comités
encargados de estudiar el Informe Haberler pero no se obtuvo ningún
resultado concretoalvo la aceptación de la relación entre comercio
internacional y desarrollo económico de los países menos favorecidos.
(95) Transcurridos más de treinta años, las distintas denuncias
recogidas en este Informe del GATT sobre tendencias del comercio
internacional siguen estando plenamente vigentes.
65
vas hasta que los países proteccionistas reformaran sus políticas agrarias interiores y liberalizaran los acuerdos de comercio de productos agrarios instituidos y por instituir. En este
informe del GATT se abogó por instaurar un libre comercio
de productos agrarios.
Tal defensa no fue atendida por los países fundadores de
la CEE (96). Las actuaciones emprendidas en el reciente
pasado por los EE.UU. le deslegitimaban de cualquier papel
defensor del libre comercio de productos agrarios.
El comercio internacional de estos productos empezó a
desarrollarse modulado por la divergéncia entre la naturaleza intervencionista de las políticas agrarias nacionales y la
defensa general de los mercados competitivos propia del
marco general del GATT pero no reproducida en el articulado del mismo en lo referido a la agricultura.
El sector agrario, de este modo, no pudo estar sujeto a un
sistema internacional de comercio defensor de un mayor
papel de la competencia y una menor intervención por parte
de los gobiernos.
En este contexto, la historia de la agricultura en el GATT
iba a estar marcada por las adaptaciones del contenido del
GATT a los distintos objetivos propios de las proteccionistas
políticas agrarias nacionales, y por la resistencia por parte de
los estados miembros a ver limitada su soberanía al confeccionar sus políticas agrarias distorsionadoras del comercio
internacional.
(96) Las ventajas de la mínima intervención de los gobiernos en las
políticas agrarias de los países miembros de la CEE no fueron aceptadas salvo en el mundo académico. El análisis económico de la protección a la agricultura quedó reducida al mundo de los especialistas, desplazado en todo momento por consideraciones defensoras de un sector
agrario protegido, aún a costa del consumidor. Voces como la de Dennis Bergman, afirmando en 1957 que una política basada en aumentos
de precios agrarios era autodestructiva, no encontraron el contexto
adecuado para tómar fuerza como nos recuerda Tracy, M., op. cit.,
1982, pág. 247.
66
La Comunidad utilizó en sus primeros años y posteriormente esta debilidad para modular los programas agrarios
comunitarios y así fortalecer su PAC.
El GATT facilitó (97), más que dificultó, la construcción
de una PAC proteccionistas, al amparo de un contexto mundial donde se defendían políticas agrarias nada respetuosas
con el librecambio y un contenido del mismo que no chocaba con los pilares básicos de la PAC.
Las razones geopolíticas de unificación de la Europa occidental fueron mucho más importantes que la oposición al
nacimiento de una política agraria regional proteccionista
como las ya instauradas en los países artífices del GATT.
1.3. La década necesaria
El período de tiempo en el que se debía de instaurar la
PAC era el mismo que el previsto para el establecimiento
progresivo del Mercado Común (98). El tiempo máximo era
de doce años, imponiéndose un límite por arriba pero no
por abajo. El período que transcurrió desde la Conferencia
(97) El Tratado de Roma fue depositado en la mesa del GATT en
abril de 1957; antes de la ratificación y después de su firma, para su discusión prácticamente todas las delegaciones representadas lo criticaron
a excepción de la de EE.UU. Las críticas sin éxito en materia agrícola
se podían resumir en que la PAC pretendía establecer un sistema de
comercio dirigido y reglamentado representado la antítesis del libre
comercio. Marie, F.: «Le Marche Commun et le GATT». RMC, 1958,
pág. 370. Para un estudio de los puntos de fricción entre la CEE y el
GATT en lo relativo a comercio de productos agrarios, Boyer, M. en
«Les points litigieux entre la CEE et le GATT». RMC, 1960, págs. 237 y ss.
En este artículo se defiende que los precios mínimos, las organizaciones ^omunes de mercado y los contratos a largo plazo constituyen las
amenazas más importantes derivadas de la PAC para la mayoría de los
países miembros del GATT.
(98) El artículo 40 del Tratado de Roma establecía que la PAC
debería de instaurarse progresivamente a lo largo del período transitorio teniendo como plazo máximo el fin de éste.
67
de Stresa, hasta el establecimiento en 1968 de los regímenes
comunes para la mayoría de los productos agrarios europeos,
es susceptible de dividirse en dos etapas por el contenido de
las mismas y por su distinta importancia.
1.3.1. El período heroico
El período que transcurrió del año 1958 a 1962, año del
verdadero comienzo de la PAC, fue calificado por uno de los
grandes expertos en temas agrarios, y que vivió aquellos
momentos, como un período heroico (99). Heroico por los
esfuerzos y también por los logros.
Una vez celebrada la Reunión de Stresa, respondiendo al
mandato del artículo 43 del Tratado y como primer paso
para emprender las actuaciones que dieran lugar a la PAC, la
Comisión, basándose en el contenido del Tratado y en las
resoluciones de Stresa, elaboró toda una serie de propuestas
para la progresiva instauración de una política agraria de
ámbito comunitario.
Simultáneamente a la elaboración de estas propuestas, la
Comisión, con la finalidad de tener un diálogo fluido con los
representantes de los profesionales de la agricultura propició
la creación del Comité de Organizaciones Profesionales
Agrarias (COPA) (100).
(99) A. Ries: El ABC de la Política Agraria Comunitaria. Ed. MundiPrensa, 1982.
Este período también se consideró ala luna de miel de la PAC»,
Margolin, R.: Le travail d'une vie: Memories 1911-1986. Ed. Robert
Laflont, París, 1986, pág. 304.
(100) Brumter, T.: «La remise en cause de la PAC on la crisis du
sindicalisme agrícole Européen», RMC, n.° 286. Abril 1985. Este comité
defendió especialmente en la sesión de trabajo de París el 11 de
diciembre de 1958 tomar como base para toda acción futura las resoluciones adoptadas en la Conferencia de Stresa, lo que facilitaba su
entendimiento con la Comisión.
68
En noviembre de 1959, y bajo la dirección de Sicco Mansholt, la Comisión dio a conocer al Comité Económico y
Social ( CES) su Informe.
En marzo de 1960, antes de la aprobación del Informe de
la Comisión en el CES por 73 votos a favor y 14 abstenciones
el 6 de mayo de 1960, tuvo lugar un largo debate sobre los
principios que deberían de regir la PAC en el que los conflictos entre los intereses agrarios y otros salieron a la luz pero la
postura oficial fue respaldar la embrionaria PAC (101) .
El Comité Económico Social ( 102), al aprobar el Informe
de la Comisión, propuso que se desarrollara conjuntamente
una política social agraria. Propuesta que tardaría en aparecer al tratarse de una competencia nacional.
El contenido de este Informe ( 103) fue trasladado a la
COPA y a los funcionarios claves del Ministerio de Agricultu-
La creación de el COPA fue una tarea fácil al tener las organizaciones nacionales un interés tangible en coordinar sus posiciones para
maximizar su poder de negociación en la CEE. Mientras no aparecieran
problemas presupuestarios entorno a la PAC y se tratara de distribuir
nuevos recursos hacia el sector agrario, el COPA estaría en condiciones
de aglutinar los grupos de presión agrarios en un ámbito europeo.
T. Josling y Wayner, H.: Agricultural Policy Rejorm: Politics and Process in the
EC and the USA. Ed. Harvester Wheatshea£ London, 1980, pág. 43.
(101) Tracy, op. cit., pág. 270.
(102) Cabe recordar que en el CES, además de representantes del
sector agrario lo forman representantes del sector industrial, comercio,
sindicatos, consumidores y profesionales. La disconformidad respecto
al peso de los agricultores en la composición del CES fue puesta de
manifiesto en la reunión que tuvieron los representantes de las organizaciones agrarias de los países miembros de la CEE en Bruselas el 27 de
febrero de 1958.
(103) El amplio informe estaba dividido en dos grandes partes. En
la primera de ellas se describía sistemáticamente la situación agrícola
de los estados miembros. En la segunda parte la Comisión propugnaba
que los inmediatos esfuerzos para la instauración de la PAC se deberían
de realizar en la creación de las Organizaciones Comunes de Mercado,
la mejora de las estructuras agrícolas y en la organización de los intercambios con países miembros.
69
ra de los estados miembros para asegurar una mayor difusión
de los mismos y a la vez una mayor legitimación.
El desarrollo inicial del período transitorio se vio condicionado, en sus dos primeros años por las negociaciones de la
CEE y el Reino Unido encaminadas a constituir una zona de
libre cambio entre la CEE y los países industriales europeos
no pertenecientes a la CEE.
La ruptura de estas negociaciones provocó una mayor
atención sobre la realización de la unión aduanera prevista
en el Tratado. Atención que se plasmó en una aceleración en
el ritmo de las negociaciones (104) .. Esta mayor celeridad
arrastró con ella la puesta en marcha de la PAC.
Los primeros pasos a seguir en el progresivo establecimiento de la Unión Aduanera, como así se establecía en el
Tratado, fueron el desmantelamiento de los aranceles entre
los países miembros y la introducción de los aranceles exteriores comunes.
La adopción de estos primeros pasos, incluso antes de lo
previsto, planteó problemas al ser distintas las apreciaciones
que tenían los estados miembros respecto a la relación aceleración de la Unión Aduanera y aceleración de las medidas
que afectaban a la agricultura.
Mientras la RFA insistía en que esta nueva velocidad de
agotamiento de las fases no debía de aplicarse a la agricultura, los holandeses se negaban a aplicar esta aceleración a
otros sectores mientras la agricultura no fuera incluida. Finalmente se impuso la postura holandesa, apoyada por Francia,
en las reuniones del Consejo de mayo de 1960.
En esta decisión del Consejo adoptada el 12 de mayo de
1960 se aceptó que la aceleración en el sector agrario se haría
efectiva a partir del 1 de enero de 1961, si bien con una aplicación parcial a los productos agrícolas, con el compromiso
de profundizar con más rapidez en la articulación de la PAC.
(104) Constantinides-Megret, op. cit., 1982, pág. 24.
70
El desarrollo del desmantelamiento parcial arancelario
para los productos agrarios estaba sujeto al cumplimiento de
un calendario que permitiera al Consejo de la CEE, antes del
1 de enero de 1961, marcar el punto de partida de la puesta
en marcha de la PAC (105).
El segundo semestre de 1960 fue decisivo para progresar
en la concretización de la PAC. En primer lugar, el agotamiento de los plazos previstos en la decisión del 12 de mayo
condujo a que los avances hacia la puesta en marcha de la
PAC fueran más rápidos al permitir que a partir del 1 de
enero de 1961 la aceleración que disfrutaba la Unión Aduanera afecara a la agricultura.
En segundo lugar, en este semestre, las organizaciones
agrarias, especialmente la Deutscher Bauernverband (106)
(DBV) y la FNSEA defendieron con éxito el modelo agrario
proteccionista de la posguerra.
La Comisión propuso, con el fin de facilitar la implantación de la PAC, un ajuste de los precios de los cereales y azúcar en la campaña 1961/62. El ajuste propuesto disnigicaba
para la RFA, Italia, Bélgica y Luxemburgo una disminución
de precios mientras que para Francia y Holanda conllevaba
un incremento.
La DBV utilizó sus buenas relaciones con el canciller Adenauer para impedir que se aceptara esta reducción de precios de los cereales y azúcar por los efectos negativos que ten-
(105) Este calendario previsto, consistía en cubrir tres plazos. En
un primer plazo, la Comisión se obligaba a presentar sus propuestas
finales, después de haber sido oídos el CES, el COPA y el Parlamento
fiindamentalmente, antes del 30 de junio de 1960. Antes del 30 de julio
se procedería a la discusión general de los informes con la ayuda de un
Comité Especial Agrícola. Con anterioridad al final de año el Consejo
debería de aprobar la resolución pertinente.
(106) La celebración de elecciones en la RFA en 1961 le otorgaba un peso importante a la DBV al ser sus miembros votantes de la
CDU-CSU y condicionaba la postura del ministerio de agricultura
alemán.
71
dría para los ingresos de los agricultores (107) . Bélgica y
Luxemburgo se unieron a la RFA en la defensa de los intereses de sus agricultores.
Italia, dada la menor importancia de estos productos,
estaba dispuesta a aceptar este ajuste de precios siempre que
se promoviera una pronta liberalización del comercio intracomunitario de las frutas y los vegetales, productos en los
que gozaba de una ventaja comparativa clara.
Francia, aunque se beneficiaba del ajuste de precios en
los cereales y azúcar, no aceptaba el ajuste propuesto porque
atacaba el modelo de PAC defendido por las organizaciones
agrarias francesas.
El modelo de PAC que querían los agricultores galos se
basaban en dos principios proteccionistas. El primero de
ellos se apoyaban en que los agricultores europeos deberían
disfrutar de una renta equiparable a la de otros sectores para
lo cual necesitaban precios elevados (108) . Aceptar precios
elevados para Francia, aunque fueran bajos para otros países,
equivalía a transigir en un principio que en un futuro cercano podía perjudicarles. El segundo principio consistía en el
(107) Con motivo de la posible disminución de los precios de los
cereales en la RFA se abrió un amplio debate en el que el canciller Adeneaver se pronunció en contra de la disminución de los precios. En
cambio, gran parte de los economistas agrarios alemanes se pronunciaron en el llamado «Informe de los Profesores» a favor de una disminución de los precios. En este informe se defendió que el ingreso agrario
dependía más del crecimiento de la productividad que de la política de
precios agrarios. De ahí que defendieran a ultranza la impulsión de la
política de estructuras agrarias con la finalidad de constituir explotaciones agrarias rentables.
Para un estudio detallado de la polémica que tuvo lugar en la RFA
respecto a la reducción de los precios de los cereales, Weinstock, V.,
op. cit., 1987.
(108) En la sesión del CFRAI (Comité Français des Relations Agricoles Internationales) del 22 de septiembre de 1960 reclamaron como
objetivo prioritario la eliminación de las diferencias existentes entre los
ingresos de los agricultores y los de las personas ocupadas en otras actividades económicas.
72
convencimiento de que para proteger al sector agrario era
necesario aislarlo en gran medida de los mercados mundiales
utilizando los mecanismos ensayados en otros momentos históricos. No defender el Principio de Preferencia Comunitaria
en los primeros escalones de la construcción de la PAC llevaría a una difícil introducción de la misma posteriormente.
De este modo Francia veía como innegociable, al inicio
de la PAC, la adopción de cualquier medida que disminuyera
la renta de los agricultores o que les perjudicara ante la competencia exterior.
Holanda fue el país que más se alineó con las propuestas
de la Comisión porque respondía adecuadamente al modelo
que perseguía su Ministerio de Agricultura y sus organizaciones agrarias (109).
EI peso de Francia y la RFA, apoyado por los restantes
países, excepto Holanda, inclinó la balanza hacia una PAC
cuyo norte era el mantenimiento de las rentas agrarias por
medio de precios elevados y un aislamiento de los mercados
mundiales en productos agrarios hasta alcanzar los niveles de
autosuficiencia deseados.
Ya en la reunión de otoño de 1960 en el Parlamento Europeo emergieron las distintas visiones mantenidas sobre el
futuro de la agricultura comunitaria. El Parlamento Europeo,
al discutirse el Informe del Comité de Agricultura, pasó a ser
el foro donde se enfrentaron los distintos modos de entender
lo que debería de ser la PAC. La distribución de fuerzas en el
Parlamento Europeo eran favorables a los intereses agrarios.
Solamente los socialistas y los representantes holandeses se
inclinaban por una PAC menos proteccionista.
El contenido del Informe del Comité de Agricultura facilitó su adopción al optar por una mayor protección de la
(109) No es casualidad que el holandés Sicco Mansholt, representante de la Comisión, esniviera detrás de estas propuestas que en el
fondo no buscaban más que extender el modelo holandés, competitivo
y abierto al exterior, a la Comunidad.
73
agricultura comunitaria. El Informe consideraba que el nivel
de precios de referencia debería ser el existente en el país
cuyo consumo del producto considerado fuese superior.
Creó también un clima favorable a su aprobación, y por lo
tanto, a la configuración de una PAC proteccionista, al explicitar que las importaciones de productos agrarios no podían
distorsionar las medidas protectoras internas.
Habiéndose cumplido los plazos previstos, el Consejo de
la CEE en la resolución del 20 de diciembre de 1960 al considerar que se había progresado suficientemente en la definición de la PAC procedió a la apicación de las disposiciones agrícolas contenidas en la decisión del 12 de mayo de
1960.
El Consejo, como órgano aglutinador de los distintos
Ministerios de agricultura de los países de la CEE, optó por
un régimen regulador de la PAC claramente protector concretado en el principio de Preferencia Comunitaria, principio considerado como esencial para facilitar la transición
hacia un mercado común en la agricultura. Para asegurar la
Preferencia comunitaria, se eligió el sistema de prélévements
(110), cuyo importe pasaría a las arcas comunitarias para
financiar el sostenimiento de los precios dentro de la Comunidad, componente clave de la unidad de mercado. Con la
asignación de los prélévements a la Comunidad los estados
(110) Son derechos reguladores a la importación (prélévements a la
importación), sustitutivos de los derechos de aduanas y que viene a ser la
diferencia entre el precio mundial y el precio interior de la Comunidad.
Tanto la Comisión, la Asamblea Europea, el Comité Económico y
Social y el Consejo de Ministros aceptaron la adopción del sistema de
prélévements con instrumento para allanar las dificultades a las que se
enfrentaba el establecimiento de la PAC. El escaso incremento de
comercio agrícola intracomunitario y la continuación de las importaciones provenientes de terceros países empezaba a introducir excesivas
diferencias entre el avance integrador en el sector industrial y el agrario. Los prélévements se eligieron como medios para desarrollar la PAC
como así defiende Charpentier, R.: «Les prélévements et la Politique
agricole commune» , RMC, 1961, págs. 238 y ss.
74
miembros perdían el interés en recurrir a los mercados mundiales para aprovisionarse a bajos precios.
En la importante resolución que nos ocupa, el Consejo
daba respaldo a la -organización de la agricultura comunitaria por medio de reglamentaciones de los grupos de productos agrarios afines en Organizaciones Comunes de
Mercado (OCM), fijando un calendario preciso para adoptar los reglamentos correspondientes a los principales productos.
La fecha del 1 de enero de 1962 como límite para agotar
el primer período significaba un desafío para llegar a un
acuerdo satisfactorio para la mayoría, que posibilitara pasar a
la segunda etapa prevista en el Tratado (111).
Para cumplir lo previsto, el año 1961 fue especialmente
intenso en propuestas de la Comisión para regular los subsectores de cereales, frutas y vegetales, carne de cerdo y aves,
huevos y vino.
La complejidad de los intereses en juego impedía la toma
de decisiones por parte del Consejo dentro de los plazos establecidos (112).
Finalmente, el 14 de enero de 1962 (113) se adoptaron
dos grupos de acuerdos de especial transcendencia:
(111) Francia y Holanda advirtieron que no aceptarían pasar a la
segunda fase mientras no se concluyera de manera satisfactoria la primera.
(112) Para evitar incumplir los plazos correspondientes a la primera etapa se adoptó un mecanismo artificial consistente en no computar
el tiempo que sobrepasó al 1 de enero de 1962.
(113) Con ocasión de la entrada en vigor de estos acuerdos, el vicepresidente de la Comisión Robert Margolin defendió la necesidad de
un desarrollo de una verdadera política económica europea subrayando
que sólo bajo un programa de acción europea seria posible medir las
dificultades y los problemas de la agricultura europea y encontrar
las soluciones adecuadas. Estas ideas, posteriormente incumplidas fueron vertidas en el Congreso de la Confederatión Nationale de la Mutualité, de la Cooperation et du crédit Agricoles en Arcachon (Francia) el
25 de mayo de 1962 y reproducido en la RMC, 1962, pág. 230.
75
- En el primero de ellos se aprobaron las OCM para
aquellos productos que así lo había pedido la Comisión
(114).
- En el segundo se contemplaba la creación del FEOGA
aunque su contenido se completaría un año después.
El período heroico se cerró así con la aprobación de una
regulación comunitaria de los productos agrarios más importantes, salvo los lácteos, y con la creación de lo que posteriormente sería el instrumento comunitario esencial en la financiación de la agricultura europea: el FEOGA.
Aún quedaban por establecer las restantes organizaciones
Comunitarias de Mercado para completar la regualción de la
mayor parte de la Producción Final Agraria en la esfera
comunitaria y lo que se presentaba como una tarea más difícil: fijar los precios comunes para los productos agrarios
regulados en la OCM. La dificultad estribaba en que los precios determinarían las rentas de los agricultores europeos y
era aquí donde los intereses de los agricultores resonaban con
mayor fuerza.
El contenido esencial de los reglamentos configuradores
de las distintas OCM aprobadas al final del período heroico
nos proporciona la medida del proteccionismo de la recién
establecida PAC (115).
El reglamento de los cereales, por las razones ya analizadas, fue el primer en aprobarse. Regular en el ámbito comunitario los cereales significaba influir decisivamente en los
productos ganaderos y simultáneamente inaugurar la PAC
con el sector más importante de la agricultura comunitaria.
(114) Aunque hasta el 4 de abril de 1962 (DOCE de 20 de abril de
1962) no revistieron la forma de reglamentos.
(115) El Tratado de Roma no especificaba el contenido que deberían tener las distintas OCM aprobadas. El Consejo de Ministros presionado por las organizaciones agrarias de los estados miembros aprobó
unos reglamentos mucho más intervencionistas que los propuetos por
la Comisión.
76
El reglamento regulador de los cereales contemplaba
unos mecanismos que pronto harían de este sector el más
protegido de la Comunidad. El juego que brindaban las restituciones a la exportación y los prévélements a la importación
de estos productos junto con los precios objetivos y precios
umbrales configuraban al sector de cereales como un suministrador de excedentes perniciosos para la Comunidad y terceros países (116).
El reglamento regulador de los productos hortofrutícolas
además de establecer precios mínimos permitía que cada
estado miembro conservara su plena soberanía para mentener o modificar contingentes, calendarios e incluso los precios mínimos. Con la finalidad de que la preferencia comunitaria quedara garantizada, el precio mínimo fijado frente a
países no comunitarios debería de ser mayor al fijado frente
a países miembros.
La regulación comunitaria de la carne de cerdo, huevos y
carne de ave era más proteccionista que los regímenes nacionales preexistentes. También para estos productos se garantizaba la preferencia comunitaria al tener que soportar estos
productos provenientes de países terceros un prélévement a
la importación y un gravamen porcentual ad valorem configurando un precio mínimo elevado en favor de los ganaderos nacionales.
La primera reglamentación vitivinícola era muy similar a
la de los productos hortofrutícolas, el bilateralismo comercial era la pauta y la consecución de una mejora y absoluta
garantía en los vinos los primeros objetivos a alcanzar.
En el período que transcurrió hasta 1968 se fue completando la regulación comunitaria de gran parte del resto de la
Producción Final Agraria.
(116) El contenido y explicación del Reglamento puede verse
entre otros en Tamames, R.: Formación y desarrollo del mercado Común
Europeo. Ed. Iber. Amer Sa. Madrid, 1965, págs. 229 }' ss.
77
1.3.2. El contexto internacional y el período heroico
La rapidez de los acontecimientos que se produjeron en
la esfera agrícola durante el período heroico fue posible gracias a un contexto internacional favorable en el plano económico y político.
El orden económico internacional se vio reforzado por
dos acuerdos alcanzados en los principios de los años sesenta:
- El aumento de los recursos del Fondo Monetario Internacional en 1961 facilitó una mayor liquidez internacional y otorgó una mayor confianza en el orden económico y comercial nacido en Bretton Woods.
- Las amenazas de tensiones especulativas que recaían
sobre el mercado mundial del oro (117) en la década
de los cincuenta se empezaron a desvanecer al crearse
un «Gold Pool» entre los EE.UU., la Europa de los seis,
Reino Unido y Suiza con el objetivo de controlar los
movimientos del mercado libre del oro y establecer un
cambio oficial según el F.M.I. Cambio oficial que resultó ser 35 dólares la onza de oro.
El mayor peso específico en este cartel establecido en el
mercado libre del oro recayó sobre los EE.UU. fundamentalmente al financiar más de la mitad de las intervenciones en
el mercado libre del oro para que no oscilara su paridad.
Este «gold pool» creó confianza en el oro como elemento
clave del sistema monetario internacional (118).
La creación de un mercado común en Europa Occidental
era plausible para los EE.UU. aun atendiendo únicamente a
(117) Como es bien sabido, hasta la declaración de inconvertibilidad del dólar en oro por Nixon en 1971 el oro fue el elemento de referencia del Sistema Monetario Internacional.
(118) Como nos recuerda Kroll, J. C. en Politique agricole et relatións
internationales. Ed. Syros. París, 1987, pág. 40.
78
cionista hacia el exterior se vieron desplazados por condicionamientos geopolíticos propios de la política de bloques
practicada en este período.
La Comunidad Económica Europea nacía así con el
beneplácito de los EE.UU. y su posterior desarrollo en los
primeros años de la década de los sesenta fue incluso impulsado por la potencia norteamericana. Interesaba formar
cuanto antes un bloque en Europa Central integrado militar
y económicamente porque así aumentarían los lazos entre
los estados miembros.
Fue en la Ronda Dillon (1960-1962) donde la PAC recibió el mayor impulso por parte de los EE.UU. (121). A pesar
de que la postura inicial de los EE.UU. en la Ronda Dillon
fue que la Comunidad debería abandonar las producciones
de cereales y oleaginosas y aprovisionarse en los EE.UU.
donde los costes de producción eran más bajos (122), ésta
fue cambiando atendiendo a imperativos estratégicos.
A1 verse perjudicado por los elementos básicos de la
naciente PAC, el gobierno americano alegó el artículo 24 del
GATT para obtener las compensaciones correspondientes
(123). Dichas compensaciones se concretaron en la obtención de derechos de aduana nulos para las importaciones
comunitarias de soja estadounidense para la alimentación
animal.
A cambio de esta concesión, EE.UU. reconocía la posible
implantación de prélévements y la utilización de restitucio-
(121) Al inicio de 1960, antes de la celebración de la Ronda Dillon,
EE.UU. hizo saber su desacuerdo a la Comisión Europea respecto al sistema de prélévements que se quería instalar en la Comunidad.
(122) Philipe, B.: La PAC dans ses liasiózzs avec les marchés mondiaux.
Tesis de Estado de Ciencias Económicas Universidad de Nancy II, 1982.
Citado por Carfatan, J. Y., op. cit., pág. 60.
(123) El artículo 24 del GATT establece que en el supuesto de que
un país miembro del GATT se considere perjudicado en sus intercambios comerciales con el exterior por la constitución de una Unión
Aduanera, procedía que fuera compensado.
80
nes a las exportaciones. Ambas medidas pasarían a constituir,
según se desarrolló la PAC, elementos claves proteccionistas.
En definitiva los EE.UU. relegaban a un segundo plano las
consideraciones de carácter económico al prevalecer postulados de carácter geopolítico, permitiendo así un posterior
desarrollo mar^adamente proteccionistas de la Comunidad
(124). Las concesiones por parte de los EE.UU. a la CEE por
razones geopolíticas no significaban la aceptación de todo lo
obtenido en la Ronda Dillon. A1 clausurarse la Ronda Dillon,
en marzo de 1962, el gobierno norteamericano declaró que
aún tenía derechos objeto de negociación insatisfechos (125).
EE.UU. no presionó lo suficiente para evitar una configuración proteccionista de los productos agrarios más importantes
de la Comunidad porque el nacimiento de la PAC, motor de
la unidad europea deseada por los EE.UU., dependía del progreso de la comunitarización de los factores considerados claves por los países miembros.
Una paralización de los primeros logros de la PAC o una
actitud especialmente beligerante por parte de los EE.UU.
hubiera frenado los avances integracionistas en la Europa Continental. En consecuencia EE.UU. optaba por sacrificar algunos
de sus sectores exportadores a cambio de desarrollar otros.
La Ronda Dillon no sólo permitió a la embrionaria PAC
un reconocimiento por parte del Estado que sería su mayor
competidor sino que facilitó la creación de un modelo ganadero comunitario plenamente dependiente de los suministros de alimentación estadounidense.
(124) Warley, T. K., op. cit., 1988, pág. 4.
(125) Resultado de estos derechos de negociación insatisfechos
sería la primera guerra comercial en materia agrícola entre la CEE y los
EE.UU. La denominada «guerra del pollo» constituyó el primer conjunto de represalias comerciales iniciada por los EE.UU. al ver perjudicados
sus intereses exportadores de productos agrarios hacia la CEE. Con la
aprobación de la OCM de carne de ave la «guerra del pollo» llegó incluso a enrarecer la cooperación comercial y política entre los miembros
de la OTAN como recuerda. Dale E. Hathaway, op. cit., 1987, pág. 4.
$1
Era suficiente con que los cereales tuvieran un precio
superior a los sustitutivos de los mismos en la alimentación
animal para que se vieran desplazados en su utilización tradicional como pienso para animales.
Los primeros acuerdos referidos a lo que posteriormente
constituiría la PAC, tomados en el período heroico, se vieron
de esta forma confirmados en la Ronda Dillon por los EE.UU.
a la que asistía por primera vez la CEE como tal.
1.3.3. El nacimiento de la PAC ( 1963-1968 )
E1 período que transcurrió entre 1963 y 1968 estuvo
repleto de acontecimientos transcendentales que marcarían
posteriormente la evolución de la PAC.
El período heroico había dejado pendientes la aprobación de las restantes OCM importantes y sobre todo no se
había acometido la tarea de fijar unos precios comunes para
los productos agrarios. El comienzo de la Ronda Kennedy y
los problemas institucionales que emergieron en la crisis de
la silla vacía, aportarían unos compromisos que influirían en
la profundización de la PAC.
Antes de finalizar el año 1963 el Consejo acordó las OCM
para los productos lácteos, la carne de vacuno y el arroz (126).
El reglamento de los productos lácteos también recogió
el instrumento que se acordó como el más idóneo para hacer
realidad la preferencia comunitaria. El sistema de prélévements se convertía así en el medio básico para la regulación
del comercio de productos lácteos con otros países no comunitarios.
(126) Aunque la aparición en forma de regiamentos tuvo lugar el
27 de febrero de 1964 en el DOCE. Las reuniones que desembocaron
en la aparición de estas OCM se las conoció como el segundo «marathon agrícola» siendo el primero el finalizado el 14 de enero de 1962 y
en el que se aprobaron las primeras OCM.
82
El reglamento referente a la carne de vacuno también
protegía a los ganaderos de la Comunidad frente al exterior
con prélévements y una tarifa exterior común y facilitando la
posibilidad de beneficiarse de restituciones a la exportación.
La ordenación del mercado del arroz también disfrutaba
de los prélévements para garantizar la protección interna del
sector.
En virtud de los respectivos reglamentos, y como las OCM
aprobadas en 1962, también se crearon los mecanismos adecuados para facilitar la protección vía precios (127).
A1 inicio de 1964 se había conseguido que alrededor del
85% en la producción agrícola comunitaria estuviera organizada en OCM que respondían más a los criterios de los
Ministros de Agricultura de los países miembros que a las
intenciones de la Comisión Europea.
Estas OCM no impedían que de hecho existieran aún seis
distintos mercados nacionales al no haberse conseguido acordar un precio común para los productos regulados (128).
Los cereales, a propuesta de la Comisión y por las razones
antedichas, fueron los primeros productos agrarios en verse
sometidos a unos precios comunitarios.
(127) No es nuestra intención aquí desarrollar el funcionamiento
de las OCM correspondientes. En castellano podemos encontrar múltiples obras en las que se describe pormenorizadamente el .funcionamiento de la PAC. Entre estas obras destacan Barcelo Vila L. V. y García
Alvarez Coque: El futuro de la política Agraria Comunitaria y la Economía
Española. Mundi-Prensa. Madrid, 1987. Carlos Tío: La integración de la
agricultura española en la Comunidad Europea. Mundi-Prensa. Madrid,
1986. Varela Donoso, J.: «La Política Agrícola y su reforma», Organización Económica Internacional. Problemas Actuales de la Economía Mundial,
Ed. Pirámide, Madrid, 1991, págs. 279-321. Fernández del Hoyo, J. J.:
La Regulación de los Mercados Agrarios y la Refornza de la PAC. Ed. Universidad Complutense, Madrid, 1992, págs. 43-55.
(128) Los OCM aprobados hasta 1964 se reducían a establecer un
régimen transitorio en el que los mecanismos de sostenimiento de los
precios en los mercados interiores y las formas de protección frente a terceros fueran uniformes en todos los estados miembros de la Comunidad.
83
Ya a fines de 1963 el Dr. Sicco Mansholt, Comisario de
Agricultura elaboró un plan (129) que contenía dos informes y dos propuestas dirigidas al Consejo. En el primer
Informe titulado «Los resultados del primer año del funcionamiento de la PAC» se analizaba el desarrollo de la recién
nacida PAC y contenía una propuesta necesaria para el establecimiento de un mercado común agrícola: la aprobación
de un nivel común de los precios de los cereales (130).
En el segundo informe se presentaban las líneas básicas
de actuación en las negociaciones agrícolas que tuvieran
lugar en la Ronda Kennedy proponiéndose un margen de
protección a consolidar en la reunión del GATT. Esta última
propuesta estaba plenamente conectada con la primera al
tener que determinar el montante de la protección comunitaria en función del precio comunitario (131) .
El anuncio de la necesidad de fijar unos precios comunitarios para los cereales preocupó a los países con los precios
(129) Este Plan Mansholt como defendía Peyrard, M. buscaba ir
más deprisa y más lejos en el desarrollo de la PAC pero sobre todo
constituía una estrategia clara de defensa de la incipiente PAC ante la
cercana Ronda del GATT. Una revisión del Plan viene detallada en
Peyrard, M.: «Le Plan Mansholt: Plus vite et Plus loin». RMC, 1963,
pág. 372.
(130) La fijación de un precio único para los cereales acarrearía
consecuencias valoradas positivamente por la Comisión. Destacando
sólo las más importantes.
- Desarrollo de los intercambios intracomunitarios al desaparecer
los prélévements entre los países miembros.
- Eliminación de las discusiones provocadas por las aproximaciones graduales de los precios.
- Proporcionaría a la industria de transformación de cereales unas
condiciones más idóneas para operar.
_ Facilitaría toda la ordenación del comercio exterior de cereales.
(131) La propuesta comunitaria a los miembros del GATT de organizar mundialmente el mercado de cereales conllevaba una explicitación de los precios de los países exportadores y por tanto de la Comunidad si quería representar los intereses de los países miembros como
así nos recuerda C. Constantinides. Megret, op. cit., 1982, pág. 27.
84
más elevados (RFA, Italia y Luxemburgo) al amenazar, en
caso de precios a la baja, las rentas de sus agricultores.
Las presiones para que no se adoptaran precios perjudiciales para estos países fueron disminuyendo al contemplarse
las compensaciones económicas oportunas y un plazo de
entrada en vigor de los precios razonable.
Alemania, como país más perjudicado por la adopción de
unos precios comunes para los cereales, esperaba que posponiendo la aplicación de los precios comunes podría conseguir al final un alza favorable de los mismos al sufrir los otros
países una inflación superior a la alemana. La necesidad de
establecer un precio común que sirviera de referencia para
las negociaciones agrícola emprendidas en la Ronda Kennedy y la amenaza por parte del General De Gaulle de que
Francia abandonaría la CEE si no adoptaban las medidas
necesarias (132) para hacer efectivo un mercado común agrícola, desembocaron en el acuerdo del 15 de diciembre de
1964. En este acuerdo se establecía que los precios comunes
de los cereales entraran en vigor en agosto de 1967 (133) y
(132) Francia esperaba unos precios comunes de los cereales más
elevados que los propios por lo que su sector se veía ampliamente
beneficiado. El peso de factores políticos y sociales en la determinación
de los primeros precios comunes fue elevado. Incluso se llegó a afirmar
que los mismos eran precios sociales. Se argumentó que un incremento
de sólo un 6% en un mundo de tensiones inflacionistas, no podía considerarse como un precio excesivamente elevado. Mounton, C.: «The
European Common Market and the move towards self-sufficienty in
Food production» en la obra conjunta Economic riroblems of agriculture in
industrial societies. Ed. McMillan. New York, 1969, pág. 129.
(133) Consiguiéndose aún así instaurar un verdadero mercado
común de cereales dos años y medio antes de la fecha prevista en el Tratado. Aunque inicialmente todos los países miembros, excepto la RFA,
hubieran preferido la instauración de un precio único para los cereales,
en julio de 1966, la necesidad de ganar tiempo por parte del Ministro
alemán retrasó la fecha hasta 1967 alejándola bastante de la inicialmente propuesta por la Comisión: 1964. La Comisión sugirió ya en 1963 la
fijación de un precio común menos elevado compensado con planes
comunitarios de ayuda a las regiones desfavorecidas. Esta petición de la
Comisión no fue aceptada por la RFA que logró así un nivel de precios
85
que los agricultores que perdieran ingresos por esta medida
serían compensados económicamente (134).
El tercero «marathon agrícola» (135) consiguió una sólida base común de negociación con terceros países fijando un
precio comunitario y, haciendo efectivo, por primera vez, el
principio de unidad de mercado.
El logro conseguido antes de iniciar 1965 aceleró la construcción comunitaria pero por muy poco tiempo. Una vez
más las razones políticas modificarían el curso emprendido.
Para desarrollar la financiación del FEOGA, como así se
había previsto, era necesario ampliar sus recursos. La Comisión apoyándose en el Tratado, defendía la ampliación de los
recursos propiamente comunitarios y como corolario la
ampliación de los poderes del Parlamento Europeo y de ella
misma sobre el Presupuesto. Antes de dar a conocer al Con-
favorablemente elevados y con el retraso en su instauración conseguía
que la inflación en Europa acercara los precios de los cereales de los
otros países miembros a unos niveles similares a los alemanes.
(134) Los pagos se realizarían a la RFA, Italia y Luxemburgo a través del FEOGA totalizando 280,25 millones de Unidades de cuenta, 131
millones y 2,5 millones respectivamente. Además Italia conseguía una
mayor protección para sus productos hortofrutícolas, el trigo duro y
una menor contribución temporal al FEOGA.
(135) Los acuerdos del 15 de diciembre de 1964 también tenían
importantes implicaciones monetarias que se manifestarían sobre todo
en 1969. Como destacaba Gozard, G. en «Les incidences monétaires
des accords agricoles du 15 decémbre». RMC, 1965, págs. 165 y ss., las
condiciones de realización del mercado común agrícola a partir de
1967 trasladaba a la política monetaria de los países miembros una
doble carga. Los reajustes automáticos de los precios agrícolas comunes
podría provocar ciertas tensiones inflacionistas sino se establecían
medidas compensadoras. Además, un trato favorable en materia monetaria a los agricultores no dejaría indiferente a los otros sectores económicos del estado miembro en cuestión. Como era de esperar la instauración de precios únicos sin una moneda única dejaba a las posibles
devaluacionés o revaluaciones como condiciones que podían fácilmente resquebrajar la joven unidad de mercado.
86
sejo las propuestas (136), las presentó al Parlamento provocando amplias críticas por parte del general De Gaulle. La
posibilidad de ampliación de poderes de la Comisión y el
Parlamento Europeo no encajaba en la visión europea del
General De Gaulle (137).
Francia con el fin de contener la propuesta de la Comisión presentó una paralización de la financiación común de
la agricultura por medio de prélévements hasta 1970 de tal
modo que la ampliación de poderes del Parlamento no
tuviera sentido. A1 no alcanzarse un acuerdo favorable a
Francia el Gobierno francés anunció que no acudiría a las
reuniones del Consejo o de los órganos que dependían del
mismo (138).
Los representantes de Francia acudieron al Consejo de
Luxemburgo planteando las condiciones para seguir participando en el Consejo de Ministros de la Comunidad y órganos dependientes del mismo. La crisis se resolvió en «el Compromiso de Luxemburgo» (139) al aceptarse el derecho de
veto de cualquier país miembro (140) cuando las decisiones
(136) Que se reconducía a poder financiar la PAC totalmente con
. el FEOGA que a su vez obtendría los recursos de los derechos de aduanas y derechos sobre importaciones agrícolas.
(137) Aunque lo que verdaderamente preocupaba al General era
que según el Tratado de Roma a partir del 1 de enero de 1966 las decisiones en el Consejo de podían adoptar por mayoría cualificada.
(138) Crisis Institucional que duró de julio de 1965 hasta enero de
1966 y que se conoce como el período de la silla vacía.
(139) Aunque realmente no se trata de un compromiso, ya que el
único texto de referencia es una declaración unilateral del gobierno
gaullista francés. Petit, M.: «La Política Agrícola Común: Problemática y
perspectivas de futuro», REAS, n.° 140, 1987, pág. 26.
(140) En el compromiso de Luxemburgo se declaraba que cuando
los intereses de uno o varios estados miembros estuvieran en juego, los
miembros del Consejo se esforzarían, en un plazo razonable de tiempo,
en alcanzar soluciones que pudieran ser adoptadas por todos los miembros del Consejo.
87
a tomar por el Consejo afectasen a intereses muy importantes
de uno o varios países miembros (141) .
La posibilidad que había abierto el Tratado de adoptar
acuerdos en materia agrícola por mayoría cualificado quedaba cerrada por el «Compromiso de Luxemburgo» que si bien
no modificaba el Tratado dejaba de aplicar una importante
previsión del mismo introduciendo cambios fundamentales
en el futuro de la Comunidad (142) .
Los efectos del derecho de veto, como ya discutiremos en el
capítulo correspondiente, desplegarían todo su potencial a la hora
de aprobar los precios de los productos agrarios comunitarios.
En 1967, al finalizar la Ronda Kennedy (143), la Comunidad había sabido resistir las presiones de los EE.UU. y había
(141) Así la delegación francesa consideraba que cuando se tratara
de intereses muy importantes la discusión debería de proseguir hasta
que se alcanzara un acuerdo unánime.
La iniciativa tomada por Francia seguramente les convenía a otros
estados miembros aunque no lo explicitaron como señala Wallace, H.
en «The best in the enemy of the could: Bargaining in the European
community» recogido en Agricultural Trade Liberalization and theEurofiean
Community, Claredon Press, Oxford, 1989, pág. 195.
(142) El compromiso de Luxemburgo significaba: «El acuerdo en
el desacuerdo» como señala Von Witzke, H. y Ford Runge, C. en «Agricultural Integration: Problems and Perspectives» en la obra Agricultural
Trade liberalization and the European Community. Editada por Secondo
Tarditi et al. Claredon Press. Oxford, 1989, pág. 229.
(143) En mayo de 1963 los Ministros de las Partes contratantes reunidos en Ginebra aprobaron las líneas generales bajo las cuales se deberían desarrollar las nuevas negociaciones multilaterales (Ronda Kennedy). La aprobación en el Congreso de EE.UU. en 1962 de la Trade
Expansion Act que preveía que el Presidente pudiera decidir la disminución de los aranceles estadounidenses hasta un 50% provocó la necesidad de unas nuevas negociaciones multilaterales en el seno del
GATT. No fue ajeno a esta decisión las nuevas exigencias derivadas de
la evolución reciente del comercio internacional que presentaban
como escasos los logros alcanzados en la Ronda Dillon.
El 4 de Mayo de 1964 las negociaciones multilaterales se declararon
oficialmente abiertas bajo fuertes antagonismos en lo referente a la
protección agraria lo que hacía presagiar unos escasos resultados en
materia de comercio exterior y protección a la agricultura.
88
reafirmado su vocación proteccionista concentrada fundamentalmente en el principio de Preferencia Comunitaria.
Los EE.UU. acudieron a las reuniones de Ginebrá con el
objetivo de disminuir el proteccionismo que ejercía la embrionaria PAC (144). Las razones geopolíticas para impulsar la
PAG habían perdido fuerza y los representantes de los EE.UU.
querían ver ampliadas sus exportaciones al mercado europeo
(145). Una vez disminuidos los imperativos políticos era necesario desarrollar el sistema agroalimentario estadounidense y
paliar en lo posible su déficit comercial, asegurando el destino
de sus excedentes agrarios (146).
Las pretensiones norteamericanas se vieron desvanecidas
al no poder obligarse a cumplir en su propio país el desmantelamiento exigido a la Comunidad y al defender ésta como
pilar básico los elementos configuradores de la Preferencia
Comunitaria. El convencimiento por parte de la Comunidad
de que necesitaba un amplio margen de libertad para aprobar los precios comunes y completar la PAC, también dificultaban las exigencias de los EE.UU.
La Comunidad (147) propuso que se aceptaran, antes de
concretar el desmantelamiento, el concepto de montante de
sostenimiento y unas normas de autoaprovisionamiento de
productos agrarios. Ambas propuestas fueron desestimadas
(144) Warley, op. cit., 1988, pág. 5.
(145) El déficit comercial estadounidense presionaba para aumentar las exportaciones. La Ronda Kennedy se presentaba como la oportunidad para que EE.UU. recuperara el terreno perdido en el comercio
mundial, como así defendía Roussakis, E.: «Les negotiations Kennedy
et la Politique Commerciale des Etats-Unis D'Amerique». RMC, 1964,
págs. 168 y ss.
(146) Tesis defendidas a lo largo de la obra de Evans, J. W.: The
Kennedy Round in American Trade Policy: The Turilinght ojthe GATT? Harvard University Press. Cambridge USA, 1971.
(147) La Comisión supo utilizar las reuniones del GATT en Ginebra para legitimar sus propuestas al Consejo con objeto de avanzar en
la construcción de la PAC y presentarla a los EE.UU. como una política
agraria consolidada y definitoria de la agricultura comunitaria.
89
por los EE.UU., produciéndose un bloque en las negociaciones al acusar la CEE a los EE.UU. de subvencionar sus exportaciones y de tener programas agrícolas domésticos claamente proteccionistas.
En este contexto, era de esperar que los logros iniciales
de responder a los desafíos ya contemplados en el Informe
Haberler se desvanecieran a lo largo de las reuniones de la
Ronda Kennedy. Los logros finales más destacados se redujeron a tres: acuerdo sobre la organización mundial de trigo,
establecimiento de programas de ayuda alimenticia y la consolidación de los derechos de aduanas nulos para el gluten
de maíz.
Dada la escasa vigencia real y efectiva del Acuerdo Mundial sobre el trigo, la consolidación de las importaciones de
gluten de maíz a un arancel nulo y no sujeto a prélévement
fue el logro más importante alcanzado en la Ronda Kennedy
en lo que respecta a la PAC. Esta concesión a los EE.UU.
junto con las ya obtenidas en la Ronda Dillon incrementaba
aun más la dependencia de la alimentación para el ganado
comunitario de las exportaciones estadounidenses de soja y
gluten de maíz. Lo anterior no facilitaba la compra de los
cereales europeos por parte de los ganaderos comunitarios
una vez cambiara la relación de precios con sus sustitutivos.
A1 finalizar la Ronda Kennedy se mantuvieron intactos los
niveles de protección comunitarios vía restitución a la exportación o prélévement a la importación facilitándose incluso
la aplicación de las mismas a las venideras OCM.
Como elemento negativo a largo plazo sin embargo,
aumentaba la dependencia de la ganadería comunitaria de
los suministros estadounidenses.
Sin duda alguna, la marcha favorable de los mercados
mundiales de la mayor parte de los productos agrarios en la
segunda mitad de la década de los sesenta disminuyó las presiones en el seno de la GATT para reducir la protección a la
agricultura y de este modo aumentar el comercio mundial de
productos agrarios.
90
A la PAC se le podía acusar de haber propiciado el incremento del comercio intracomunitario de productos agrarios
pero si analizamos el Cuadro 8 no se le podía culpar de una
disminución del valor de las exportaciones agrarias de
EE.UU. la CEE.
CUADRO 8
EVOLUCION DEL COMERCIO EXTERIOR DE LOS PRODUCTOS
AGRARIOS
(En millones de dólares)
Imp. de EE. UU. Exp. a EE. UU.
por la CEE
de la CEE
Años
Intercambios
Déficil
1958
1959
1.261,1
1.546,2
888,8
899,8
205,1
224,7
-683,7
-675,1
1960
1961
1.785,3
1.967,3
1.198,4
1.284,5
235,0
241,7
-963,4
-1.042,8
1962
2.220,9
1.298,9
250,1
-1.048,8
1963
2.489,8
1.349,1
259,5
-1.089,6
1964
1965
2.815,4
3.324,0
1.627,2
1.721,9
269,7
282,9
-1.357,5
-1.439,0
Fuente: Salmon, A.: «L'evolution des échanges de produits agricoles entre les
etats membres de la CEE et entre ceux^i et les pays tiers» , RMC, 1967, pág. 405.
Una vez más la Comunidad tenía al menos la posibilidad
de seguir manteniendo una agricultura proteccionista (148)
aunque esta vez no sólo por razones geopolíticas sino por
razones coyunturales y por la no aplicación interna por parte
de los EE.UU. de lo exigido a la Comunidad, es decir, disminuir su protección.
(148) El grado de proteccionismo tan elevado hizo que posteriormente se le relacionara con la línea Maginot con sus ventajas e inconvenientes como así comentan Bale, D. M. y Koester, U. en «Maignot Line
of European Farm Policies» en WE, diciembre 1983, págs. 373 y ss.
91
Mientras transcurría la Ronda Kennedy y con posterioridad a la misma, la Comunidad iba completando su PAC a un
ritmo superior al previsto en el Tratado.
Con anterioridad a la terminación de la Ronda Kennedy,
el Consejo ya había adoptado varias decisiones con la finalidad de ir desarrollando más la PAC. En mayo de 1966 se
acordó que a partir del 1 de julio de 1968 existiera la libre
circulación de productos agrarios (149) y que la Comunidad,
por medio del FEOGA, se hiciera cargo de los gastos derivados del sostenimiento de los mercados de aquellos productos
englobados en las OCM correspondientes. Ambas decisiones
tenían una gran relevancia por lo que suponían para la plasmación de los tres pilares básicos de la Comunidad. Si con la
instauración de los prélévements ya se consiguió hacer realidad el principio de preferencia comunitaria, con las decisiones de 1966 el principio de Unidad de Mercado y el de Solidaridad Financiera tenían un desarrollo concreto.
Para aplicar correctamente la primera decisión se hubo
que reafirmar la voluntad de aplicar los precios comunes de
los cereales en la campaña 1967/68 y aprobar los precios
comunes para los productos con OCM. También se precisaba
ampliar el número de productos incluidos en una OCM (150) .
En julio de 1966 el Consejo se comprometía a llenar las
omisiones en la realización de la PAC hasta 1968, cumpliendo el calendario que hiciera posible un Mercado Común
agrícola en el que estuvieran bajo control comunitario gran
parte de la producción final agraria.
El 1 de julio de 1968 la Comunidad conseguía convertirse
en la Unión Aduanera más amplia de la historia de Europa y
simultáneamente los principios de preferencia comunitaria,
(149) Un año y medio antes de lo previsto en el Tratado.
(150) A1 amparo de esta decisión se aprobaron la OCM del aceite
de oliva y el azúcar, y se completó la OCM de productos hortofrutícolas; asimismo se fijaron los precios comunes para las materias grasa,
arroz, productos lácteos y la carne vacuna.
92
unidad de mercado y solidaridad financiera abarcaban a la
mayoría de los productos agrarios europeos (151).
En 1968 acabó de nacer la PAC tras once años de negociaciones, crisis y acuerdos. Una PAC modulada por condicionamientos políticos e institucionales y por la dificultad de
crear un mercado común agrícola tatendiendo simultáneamente a productores y consumidores. Una PAC que en su
nacimiento no fue acompañada por una política socioestructural para la agricultura comunitaria. Una PAC criticada
tanto desde dentro como desde fuera y que pronto modificaría el potencial agrario de la Comunidad afetando a países
terceros.
Antes de presentar, a modo de resumen, una serie de
conclusiones es oportuno advertir que quizá la PAC, proteccionista vía precios, fuera la única posibilidad de construir
una agricultura comunitaria más integrada al facilitar a los
estados miembros su aceptación (152).
1.4. Conclusiones
Del estudio del período que transcurrió desde el final de
la II Guerra Mundial hasta 1968 y que condicionó el nacimiento de la PAC podemos concluir lo siguientes:
1) A1 inicio de la posguerra los países que quedaron dentro de la órbita de los EE.UU. pusieron en funcionamiento políticas proteccionistas agrarias en la línea de
las practicadas al final del siglo XIx y en la Gran
Depresión, pero incidiendo en la paridad de las rentas
agrarias con la de los otros sectores de la economía.
(151) Las excepciones más importantes fiieron el ovino, las patatas
y el vino.
(152) Lógico, dentro de un predominio agarista defendido por
Francia y Alemania en la construcción de la PAC como así mantienen
Bergman, D. y Baudin, P. en Politiques d'avenir pour l'Europe agricole. Ed.
Económica, París, 1987, pág. 26.
93
2) El Plan Marshall promovió inicialmente el movimiento integracionista europeo al condicionar la continuación del mismo a la evolución y estrechamiento de los
lazos económicos entre sus perceptores.
3) Este movimiento intregracionista se manifestó en el
sector agrario al proponer distintos planes para confeccionar un «green pool».
4) El contenido de estos planes respondía a las visiones
francesa, británica y holandesa de cómo debía de ser
la agricultura europea. La imposibilidad de alcanzar
un acuerdo en las cuestiones básicas analizadas
desembocó en el fracaso de las mismas.
5) El éxito de la CECA y de la Unión de Pagos impulsaría otra vez el proyecto agrícola comunitario aunque
ahora respondiendo más a los criterios británicos. La
falta de acuerdo en el seno de la OECE desplazó el
debate agrario a los países miembros de la CECA
incorporándose la solución de la europa agrícola al
contexto de la construcción del Mercado Común
como un elemento más para el desarrollo del mismo.
6) EI Tratado de Roma reguló de forma sucinta la cuestión agraria desarrollándose su contenido protector
en la Conferencia de Stresa. Contenido protector consentido en el seno del GATT por la regulación específica de la agricultura y por la falta de legitimación de
los EE.UU. para frenar la construcción, bajo postulados proteccionistas, de la PAC.
7) Las primeras OCM aprobadas recogían las exigencias
de las organizaciones agrarias europeas: protección
interior vía precios elevados y protección frente al
exterior gracias a los prélévements.
8) En la Ronda Dillon, las razones geopolíticas prevalecieron sobre las económicas y el contenido de la PAC
se vio reforzado en líneas generales. Por la vía de concesiones arancelarias el modelo ganadero europeo
94
pasaría a ser dependiente de los suministros estadounidenses.
9)
La solución de la crisis de la silla vacía a través de la
aceptación del derecho de voto, supuso el comienzo
de la hipoteca para adoptar decisiones no proteccionistas en la fijación de los precios agrarios comunitarios.
10) En la Ronda Kennedy, la embrionaria PAC tampoco
vio amenazados sus postulados básicos. La Comisión
utilizó esta Reunión del GATT para que el Consejo
aprobara medidas concretas que impulsaran el desarrollo de la misma. Lo más negativo para el futuro
nacimiento de la PAC fue el aumento de la dependencia en la alimentación para el ganado al conseguir los EE.UU. el derecho a exportar a la Comunidad gluten de maíz a un arancel nulo.
11) Las decisiones tomadas a partir de 1966, en el tramo
final de la construcción de la PAC, no se diferenciaban sustancialmente, atendiendo al nivel de proteccionismo incorporado, de las anteriores medidas.
12) La PAC se configuró en los primeros diez años de vida
de la CEE como su máximo logro y el símbolo de la
posible pero difícil integración europea.
95
2.
LOS CONDICIONANTES DEL PASO
AL PERIODO DEFINITYVO
(196&1969)
El título de este capítulo se justifica por la importarrcia
que los años 1968 y 1969 tuvieron en el desarrollo posterior
de la PAC.
En primer lugar, las posturas racionalizadoras de la PAC
fueron derrotadas al no prosperar el Plan Mansholt. En
segundo lugar, la aprobación en la cumbre de Jefes de Estado y Presidentes de Gobierno de la Haya del establecimiento
de recursos propios para la PAC fue un reconocimiento de la
importancia que tenía el sector agrario en el presupuesto
comunitario. Por último en 1969, la devaluación del franco
francés y la revaluación del marco alemán introdujeron una
nueva variable que influiría posteriormente en la ruptura del
principio de unidad de mercado y sería utilizada de forma
proteccionista.
La PAC comenzaba así la década de los setenta, con un
sistema de recursos propios que le otorgaban más autonomía, reforzada frente a cualquier revisión de su cuadro proteccionista y consiguiendo un cierto alejamiento del sector
agrario de las inestabilidades monetarias.
97
2.1. El Plan Mansholt: la oportunidad perdida
El año 1968 se recordará en la historia de la PAC como el
año de la verdadera toma de conciencia de las consecuencias
de la política de precios agrarios implantada progresivamente desde 1962. Como consecuencia, la necesidad de implantar una política de reforma de las estructuras fue defendida
este año, con especial intensidad, por la Comisión.
Si bien la puesta en marcha de la política de precios propias de la PAC se alcanzó en un tiempo satisfactorio (1) no se
puede afirmar lo mismo de la política de reforma de las
estructuras agrarias de ámbito comunitario. La falta de desarrollo de la misma no fue debida á una ausencia de voluntad
(2) sino a la dificultad de implantar una política que hasta
entonces se había considerado de ámbito nacional.
Las diferencias de las estructuras agrarias entre los estados miembros y las distintas preferencias nacionales respecto
a las reformas estructurales hacían especialmente difícil la
implantación de una política de estructuras útil (3). Las
(1) Aunque la unidad de precios se estableció por primera vez en
1967 para los cereales, azúcar y productos transformados habría que
esperar hasta julio de 1968 para que se unificaran los precios de los
productos lácteos y de la carne vacuna.
(2) Ya en la conferencia de Stresa se resaltó la importancia del
papel a desempéñar por la política de estructuras. En el punto 8 de la
Resolución de la Conferencia de Stresa del 19 de julio de 1958, se afirmaba que «la mejora de las estructuras agrarias debía de permitir al
capital y al trabajo utilizado en la agricultura unas remuneraciones
comparables a aquellas recibidas en otros sectores de la economía».
Por su parte el punto 3 señalaba que «Una correlación entre la política de adaptación a las estructuras el acercamiento de los precios y la
orientación racional de la producción».
En el punto 5 se apoyaba «una política de ayuda a las explotaciones
desfavorecidas que hiciera posible las reconversiones necesarias».
(3) Preferencias que no son más que una expresión de la distribución del.poder político y económico como nos recuerda Barbero G.
Croci-Angelini, E.: «Towards a better structural policy». ERAE, págs. 245254. Amsterdam 1984.
98
actuaciones de la Comunidad se redujeron fundamentalmente a las limitadas contribuciones del FEOGA-orientación destinadas a la mejora de las estructuras, actuaciones que constituyeron una ayuda a la política estructural nacional pero que
en ningún momento se articularon en el marco de una política estructural comunitaria.
Según se iban aprobando más organizaciones comunes
de mercado, la protección agraria propia de éstos hacía
notar sus efectos: los excedentes y la consiguiente carga
financiera (4) .
En octubre de 1967 y como primer paso hacia una reordenación global de la agricultura, la Comisión hizo saber al
Consejo que había llegado el momento de realizar un verdadero examen de conciencia y de confeccionar las líneas
maestras de una nueva PAC. Había llegado el momento de
plantear un New Deal capaz de reformar la PAC (5).
El diagnóstico de la Comisión sé podía resumir de la
forma siguiente:
«Como consecuencia de unas estructuras de producción
inapropiadas para las actuales necesidades, las medidas de
gestión de mercados resultaban inefectivas y producían excedentes crónicos que imponían una absorción de recursos
presupuestarios intolerables sin garantizar a los agricultores
un ingreso adecuado» (6).
La Comisión al iniciar su trabajo veía claramente que
dada la capacidad productiva de la Europa comunitaria, bajo
un sistema de precios garantizados sin limitación en la pro-
(4) El coste presupuestario de la PAC en 1968 se acercaba a 2.400
millones de dólares.
(5) Varios: «Un New Deal en politique agricole: Le Plan Mansholt
de réforme de 1'agriculture dans la CEE». RMC, págs. 955 y ss. 1969.
(6) Petit, M.: «The European Community: rationale and future of
the Common agricultural Policy». Ponencia presentada en la AAEA
Food and Agricultural Policy Workshop: Sharpening our understanding of Food and Agricultural Policies in industrialized Countries,
Knoxville Tennesse USA. 30-31 julio, 1988.
99
ducción, el mantenimiento de la política proteccionista vía
precios llevaría a la aparición masiva de excedentes.
La forma de impedir tal acumulación de stocks era modificando la agricultura comunitaria. Modificación que a juicio
de la Comisión debía de concretarse en una disminución de
la población activa agraria y en una transformación progresiva de las estructuras agrarias con la finalidad de constituir
unidades de producción modernas más racionales.
La disminución de la población activa agraria facilitaría
una posterior reducción de los precios garantizados al dejar
de ser un factor restrictivo esencial la renta que percibirían
los agricultores marginales y por tanto desaparecer las justificaciones de unos precios elevados ajenos al mercado. Además la Comisión tenía a su favor que en los diez años anteriores habían abandonado el campo cinco millones de agricultores europeos. Se trataba, por tanto, de crear las condiciones para que esta tendencia continuara sin obstáculos.
La transformación de las estructuras agrarias tenía como
función crear unidades de explotación más modernas con
un tamaño medio más eficiente y, por tanto, generador de
menores costes, una mayor productividad y en consecuencia
una menor necesidad de ayuda vía precios.
Reformando las estructuras, y no sólo mejorándolas, se
podría conseguir que la agricultura se engarzara plenamente
en el conjunto de la economía y disfrutara de las cotas elevadas de bienestar de la sociedad industrial (7).
Bajo estas premisas, el 20 de diciembre de 1968 la Comisión presentó al Consejo de Ministros el «Memorandum sur
la reforme de 1'agriculture dans la CEE» conocido también
como el programa «Agricultura 1980» o Plan Mansholt (8).
(7) Breart, G.: «L'agriculture europeénne: visa por la avenir».
RMC, 1969, págs. 594 y ss.
(8) Por el papel destacado del Dr. Mansholt por entonces vicepresi. dente de la Comisión de las Comunidades Europeas.
100
Con este plan se pretendió aplicar a la agricultura comunitaria toda una serie de medidas durante diez años, para
transformarla profundamente y que pasara a constituir un
sector saneado en la economía y la sociedad de las últimas
décadas de siglo xX (9).
2.1.1. Los objetivos del Programa «Agricultura 80»
El programa «Agricultura 1980» perseguía distintos objetivos que por su consecución temporal pueden dividirse en
objetivos a corto, medio y largo plazo.
El primer efecto que pretendió el programa «Agricultura
80» fue crear un estado de opinión, atraer la atención sobre
los límites de la PAC y la necesidad de su cambio sobre todo
entre los responsables políticos de los estados miembros.
Denunciar y publicar lo que hasta ahora sólo había sido percibido por los expertos facilitaría un debate profundo sobre
las ineficiencias y distorsiones de la PAC. A corto plazo, el
objetivo prioritario era también disminuir rápidamente los
desequilibrios más escandalosos que sufría el mercado de
productos lácteos, azúcar y cereales.
Para el sector lácteo el año 1968 tenía una especial importancia ya que el 1 de abril de 1968 se procedió a la instauración del mercado único de los productos lácteos. Simultáneamente, la a^unción por parte del FEOGA desde el 1 de julio
de 1967 de los gastos de intervención, almacenaje y exportación en el sector lácteo incrementaba la importancia de los
mismos dentro del FEOGA. Para la campaña 1968/69 los gastos en el sector soportados por el FEOGA se acercaron a los
900 millones de unidades de cuenta. El fracaso de la reducción de precios pedida por la Comisión en 1968 auguraba
una continuidad al alza de los mismos y el consiguiente incre-
(9) Rohn H-B.: «Les raisons de la réforme de 1'agriculture». RMC,
1969, págs. 589 y ss.
101
mento de la producción. El rechazo de las medias estructurales propuestas (10) también influyó en el planteamiento de
una estrategia de conjunto. El ejemplo del sector lácteo era
una prueba evidente de la necesidad de plantear una estrategia global de reforma tal como proponía la Comisión.
Ante la dificultad de introducir medidas estructurales en
los sectores más costosos, la Comisión vio más viable presentar un plan global de reestructuración (11) en lugar de
intentar cada año la aprobación de medidas estructurales o
disminuciones de precios de los distintos productos agrarios.
Tal era el argumento básico de defensa del Plan «Agricultura
80» por Sicco Mansholt (12) .
Con la aprobación de este plan se le proporcionaba al
Consejo un cuadro general reformador que no haría necesarias las discusiones anuales encaminadas a frenar las situaciones agrarias coyunturales con un excesivo coste presupuestario (13).
(10) La Comisión propuso el otorgamiento de primas por sacrificio
de ganado vacuno sin éxito, y ni siquiera se Ilegó a examinar a fondo la
posibilidad de establecer una penalización a los ganaderos que incrementaran su cabaña.
(11) Así en el punto 58 del Plan Mansholt se afirmaba que la ejecución del programa «Agricultura 1980» debería de permitir la reducción
progresiva de los gastos del FEOGA, sección garantía, de tal forma que
a partir del año 1980, los gastos netos no sobrepasaran 750 millones de
unidades de cuenta, de los cuales 250 corresponderían al sector lácteo.
(12) Ya en 1959 con ocasión del Congreso de la Fédération Nationale de la Mutualité de la Coopération et du Crédit Agricole (Vichy,
20-24 mayo) Mansholt había defendido las líneas maestras de lo que
constituiría el Plan «Agricultura 80». Especialmente destacó el mal servicio que se hacía a la Comunidad en el caso de seguir ocultando la
necesidad de una reforma estructural de la agricultura. RMC, 1959,
pág. 203.
(13) Este Plan sería después considerado como el Plan más radical,
si lo comparamos con posteriores planes, en el análisis de los problemas de la PAC y de sus soluciones, como nos recuerda Fennell, R.:
«Reform of the CAP: Shadow of Substance». JCMS, n.°1. 1987, pág. 61.
102
Los objetivos a medio plazo se concretaban en el establecimiento a lo largo de diez años de las condiciones indispensables para reformar profundamente las estructuras agrarias. Las
medidas contenidas en el Plan pretendían responder a lo que
Mansholt pensaba que era el mayor problema de la agricultura
comunitaria: las estructuras de producción. Interesa destacar
que esta idea era consistente con el pensamiento económico
dominante (14) y además con las políticas de desarrollo agrario experimentadas ya en Holanda y, en menor medida en
Francia.
Desde el punto de vista de la teoría económica el problema estructural que padecía la agricultura comunitaria era el
resultado de una inadecuada movilidad de los factores de
producción. Con unos incrementos de la oferta observados
superiores a la demanda se precisaba un trasvase de recursos
de la agricultura a otros sectores para alcanzar una óptima
asignación de los mismos. El problema por tanto consistía en
cómo proceder al ajuste necesario, que tenía un carácter
transitorio y que podía propiciarse desde la PAC. Dentro de
esta lógica el plan «Agricultura 80» recogía toda una serie
de medidas a aplicar en la década de los setenta.
El contenido del programa «Agricultura 1980» se derivaba del análisis de la agricultura comunitaria en los años
sesenta. Agricultura que padecía al menos de tres tipos de
excedentes: Los excedentes de producción que eran los más
visibles, los demográficos y los de tierras que también paralizaban la modernización del campo europeo.
Con estos hechos de partida, el contenido del Plan estaba
encaminado a frenar los excedentes de producción pero
también a disminuir la población activa agraria y a retirar de
la producción agrícola parte de la superficie cultivada. Para
conseguir estos tres objetivos que se presentaban como
imprescindibles para preparar la agricultura comunitaria a
(14) Petit, op. cit., 1988, pág. 8.
103
las nuevas condiciones, el Plan se dividía en cuatro grandes
capítulos: las tierras, la población activa agraria, las estructuras de producción y el coste de las medidas.
En el capítulo correspondiente a las tierras se establecía
la conveniencia de disminuir la superficie agrícola cultivada
comunitaria, cifrada en 71 millones de hectáreas en 1967 a
65 millones en 1980 (15) . Esta reducción de la superficie
agrícola cultivada tenía como función disminuir la capacidad
de producción de la Comunidad para contrarrestar el incremento del potencial productor surgido de la previsible
modernización de la agricultura.
'
Para propiciar la disminución de tierra cultivada la
Comunidad se comprometía a ayudar a aquellos activos que
quisieran abandonar la agricultura.
El segundo capítulo, abordaba el tratamiento de la población activa agraria en la década de los setenta. Este fue el
capítulo que más difusión y más impacto tuvo de todo el Plan
Mansholt. La Comisión sostenía que en la agricultura había
un exceso de mano de obra que impedía que el valor añadido neto por activo se acercara al existente en los sectores no
.
agrícolas. (Cuadro 9).
CUADRO 9
VAN POR ACTNO
Conjunto de sectores no agrícolas ..........
Sector agrícola ..........................................
1966
1980
3.700$
1.800$
6.400$ (1)
4.600$ (2)
Fuente: Zeller, A. «Les grands agregats du programme Agriculture 80», RMC,
1969.
(15) De esta reducción, más de 4 millones de hectáreas se dedicarían
a la ampliación de la superficie dedicada a bosques. EI resto se destinaría a parques naturales y lugares de esparcimiento para compensar la
superpoblación de los centros industriales.
104
La Comisión, sabiendo que entre 1960 y 1970 iban a
abandonar la agricultura 5 millones de activos, quiso que
continuara esta tendencia pero cambiando la composición
de las edades de quienes salían del campo.
Para evitar el progresivo envejecimiento de los activos se
establecieron un conjunto de medidas que propiciarían la
salida de los colectivos más envejecidos y simultáneamente
facilitaba a parte de los activos jóvenes la búsqueda de trabajo en otros sectores. Se trataba así de poner en marcha toda
una obra de ingeniería social en la que sólo los jóvenes necesarios entrarían a formar parte de la población activa agraria
a la par que gran parte de la población activa envejecida
abandonaría el sector agrario. Para lograr esta transformación se establecían cuatro grandes grupos de medidas: jubilación de los activos con una edad cercana a los 65 años, jubila
ción anticipada para los mayores de 45 años, reconversión
profesional y posibilidades de obtención de becas para los
más jóvenes. El Cuadro 10 detalla y cuantifica esta reducción
de activos agrarios.
CUADRO 10
EL PASO DE 10 MILLONES DE PERSONAS ACTNAS
EN LA AGRICULTURA EN 1970 A 5 MILLONES EN 1980
Edad
en 1970
Efec. por cat.
^ 1970
(en millones)
65 o más
55 a 65
45 a 55
35 a 45
25 a 35
15 a 25
1
2
2,1
2,25
1,4
1,4
Total
10,15
Medidas
jrreoistas ^ior la
Comisión
Jubilación a
los 65 o antes
Jubilación anticipada
Reconversión profes.
Reconversión profes.
Becas de estudio
Efect. por cat.
en 1980 Edad en 1980
(en millones)
1
1,05
1,10
1,05
75 anos o más
65 a 75
55 a 65
45 a 55
45 a 55
35 a 45
0,8
5
Fuente: Adrian Zeller, Ibidem, pág. 633.
105
En caso del cumplimiento de las previsiones del Plan
Mansholt la población activa agraria pasaría de un 13% en
1970 a un 6,1% en 1980. Sin la aplicación del contenido del
Plan el peso de la población agraria activa en la población
total se acercaría al 9% frénte a un 3% previsto para los
EE.UU.
Esta drástica reducción de la población activa agraria fue
lo que más preocupó a las organizaciones profesionales agrarias y constituyó el obstáculo mayor al que se enfrentó la Comisión. La oposición al incremento del éxodo rural promovido
desde las instancias comunitarias se revelaría como un obstáculo insalvable además de impedir una mayor profundización
del mensaje que quería transmitir el Dr. Mansholt.
La modificación de las estructuras de producción era el
eje central del Plan (16)..Su importancia se derivaba de diversas razones. En primer lugar, en el Plan se descartaba la mejora de las estructuras de explotación y se exigía su reforma; y
en segundo lugar, se restringía en el futuro la percepción de
ayudas comunitarias a las nuevas unidades de producción
(NUP), y a las empresas agrícolas modernas (EAM) que se
ajustaran a lo establecido en el plan.
Las NUP y la EAM pasan así a ser el centro del plan. Las
NUP no se definen en función de la explotación familiar sino
teniendo en cuenta la dimensión. El Plan las configura como
extensiones agrícolas donde las dimensiones y la organización
permiten la utilización de los métodos de producción más eficaces garantizando de esta forma la utilización óptima de los
factores de producción. Las NUP sobrepasaban las posibilidades de una sola explotación y por ello en el Plan se facilitaba
la unión de los agricultores para la constitución de NUP e
(16) Sólo los datos nos ayudarían a comprender la necesidad de
transformar la agricultura comunitaria. En 1968 el 80% de las empresas
agrarias comunitarias tenían menos de 20 hectáreas y el 75% de las
explotaciones ofrecían empleo suficiente para una unidad de trabajo
humano como nos recuerda H. B. Krohn: «Les raisons de la réforme de
1'agriculture». RMC, 1969, pág. 591.
106
incluso se establecía que gran parte de las explotaciones liberadas por cese de actividad se destinarían a este mismo fin. El
hecho de que sólo algunos miles de explotaciones comunitarias, de las más de los 6 millones existentes cumplieran los
requisitos dificultaba decisivamente la implantación del Plan.
La Comisión llegó incluso a cuantificar el concepto de
NUP según sectores y productores (17). Así se pretendía
orientar al agricultor para que él mismo valorara sus posibilidades de quedarse en el sector y poder optar a las ayudas
cuando así lo exigieran las circunstancias.
La dificultad de su implantación no derivaba únicamente
de los requisitos en términos de dimensión. El impacto de las
medidas de cese de la actividad agraria y de las tendencias a
la unión de sus propiedades por parte de los activos que decidieran quedarse en el sector constituía un obstáculo que condicionaba el éxito de las NUP.
Por último la exigencia de una mayor organización, como
elemento consustancial a la NUP, implicaba unos conocimientos de gestión, contabilidad y demás rasgos empresariales que
no eran fácilmente exigibles al agricultor a cambio de un
futuro incierto (18).
La EAM era considerada el eslabón superior y pieza clave
de la modernización de la agricultura comunitaria. La EAM
se formaba por medio de la asociación de NUP en función
de sus vinculaciones técnicas e imperativos humanos. Con los
EAM se buscaba la reagrupación con el fin de conseguir, a
(17) Por ejemplo, en el supuesto de cereales las NUP deberían de
tener entre 80 y 120 hectáreas, en la producción de leche se precisarían
entre 40-60 vacas y en el bovino entre 150-200.
(18) No eran estos los únicos elementos con claras connotaciones
de empresas modernas y eficiente. Dentro del Plan se defendía incluso
que la reforma de las estructuras debería de estar acompañada de una
mejora en las condiciones de comercialización de la producción agrícola, para lo cual sería conveniente la constitución a nivel europeo de
agrupaciones profesionales por productos o grupos de productos.
107
través de la ayuda mutua incrementar la eficacia económica
sin que el agricultor fuera esclavo de su trabajo.
Tanto las NUP como EAM recibieron muchas críticas
desde el inicio, centrándose fundamentalmente en dos cuestiones:
1) El paso de una agricultura eminentemente familiar a
una agricultura a escala industrial se consideraba una
transformación demasiado profunda para ser realizada en un período de tiempo tan corto como el programado.
Esta crítica era difícilmente defendible, al haber sido
formulada por aquellos grupos de representación del
sector agrario que anteriormente defendieron dimensiones muy superiores a las sugeridas en el Plan (19).
Además, si tenemos en cuenta el factor trabajo exigido, la propuesta se concretaba en cifras de 2 y 4 trabajadores por lo que no debía de plantear problemas a
la explotación familiar.
2) También se acusaba injustamente a las EAM de propiciar un excesivo incremento de la inversión que
podría conducir al despilfarro ya que el grado de
modernización inherente a los EAM exigía un grado
de equipamiento muy superior al existente. Esta crítica olvidaba que el intento de modernizar en el futuro
las empresas agrarias de menor dimensión llevaría a
un desaprovechamiento parcial de las posibilidades
que brindaban los medios disponibles (20).
El coste del Plan fue más ampliamente difundido que
las medidas contenidas en el mismo. El Cuadro 11
recoge un desglose del mismo.
(19) Así en Francia el CENAG ( Centre des chefs d'entrepises agricole) era partidario con anterioridad al Plan de constituir unidades de
explotación para los cereales de 300 hectáreas.
(20) Estas críticas se plantearon en RMC «Une structure de production nouvelle» . RMC, 1969, págs. 609 y ss.
108
CUADRO 11
ESTIMACION DE LOS GASTOS DE LA REFORMA
DE LAS ESTRUCTURAS ENTRE 1970 Y 1980
(Millones de U,.C.)
Gastos an2cales 1970/80
Medidas relativas a los hombres .......................
Medidas relativas al espacio agrario .................
Medidas concernientes a la producción y a la
comercialización de productos agrarios ......
1.040
440
To tal ...................................................................
2. 480
1.000
Fuenle: Plan Mansholt y elaboración propia.
Importa poner de relieve que gran parte del coste anual
de los cerca 2.500 millones de UC, con 1.500 millones, se destinarían al trasvase de hombres y tierras destacando las cantidades dedicadas a los pequeños empresarios de mayor edad
que abandonasen su actividad. El coste de las inversiones para
la modernización de las unidades de producción absorberían
1/5 del coste total anual, siendo una prueba de la importancia que dentro del Plan tenía tanto la modernización de las
explotaciones como la disminución de la población activa.
2.1.2. La oposición al Plan Mansholt
A pesar del gran impacto que causó y de la importancia
de los objetivos que perseguía el Plan no se llegó a discutir
formalmente en el Consejo de Ministros. La formación de un
bloque de oposición al mismo impidió su aprobación. Las
organizaciones profesionales de los estados miembros se
opusieron, salvo escasas excepciones, al Plan Mansholt (21).
(21) Era demasiado tarde para que la Comisión introdujera un
cambio tan radical en la PAC. Los intereses agrarios de la Comunidad.
109
Las críticas de la Deustcher Bauernverband, como organización mayoritaria de la RFA, se centraron sobre todo en las
consecuencias que para las rentas agrarias podía tener la disminución de los precios. Frente a un descenso de los precios
la DBV defendía un control mayor de la oferta utilizando
cuotas. El excesivo coste para unos resultados más que dudosos y la rigidez de las condiciones para constituir NUP y EAM
también alimentaron su oposición. Por último la DBV veía
en muchas actuaciones del Plan una intromisión en la política de desarrollo regional y social que consideraba competencia de los estados miembros.
La mayoría de las organizaciones profesionales agrarias
francesas consideraron el Plan como una buena base para
definir una nueva PAC (22), si bien los matices críticos y condiciones introducidas por algunas de ellas se convirtieron en
un gran obstáculo para una aceptación sin modificaciones
del mismo.
La oposición de la Fédération Nationale des Sindicats
d'Exploitants Agricoles (FNSEA) (23) a los planes estructurales gaullistas de 1960 y 1962 se repitió con más fuerza y mayores posibilidades de éxito frente al Plan Mansholt. La FNSEA
temía ahora además una disminución de las rentas agrarias y
echaba en falta una política comercial exterior de productos
agrarios. La ausencia de un diseño claro de lo que iba a ocu-
estaban suficientemente coordinados para constituir un frente común
al Plan Mansholt. El Comité de Organizaciones Profesionales Agrarias
(COPA), las organizaciones agrarias y los propios gobiernos de los estados miembros coincidían en mantener una PAC proteccionista.
(22) Las líneas generales del Plan Mansholt aunque menos drásticas, se recogían en las leyes de orientación francesas de 5 de agosto de
1960 y 8 de agosto de 1962. Estas leyes tenían un marcado carácter productivista y fueron el resultado de la convergencia del gaullismo con el
Centro Nacional de Jóvenes agricultores... Este discurso productivista
encontraba su sentido en la ampliación del mercado agrícola francés
bajo la PAC. Kroll, op. cit., 1987, pág. 38.
(23) Lógica oposición, dada la corriente mayoritaria agrarista que
dominaba su dirección.
110
rrir en la industria de transformación también fortaleció su
oposición al Plan.
Le Centre National des Jeunes Agriculteurs (CNJA) (24)
era la organización profesional que más defendía el Plan en
Francia pero las modificaciones que pretendía introducir
eran inadmisibles desde el punto de vista de la Comisión. El
CNJA proponía un mayor peso de los productores en la
determinación de los precios y una fijación plurianual de los
mismos. La admisión de ambas peticiones significaba reforzar la política de precios y se alejaba de los objetivos centrales
del Plan.
Por su parte, L'Asamblée Permanente des Chambres
d'Agriculture, mantenía una postura globalmente favorable
al Plan aunque exigía algunas modificaciones. La Asamblea
entendía que el equilibrio de los mercados agrícolas debería
solucionarse, fundamentalmente, a través de la regulación de
los intercambios con países terceros y no con una disminución de los precios agrarios.
En Bélgica, el Boerenbond, a partir de una aceptación
global, se oponía a las ayudas cuantiosas e indiscriminadas a
los NUP y EAM y defendía una mayór ordenación de los mercados mundiales de los productos agrarios como requisito
previo a la introducción del Plan.
Los jóvenes agricultores belgas, aún adoptando una posición favorable hacia el Plan, no aceptaban la política de disminución de precios, lo que equivalía una vez más a no compartir el fin último del Plan: crear empresas agrícolas competitivas que no hubieran de ser protegidas vía precios.
Las organizaciones agrarias italianas expresaron sus reservas en relación a la escasez de recursos económicos para
alcanzar los objetivos previstos pero sobre todo exigían una
responsabilidad financiera comunitaria que cubriera el
apoyo total a las NUP y EAM. A Italia, como país comunitario
(24) Cuyos orígenes se pueden encontrar en los jóvenes agrícolas
católicos (JAC), de marcada inspiración productivista-modernista.
111
que más se podía beneficiar de una reforma estructural de la
agricultura, le atraía el contenido del Plan pero, a diferencia
de otros países comunitarios, lo encontraba insuficiente
desde el punto de vista presupuestario.
Holanda, que desde finales del siglo x^x disfrutaba de las
ventajas generales de un sector agrario abierto al exterior y
competitivo, aceptó de buen grado los objetivos del Plan.
Sólo el establecimiento de contingentes a la producción y la
falta de una política regional adecuada a las necesidades particulares de cada región impedían una aceptación sin restricciones del mismo (25).
EI Plan tuvo un respaldo mayor por parte de las organizaciones profesionales agrarias de ámbito comunitario pero
este respaldo no fue total. Una vez más las condiciones
impuestas para su total aprobación dificultaba sus posibilidades de aplicación.
E1 Comité de Organizaciones Profesionales Agrarias
(COPA) como máximo organismo de representación de intereses a escala comunitaria si bien veía favorablemente la
modernización de la agricultura qúe podría derivarse de la
aplicación del Plan, formuló cuatro críticas cuya aceptación
por parte de la Comisión Ilevaba a cambios muy sustanciales
de su contenido.
Defendía el COPA que la reducción progresiva de precios
propuesta por la Comisión sólo tenía sentido una vez la
modernización de las estructuras y la mejor organización de
los mercados hubieran surtido sus efectos beneficiosos y no
antes. Asimismo echaba en falta unas acciones más concretas
en política comercial exterior y en la mejora de las comercialización interior de los productos agrarios. Por último el
COPA creía conveniente una reforma previa del Fondo
Social Europeo con la finalidad de ampliar su campo de
(25) Pignot: «Prise de position des organisation, professionnelles
sur le memorándum concernant a la réforme des estructures agricoles».
RMC, 1969, págs. 637 y ss.
112
actuación en la agricultura y reforzar las posibilidades de
incrementar las ayudas a la formación profesional.
Las críticas más importantes al Plan en el ámbito comunitario provinieron de las Explotaciones Familiares del Mercado Común, organización próxima ideológicamente a los partidos comunistas europeos (26). El Plan se interpretó como
un ataque frontal a las explotaciones familiares de tamaño
inferior a las NUP y como una industrialización masiva del
campo, liquidadora de la agricultura familiar.
Las reacciones de las organizaciones representativas de la
industria alimentaria a escala comunitaria partiendo de un
principio de aceptación general (27) mostraba grandes diferencias.
Por ejemplo, la Comisión de las Industrias Agrícolas y Alimentarias de la CEE cuestionaba la poca importancia que se
atribuía a la política comercial exterior y sobre todo al papel
que podían desempeñar las industrias de transformación en
la economía alimentaria mundial. Mostró también cierto
recelo a la creación de agrupaciones profesionales o interprofesionales dentro del sector por el poder que podían
adquirir frente a las industrias alimentarias.
Dentro ya del organigrama comunitario, fue en el seno
del Comité Económico y Social (28) de las Comunidades
Europeas, donde se elaboró un informe no vinculante que
recogía gran parte de las críticas realizadas por las organizaciones profesionales agrarias con alguna novedad. Entre las
críticas nuevas se hallaba la necesidad de implantar una polí-
(26) Versión comunitaria del Modef francés (Mouvement d'organisation et de défense de 1'exploitation familiale).
(27) La industria alimentaria creía que el Plan facilitaría la integración de los agricultores en la economía y de esta forma los suministros
mejorarían. La tendencia general a disminuir los precios agrarios podía
llegar a convertirse en un abaratamiento de inputs y como tal era bien
recibido por el sector transformador.
(28) Para estudiar el Plan Mansholt se creó un subcomité de estudio del Plan denominado subcomité «Agricultura 80».
113
tica monetaria común y la introducción de medidas de
corresponsabilidad. Con la instauración de una política
monetaria común se facilitaría la vigencia del principio de
unidad de mercado y se eliminarían los efectos de las inestabilidades monetarias en los precios agrarios comunitarios
(29). Introduciendo medidas de corresponsabilidad se conseguiría limitar parte de la oferta agraria con la colaboración
de los agricultores en su disminución y en la eliminación de
los excedentes (30).
El CES compartía las críticas con otras organizaciones
profesionales respecto a la necesidad de establecer una política comercial exterior de productos agrarios, y la mejora de
la transformación y comercialización interna de los productos agrarios pero insistía especialmente en la conveniencia de
impulsar una política agrícola social y en diseñar una política
global de desarrollo regional que facilitara el trasvase de
mano de obra de la agricultura a otros sectores económicos.
La posición de los gobiernos de los estados miembros
ante el Plan Mansholt fue decisiva para que no llegara a tratarse formalmente en el Consejo de Ministros de Agricultura
de la CEE. La mayoría de los gobiernos creían que modificaciones socioestructurales de tal envergadura deberían tener
carácter nacional.
El Ministerio de Agricultura Francés defendía que la política de reforma de estructuras no correspondía a la Comunidad (31) . Un desarrollo más profundo de la preferencia
comunitaria y unos acuerdos adecuados a escala mundial
podían situar en el lugar que le correspondiera a Francia
como potencia agrícola mundial. La aprobación del Plan
(29) Efectos que muy pronto se darían como veremos en el apartado 3 de este mismo capítulo.
(30) Petición cuyo cumplimiento efectivo tuvo que esperar hasta la
década de los ochenta.
(31) Como así lo demostró con las leyes de orientación francesas
en la década de los sesenta.
114
Mansholt podía traer consigo una disminución de las exportaciones y de las ayudas recibidas por las mismas.
La actitud de la RFA (32) estuvo mediatizada por la proximidad de las elecciones generales de 1969 y el peso específico de la DBV en los partidos políticos conservadores.
La presentación de un plan propio de reforma estructural de su agricultura desplazó además el interés por el Plan
Mansholt. Plan que traería a la RFA disminuciones de precios
a cambio de unas medidas estructurales de ámbito comunitario que sólo tendrían una aplicación muy restringida en el
territorio alemán.
La posible disminución de los precios agrarios para unos
agricultores que desde la posguerra habían disfrutado de
una protección elevada tenía un coste político demasiado
elevado para que el gobierno alemán se interesara especialmente en la aprobación del Plan.
(32) La RFA fue el país comunitario que más duramente criticó el
Plan Mansholt. A Mansholt se le consideró como un tecnócrata utópico
que había perdido la conexión con la realidad. Priebe, H.: Die Subventionierte Unvernunft. Ed. Siedler. Berlín. 1985, pág. 74.
Los argumentos, en contra del Plan Mansholt, utilizados en Alemania fueron los siguientes:
1) La formación de la EAM intensivas en capital llevarían a un
incremento de la producción.
2) Se olvidaba que las estructuras agrarias comunitarias eran el
resultado de la historia y que no podían transformarse tan rápidamente. Se le acusó de intentar implantar las estructuras agrarias de Groningen (su ciudad natal) al resto de Europa.
3) La inexistencia de experiencias similares en Europa hacía demasiado arriesgada su puesta en marcha.
4) Mansholt no contempló las peculiaridades alemanas en lo referente a la existencia de muchos agricultores tiempo parcial.
5) Las consecuencias para los centros urbanos y para las regiones
de origen provocadas por la emigración masiva campo ciudad
podrían ser muy perjudiciales.
6) Los efectos sobre el medio ambiente de la tendencia a la creación de grandes empresas agrarias podrían ser muy nocivos.
Priebe, C., op. cit., 1985, págs. 77-78.
115
El Ministerio de Agricultura italiano, estando de acuerdo
globalmente con los objetivos del plan, dudaba sobre el limitado coste económico del mismo y de la viabilidad de incrementar la importancia del Feoga-orientación en el futuro de
la PAC.
Fue en el Benelux donde el plan encontró más apoyo
aunque en menor grado en Bélgica. Para el Ministerio de
Agricultura holandés el plan no llegaba todo lo lejos que
debía y defendía incluso el perfeccionamiento del mismo
con medidas fiscales y comerciales, siempre con el norte de
la unión económica (33). El Ministerio Belga no compartía
la necesidad de restringir la oferta agraria cuando gran parte
de la humanidad padecía malnutrición y hambre. Las medidas exigidas para constituir NUP y EAM se consideraban
excesivas e incluso contradictorias con el objetivo perseguido
de disminuir la oferta agraria.
De todos los gobiernos de los Estados Miembros sólo el
holandés estaba dispuesto a defender el Plan ante el Consejo
de Ministros comunitarios. El resto recibió el Plan como una
obra con muchos riesgos y costes sin un éxito asegurado.
Algo más de diez años de PAC no había creado la suficiente voluntad política entre los estados miembros para
imponer actuaciones que hicieran sentir sus éfectos a largo
plazo. Una vez más la falta de objetivos a largo plazo de la
PAC impidió establecer las bases para una agricultura comunitaria competitiva, menos proteccionista. Quizá la obra de
ingeniería social contenida en el Plan aplicada a la agricultura sobrepasaba los límites de lo tolerable socialmente en esa
época (34).
(33) RMC: «L'europe agricole va-t-elle changer de CAP?», RMC
1969, pág. 116.
(34) Petit, M. op. cit., 1988, pág. 9. El Plan fue acusado de Malthusiano, tecnocrático y utópico. Gueben, P., Kreller-Noellet, M.: «Les difficultes et les paradoxes de la politique agricole commune». R7DE. 1970,
pág. 306.
116
Los obstáculos planteados por el COPA y sobre todo la
falta de presión de los Ministerios de agricultura nacionales
en sentido contrario, que nunca creyeron profundamente en
el Plan, llevó a que la mayor reforma estructural de la agricultura comunitaria no pudiera convertirse en realidad (35).
Hasta comienzos de la década de los setenta, como posteriormente analizaremos, no se apreciaron los efectos de este fracaso y no se instrumentaron medidas que luego serían consideradas por algunos como meras adulteraciones de los contenidos del Plan Mansholt (36).
La preparación de la conferencia de la Haya paralizó
durante algunos meses las presiones para reestructurar la
PAC. El impulso que podía cobrar la CEE en esta conferencia
podía ser aprovechado al menos en el plano teórico, para
revisar y perfeccionar su pilar fundamental: La PAC. Posteriores acontecimientos nos mostraron que tal tarea se enfrentaba a muchos obstáculos.
2.2. La cumbre de la Haya de 1969: el impulso
hacia el período deFinitivo
Para comprender la trascendencia de la cumbre de la Haya
dentro de la historia comunitaria, y en especial en la configuración de la PAC, es necesario explotar las causas que llevaron
a los Presidentes y Jefes de Gobierno de los países miembro a
la celebración de la misma.
1969 constituía el último año del período transitorio previsto en el Tratado de Roma (37). Era necesario diseñar el
(35) Sin embargo, autores como Priebe, op. cit., 1985, pág. 79,
muestran su agradecimiento a los agricultores y políti ^os europeos por
su sentido de la realidad al rechazar el Plan. Incluso Ilega más lejos al
afirmar que las discusiones provocadas por el Plan utilizaron muchas
fuerzas que hubieran sido mejor empleadas en la discusión de los problemas reales de la política agraria, pág. 79.
(36) Petit, M. op. cit., 1988, pág. 9.
(37) Artículo 8 del Tratado de Roma.
117
período definitivo (38), y al no proponer la Comisión la prolongación del período transitorio, como se contemplaba en
el Tratado, el Consejo de Ministros confirmó la hipótesis
según la cual eI paso al período definitivo tendría lugar el 1
de enero de 1970 (39).
Teóricamente podía haberse encargado el Consejo de
las Comunidades de dar el impulso necesario para relanzar
la Comunidad (40). Toda una serie de razones llevaron a
que el protagonismo para impulsar la Comunidad fuera
tomado por los Presidentes y Jefes de Gobierno de los estados miembros.
La solución temporal de la crisis de la silla vacía con el
compromiso de Luxemburgo introdujo más dificultades para
Ia adopción de acuerdos en el seno del Consejo de Ministros.
La posibilidad de esgrimir el interés nacional como justificación de la necesidad de unanimidad disminuyó en gran
medida la materialización de los poderes decisorios del Consejo de Ministros. No tardaron demasiado los grupos de intereses de los estados miembros en darse cuenta de las posibilidades de obstruir las decisiones del Consejo presionando a
sus respectivos gobiernos (41).
Las expectativas de crear un interés comunitario en la
toma de decisiones en el seno del Consejo de Ministros fue
desplazado por el interés nacional de cada estado miembro.
El derecho de veto también influía en el peso real de la
Comisión en las instituciones comunitarias. La supranacionalidad de la Comisión chocaba con el espíritu del compromiso
(38) Puissochet, J. P. Que signifie la date du 31 décembre 1969
pour la Communauté Economique européenne? RMC, 1969, pág. 403.
(39) Esta confirmación tuvo lugar en la sesión del 12 y 13 de mayo
de 1969.
(40) Lemaitre, P. H.: «Les travaux préparatoires a la conférence de
la Haye permetaient d'etre optimiste sur les chances de succes du sommet Européen». RMC, 1969, pág. 455.
(41) Bulmer, S.; Wessels, W.: TheEuropean council decision-making in
European Politics. Ed. The Macmillan Press. LTD. London. 1987.
118
de Luxemburgo, cediéndose así autoridad al Consejo de
Ministros como representantes de los intereses nacionales.
Una vez potenciado el Consejo de Ministros, la amplitud de
los efectos internos en cada estado miembro de la normativa
adoptada cuestionaba la representatividad de los correspondientes Ministros.
Con la derrota de la supranacionalidad, era lógico que se
empezara a cuestionar la adecuada representación de los
Ministros como portavoces de los intereses nacionales. Si se
había optado por una menor supranacionalidad, los representantes máximos de los estados miembros debían de
desempeñar un papel más relevante.
El incremento de la importancia de los Jefes de Estado y
de Gobierno en el proyecto europeo venía además justificada
por cuatro motivos.
La ralentización del crecimiento económico en Europa
en la segunda mitad de los años sesenta (Cuadro 12) exigía
de la Comunidad una respuesta al nuevo escenario macroeconómico al más alto nivel. La Comunidad debía actuar
pronto o se convertiría en un mero receptor de decisiones
tomadas por otros países. La envergadura de las decisiones a
tomar sobrepasaban las posibilidades de reacción de un Consejo de Ministros lento e inoperante. El establecimiento de
políticas económicas que propiciarán la reactivación requería un acuerdo previo entre los máximos representantes de
los estados miembros.
La pérdida progresiva de la influencia de los Estados Unidos en las relaciones internacionales y sus acuerdos con la
URSS exigían también una potenciación de la CEE. HabienCUADRO 12
CRECIMIENTO DEL PIB EN LA CEE (TERMINOS REALES)
1961
1962
1963
1964
1965
1966
1967
1968
3,3
4, 3
4,1
4,3
4,4
3,6
2,05
3,16
Fuente: Elaboración propia con datos de National Accounts OCDE 196U-85.
119
do perdido los Estados Unidos parte de su influencia en las
economías de europa occidental, los estados comunitarios
necesitaban desempeñar un papel más activo (42) en las relaciones internacionales. También aquí el esquema institucional comunitario previsto en el Tratado se mostraba insuficiente para aglutinar el nuevo protagonismo de la Comunidad en un mundo bipolarizado.
Las peticiones de adhesión por parte del Reino Unido,
Irlanda, Dinamarca y Noruega precisaban de un foro adecuado por las repercusiones que traería su adhesión a los países
miembros. La aceptación de estas adhesiones por los máYimos representantes de los estados miembros facilitarían los
siguientes pasos a seguir.
Los países del Benelux no veían con buenos ojos la cele-'
bración de cumbres europeas por las experiencias sufridas.
Las cumbres europeas de 1961 (43), encaminadas a la creación de una Unión Política Europea, habían demostrado un
excesivo peso de Francia y la RFA. El Benelux temía una
excesiva bilateralización entre los estados más poderosos de
la Comunidad. El cambio de actitud de la República francesa
disminuyó los temores provenientes del Benelux.
La elección de G. Pompidou (44) para la presidencia
francesa allanó muchas de las dificultades para dotar de más
peso a los Jefes de Estado y de Gobierno en el marco comunitario. G. Pompidou, además de ser partidario de aceptar al
Reino Unido como estado comunitario, tenía una mayor disposición a ceder soberanía, distanciándose así de los criterios
(42) Bulmer, S., Wessles, W. op. cit., 1987, pág. 26.
(43) La primera cumbre tuvo lugar en París, el 10 y 11 de febrero
de 1961, y la segunda en Bonn el 11 de mayo de ese mismo año. La
cumbre posterior, en 1967, tuvo un carácter meramente testimonial
con motivo del décimo aniversario de la firma del Tratado de Roma.
(44) El excesivo pragmatismo de G. Pompidou en lo concerniente
a la Comunidad llevaba incluso a dificultar su significado en la práctica.
Como así no recuerda Brugmans, H.: «Twelve models for European
Union». TheEC in the World. Ed. Ph P. Everts. Rotterdam. 1972, pág. 27.
120
mantenidos por De Gaulle. La nueva imagen que transmitía
Pompidou al Benelux y a Italia facilitó también en gran
medida la celebración de la cumbre de la Haya.
Por todas estas razones, y bajo los auspicios de la presidencia holandesa, se celebró el 1 y 2 de diciembre de 1969 la
cumbre en la Haya con el fin de salir del progresivo estancamiento y deterioro de la CEE al final de los sesenta y para
relanzarla políticamente, completar las políticas iniciadas en
especial la PAC y ampliar al número de miembros.
2.2.1. La cuestión británica y la PAC
El doble rechazo de la candidatura británica por parte de
De Gaulle (1963, 1967) dio paso a una visión diferente mantenida por Pompidou en su campaña electoral. Las aspiraciones de De Gaulle de crear una unió política europea liderada
por Francia fueron transformadas por Pompidou en una
defensa del relanzamiento económico y político de la CEE
como primer paso para aumentar el poder de negociación
con los Estados Unidos. La aceptación del Reino Unido
como miembro podría fortalecer a la CEE y simultáneamente contrarrestar el incremento de poder de la RFA.
La vinculación, desde el inicio de las negociaciones, de la
adhesión británica (45) a la aceptación del acervo comunita-
(45) Ya al inicio de la década de los sesenta, con ocasión de la petición de adhesión, no se vislumbraba fácil en engarce del sistema de protección británico basado en la aplicación de deficienry payments con la
protección vía precios propia de la incipiente PAG. Este era uno entre los
varios problemas existentes. Tracy, M. afirmaba: «Será extremadamente
difícil para Gran Bretaña aceptar una tarifa exteiror común o derechos
de importancia común para los productos agrícolas, en razón de las
repercusiones que esta aceptación tendría sobre las importaciones provenientes tanto de la Commonwealth como de países terceros. También es
altamente improbable que la indispensable colaboración americana
pueda ser obtenida para tal acuerdo con la CEE». Tracy, M.: «L'agriculture Britannique devant une union européenne». RMC, 1971, pág. 188.
121
rio tenía especial importancia para la PAC como elemento
esencial del mismo. No era posible la adhesión sin aceptación de la PAC (46).
Merece la pena detenernos en el estudio de los efectos
inmediatos de la adhesión del Reino Unido a la CEE en la
configuración de la PAC. Nos interesa destacar el importante
potencial del aspirante a miembro de la CEE. Los cuadros
13, 14 y 15 nos muestran que si bien la agricultura británica
era modesta en cuanto al tamaño, no por eso debía restarse
importancia a sus posibilidades de desarrollo.
CUADRO 13
Población activa total (millones) ..
Población activa agraria (millones)
Superficie (millones hectáreas) ...
SAU (millones hectáreas) ...............
Número de explotaciones (1.000) .
Número de tractores (1.000) ..........
Reino Unido (1970)
CF.6 (1970)
24,7
0,67
24,40
19,12
313
444
74,4
9,54
116,80
71,83
5.254
3.465
Fuente: Eurostat y elaboración propia
También en la declaración de Edward Heath realizada el 10 de
octubre de 1961 (RMC, 1961, págs. 443 y ss.) en la que se recogían
las peticiones de Gran Bretaña para formar parte de la CEE podemos
ver las dificultades que entrañaban dos sistemas de protección agraria tan distintos y los especiales lazos del Reino Unido con países terceros.
(46) Theau, P.: «Politique agricole et adhesion britannique»
RMC, 1969, pág. 542. Además de poner de manifiesto esta vinculación
presenta las razones que alegaban los británicos para no aceptar fácilmente la PAC: su tradicional «cheap food policy», sus especiales relaciones con la Commonwealth y el choque que podría producir el
desarrollo jurídico de la PAC en la regulación nacional de su agricultura.
122
CUADRO 14
GRADO DE AUTOABASTECIMIENTO PARA ALGUNOS
PRODUCTOS EN EL REINO UNIDO Y EN LA CEE (1968-70)
Reino Unido
CEE
Trigo .................................................
42
106
Resto cereales (salvo arroz) ............
Azúcar refinado ...............................
70
33
84
106
Mantequilla ......................................
12
110
Queso ...............................................
42
102
Fuente: Buillet, C. «Adhesion britannique et Politique agricole commune»,
RMC, 1972, pág. 626.
CUADRO I S
RELACION ENTRE LOS PRECIOS RECIBIDOS (1970)
POR LOS AGRICULTORES BRITANICOS Y LOS RECIBIDOS
POR LOS AGRICULTORES COMUNITARIOS (CEE=100)
Reino Unido
CEE
Trigo .................................................
Leche ................................................
76
87
100
100
Carne bovina ....................................
Carne porcina ..................................
67
65
100
100
Fuente: Buillet. Ibidem, pág. 628.
De todas sus características merecen especial atención
dos por su implicación en el posterior desarrollo del proteccionismo agrario. Los precios de los productos agrarios en el
Reino Unido eran inferiores a los de la CEE. Un período
transitorio que contemplará un acercamiento de los precios
agrarios británicos a los comunitarios llevaría a una mayor
producción en el Reino Unido (47). Si además tenemos en
(47) Francia temía que unos precios favorables para el Reino
Unido incrementara el grado de autoaprovisionamiento británico
durante su período transitorio, como así ocurrió con la RFA. Preocupación razonable si tenemos en cuenta que el país galo necesitaba nuevos
123
cuenta los distintos niveles de autoabastecimiento entre la
Comunidad y este país, la implantación de barreras de protección frente a países terceros que evitaría poder continuar
con su «cheap food policy» provocaría la aparición no muy
lejana de excedentes. Una agricultura acostumbrada a hacer
frente a la competencia exterior y por tanto sustentada en
criterios más competitivos que la comunitaria pronto desarrollaría otra de sus características: su potencial crecimiento
no limitado por superficies inapropiadas.
La necesaria aceptación sin condiciones de la PAC por el
Reino Unido, no trastocó los cimientos de la misma pero sí
en cambio incrementó el apoyo del modelo proteccionista
comunitario por parte de los productos británicos (48).
El modelo de protección agrario británico, a corto plazo,
no influyó en la posibilidad de revisar los cimientos de la
PAC. Por el contrario el Reino Unido importó totalmente el
mercados para seguir colocando sus excedentes. Naets, G. en su artículo «L'elargissement de 1'europe verte: Les neuf conditions de la réussite». RMC, 1971, pág. 117, recogía las inquietudes de gran parte del sector agrario francés y planteaba el cumplimiento de nueve condiciones
para una integración más armoniosa de la agricultura británica en la
CEE:
1) Evitar un período transitorio especialmente largo.
2) Establecimiento de previsiones a medio y largo plazo.
3) Armonizar dentro de lo posible los costes de producción.
4) Modernizar la agricultura continental sin demora.
5) Establecer una organización eficaz de la producción y comercialización.
6) Evitar una nueva devaluación de la libra esterlina.
7) Aplicación del mecanismo de recursos propios a los nuevos estados miembros.
8) Armonización de las ayudas nacionales.
9) Negociación de acuerdos mundiales.
Reproducimos aquí las condiciones para resaltar que no se cuestionaba aprovechar la entrada de tres nuevos miembros para reducir el
grado de protección de la PAC.
(48) La National Farmer's Union interpretó la adhesión a la PAC
como unas mayores posibilidades de apoyo al sector.
124
cuadro proteccionista propio de la PAC sin dar cabida a los
interesados por el mantenimiento de la «cheap food policy».
Si bien la admisión de la PAC era un requisito previo (49)
a la aceptación del Reino Unido como miembro de la CEE,
la excesiva carga económica que supuso al final de la década
de los sesenta el sistema de «deficiency payments» y la posibilidad de instaurar pronto un sistema de recursos propios
para financiar la PAC que permitiera trasladar parte de la
carga presupuestaria, debilitó la construcción de una verdadera oposición capaz de impedir desde el Reino Unido su
adhesión a la Comunidad.
2.2.2. Hacia un nuevo modelo de fmanciación
El primer paso en la financiación de la PAC ( 50) se dio
con la aprobación del FEOGA en el reglamento n.° 25/1962
simultáneamente a la aprobación de las primeras OCM. En
este reglamento además de sentarse las bases para alcanzar
el régimen de financiación propio del período definitivo, se
contempló, en oposición a la idea mantenida en los debates
previos, un fondo que no tenía carácter de mecanismo
financiero autónomo sino que era una parte integrante del
presupuesto de la Comunidad ( 51). En este reglamento se
estableció un sistema de financiación basado en las contribuciones de los países miembros en función de unos criterios que nada tenía que ver con el principio de solidaridad
(49) Aunque realmente no existían lazos jurídicos entre la ampliación de la Comunidad y la financiación agrícola, sí había en cambio claras vinculaciones políticas como nos recuerda Leimaitre, P. H. en
«L'accord sur le financement de L'Europe verte ne devrait pas dispenser les six de réformer le marché commun agricole». RMC, 1970, pág. 5.
(50) Recogiendo el mandato previsto en el artículo 40.4 del Tratado de Roma.
(51) Olmi, G.: «Les decisións du 21 Avril 1970 sur le financement
de la PAC». RMC, 1970, pág. 203.
125
financiera (52). Este sistema de financiación era bastante
lógicó si tenemos en cuenta que en este momento los precios
aún no eran comunes y quedaban muchas OCM por aprobar.
Interesa destacar de este Reglamento el contenido de su
artículo 2.1 y 2.2 por su influencia en el diseño posterior de
la financiación de la PAC. El artículo 2.1 estipulaba que para
el período definitivo (a partir del 1 de enero de 1970) los
ingresos provenientes de los prélévements que gravaban las
importaciones agrarias de los países terceros pasarían a formar parte de los ingresos de la Comunidad para lo cual el
Consejo tendría en cuenta el artículo 201 del Tratado de
Roma (53).
En el apartado 2 del artículo 2 se enunciaba que una vez
establecido el mercado único, al estar los sistemas de precios
unificados y ser la política agraria ya comunitaria, las consecuencias económicas que resultaran incumbirían a la Comunidad. Por tanto, serían financiadas por el FEOGA las restituciones a las exportaciones hacia los países terceros y las intervenciones destinadas a la regulación de mercados. Este artículo asumía en consecuencia que, al fijarse los precios por el
Consejo, no sería lógico que cada estado miembro soportara
los gastos de colocación de excedentes de la producción
nacional debido a unos precios elevados que no eran fijados
por el mismo estado (54).
(52) Los gastos del FEOGA, según el artículo 200 del Reglamento
25/1962, se repartían en función del peso político de los Estados
Miembros por ellos mismos reconocidos. A la RFA, Francia e Italia, le
correspondería un 28%, a Bélgica y Holanda un 7,9% y a Luxemburgo
un 0,2%.
(53) El artículo 201 del Tratado de Roma establecía un procedimiento complejo según el cual el Consejo, por unanimidad, teniendo
en cuenta las proposiciones de la Comisión y después de consultar al
Parlamento Europeo, aprobará las disposiciones que deberán de ser
adoptadas por los estados miembros conforme a sus normas constitucionales respectivas.
(54) Olmi, G. op. cit., 1970, pág. 204.
126
Como ya ha sido explicado en el primer capítulo, la dificultad de establecer el régimen de los ingresos y de los gastos
del FEOGA en el período comprendido entre el 1 de julio de
1965 y el final del período transitorio fue uno de los motivos
de la crisis de la silla vacía (55) . Para salvar la financiación de
la PAC hasta el final del período transitorio se Ilegó al acuerdo de 11 de mayo de 1966 (56) formalizándose en el reglamento n.° 130/66. En este reglamento de carácter transitorio, y mientras no se aprobara el que diera contenido a la
financiación propia de la PAC, se regulaba que una parte de
los gastos del FEOGA garantía se cubriría por un 90% de los
prélévements recibidos por cada estado miembro. El resto de
la sección garantía y la totalidad de la sección orientación se
cubrirían por los Estados atendiendo a su capacidad contributiva (57) . Es importante destacar que Francia ostentaba la
mayor carga y que ésta podía modificarse favorablemente si
se aprobaba un sistema de recursos propios para la PAC.
Francia, como miembro de un especial interés dada su
capacidad exportadora, defendió un compromiso respecto a
la financiación de la PAC en la cumbre de la Haya (58). A
(55) Crisis que, como ya hemos señalado, se solucionó con el Compromiso de Luxemburgo consistente en un acuerdo para discrepar y
paralizar la toma de decisiones en el Consejo. Swinbank, A.: «The Common Agricultural Policy and the Politics of European Decision Making».
JMCS, n.° 4, 1989, pág. 308.
Un problema agro-financiero derivado de la oposición francesa a
reordenar la PAC y hacerla menos costosa antes de aprobar la nueva
financiación iba a impedir posteriormente cualquier reforma sería de
la PAC como nos recuerda Donges, J.: «Is European Integration now.
Due to Inertia or Conviction?. WE. March 1984, pág. 38.
(56) Para un estudio de las posturas de los distintos países ante este
acuerdo: Casadio, P.: Una política agrícola per L'Europa... Ed. Il Molino.
Milano, 1967.
(57) Francia soportaría el 32%, Alemania el 31,2%, Italia el 20,2%,
Bélgica y Holanda el 8,2% y Luxemburgo el 0,2%.
(58) Como señala Berger, C. Francia, al ser la principal beneficiaria de la instauración de un mercado único para todos los productos
agrícolas, tenía un interés especial en una configuración del FEOGA
127
cambio del acuerdo respecto a la financiación de la PAC tuvo
que aceptar una mayor dotación de poder de control presupuestario al Parlamento Europeo.
A pesar de ser la petición de más poder presupuestario
para el Parlamento Europeo una de las razones de la crisis de
la silla vacía, su concesión en cambio no significó la eliminación del compromiso de Luxemburgo adoptado para la superación de tal crisis. En 1969, ya se había consolidado el
empleo del «interés nacional» en el seno del Consejo de
Ministros para frenar la unanimidad necesaria en los asuntos
de especial transcendencia. El derecho de veto, como triunfo
del estado comunitario menos supranacionalista, no se cuestionó al dotar al Parlamento Europeo de ciertos poderes
supranacionales en lo referente al control del presupuesto.
Se perdió así una oportunidad para remover uno de los
mayores impedimentos para el futuro desarrollo de la PAC,
facilitándose que el Consejo de Ministros de agricultura frenara las posibles orientaciones de la PAC que pudieran amenazar cualquier interés considerado vital por algún estado
miembro y en especial de la potencia agraria francesa.
Francia, desde el inicio de la PAC, vio limitado el desarrollo
de la misma favorable a sus intereses mientras no se clarificaran
los posibles recursos destinados a su financiación y el origen de
los mismos. La aprobación de unos recursos propios era interpretada por los agricultores franceses como un aumento de las
posibilidades de desarrollo y en especial del sector exportador
al poder conseguir mayores restituciones a la exportación.
La disolución de los gastos agrarios entre los distintos
estados miembros ampliaba así la potencialidad de exigir un
cuadro proteccionista mayor. A1 sustituir las aportaciones
meramente estatales por un flujo independiente de ingresos,
se incrementaba la obtención de recursos y se eliminaban las
restricciones presupuestarias derivadas de las aportaciones
favorable. Berger, C.: «La Place du Feoga dans la construction de
L'Europe». RMC. 1965, pág. 34.
128
nacionales. La continua negociación de las aportaciones estatales no favorecía la expansión desmesurada de los gastos
agrarios al amparo de políticas proteccionistas. La nueva
financiación creaba así unas condiciones más favorables para
el incremento de los gastos agrarios.
El establecimiento de un sistema de financiación independiente, además de cumplir lo previsto en el Tratado, era visto
por gran parte de los agricultores como una mayor disponibilidad de recursos, olvidando que el resultado final estaría en función de la evolución de las variables de las que dependieran
estos recursos propios. Una financiación propia, aunque se
interpretaba como una ampliación de posibilidades, no impedía una insuficiencia de los ingresos ante cambios importantes
del mercado o del mecanismo protector. Con esta transfondo,
las organizaciones agrarias francesas optaron por una visión a
corto plazo al considerar que un cambio del sistema de financiación comunitario, autónomo de las aportaciones estatales,
ampliaba las posibilidades de obtener recursos. Se comprende
de esta forma que los representantes franceses accedieran a
conceder mayores poderes al Parlamento Europeo a catnbio de
una ampliación de los recursos destinados a la agricultura.
La aprobación de un sistema de recursos propios también
se consideró como una manifestación de una mayor supranacionalidad de la CEE q una superación del sistema tradicional de financiación de los órganos internacionales.
La aprobación de las líneas generales que debían regular
la financiación agraria, una vez culminado el período transitorio, dio lugar a una variada gama de discusiones encaminadas al cumplimiento de algunos requisitos previos.
El establecimiento de un sistema propio de financiación de
la PAC fue condicionada, inicialmente sin éxito, por la RFA,
Bélgica (59) e Italia a una limitación de los gastos agrarios. Las
(59) La RFA y Bélgica, cuyas contribuciones al FEOGA sobrepasaban los reembolsos que percibían del mismo, dudaban respecto a la
ratificación de un reglamento sin tener garantía de que se frenaría el
129
presiones de las organizaciones agrarias de estos países pudieron más que las razones estrictamente presupuestarias.
Renunciar a los derechos de aduana y a los prélévements
por parte de los estados miembros también constituyó un
punto conflictivo en las negociaciones. Las limitaciones de
los poderes presupuestarios del Parlamento tampoco estuvieron exentas de problemas. Incluso algunos países miembros
propusieron inicialmente un acuerdo transitorio hasta que
concluyeran los procesos de adhesión del Reino Unido, Irlanda, Dinamarca y Noruega.
A pesar de todas estas iniciales discusiones, en el comunicado final de la cumbre de la Haya quedó plasmada la pronta
aprobación de un nuevo reglamento financiero agrícola y el
reforzamiento de los poderes presupuestarios del Parlamento
Europeo sin cerrar las posibilidades de negociación.
En el punto 5 del comunicado final se recogía la reafirmación de voluntad de los gobiernos de los estados miembros, de pasar de un período de transición a un período
definitivo y de aprobar en consecuencia los reglamentos
financieros al final de 1969 (60). En este mismo punto del
gasto agrario como así relata Lemaitre, P. H. en «Les travaux préparatoires a la Conférence de la Haya permitraient d'étre optimiste sur les
chances de succés du sommet européen». RMC. 1969, pág. 7.
(60) La aprobación del Reglamento correspondiente no fue tan
fácil y no se pudo realizar hasta 1970. Una vez finalizado el Consejo de
la Haya la fase decisiva de las negociaciones para la aprobación del
nuevo reglamento de financiación de la PAC tuvo lugar entre el 19 y 22
de diciembre de 1969. Resultado de estas negociaciones fueron unos
acuerdos de principios sobre los poderes presupuestarios del Parlamento y sobre los recursos propios. Estos acuerdos se perFlaron más en las
sesiones del 5, 6, y 7 de febrero de 1970 pero hasta el 6 de marzo el
Consejo no presentó los diferentes textos de forma definitiva. La delegación italiana bloqueó la adopción de los mismos mientras no se
pusiera en marcha las Organizaciones Comunes de Mercado del vino y
del tabaco. El bloque italiano concluyó el 21 de abril y la decisión final
fue ratificada por los seis Parlamentos Nacionales adquiriendo el
mismo status que el Tratado de Roma y publicándose en el DOCE el 28
de abril de 1970 bajo forma de reglamento.
130
comunicado se resaltaba la conveniencia de sustituir progresivamente, teniendo en cuenta los intereses correspondientes, las contribuciones de los países miembros por
recursos propios con la finalidad de Ilegar a una financiación integral de los Presupuestos de las Comunidades, conforme al procedimiento previsto en el artículo 201 del Tratado de Roma. También se hizo especial hincapié en la exigencia de incrementar los poderes presupuestarios del Parlamento Europeo.
En el punto 7 del comunicado se declaró en cambio que
la aceptación de un reglamento financiero para el período
definitivo no excluía su adaptación por unanimidad en función de la ampliación de la Comunidad siempre que los principios del reglamento no fueran alterados.
El comunicado final recogió por tanto, las aspiraciones
de aquellos países que defendían una adaptación del sistema
si se producía la adhesión de nuevos estados pero no vinculaba el control de los excedentes agrarios y la excesiva carga
presupuestaria derivada de la PAC a la entrada en vigor del
Reglamento. El fracaso del Plan Mansholt, ya analizado, aún
dejaba sentir sus efectos y el cuadro proteccionista basado
sobre todo en precios elevados y protección frente al exterior
no se cuestionó.
Una vez más primaron las consideraciones de corto plazo
y se relegó la posibilidad de modificar la PAC aprovechando
el marco que ofrecía la determinación de un nuevo sistema
de financiación.
El vacío que había producido el rechazo del Plan Mansholt y la defensa de los intereses de las organizaciones de
productos nacionales bloqueó la defensa de una mayor racionalización de la PAC por parte de la RFA (61) y Bélgica.
(61) La celebración de elecciones en la RFA en 1969 frenó las pretensiones germanas por el excesivo coste político que hubiera tenido la
defensa de una menor protección agrario.
131
2.2.3. El olvido de la politica socioestructural
La escasa importancia que tuvo desde su inicio la Sección Orientación del FEOGA ha sido considerada como
una de las pruebas más evidentes de que en la PAC se optó
por lo más fácil: proteger vía precios y olvidar en gran
medida la .reforma de las estructuras agrarias en el marco
comunitario.
La historia del FEOGA-Orientación se puede considerar
la historia de una política socioestructural muy limitada, residual, subordinada a la política de precios, que no encontró
su protagonismo propio en la configuración de la PAC.
Ya en 1960, la Comisión, con el fin de desarrollar el contenido del artículo 40.4 (62) propuso la creación de un fondo
de mejoras de las estructuras agrarias. La propuesta fue rechazada y se creó un único fondo que se dividió en dos secciones:
FEOGA-garantía destinada al sostenimiento de los mercados
agrícolas y el FEOGA-orientación que asumía la reforma de
las estructuras agrarias (63).
Este rechazo a la creación de un fondo específico para la
reforma de las estructuras agrarias y la dotación presupuestaria inicial reflejaba la despreocupación de la Comunidad por
los efectos que podría tener a largo plazo una correcta política socioestructural en el ámbito agrario.
Detrás de esta despreocupación se encontraba el carácter
nacional de las medidas de modernización de las estructuras
productivas agrarias. El grueso de las actuaciones de la PAC
habría de centrarse en la política de precios. Prueba de ello
fue el hecho de que en los primeros años de funcionamiento
del FEOGA, los gastos de la sección orientación debían de ser
(62) El artículo 40.4 del Tratado de Roma decía que con la finalidad de permitir alcanzar los objetivos de la PAC podían se creados
uno o varios fondos de orientación y de garantías agrícolas.
(63) El FEOGA-0rientación se le encomendó el cumplimiento del
objetivo recogido en el artículo 39.1 del Tratado de Roma.
132
iguales a un tercio de los correspondientes a la sección garantía comprometidos en el período contable anterior (64).
^ Con estas premisas era lógido que en el reglamento
17/64, regulador del FEOGA, las ayudas concedidas por la
sección Orientación fueran complementarias de las ayudas
nacionales (65) y revistieran forma de subvención. La sección Orientación desempeñaba fundamentalmente un papel
de ayuda a la inversión, teniendo en cuenta las necesidades
particulares de renovación estructural de los estados miembros y sólo compensaba tímidamente las insuficiencias de la
sección garantía.
Por si quedaba alguna duda sobre el papel secundario
asignado a la sección Orientación, la decisión del Consejo
de Ministros de limitar a partir de 1967 los medios anualmente disponibles a 285 millones de unidades de cuenta,
confirmó tal característica (66). La causa de esta decisión
arroja más información sobre el carácter marginal de la
(64) Es importante destacar que, a pesar de ser una verdadera limitación inicial, el desarrollo posterior de gastos englobados en el FEOGAgarantía ha impedido que el FEOGA-orientación ]legase a alcanzar en
algún momento un tercio de los gastos comprometidos por el FEOGAgarantía en la década de los setenta y ochenta.
(65) Esta desviación de la política de modernización de las estructuras agrarias encauzadas dentro de las políticas nacionales podrían
haberse evitado si los proyectos se hubieran insertado a partir de 1966
en el cuadro de programas comunitarios que tendría que haber adoptado el Consejo. La paralización de las propuestas de la Comisión impidió que los programas comunitarios constituyeran un instrumento eficaz de coordinación de las políticas nacionales de estructuras agrarias.
El Consejo optó por suspender la aplicación del reglamento 17/64 en
lo relativo a la financiación de los proyectos condicionados a que estuvieran dentro de un programa comunitario. A1 establecer este mismo
reglamento que les correspondía a los estados miembros la primera
elección de los proyectos el resultado fue la £manciación de aquellos
proyectos que respondían en primer lugar a los objetivos de política
nacional.
(66) Andre, C.: «La sectión Orientatión du FEOGA». RMC. 1973,
pág. 454.
133
política de estructuras ( 67). El elevado coste de la política
de mercados y la restricción presupuestaria lógida, llevó a
una disminución comparativa de los fondos destinados a la
sección orientación.
Si tenemos en cuenta el Cuadro 16 y que sólo en el
segundo semestre de 1969 la sección Garantía del FEOGA
dispuso de 1.668 millones de UC y en 1970 llegó a alcanzar
2.604 millones de U.C., es fácil concluir que la década de los
sesenta se cerró con un peso casi anecdótico de las medidas
socioestructurales de ámbito comunitario.
CUADRO 16
MEDIOS DISPONIBLES PARA EL FEOGA SECCION ORIENTACION
(En millones de UC)
Años
Millones disponibles
1964 .....................
1965 .....................
1966 .....................
9,1
17,1
41,6
1967 .....................
1968 .....................
26
94,9
1969 .....................
160
1970 .....................
160
Fuente: Eurostat y elaboración propia.
Estos antecedentes respecto a la finalidad e incidencia de
los fondos de la sección Orientación se fueron transformando
al amparo de las discusiones provocadas por el plan Mansholt
y las medidas surgidas del rechazo del mismo. Estas transfor-
(67) «La política de estructuras agrícolas se reducía a una mera
coordinación ilusoria a nivel comunitario de las acciones estructurales
de ámbito nacional y a una participación comunitaria en la financiación
de actuaciones distribuidas según la ley del justo retorno». Megret, C.:
«La politique agricole commune». RTDE. 1971, pág. 471.
134
maciones no fueron profundas desde el punto de vista cuantitativo pero sí desde consideraciones cualitativas (68).
En la cumbre de la Haya no se reclamó un desplazamiento progresivo de una política de mercado a una política de
estructuras. El fracaso de las propuestas del Plan Mansholt
era aún reciente y el coste político de la defensa de una PAC
guiada por la modernización y no por la protección era
demasiado elevado. La ausencia de tal política era lógica
dentro del modelo agrario defendido mayoritariamente por
los representantes de los Estados Miembros (69), pero no se
aprovechó la importancia y proyección de la cumbre para
entrar en el período definitivo con una nueva PAC. Si en un
período transitorio tenían cierto sentido medidas claramente
proteccionistas, la perpetuación de las mismas en el período
definitivo, la perpetuación de las mismas en el período definitivo, mucho menos defendible, se realizó por asentimiento
de los máximos representantes de los países comunitarios
guiados por consideraciones de corto plazo.
2.3. Inestabilidades monetarias y protección agraria:
la aparición de los MCM
2.3.1. La Unidad de cuenta y la PAC
Aunque en el Tratado de Roma no se recogió la instauración de una Política Monetaria Común (70), en los inicios de
(68) Si bien hasta el Reglamento del 28 de abril de 1970 no se le
atribuyó la financiación de las acciones comunes así consideradas por
el Consejo. Con este reglamento desapareció la noción de medida particular como objeto de financiación y sólo podrían ser financiadas las
acciones comunes que así fueran calificadas por el Consejo.
(69) Con la excepción de Holanda. No en vano ésta era la más
competitiva y Sicco Mansholt era ex-Ministro de Agricultura de este
Estado Miembro.
(70) Las cuestiones monetarias se regulaban fundamentalmente en
el capítulo II: La Balanza de Pagos (art. 103-109) dentro del Título II,
135
la PAC se evidenció que se precisaba una unidad común para
fijar los precios comunitarios de aquellos productos regulados por Organizaciones Comunes de Mercado.
Si se quería construir una política de ámbito comunitario
era necesario que las medidas de apoyo se decidieran en una
unidad de cuenta común aunque después se convirtieran a
las monedas nacionales correspondientes.
La inexistencia de una moneda común hacía de la construcción de la PAC una experiencia totalmente nueva y por
lo tanto destinada a enfrentarse a problemas nunca planteados con anterioridad (71).
La utilización de una Unidad de Cuenta (UC) (72) en la
agricultura no empezó a plantear problemas mientras no se
aplicaron precios únicos para los productos agrarios.
El acuerdo de que a partir del 1 de julio de 1967 (73) los
cereales tendrían un precio único determinado en UC, en
aunque no constituían más que recomendaciones. La poca relevancia
de los aspectos monetarios en el Tratado de Roma respondía a que en
el mismo la cuestión esencial era el establecimiento de un Mercado
Común. Viau, C.: «Politique agricole commune et Politique Monetaire», en Politique Agricole Commune et construction Communautaire. Ed. Económica, 1985, pág. 151.
(71) La PAC se diferenciaba así en este factor esencial de los programas agrarios de USA, Canadá y Australia y que se suele subestimar
cuando se analizan las complejidades inherentes en la construcción de
una política agraria común en una zona de integración económica.
(72) Instrumento, en el inicio, puramente contable creado ante la
ausencia de una moneda única en la Comunidad y utilizado fundamentalmente en las operaciones del FEOGA regulado en el Reglamento
n.° 129 del Consejo del 23 de octubre de 1962 con una equivalencia de
0,8867088 gr. de oro fino. La U.C. (también denominado dólar verde),
se consideraba como «uno de los arbotantes de la trilogía compuesta
por los tres principios de la PAC: unidad de mercado, preferencia
comunitaria, solidaridad financiera». Baudin, P.: «Crisis monetaires et
politique agricole Commune d'aout 1969 a Juillet 1973». RMC. 1973,
pág. 309.
(73) De ahí que los Acuerdos Agrícolas de 15 de diciembre de
1964, ya analizados en el capítulo I, vinieran a tener claras incidencias
monetarias, como nos recuerda Gozard, op. cit., pág. 176.
136
ausencia de una política monetaria europea, hacía depender
de la estabilidad monetaria el mantenimiento de la relación
unidad de cuenta-monedas nacionales.
Progresivamente las distintas OCM aprobadas también
establecieron los precios de protección en UC. La traducción
de estos precios en monedas nacionales se realizaría sobre la
base de la paridad oro de cada moneda nacional, así declarada y reconocida en el FMI. En un contexto de estabilidad
monetaria, sin modificar los estados miembros la paridad oro
en el seno del FMI, se podía garantizar la unidad de mercado. Principio que exigía que los precios agrícolas fueran únicos en la Comunidad y que el comercio intracomunitario de
productos agrarios no tuviera impedimentos.
Desde 1962 hasta agosto de 1969 los estados miembros de
la Comunidad disfrutaron de una época excepcional (74) de
estabilidad monetaria.
2.3.2. La ruptura de la estabilidad monetaria y los MCM
En el verano de 1969, la situación económica francesa
exigía una devaluación de su moneda (75), rompiéndose así
el clima de estabilidad monetaria reinante hasta el momento
(76). Esta devaluación del franco francés no podía ser neu-
(74) Cormegna, G., Domenico, C.: Lo SMI Lo SME e L'agricoltura
Europea. Ed. Antonio Milano. Padova, 1982, pág. 145.
(75) Para un estudio de las relaciones entre inflación y tipo de
cambio aplicado a la PAC ver Josling, T., Pearson, S.: «Developments in
the Common Agricultural Policy of the European Community». International Economirs division of USDA. Report, 1982.
(76) El viernes 8 de agosto se anunció que el gobierno francés
había aprobado los principios de una modificación de la paridad del
franco francés. El mismo día, después de que el Banco de España hubiera informado de este hecho a la Comisión Europea, el valor de la UC
respecto al franco francés se suspendió (1 UC = 4,93 FF). El domingo 10
de agosto el Ministerio de Economía y Hacienda anunciaba la fijación
137
tral para el sector agrario galo al estar fijados algunos precios
agrarios en UC y tener que convertirse en francos.
La decisión del Gobierno francés de devaluar su moneda
en un 11,11% provocó una reunión del Consejo de Ministros
de la Comunidad para tomar medidas encaminadas a aislar
al sector agrario de este accidente monetario (77).
El Consejo optó (78) por no permitir que los precios
agrarios franceses establecidos en UC recogieran la devaluación del franco francés (79) con la finalidad de preservar la
unidad de mercado (80). De esta forma eliminaba las posibles tensiones inflacionistas que supondría un incremento de
un 11,11% de los productos agrarios sujetos a OCM. Se evitaba además que un sector económico pudiera beneficiarse de
las oscilaciones monetarias (81). Simultáneamente se impedía favorecer el aumento de la oferta francesa de productos
sujetos a la OCM consiguiéndose también un freno a la elevación de los gastos comunitarios.
nueva paridad a partir de las 10 de la noche. Teniendo en cuenta su
anterior paridad oro, la nueva paridad significaba una devaluación de
11,11%. Este hecho perturbador incrementó los argumentos a favor de
una mayor coordinación monetaria entre los estados miembros.
(77) Baudin, P. op. cit., 1973, pág. 311.
(78) Reglamento 653/68 y 1134/68.
(79) EI Ministro de Agricultura Jaques Chirac obtuvo de la Comunidad la autorización de no repercutir a los productos franceses el alza
de 11,11% de los precios agrarios que resultaría de una aplicación normal de la conversión UC/francos franceses.
(80) Buscando aislar al sector agrario de los inconvenientes que
generarían las inestabilidades monetarias, la Comunidad introdujo obstáculos al comercio intracomunitario con la finalidad de estabilizar los
precios nacionales frente a las oscilaciones monetarias. Josling, T. Langworthy, M.: Options for farm policy in the Euroriean Community. Trade
Policy research centre. London, 1981, pág. 4.
(81) Si se hubiera permitido un incremento de 11,1% de los precios
agrarios franceses, los agricultores franceses se hubieran encontrado
con más dinero que otros grupos de consumidores lo que podría haber
dificultado el control de la inflación. Baudin, P. op. cit., 1973, pág. 312.
138
La opción del Consejo se concretó en mantener los precios institucionales agrarios franceses al mismo nivel que
antes de la devaluación utilizando una paridad ficticia del
franco francés (tipo verde) a efectos agrarios pero con carácter transitorio (82).
La posición por parte del Consejo, compartida por el
gobierno francés, de aumentar los precios franceses, debía
necesariamente contrarrestarse con otras medidas para evitar
una modificación de los fijos exportadores e importadores
de productos agrarios exclusivamente por razones monetarias (83). Una devaluación incrementaría las exportaciones
de productos agrarios franceses y penalizaría las importaciones. Para evitar lo anterior se pusieron en práctica los Montantes Compensatorios Monetarios (MCM) (84) cuya eliminación pasaba a depender de la desaparición de las inestabilidades monetarias.
Con los MCM se pretendió que los OCM funcionaran a
pesar de las perturbaciones monetarias, corrigiendo de forma
automática los efectos de las variaciones monetarias sin modificar la situación de los operadores económicos (85) .
Su objetivo inicial era neutralizar las posibles consecuencias derivadas de las fluctuaciones de los tipos de cambio de
los Estados Miembros en su sector exterior. No perseguían
inicialmente proteger los intereses individuales de los operadores económicos.
(82) En el artículo 1.3 del Reglamento 1586/69 se declaraba que,
en toda hipótesis, la adaptación de los precios agrarios a los precios
comunes debería realizarse a más tardar al comienzo de la campaña
1971/72.
(83) Yasí lo recogió el Reglamento 1586/69, artículo 3.
(84) Aunque se utilizaron en agosto de 1969 no se regularon hasta
el Reglamento 974/71. Para una comprensión global de su funcionamiento ver Barceló Vila, L., García Coque, J.: El Futuro de la PAC y la
Economía Española. Mundi-Prensa, 1987. Cap. 4, págs. 89-119.
(85) Como después defendería la jurisprudencia. Druesne, op. cit.,
1979, pág. 33.
139
Impedir el falseamiento del comercio intracomunitario
no iba a constituir una cuestión de fácil solución. Pronto los
distintos gobiernos intentarían externalizar los aspectos negativos de los mismos a la vez que internalizaban los positivos,
hasta convertirlos en otro medio de conseguir una mayor protección para sus agriculturas.
Estos temores habrían desaparecido rápidamente si se
hubiera vuelto a la estabilidad monetaria o se hubiera avanzado en la cooperación monetaria. Sin embargo, las disparidades entre las distintas políticas económicas de los estados
miembros no lo facilitaban.
La utilización de los MCM como una vía para mantener
o incrementar la protección agraria nacional era inevitable
al introducirse elementos objeto de decisión política en su
cálculo (86).
El optimismo inicial respecto a la capacidad que tenían a
los MCM para neutralizar los efectos de las perturbaciones
monetarias en los precios agrarios y en el comercio intracomunitario pronto daría paso a la utilización de los MCM para
la defensa de los intereses nacionales a corto plazo en el
momento de las negociaciones anuales de los precios comunitarios. El mantenimiento de los MCM podía convertirse en
un reforzamiento de la política de precios comunitarios. Sólo
hacía falta que la necesidad de los MCM se extendiera a
otros países. Muy poco tardó en ocurrir y ahora al amparo de
una revaluación, lo que generaba ya dos grupos de intereses
enfrentados: los países de moneda débil y los países de
moneda fuerte.
A lo largo de 1969, la mayor competitividad de la industria alemana había generado una crecimiento importante de
las exportaciones y por consiguiente se había incrementado
(86) El tipo verde o tipo que posibilitaba la conversión de cada precio agrícola fijado en unidades de cuenta a unidades de cada moneda
nacional, se negociaba en la práctica entre la Comisión y el Gobierno
del Estado Miembro afectado.
140
la demanda de marcos alemanes. Las condiciones para una
revaluación del marco estaban servidas ( 87). Una vez superadas determinadas tensiones con la Comisión, el gobierno alemán obtuvo MCM que actuaban como tasas a la importación y
subvenciones a las exportaciones y se mantuvieron los precios
nacionales al mismo nivel que antes de la revaluación evitando
así una disminución de la renta de los agricultores alemanes.
Igual que en el caso francés estas medidas se consideraban transitorias hasta que los incrementos de los precios
señalados en UC eliminaran la necesidad de disminuir los
(87) El 28 de septiembre el Bundesbank suspendió sus intervenciones en el mercado de cambios, conservando la paridad oficial del
marco. Esta medida no evitó que el marco siguiera evaluándose, provocando que el gobierno alemán estableciera tasas compensatorias a la
importación y subvenciones a la exportación de determinados productos agrarios. El 1 de octubre de 1969 la Comisión rechazó el mantenimiento de estas medidas salvo que el gobierno alemán adoptara la flotación de la divisa alemana que se contemplaria como una medida de
corta duración. Incluso advirtió la Comisión que las medidas adoptadas
por el gobierno alemán no prejuzgaban las actuaciones que emprendería la Comisión en el caso de que el marco continuara revaluándose.
En unos momentos de tensión entre el gobierno alemán y la Comisión
éste vio rechazado en el Tribunal de Justicia de las Comunidades un
recurso contra la decisión de la Comisión de impedir el establecimiento de tasas a la importación o subvenciones a las exportaciones. Sólo
días después, el 8 de octubre, la Comisión aceptó que el gobierno alemán percibiera una tasa a la importación de determinados productos
agrarios siempre que no sobrepasaran el 5% del precio de intervención
o compra. También transigió la Comisión finalmente y permitió que se
subvencionaran las exportaciones de productos agrarios aunque sólo
excepcionalmente.
Después de muchas tensiones en los mercados de divisas el 24 de
octubre de 1969, el gobierno alemán decidió revaluar el marco alemán
en un 9,295 con relación a su antigua paridad con el oro. Esta decisión
se hubiera transmitido directamente al sector agrario si no se hubieran
tomado medidas para preservar la unidad de mercado. Esta revaluación
hubiera significado una disminución de los precios de los productos
agrarios alemanes objeto de una OCM en el plano interior, una pérdida de competitividad de las exportaciones agrarias alemanas y una avalancha de importaciones agrarias de otros países.
141
precios nacionales en marcos pero a diferencia del caso galo,
el interés aquí protegido era evitar la disminución de la renta
de los agricultores germanos, interés capaz de complicar el
posterior desmantelamiento de los MCM (88) .
2.3.3. Los MCM y la protección a la agricultura
La pretendida transitoriedad de los MCM aplicados a Francia y a la RFA se fundamentaba en una pronta vuelta a la estabilidad monetaria y por lo tanto en un acercamiento de los
tipos verdes a los tipos reales de cambio. En el caso de que los
tipos reales se desviaran cada vez más de los tipos verdes, la
inexistencia de precios comunes sería clara y se tendrían que
mantener los MCM. Los tipos verdes y su complemento, los
MCM, proporcionaban (89) posibilidades de convertirse en
nuevos instrumentos proteccionistas (90) . La importancia de
las soluciones ideadas para que las inestabilidades monetarias
(88) La transitoria desaparición de los mismos se conseguiría a cambio de ayudas directas a los agricultores alemanes, siguiendo la tradición
comenzada en 1964 en el momento de comprometerse a establecer
unos precios únicos para los cereales. En 1964 el canciller germano-0ccidental Erhard sólo consintió una disminución de los precios alemanes
de los cereales, como consecuencia del establecimiento de los precios
únicos en 1967, a cambio de recibir del presupuesto comunitario 1.120
millones de marcos repartidos entre 1967 y 1970. Sólo así se pudo convencer a la DBV como nos relata Von der Groeben, H.: The Európean
Community: The jmmative years. Ed. Comission of the EC. 1985, pág. 158.
Tanto en 1964 como en 1969 las exigencias de compensaciones
económicas provenientes de la Comunidad no dejaban ninguna duda
de la posición que el gobierno alemán esgrimió a cualquier modificación de la PAC que atacara sus intereses aunque a largo plazo beneficiara a la Comunidad globalmente.
(89) MCM positivos a diferencia de los MCM negativos que son los
agrícolas en el caso de devaluación.
(90) Experiencias posteriores avalarían que el sistema agromonetario de la PAC suministrara un elemento adicional de proteccionismo.
Tangerman, S.: «What is different about European Agricultura Protecionism?». WE, Marzo 1983, pág. 43.
142
no se transmitieran al sector agrario como posibles elementos
protectores de la agricultura comunitaria, pasaban a estar en
función del peso de las monedas fuertes y débiles en la Comunidad. Cualquier futura revaluación o devaluación, si no quería ser transmitida como tal al sector agrario, podía generar la
aparición de nuevos MCM. Se facilitaba así que los tipos verdes
y los MCM constituyeran elementos importantes en las negociaciones encaminadas a determinar los precios comunitarios.
Dejando de lado la evolución de los tipos verdes y de los
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(91), lo más destacado a efectos de nuestro estudio es su consideración como un elemento más del cuadro protector de la
PAC con vocación de acompañar a cualquier intento de modificación de la misma.
La utilización de este instrumento podía ser diferente
según se tratara de un país con moneda devaluada o revaluada (92) pero el objetivo era el mismo: incrementar la protección de la propia agricultura.
Una vez instaurados los MCM (93) su revisión o eliminación recordaría los efectos y limitaciones que produce en la
agricultura comunitaria la inexistencia de una moneda
común. Además, y esto es lo que queremos resaltar aquí, estaban llamados a constituir un elemento paralizador de una
posible reforma para aminorar el grado de protección (94) e
(91) Cuyo análisis tendrá lugar en los próximos capítulos.
(92) Un estudio sobre su utilización para incrementar las exportaciones de productos agrarios germanos puede consultarse en Von Carmon-Taubadel, S.: «The agrimonetary system and agriculture tradeflows within the EC», EI^AE, n.° 16, 1989, págs. 37-57.
(93) Aunque los MCM se crearon transitoriamente para mantener
la unidad de precios en la Comunidad, acabaron sacrificando al constituir de hecho obstáculos a la libre circulación de productos agrarios.
(94) Una vez establecidos los MCM ningún agricultor podía ser
excluido de los efectos de los mismos y por lo tanto generaba un interés común. Como la desaparición de los MCM negativos era más fácil
que la de los MCM positivos, el sistema tendería a mantener los MCM
positivos y a eliminar los negativos generándose así unos precios comunitarios más elevados.
143
incluso cumplían las condiciones necesarias para que se utilizaran con la finalidad de elevar los precios nacionales de los
productos agrarios.
No todo eran desventajas con la instauración de los
MCM y el permiso concedido a los Estados Miembros de un
cierto control sobre sus tipos verdes. Aún considerando que
la aplicación del sistema de MCM fue un cambio de carácter
defensivo (95) y una opción tomada por la importancia que
se le otorgaba al principio de unidad de mercado en la PAC,
es innegable que podía facilitar acuerdos. La fijación de los
precios agrarios comunitarios podía verse favorecida por la
flexibilidad que introducía el sistema agromonetario. Desde
este ángulo los MCM podían ayudar en la toma de decisiones al proporcionar a los estados miembros la posibilidad de
integrar parcialmente sus posibles inestabilidades monetarias en una fijación favorable de los tipos verdes y MCM. El
peligro era que nada garantizaba que el interés comunitario
prevaleciera.
Los MCM aplicables a los productos nacionales facilitaban el incremento de las discrepancias entre los distintos
intereses nacionales y ayudaba a que se tomaran acuerdos
favorables a corto plazo para todos los Estados Miembros lo
que necesariamente llevaría a un aumento de la protección.
Las negociaciones de los precios comunitarios con inestabilidad monetaria se podían convertir en la práctica en un mantenimiento de la protección de las agriculturas nacionales si
se utilizaban los MCM generados como una parte de la función de maximización de beneficios nacionales en el seno
del Consejo de Agricultura de la Comunidad (96).
(95) Harvey: «The progress so far in CAP reform». Reforna of the CAP
and restructuring of the EEC Budget. Ed. Viles. Secretarial King•'s College.
London, 1983, pág. 44.
(96) Las negociaciones de precios de las dos décadas siguientes
hubieran sido posiblemente mucho más difíciles sin esta vía de escape
que proporcionara una cierta satisfacción de los intereses a los productores agrarios.
144
La opción para intentar neutralizar en el sector agrario
las inestabilidades que provenían del sector monetario fue
tomada también en función de los intereses de Francia y
RFA, estados miembros claves en la construcción comunitaria, aunque asumiendo que debería de tener carácter transitorio. Inicialmente sólo se buscó frenar los efectos negativos
de accidentes monetarios (97) para el sector agrario.
La provisionalidad de las medidas adoptadas para Francia
y la RFA; efectivas al menos en los primeros momentos, no
dejdi•ou indiferentes a ios otros Estados miembros. Sólo se
precisaban alteraciones monetarias en el resto de los Estados
miembros para que los MCM se incrementaran y adquirieran
más vitalidad creándose así más intereses en el mantenimiento de los MCM cuando estos fueran favorables.
La agonía del Sistema Monetario Internacional (SMI)
establecido en Bretton Woods tenía garantizada su transmisión al agro comunitario. En el caso de que el SMI se desmoronara las dificultades para modificar la PAC se incrementarían
al incorporarse elementos ajenos a la agricultura relacionados con opciones monetarios nacionales.
Los grupos de productores agrarios, en cambio, veían
ampliados sus instrumentos paralizadores de futuras 'reformas a la vez que conseguían que su consentimiento en la eliminación de los MCM pudiera estar condicionado a medidas
que propiciaran la renacionalización de la PAC (98).
Concluyendo, las inestabilidades monetarias de 1989 y su
neutralización en el sector agrario, provocaron un incremento de los intereses en juego a la hora de reformar la PAC. La
Comunidad optó por seguir adelante en la construcción de
la PAC en lugar de aceptar que el sector agrario debería
(97) Baudin, P. op. cit., 1973, pág. 311.
(98) Por ejemplo, permitiendo que desaparecieran los MCM positivos a cambio de ayudas directas, a cargo del país miembro, para compensar las pérdidas de renta. «Trade-off» más fácilmente realizable en
los países ricos de la Comunidad.
145
soportar las devaluaciones o revaluaciones como los otros
sectores. Fue una elección guiada por el significado que
tenía la PAC para la Comunidad. Esta opción pronto desplegaría una variedad de efectos no queridos pero que fueron
inmediatamente incorporados por los grupos interesados en
frenar cualquier reforma de la PAC en una perspectiva de
largo plazo.
Con las experiencias monetarias de 1969 se ponía de
manifiesto que, si bien el desarrollo de la PAC debía constituir una etapa previa y necesaria a la realización de la Unión
Económica y Monetaria (UEM), no se llegaría a conseguir
una PAC verdaderamente común sin una UEM previa (99).
La historia posterior de la CEE corroboraría la apreciación anterior. Incluso la cercanía de los acontecimientos
monetarios dejaron sentir su peso en la cumbre de la Haya
de 1969. En ella se recogía la propuesta de crear una UEM a
escala comunitaria. Mientras esta propuesta no se hiciera realidad la PAC iba a verse afectada por las inestabilidades
monetarias, incrementándose la utilización proteccionista de
los instrumentos creados para evitar la ruptura de la primera
y más importante política comunitaria.
2.4. Conclusiones
1) En 1968 era indiscutible para la Comisión que el
esquema proteccionista de la PAC era inviable ante
los costes económicos que aparejaba. El Plan Mansholt recogía la necesidad de transformar radicalmente la agricultura europea pero no ponderaba correctamente el grado de aceptación social del mismo.
2) La falta de apoyo de los gobiernos de los estados miembros derivada del excesivo coste político de su aproba-
(99) Viau, C. op. cit., 1984, pág. 155.
146
ción, junto con el enfrentamiento de la Comisión con
las organizaciones profesionales agrarias mayoritarias,
eliminaron la posibilidad de transformar la agricultura
comunitaria en una óptica de largo plazo.
3) El desgaste producido ante los agentes implicados en
las discusiones encaminadas a la aprobación del Plan
impidió que posteriormente se revisara la PAC con
medidas del mismo alcance de las contenidas en
dicho Plan. Los contrarreformistas consiguieron destacar sólo ios aspecius ^^ iás ciegativos dei pian ocuitando las ventajas que se generarían a medio plazo.
Simultáneamente se aseguraban el mantenimiento
del status-quo agrario para las décadas venideras.
4) La cumbre de la Haya supuso un impulso hacia el período definitivo de la PAC sin cuestionar el modelo agrario
comunitario. La necesidad de adoptar un nuevo sistema
de financiación agrario no logró propiciar una revisión
en profundidad de la agricultura comunitaria.
5) La posibilidad de introducir algunos elementos del
modelo agrario británico no se permitió. La agricultura británica no aportó el necesario cambio al defenderse, incluso dentro del Reino Unido, la PAC entendida como una mayor protección para los más organizados: los productores. Los pilares básicos de la PAC
tenían así fácil su extensión a la agricultura británica
lo que necesariamente iba a producir el incremento
de la oferta agraria de productos que empezaban a
plantear problemas de excedentes.
6) EI establecimiento de un sistema de financiación independiente de las aportaciones de los estados miembros
fue interpretado por los productores como una mayor
disponibilidad de recursos, una vez vencidas las posturas contrarreformistas. No se debatió profundamente
el problema de que la financiación propia no impediría la insuficiencia de los ingresos ante un cuadro pro-
147
ría la insuficiencia de los ingresos ante un cuadro proteccionista cada vez mayor.
7) El Feoga-Orientación terminó la década de los sesenta sin poderse convertir en la pieza esencial propiciadora de una reforma a fondo de la agricultura. La
asignación generalizada de la responsabilidad de la
reforma de las estructuras agrarias a los Estados nacionales trasladó el peso financiero de la agricultura
comunitaria al Feoga-garantía.
8) La importancia de Francia y la RFA en la Comunidad
provocó una solución rápida para evitar los efectos de
las oscilaciones monetarias en su agro sin ponderar
las consecuencias en términos de protección.
9) Con las inestabilidades monetarias y las medidas
adoptadas para aislarlas de la agricultura se iniciaba
una nueva vía de protección a la agricultura mediante
el aprovechamiento nacional de la modificación de
los tipos verdes y los MCM. La opción de apartar al
sector agrario de las inestabilidades monetarias incor^
poró un nuevo elemento de protección.
10) La flexibilidad que introducía la existencia de MCM
en el momento de fijar los precios agrarios comunitarios facilitaba la adopción de acuerdos en el Consejo
de Ministros de Agricultura. Lo anterior se producía
porque la conversión a monedas nacionales de lo
acordado en Bruselas significaba una mayor protección en el ámbito nacional.
148
3.
EL FORTALECIMIENTO DE LA PAC
(1970-1979)
3.1. Introducción
En la década de los setenta confluyeron suficientes
hechos para fortalecer el nivel de proteccionismo agrario
alcanzado hasta el momento en la Comunidad. A pesar de la
publicación de distintos estudios cuestionando la viabilidad
de la PAC a medio plazo (1) el edificio proteccionista seguía
construyéndose.
Las consecuencias del fracaso del Plan Mansholt en lo
referente a la política socioestructural, las continuas y más
(1) Ya en 1970 se publicó el Informe Un avenir pour l'Europe Agricole.
Cahiers Atlantiques, n.° 4. Este informe tuvo una gran divulgación en
Europa. En España mereció un número extraordinario del Instituto de
Estudios Agrosociales en julio-agosto de 1972. La tesis central defendida en el mismo por expertos como D. Bergmann, N. Kaldor y J. S.
Marsh, entre otros, se podía reconducir a la necesidad de reducir los
precios agrarios de la Comunidad y construir una política agraria para
la GEE partiendo del Plan Mansholt. Se defendía el sostenimiento de
las rentas (vía pagos compensatorios) en lugar del sostenimiento de los
precios.
149
intensas inestabilidades monetarias y los cambios en los mercados mundiales de productos agrarios crearon las condiciones favorables para seguir con la política de precios agrarios
comunitarios iniciada en la década de los sesenta.
Las dos crisis que sufrió el mundo capitalista en la década
que nos ocupa mostraron algunos de los aspectos positivos
de la PAC frenando su posible reforma.
La Ronda del GATT celebrada en esta década no cuestionó con eficacia los cimientos de la política comunitaria
más desarrollada. Más bien convalidó sus elementos principales. Fue en la década de los setenta cuando la PAC, dotada
ya de mayores recursos económicos y en un contexto internacional que desplazó las preocupaciones comunitarias
hacia las políticas complementarias, desarrolló con más
intensidad sus efectos negativos en el ámbito doméstico
e internacional.
3.2. F1 camino hacia una insuficiente politica
socio-estructural (1970-1972)
A lo largo de 1970 no se cuestionó la PAC en el ámbito
comunitario. Las actuaciones de la Comisión y del Consejo
pusieron claramente de manifiesto que se asumía una forma
de organizar la agricultura europea basada en un instrumento generador de distorsiones fuera y dentro de la Comunidad, a cambio de una cierta seguridad para los agricultores.
Las posiciones de los agricultores habían salido victoriosas en
el primer gran enfrentamiento con la Comisión. 1970 fue un
año de consolidación de posturas proteccionistas avalado
con unas mayores posibilidades presupuestarias.
Los hechos que dominaron el escenario agrario europeo
en 1970 fueron los siguientes (2) :
(2) Comisión. General Report on the activities of the Communities-Comision. Bruselas. 1970, pág. 131.
150
- La presentación ante el Consejo de Ministros de las primeras proposiciones de directivas encaminadas a hacer
efectivos algunos de los aspectos del Plan Mansholt.
- La ampliación del número de organizaciones comunes
de mercado.
- La adopción de un acuerdo definitivo para financiar la
PAC.
- La apertura de negociaciones con los cuatro países
i.andidátVS a li^ r111ar p •lr Le de la ^iEE.
Ninguno de estos hechos fue utilizado para cuestionar la
PAC. De las cenizas del Plan Mansholt sólo podían salvarse
algunas directrices compatibles con los deseos del Consejo
de Ministros de Agricultura: en el sentido de promover cambios estructurales mínimos sin ningún efecto reformador en
,profundidad (3).
Las ampliaciones del número de organizaciones de mercado también se hicieron bajo criterios proteccionistas. No
era viable innovar apartándose del cuadro de protección
general del que disfrutaban las organizaciones de mercado ya
existentes. La ampliación de los productos sujetos a OCM se
interpretaba como una extensión del cuadro proteccionista
de la PAC. El acuerdo definitivo para financiar la PAC, como
ya hemos advertido, equivalía a un incremento de los recursos
provenientes ahora de la Comunidad y por consiguiente facilitaba la externalización de los costes derivados de su funcionamiento sin impedir la internalización de los beneficios.
Esta vinculación de la PAC al presupuesto comunitario inicialmente bien recibida, pronto desplegaría todos sus efectos.
Las negociaciones con los cuatro países en el terreno de
la agricultura significaban una ampliación territorial de la
(3) Los miembros del Consejo de Ministros defendían que las políticas socioestructurales formaban parte de las competencias nacionales.
En el fondo lo que se temía era que una reforma de la PAC significara
una menor protección de sus agricultores.
151
cobertura de la PAC a la vez que un incremento de los países
terceros que se podían ver favorecidas por la misma. Países terceros que no siempre suministrarían productos agrarios no
excedentarios en el seno de la Comunidad.
A pesar de que en 1970 estaba justificada una importante subida de los precios agrarios comunitarios ante el incremento general de precios en la economía, esto no fue así
inicialmente ( 4) . El Consejo congeló los precios y se acordó
para el otoño de 1970 una discusión general sobre la política futura de precios en el contexto de los principios que
deberían inspirar la PAC ( 5). El incremento manifiesto de
las tensiones inflacionistas favorecía una pronta subida
de los precios agrarios si no se revisaban los criterios de
apoyo a la agricultura.
En 1970 no se cuestionó en profundidad la ineficacia de
la protección vía precios como medida para asegurar unas
rentas agrarias aceptables. La victoria de los opositores al
Plan Mansholt aun desplegaba todos sus efectos, apoyados
esta vez por una reducción coyuntural de los excedentes de
azúcar, cereales y productos lácteos. La situación económica
preocupante del agro comunitario hizo el resto (6).
En el año 1971 la aparición en escena de elementos ajenos a la agricultura pero condicionadores de su evolución
amplió la gama de problemas a los que se tendría que enfrentar su reforma.
(4) En Consejo de Ministros de Agricultura, teniendo en cuenta el
memorandum de la Comisión de Noviembre de 1969 sobre la situación
de los mercados agrarios, decidió mantener los precios de la temporada 70-71 al nivel del año anterior. Una vez más se optó por una medida
de corto plazo encaminada a eliminar problemas interpretados como
coyunturales.
(5) Discusión general que como otras muchas no pasarían de constituir una crítica global a las limitaciones de la política de precios junto
a una voluntad de impulsar la política socioestructural aplicada a la
agricultura comunitaria.
(6) Comisión. General Report on the activities of the Communities. Bruselas. 1970, pág. 132.
152
En primer lugar, las oscilaciones monetarias a lo largo de
este año en distintos países comunitarios hizo reaparecer el
problema agromonetario. La decisión por parte de Alemania
y Holanda de incrementar los márgenes de las oscilaciones
de sus respectivas monedas en mayo de 1971, seguida de una
reacción similar en agosto por parte de Bélgica, Luxemburgo
e Italia facilitó la introducción de nuevos MCM y la segmentación por tanto del mercado agrícola comunitario en distintas zonas. La amenaza de una cierta renacionalización de la
PA(v, pnrlría ha^er^P PfP^Y_Va g^ nn gp in$iSt^a °n .'.t:1:Zar ^°,1e_
mentos aglutinadores de la voluntad de distintos Estados en
seguir una regulación agraria a escala comunitaria. El mantenimiento de un nivel de protección elevado que pudierá
favorecer a las distintas agriculturas comunitarias podía servir como factor compensador de una PAC poco común.
Mientras fuera posible mantener precios elevados, las ventajas de la PAC a corto plazo para los distintos países, ocultaba
las manifiestas distorsiones derivadas de la inexistencia de
una moneda común. La excesiva renacionalización de la PAC
se frenaría mientras los beneficios provenientes de la misma
pudieran superar la asunción por cada país de su coste.
Las distintas oscilaciones monetarias de 1971, el despegue de sus efectos en el sector agrario y las posibles medidas
correctoras proporcionaron razones para continuar alimentando la opción protectora gracias a su fuerza integradora.
Si en el plano teórico, en 1971 no había dudas sobre la
conveniencia de modificar profundamente la PAC, los acontecimientos monetarios dificultaban tal tarea. El incremento de
su complejidad como constante facilitaba incluso más la efectividad de las presiones provenientes de los grupos interesados en mantener una PAC a la medida de sus intereses (7).
(7) El problema agromonetario dada su complejidad facilitaba su
manipulación por aquellos grupos que tuvieran un especial interés en
convertir este nuevo elemento en un instrumento proteccionista, como
se demostraría posteriormente.
153
Las medidas proteccionistas tomadas por el Presidente
Nixon en agosto de 1971 añadieron más elementos a favor
del mantenimiento del status-quo agrario ajeno a cualquier
corriente liberalizadora (8). Esta clara actuación proteccionista proveniente de EE.UU. daba más argumentos a los defensores de un modelo agrario europeo distinto e independiente
del norteamericano. La dificultad de medir la influencia de la
actuación proteccionista norteamericana no impide reconocer su utilización como un argumento más a favor de una
PAC distanciada del modelo norteamericano.
Tres años después de la retirada del Plan Agricultura 80
como posible plataforma reformadora de la PAC el Consejo
consideró oportuno trazar las grandes líneas de la política
socioestructural comunitaria. En la sesión de 25 de mayo de
1971, el Consejo estableció los elementos que consideraba,
deberían orientar el futuro desarrollo de la PAC. Los objetivos últimos de sus acuerdos no se apartaban, al menos en la
letra, de los defendidos en el Plan Mansholt. La concepción
de conjunto se fundamentaba en dos puntos centrales: ayudar a los agricultores a obtener ingresos equivalentes a los
obtenidos por los trabajadores de otros sectores o crear las
condiciones que permitieran un cambio de actividad económica sin dificultades de orden social o económico (9) .
La concretización de esta tímida política socioestructural
tuvo que esperar dos años. Mientras tanto la política de precios seguía rigiendo los destinos de la PAC con la ayuda de la
(8) El paquete de medidas adoptado por Nixon proporcionaba
más razones a los defensores de un sector agrario europeo protegido y
ajeno a los intereses norteamericanos porque confirmaba la prevalencia de los intereses nacionales frente a las posiciones librecambistas. El
efecto sobre los defensores de un modelo agrario europeo pudo ser
similar al «waiver» concedido a los EE.UU. en 1955 en el seno del Gatt.
Bois D'Enghien, CH. «Politique Agricole Commune europeenne et
negociation Commerciale multilaterale de 1'Uruguay Round». La Reuue
Politique, n.° 1, Bruselas, 1992, pág. 41.
(9) Comisión. Rapport Général sur 1'activité des Communautes
1971. Bruxelles, pág. 217.
154
sequía que sufrió el campo comunitario en el año que nos
ocupa.
El incremento sufrido por los precios no agrarios también colaboró en el mantenimiento de la política de precios
dentro de la lógica de solución de los problemas a corto
plazo propia de la PAC. El distanciamiento de los precios
no agrarios respecto a los agrarios sirvió como justificación
para el mantenimiento de una política de precios agrarios
al alza. Los incrementos motivados de estos creaban una
impresión de apoyo al sector y a la vez retrasaban el debate
necesario sobre la reforma de la política socioestructural,
aún no nacida aunque sí diseñada. La inflación experimentada a lo largo de 1971 iba a servir en este año y en los
siguientes de reforzamiento y justificación de la política de
precios como el instrurri@nto más practicado para intentar
frenar las relaciones de intercambio desfavorable que sufría
el sector.
Por último la introducción del sistema de recursos propios de la PAC en 1971 (10) iba a dar el respaldo financiero
para la continuación de la política agraria practicada hasta el
momento.
El año 1972 no significó ninguna ruptura en la tendencia
proteccionista. Más bien resultó un año propiciador de su
continuación. Diferentes hechos aumentaron las posibilidades de ampliar la vía previamente elegida.
Inicialmente se consideró el año 1972 como el inicio de
una nueva etapa de la PAC (11) al adoptarse a lo largo del
mismo tres importantes directivas de política socioestructural.
(10) Con él era mucho más fácil internalizar los beneficios y externalizar los cotes de la PAC.
(11) Comisión. Rapport Général sur 1'activité des Communautes
1972. Bruselles, pág. 166. La pobreza de los efectos reales de la implantación de las directivas desmentiría posteriormente la pretendida
voluntad de cambio socioestructural de la agricultura comunitaria.
155
El objetivo común de las tres directivas (12) era modernizar la agricultura comunitaria y disminuir los activos agrarios (13).
No interesa al objeto de nuestro estudio analizar el contenido de las primeras directivas socioestructurales (14) sino
destacar que su introducción frenó el debate sobre la revisión profunda de la PAC.
Desde la Comunidad la aprobación de las directivas socioestructurales se consideraba como una prueba del esfuerzo
comunitario para transformar la agricultura, pretendiendo
así legitimar el aplazamiento de los verdaderos problemas de
la PAC. En realidad su aprobación no limitó en absoluto la
vía proteccionista. Con el inicio de la política socioestructural la protección vía precios se interpretaba como algo coyun-
(12) La elección de directiva como forma jurídica en lugar del
reglamento para promover esta transformación respondía fundamentalmente a la variedad y diferencia de las situaciones a abordar por
cada uno de los Estados Miembros.
(13) La elección de la directiva como medio jurídico privilegiado
para realizar la reforma socioestructural de la agricultura comunitaria
se ha interpretado también como una clara señal de la relación estrecha entre la política de estructuras agrarias y la política regional. En la
exposición de motivos de las tres directivas socioestructurales se indicaba que la diversidad de las causas, la naturaleza y gravedad de los problemas estructurales en la agricultura exige soluciones diferentes según
las regiones y adaptables al paso del tiempo. En consecuencia el mejor
efecto se puede conseguir si sobre la base de criterios comunitarios los
estados miembros ponen en acción sus medios y dentro de las condiciones fijadas por la Comunidad se intensifican o concentran los medios
en determinadas regiones. Megret, C. «Chronique Agricole». RTDE,
1973, pág. 717.
(14) - Directiva del Consejo 72/159/CEE de 17 de abril de 1972
sobre la modernización de las explotaciones agrarias.
- Directiva del Consejo 72/160/CEE de 17 de abril de 1972, sobre
el cese de la actividad agrícola y la afectación de la superficie agrícola
utilizada para fines de mejora de las estructuras agrarias.
- Directiva del Consejo 72/161/CEE relativa a la información
socioeconómica y la cualificación profesional de las personas que trabajan en la agricultura.
156
tural mientras la agricultura no se modernizara al amparo de
las directivas.
Un escaso éxito de la política socioestructural tendría al
menos dos efectos. En primer lugar, el incremento de los
interesados en mantener una política agraria cuyo eje central
fueran los precios garantizados elevados ante su virtualidad
para generar rentas a lo largo del tiempo.
En segundo lugar, favorecía la continuación de la protección a corto plazo mientras se generaba otro esquema más
'v'áiidi^ iTivdiLii.adUr lle l^l AgI'1CUltura eUTOpea. 110n Ia lmplan-
tación de una política socioestructural de corto alcance se
conseguía la legitimación de los defensores del cuadró proteccionista vigente.
Aunque la disminución de los inárgenes de fluctuación
de las monedas europeas a partir del acuerdo del 24 de
abril de 1972 y la devaluación del dólar americano del 8 de
mayo suavizaron los efectos negativos de las oscilaciones
monetarias en la agricultura, la solución de los problemas
monetarios siguieron condicionando la fijación de los precios agrarios en 1972 (15). Una vez más la ausencia de una
unión monetaria hizo notar sus efectos en las aprobaciones
de los precios agrarios. Las tensiones inflacionistas en el
resto de la economía también provocaron que el incremento del nivel general de precios agrarios se acercaran al 6%
del marcado en la campaña precedente (16).
Quizás la novedad más importante, reforzadora de la tendencia proteccionista, del año que nos ocupa fue el rechazo
por parte del Consejo de utilizar ayudas directas aplicables a
(15) La aprobación de los precios agrarios el 24 de marzo de 1972
estuvo condicionada a un acuerdo de principio respecto a las diversas
medidas a tomar en el supuesto de eventuales cambios en las paridades
monetarias.
(16) Aunque los precios agrarios comunes aplicables a la campaña
72-73 se basaban en criterios más objetivos que los utilizados en otras
campañas (al haberse aceptado la propuesta de la Comisión de 17 de
junio de 1971) no fue posible eliminar la tendencia alcista de los mismos.
157
las explotaciones que procedieran a modernizarse al amparo
de las directivas correspondientes (17). También se les negaría
las ayudas directas a aquellos agricultores que no obtuvieran
unos ingresos suficientes bajo la política de precios vigentes.
El efecto de esta negativa amplió las dudas sobre la posible
profundización de la directiva concerniente a la modernización
de las explotaciones agrarias y el abandono de la política de precios como instrumento prácticamente exclusivo de mantenimiento de rentas agrarias. Especialmente, si tenemos en cuenta
que el Parlamento Europeo se pronunció favorablemente sobre
la instauración de las ayudas directas en los dos casos menciona
dos. La postura contraria a las ayudas directas mantenida por el
Consejo como otra forma alternativa de solucionar en gran parte
el problema agrario europeo paralizó la revisión de la PAC.
La falta de respaldo del Consejo a las ayudas directas debe
relacionarse con el crecimiento de las cargas financieras que
habría de aparejar a la inmediata ampliación de la CEE. Las
razones fundadas de su falta de apoyo inmediato a la propuesta
de la Comisión se transmitieron más lentamente que el impacto
negativo para los posibles beneficiarios de estas ayudas directas..
La influencia de la actitud del Consejo condicionó incluso el informe que estaba elaborando la Comisión sobre el
estado de la PAC y que se presentó en 1973.
3.3. Ausencia de presiones interiores y la situación
internacional
El año 1973 fortaleció incluso las tendencias proteccionistas de la PAC. Distintos hechos de índole interior y exterior
(17) Si bien lo que se contempló inicialmente como un rechazo
fue una proposición de estudiar la medida para lo cual se le pidió a la
Comisión la elaboración de un informe al respecto. Las conclusiones
de la Comisión, no fundadas, aparecieron en el Memorándum sobre la
mejora de la PAC que presentó en 1973.
158
añadieron más argumentos a los defensores del proteccionismo e incluso la Comisión avaló la continuación de la vía elegida en Stresa.
En el plano interior, la presentación del documento de la
Comisión «La mejora de la PAC» (Com 73/850) como primer
Memorándum después del fallido Plan Mansholt, no añadía
nada al necesario cambio de la PAC. Su lectura nos indica
claramente el escaso impacto que las tendencias reformadoras tenían en la Comisión.
La Comisión reconocía en su Memorándum que la consolidación y desarrollo de la PAC precisaba otorgar una
importancia mayor a la política social, regional y sobre todo
de establecimiento de una unión económica y monetaria. La
Gomisión al reclamar mayor protagonismo de la política
social y regional facilitaba el traslado de la dimensión social
de la agricultura fuera de la PAC. Procediendo así, parte de
las limitaciones y fracasos atribuidos a la PAC no serían tales.
Mientras se desarrollaban estas políticas complementarias, la
PAC podría seguir basándose en la política de precios a
la espera de ver eliminada su incapacidad para solucionar el
problema de las rentas agrarias.
Aunque denunciaba las diferencias de la política (18),
con posterioridad a la enumeración de todos sus aspectos
positivos (19), no incluía la reforma a fondo de la PAC.
Importa aquí destacar, por sus efectos posteriores, que las
propuestas de la Comisión aplicables en cinco años (1973-
(18) El Memorándum reconocía el fracaso en lo referente a la disminución de disparidades de rentas dentro del sector agrario a la vez
que enunciaba de forma sutil la relación entre política de precios y
excedentes agrarios al afirmar en su punto 18 que: «las políticas de
mercados y precios no han impedido la aparición de desequilibrios en
los mercados agrarios».
(19) En el Memorándum se les denominó resultados constructivos.
Por ejemplo: la generación de ventajas para los consumidores y agricultores (sin explicitarlas), el incremento del comercio intracomunitario
de productos agrarios, o la estabilización del mercado interior de productos agrarios.
159
1978) dejaban de lado la aplicación de medidas adicionales
en forma de ayudas directas a los agricultores (20).
Con la eliminación de las ayudas directas como medio de
mejorar la situación del agro europeo, la Comisión apoyaba
los deseos del Consejo y sobre todo reafirmaba la política de
precios como un instrumento superior (21), al menos políticamente y de utilización asegurada en los próximos años.
Sin posibilidad de recurrir a las ayudas directas como
medio de mejorar la situación de la agricultura comunitaria
la reforma a corto plazo de la PAC era inviable. Sin profundizar demasiado en la factibilidad de establecer ayudas directas, se permitía la consolidación del modelo instaurado con
modificaciones de precios en supuestos de desequilibrios
persistentes.
En realidad el triple objetivo perseguido por el Memorándum que la Comisión presentó al Consejo el 31 de octubre de 1973 respondía a la aparición de grandes excedentes
en determinados productos agrarios (22).
La Comisión defendía la introducción de medidas encaminadas a reducir los desequilibrios entre la oferta y la
demanda en algunos mercados agrarios, la simplificación del
funcionamiento de ciertas organizaciones comunes de mercado y la reducción de los gastos del FEOGA Garantía.
Estas tres medidas se defendía dentro del cuadro de la
PAC vigente, que según el balance positivo de la Comisión
debía continuar basada en los mismos principios aplicados
(20) Las razones, alegadas en el punto 8, fueron que las ayudas
obstaculizarían el cambio estructural necesitado en la agricultura, su
coste presupuestario era elevado e incrementarían el gasto presupuestario.
(21) La Comisión afirmaba así en el punto 5 del Memorándum
que la política de precios -utilizando la explotación agraria moderna
como punto de referencia- se mantenía como instrumento central en
materia de política de rentas en la agricultura.
(22) En especial cereales (cosecha record de cereales de 81,6
millones de toneladas) y los stocks de mantequilla.
160
desde su creación. Las medidas contempladas en el Memorándum eran de carácter coyuntural, dejaban intacto el edificio proteccionista y significaban un respaldo de la política
seguida hasta el momento.
La defensa de los pilares básicos de la PAC realizada por
la Comisión en 1973, siendo consciente de los fuertes desequilibrios experimentados hasta el momento, debe de ser
entendida en el marco de la nueva Ronda del GATT iniciada
en Tokyo en septiembre de 1973.
Como posteriormente analizaremos, la presentación
de una postura común defensora de la PAC existente frente a las pretensiones liberalizadoras estadounidenses exigía una aceptación interna de lo que se iba a defender en
la Ronda Tokyo. Cualquier grieta respecto a los principios
básicos de la PAC debilitaría la posición negociadora de la
Comisión.
Además de la pronta celebración de la Ronda Tokyo en el
plano exterior también hubo otro hecho que alimentó la fortaleza agraria comunitaria. La evolución de los precios mundiales de determinados productos agrarios a lo largo de 1973
puso a prueba la capacidad de aislamiento que tenía la PAC
frente a los mercados mundiales de productos agrarios. Por
ejemplo, los precios del trigo en el exterior eran superiores a
los existentes en la Comunidad (Cuadro 17).
CUADRO 17
PRECIOS EN DOLARES POR TONELADAS DE TRIGO
1972-73
1973-74
Australia ........................................
70,45
150,37
Canadá ..........................................
82
171
EC-6 ...............................................
101
131
Japón .............................................
212
273
USA ................................................
64
145
País
Fuente: FAO. Agricultural Protection and Sbatilization Policies. Roma 1975.
161
Por primera vez en su historia la PAC se iba a encontrar
en esta situación. Los efectos de la PAC bajo el primer shock
mundial agrario desde su creación se presentaban como confirmadores de las posturas proteccionistas.
La PAC aisló el mercado agrario europeo mejor que otros
modelos de protección como por ejemplo el estadounidense
o el canadiense (23). Evitando la transmisibilidad de las inestabilidades de los precios mundiales al interior de la comunidad se incrementaban las razones para mantener la PAC al
menos a corto plazo. Lo que nos interesa destacar aquí es las
potenciales ganancias que se derivarían de una gestión favorable de la crisis de los mercados agrarios mundiales. Entre
las ganancias es conveniente subrayar el apoyo de los propios
consumidores a su sistema de protección agrario, el éxito de
una política ya ampliamente criticada por países terceros y
sobre todo la defensa del modelo agrario comunitario en los
foros internacionales y especialmente en el GATT.
El mantenimiento de las inestabilidades de los precios
mundiales agrarios y la respuesta comunitaria podía hacer
olvidar por algún tiempo los efectos negativos de la PAC en
el comercio internacional de productos agrarios y mostrar
los aspectos positivos de su existencia.
3.4. F1 inicio de la Ronda Tokyo y la PAC (1974)
Una de las formas de abordar el significado de la Ronda
Tokyo en el fortalecimiento de la PAC es resaltando alguna
de sus diferencias iniciales con la Ronda Kennedy.
(23) Comprensible si se asume que la intervención en la fijación de
precios en los mercados nacionales es un instrumento antiinflacionista
adecuado cuando los precios se incrementan inesperadamente en los
mercados mundiales. Como nos recuerda Josling, T.: «Agricultural Protection and Stabilization Policies: Analysis of Current Neomercantilist
Practices», recogido en Interreational Trade and Agriculture: Theory and
Policy. Westview Press. Boulder Colorado. U.S.A. 1979, pág. 151.
162
En primer lugar, la percepción de que un declive marginal en la producción de cereales en 1972 acarreó un incremento tal elevado de los precios ilustraba hasta qué grado el
mercado mundial de productos agrarios estaba deteriorado
(24). Si la escasez fue la nota dominante al inicio de la Ronda
Tokyo, los excedentes agrarios lo fueron en la Ronda Kennedy. Con esta diferencia fundamental inicial los enfoques no
podíari ser los mismos en la Ronda Tokyo porque muchos países optaron por incrementar el grado de autosuficiencia con
más vigor que en períodos anteriores. En tal contexto, pareció conveniente no eliminar ninguno de los mecanismos que
garantizaban un relativo aislamiento de los mercados agrarios
nacionales del resto del mundo (25).
La existencia de unos precios agrarios elevadísimos facilitaba que los mercados estuvieran muy probablemente, al
menos el próximo año, en un buen momento con la consiguiente disminución drástica de los excedente si su coste.
Esta circunstancia, pudo haber sido una oportunidad única
para examinar más fácilmente el futuro del comercio agrario
internacional sin las tensiones propias de países empeñados
en hacer máxima su cuota de mercado (26). No fue así; en
realidad, los acontecimientos vividos en 1973 en los mercados mundiales agrarios oscurecieron las tendencias de la
agricultura mundial y aumentaron aún más las políticas proteccionistas.
En segundo lugar, la adhesión del Reino Unido a la CEE
modificaba la posición de la PAC frente a países terceros y
facilitaba un cambio en la relación de fuerzas dispuestas a
defender la PAC frente a cualquier presión exterior. Si en la
Ronda Kennedy todos los países, salvo Holanda, estaban cla-
(24) Bale, D.: «World Agriculture, Commodity Policy and Price
variability». AJAE. Diciembre ,1975.
(25) Josling, T.: Agriculture in Tokyo Round Negotiation. Policy Research Center. London, 1977, pág. 4.
(26) Fried, E., et al.: Toruard the integration of zuorld agriculture, The
Brooking institution. Washington, D.C. USA, 1973, pág. 5.
163
ramente a favor de mantener una PAC fuerte, con el Reino
Unido se incrementaba, al menos teóricamente, el número
de discrepantes. Este temor a la ruptura del bloque proteccionista desapareció según el Reino Unido iba internacionalizando algunas de las ventajas de la PAC.
En tercer lugar, la quiebra de la confianza en conseguir
una rápida unión monetaria alimentada por las grandes oscilaciones monetarias en el interior de la Comunidad desde el
inicio de la década de los setenta, aportaba un ingrediente
nuevo a esta Ronda. La Ronda Kennedy, como es sabido, se
desarrolló en un clima de paz monetaria propio de los mejores momentos del sistema de Brettón Woods.
Aunque esta razón no propició un acuerdo agrario en la
Ronda Kennedy, por razones geopolíticas, la ausencia de este
clima monetario estable estaba generando una segmentación
de los mercados agrarios comunitarios en nacionales, alimentando la inmovilidad de la PAC frente a los EE.UU. (27).
El cuarto elemento diferenciador respecto a otras Rondas
lo constituían las actuaciones de los EE.UU. en la crisis agraria
mundial y, en especial en 1973, con relación a la Comunidad.
La disminución drástica de las exportaciones de cereales
y la práctica eliminación de los suministros de soja con destino a Europa apoyaba doblemente la opción proteccionista
europea. Por un lado los negociadores comunitarios iban a
ver fortalecido el argumento del incremento del grado de
autoabastecimiento. Por otro, a los negociadores norteamericanos, que no habían sido capaces de garantizar el suministro de productos claves (soja), les iba a resultar difícil conseguir una disminución de la protección de un cliente que se
había visto abandonado en un momento crítico (28).
(27) El inicio de la Ronda Tokyo y su avance se vinculó a una modificación en la política de tipo de cambio estadounidense.
(28) Chihe, W., Kawanabe, N., et al. Trade Negotiations in The Tokyo
Round: A quantitative assesment. The Brooking institution. Washington
D.C. USA, 1978, pág. 147.
164
Este último elemento es una prueba más de que el
comienzo de la Ronda Tokyo, en plena crisis agraria mundial, no brindaba muchas oportunidades para que se produjera un aislamiento de las posturas proteccionistas al no querer admitir los distintos países implicados la relación existente entre esta crisis y sus propias políticas agrarias.
Con estas cuatro diferencias la Comunidad tenía suficientes razones para seguir obstinada en su defensa de la PAC a
lo largo de toda la Ronda Tokyo.
Las declaraciones previas al inicio oficial de las conversaciones y los cambios introducidos en el texto base que iba a
defender la Comisión no dejaba ninguna duda de la intransigencia frente a cualquier retoque de la PAC. En la declaración final de la cumbre europea que tuvo lugar en París el 19
y 20 de octubre de 1972 se destacó como punto crucial el respeto de la PAC considerada como «acquis» comunitario y
por lo tanto no negociable ( 29). Proviniendo del Consejo de
Jefes de Estado y Gobierno, esta opción necesariamente iba a
influir en el inicio de las sesiones del GATT.
Ya en 1973, la Comisión se encargó de elaborar un texto
base para las negociaciones multilaterales. Este primer texto
fue negociado en el Consejo de Ministros de Asuntos exteriores a petición del representante francés con el apoyo de los
representantes irlandés e italiano. El objeto principal de la
modificación era la inclusión de la inamovilidad de la PAC.
Incluso este texto fue modificado con posterioridad y en
lugar de afirmar que los ^»zncipios de la PAC no podían ser
cuestionados, el Consejo adoptó finalmente que los ^nzncipios
de la PAC y sus mecanismos no podían ser cuestionados y no
eran objeto de negociación ( 30). La presión francesa se hizo
(29) Louis, J. V.: «The European Economic Community of the
GATT Tokyo Round Results» en Inplernenting tke Tokyo Round. The University of Michigan Press. USA, 1985, pág. 24.
(30) Se hacía referencia aquí a todos los mecanismos contemplados en los difereñtes reglamentos comunitarios reguladores de las organizaciones comunes de mercado.
165
notar y el objeto era claro: la PAC debía de salir inerme de la
Ronda Tokyo o fortalecida.
Los Estados Unidos iban a participar en la Ronda Tokyo
convencidos de la decepción por los resultados alcanzados
en materia agrícola en la Ronda Kennedy (31). En la nueva
Ronda, la administración americana buscaba un resultado
distinto, más acorde con los intereses del sector exportador
agrario. Pretendía defender, con más fuerza que en las otras
Rondas, una mayor presencia en los mercados internacionales y en el comunitario amparándose en unas ventajas comparativas superiores a pesar de que en el período 1965-67 a
1970-72 la totalidad de las exportaciones agrarias hacia la
CEE habían aumentado en un 22% (32).
La disminución en cambio de un 20% en el mismo período, de las exportaciones estadounidenses dirigidas a la
Comunidad pero sujetas a prélévement iba a condicionar el
objeto de las demandas del primer exportador mundial de
productos agrarios en el seno del GATT (33).
A pesar de que la práctica norteamericana de utilizar
políticas comerciales encaminadas a favorecer las exportaciones de sus productos agrarios como una forma de apoyar los
precios domésticos y las rentas agrarias tenía más de cien
años de historia, la intensidad en su utilización había variado
considerablemente. A finales de los 60 y principios de los 70
el fracaso de los programas interiores de ajuste del sector
agrario provocaron un cambio de actitud hacia los mercados
agrarios exteriores y en especial hacia los europeos (34). Las
(31) Winham, G.: International Trade and the Tokyo Round Negotiation. Princenton University Press. USA, 1986, pág. 154.
(32) A finales de los 60 y principios de los setenta el sector exportador
agrario norteamericano tenía una gran importancia, llegando a significar
cerca de125% de los ingresos de los agricultores. Winham, op. cit., pág. 153.
(33) A1 inicio de los 70 sus exportaciones alcanzaban el 16% de las
exportaciones mundiales de productor agrícolas.
(34) Hillman: «Evolution of American Agricultural Trade Policy
and European Interaction». Agriculture and International Relations: Analysis and Policy. Ed. McMillan, 1985, pág. 158.
166
presiones iniciales de los EE.UU. hay que entenderlos por lo
tanto dentro del reconocimiento de la importancia que los
mercados exteriores tenían para la solución de sus problemas agrarios interiores (35).
Las posturas encontradas de ambas partes, ya antes del
inicio oficial de la Ronda, no eran nuevas pero ahora los
EE.UU. no estaban dispuestos a ceder en sus pretensiones
por razones geopolíticas. El acercamiento entre las posturas
antagónicas comunitaria y norteamericana iba a ser muy difícil (36). Los antecedentes, caracterizados por el fracaso en la
negociación de acuerdos comerciales más liberales en materia agraria era por sí mismo una cautela sufciente contra
aquellos que esperaban demasiado de la Ronda Tokyo (37).
3.5. Entre la crisis económica, la dependencia
del modelo ganadero comunitario y el desarrollo
regional (197475 )
En el contexto económico de 1974 la PAC no podía escapar de las tensiones provenientes del exterior. La inflación
generalizada le afectaba al menos de tres formas: vía costes
de producción, nivel de precios agrarios exigidos y a través
de las distorsiones monetarias propias de momentos inflacionistas.
El incremento del precio de los inputs motivó la aparición de nuevas subvenciones a los productos energéticos por
parte de los distintos estados miembros. Subvenciones desi-
(35) Cobert, H.: «Agricultura Priorities after the Tokyo Round
Negotiations». Agriculture and International Relations: Analysis and Policy.
Ed. McMillan, 1985, pág. 236.
(36) Inicialmente estaba previsto concluir la Ronda en 1975, olvidando las profundas diferencias iniciales entre las dos grandes potencias agrarias.
(37) Warley, J. K:: What chances has agriculture in the Tokyo
Round? WE, 1978, Volume I, pág. 178.
167
guales que producirían posteriormente niveles de protección
distintos a pesar de los esfuerzos de la Comisión por controlarlos.
La inflación de 1974 afectó de tal forma a los precios
agrarios que aún habiendo acordado el Consejo inicialmente
un alza media del 8,8% de los precios comunes para la campaña 74-75, estos hubieron de incrementarse en septiembre
en un 5% más. La inflación por tanto, seguía alimentando las
tensiones alcistas de los precios comunitarios al actuar los
agentes agrarios de forma similar a los agentes de otros sectores económicos. Los efectos sin embargo eran muy distintos
en el sector agrario, al existir la obligación por parte del
FEOGA de adquirir cantidades prácticamente ilimitados de
productos agrarios.
Por otra parte, los mecanismos propios de la PAC (38)
ayudaron a frenar parte de las tensiones inflacionistas al evitar una salida masiva de productos agrarios en busca de precios más remuneradores. La utilidad de la PAC en momentos
críticos parecía compensar las consecuencias negativas que
se derivaban de su funcionamiento.
Las inestabilidades monetarias fueron también una constante en 1974. Las profundas oscilaciones del franco francés,
la lira y la libra británica e irlandesa desplegaron, una vez
más, todos sus efectos en el ya complicado mundo de los
MCM, siguiendo así auspiciando su utilización para modificar los precios nacionales de los productos agrarios.
Aunque las tensiones inflacionistas marcaron la evolución
de la PAC en el año 1974, lo verdaderamente importante
para su posterior evolución fue el cambio que se observó en
los potenciales demandantes del producto localizado en la
cúspide de la pirámide proteccionista.
(38) Los prélévements a las exportaciones evitaron en gran medida
las salidas de productos agrarios comunitarios como los cereales disminuyendo las tensiones inflacionistas provenientes del campo.
168
Los cereales constituyeron desde el inicio el sector estratégico en la elaboración de la PAC. Hasta 1974 gran parte de
su destino lo constituyó la alimentación animal (39). La evolución desfavorable de los precios de los cereales respecto a
sus más cercanos competidores iba a romper la relación existente entre el crecimiento en su producción y su utilización
masiva en la alimentación animal.
Este hecho que en 1974 se interpretó como pasajero y no
preocupó especialmente a la Comisión, iba a traer importantísimas consecuencias al significar un freno al destino tradicional de los cereales. La ausencia de medidas para impedir
la sustitución en el momento de fijar sus precios anualmente
agravaría necesariamente la situación del sector de cereales.
El sector cerealero comunitario no quiso captar el mensaje que el mercado parecía emitir y comenzó así la andadura
de una de las contradicciones más significativas de la PAC: la
aprobación de precios elevados de los cereales generadora
de una utilización masiva de sus sustitutivos. Se sentaban así
las bases para una mayor producción de cereales y simultáneamente su consumo en menor escala.
El sector exterior aparecía como el destinatario de esta
política cerealista proteccionista. Basta señalar, por el
momento, que en este desplazamiento del uso de los cereales
y sus consecuencias se encuentra una de las semillas de la
posterior reforma de la PAC.
Aunque la Ronda Tokyo ya había comenzado, el hecho
de que el ejecutivo estadounidense no recibiera autorización
para negociar por parte del Congreso condicionó totalmente
sus avances en agricultura. Las actuaciones a lo largo de 1974
se centraron en el análisis de las modificaciones ocurridas
desde la Ronda Kennedy en la producción y consumo de los
principales productos agrícolas con la finalidad de identificar
(39) Entre un 60 ó 70% de la utilización total de los cereales como
nos recuerda Philippe, B.: Politique agricole européenne et marché.s mondiaux. Ed. Económica, Paris, 1986, pág. 198.
169
los problemas concernientes a sus mercados mundiales como
punto de partida en las negociaciones. En todo el año 1974
el Consejo de Ministros de la CEE sólo se reunió una vez (1912-74) con motivo de la Ronda Tokyo para poner de manifiesto la necesidad de iniciar realmente las negociaciones.
Además de su participación en los inicios de la Ronda
Tokyo, la Comunidad también colaboró en la ayuda al establecimiento de un nuevo orden económico mundial. En ninguna de las tres iniciativas que tuvieron lugar durante este
año bajo los auspicios de la Asamblea General de las Naciones Unidas, la FAO y la Conferencia mundial sobre la alimentación se planteó reformar la PAC para favorecer las
exportaciones agrarias de los países menos desarrollados
hacia Europa o para impedir el hundimiento progresivo de
los mercados mundiales agrarios, debido en gran parte a los
excedentes provenientes de Europa.
El año 1975 en lo concerniente a inestabilidades monetarias y política de precios agrarios puede considerarse una
mera repetición o incluso empeoramiento de lo ocurrido el
año anterior.
Un hecho nuevo fue la disminución de los precios mundiales de productos agrarios una vez desaparecidas las causas
propiciadoras de las tensiones alcistas (40).
En todo caso, los efectos de los dos años de escasez mundial de productos agrarios no iban a ser tan fácilmente olvidados al restablecerse la normalidad (41) .
(40) La malas cosechas de 1972 localizadas fundamentalmente en
Rusia, China e India y el consiguiente incremento de las importaciones
de cereales generó una situación de escasez mundial incrementándose
fuertemente los precios mundiales. Por ejemplo, si una toneladas de
trigo costaba 60 dólares en febrero de 1972, dos años más tarde llegó a
alcanzar 220 dólares. Los vínculos de los precios de los cereales con los
precios de los productos alimenticios básicos hizo el resto.
(41) Especialmente si recordamos que en diciembre de 1974 el
precio de los cereales en los mercados mundiales fue de 234 dólares
mientras que en Europa no sobrepasó los 154 dólares. En el caso del
azúcar las variaciones fueron aún más espectaculares. Mientras su precio
170
El clima inestable en el campo monetario afectó tanto a
las monedas no comunitarias (42) como a las comunitarias
alimentando la complejidad del problema agromonetario. La
intensidad de las oscilaciones monetarias, además de propiciar la instauración de nuevos montantes compensatorios
monetarios, introducía dificultades adicionales para controlar el gasto en concepto de restituciones a las exportaciones
(43). También la incidencia de la apreciación el dólar americano sobre las importaciones agrarias procedentes de los
EE.UU. facilitaba la comprensión de los efectos negativos del
modelo ganadero europeo (44).
Después de un año marcado por fuertes tensiones monetarias, el resultado final fue el mantenimiento de MCM positivos en Alemania y Benelux y negativos en Reino Unido e
Irlanda. Nuevamente se tuvieron en cuenta las anomalías en
el momento de fijar los precios agrarios comunitarios (45) .
1975 se puede considerar un año significativo en la historia del proteccionismo de la PAC al menos .por dos razones.
En primer lugar la CEE inició y en algunos casos concluyó
toda una serie de nuevos acuerdos de contenido agrario con
terceros países en el marco de su política comercial exterior.
mundial llegó a alcanzar 1.080 dólares por tonelada, en Europa no
superó los 336. Comisión «The Common agriculture policy serves farmers and consumers in a time of economic instability». Newsletter on the
CAP, n.° 5, june 1975, pág. 5.
(42) Por ejemplo la depreciación del dólar en marzo de 1975 llegó
a alcanzar un 15%.
(43) A1 ser pagadas las exportaciones de productos agrarios en dólares en los mercados mundiales la relación entre el dólar y las monedas
propias de los exportadores comunitarios afectaba necesariamente a la
ayuda percibida vía restitución a la exportación.
(44) El valor de las importaciones de soja y maíz aumentaba o disminuía según oscilara el dólar pero como se percibía como un fenómeno transitorio, frente a la seguridad de un incremento continuado de
los precios de los cereales, las cantidades importadas seguían desplazándolos.
(45) Comisión. The Agricultural Situation in the Community. Bruselas,
1976, pág. 15.
171
Con la firma del Acuerdo de Lomé (Lome I) el 28 de
febrero de 1975 se iniciaban las relaciones de la CEE con los
países Africa, Pacífico y Caribe, pero a la vez se ponía de manifiesto, una vez más, la fortaleza de la PAC al quedar excluidos
de estos acuerdos los productos agrarios sujetos a ella. Quedaba claro así que ni siquiera la ayuda al desarrollo iba a estar
por encima del cuadro protector agrario comunitario.
Tampoco la ampliación del sistema de preferencias generalizadas acordado en 1971 pero mejorado en 1975 afectó a
la estructura básica de la PAC. El mismo obstáculo encontraron las negociaciones con los países del norte de Africa, aunque en este caso el resultado final fue la no conclusión de
acuerdos salvo con Israel.
Por las mismas razones que en 1974 la Ronda Tokyo no
supuso ningún avance, en el desmantelamiento o reforma de
la PAC. A1 final de 1975 sólo se consiguió un compromiso
referente a notificaciones y consultas sobre problemas relacionados con productos agrícolas no integrados en grupos
específicos (cereales, carne, productos lácteos).
La Comunidad siguió defendiendo un trato diferenciado
y los principios y mecanismos de la PAC se consideraron
como elementos no negociables.
La segunda razón que justifica la importancia del año
1975 para la Comunidad y en especial para la PAC fue la aprobación de un fondo comunitario encargado de disminuir las
disparidades regionales. Con la puesta en marcha del FEDER
(46) se cumplía la aspiración comunitaria de no dejar sólo en
el ámbito de la PAC los problemas de desarrollo regional. El
FEDER emergía así como un fondo aglutinador de las medidas de desarrollo regional a escala comunitaria a la vez que
reforzaba la política de precios agrarios proteccionistas al desplazar las consideraciones de mejora del mundo rural a los
(46) El FEDER comenzó a funcionar el 16 de octubre de 1975, una
vez que la Comisión aprobara la dotación de 160 millones de unidades
de cuenta para los 655 planes presentados.
172
nuevos instrumentos creados. Asumiendo que la política de
desarrollo regional comunitaria junto con la nacional mejora
ría las condiciones económicas del mundo rural, el instrumento de precios protegidos se presentaba como el más viable, por razones históricas, para garantizar unas rentas agrarias adecuadas.
Restringiendo el campo de actuación de la PAC a solucionar a corto plazo el problema de las rentas agrarias, una vez
desplazados otros objetivos al marco de la política de desarrollo regional, el resultado fue el reforzamiento de las políticas
realizadas hasta el momento. De esta forma, la política de precios tenía una justificación transitoria como medida a tomar
mientras la política de desarrollo regional diera sus frutos. Si
la política de desarrollo regional iniciada con el FEDER (47)
alcanzaba sus objetivos ya no sería necesario mantener unos
precios agrarios elevados porque sólo quedarían unidades de
explotación competitivas, al quedar las otras al amparo de las
ayudas provenientes del nuevo fondo creado. El conflicto
estaba servido al depender los fondos del FEOGA y del
FEDER del mismo presupuesto y por tanto un mayor gasto
del FEOGA (48) restringiría y retrasaría así los efectos de la
política comunitaria de desarrollo regional, justificando el
mantenimiento de los precios de intervención elevados (49) .
Tampoco este año la Comisión cuestionó el modelo agrario europeo. Con la lectura de la comunicación del 27 de
(47) Junto al FEDER se aprobaron el 28 de abril de ese mismo año
la Directiva 75/268 sobre agricultura de montaña además de 8 Directivas (números 269-276) que cubrían la lista comunitaria de zonas agricolas menos favorecidas en el ámbito de la Directiva 268.
(48) Dada la naturaleza jurídica de los gastos obligatorios propia
de gran parte de las actuaciones dentro del marco de la PAC era muy
diñcil que los recursos destinados a la política regional fueran elevados
si no se incrementaban los ingresos comunitarios.
(49) Ya en febrero de 1975 se aprobó un incremento de los precios
agrarios en una media de 9,6% eliminando cualquier duda sobre la
continuidad de la opción proteccionista.
173
febrero de 1975 de la Comisión al Parlamento y al Consejo
de Ministros podemos observar una continuación de la línea
proteccionista aceptada en Stresa. En dicha comunicación,
después de analizar de forma muy optimista el desarrollo de
la PAC desde su inicio, se recordaba el éxito de la Política
Agraria con relación a las nuevas tendencias de los mercados
mundiales al defender adecuadamente los intereses de los
agricultores y consumidores en momentos de escasez.
En la segunda parte, la Comisión analizaba la efectividad
de los instrumentos de la PAC con relación a sus objetivos:
extensión del mercado común a la agricultura, incremento
de la productividad, provisión de un nivel de vida justo, estabilidad en los mercados agrarios, seguridad de los abastecimientos y precios razonables para los consumidores.
Nos interesa destacar la perseverancia de la Comisión en
señalar que la política de precios era el instrumento más
importante de la política de rentas agrarias aunque reconocía que ésta se enfrentaba a dos limitaciones muy importantes: la necesidad de mercados equilibrados y las diferencias
estructurales en la agricultura comunitaria (50).
A1 evaluar la efectividad de los instrumentos utilizados en
la PAC destacaba la importancia de elegir los precios normativos correctamente como medio para favorecer la inversión en
la agricultura e incrementar así su productividad. Resaltaba
en su Comunicación la ineficiencia de utilizar las cuotas, la
ayuda vía renta y la subvención a productores y consumidores.
Las cuotas se descartaban porque limitaban la competencia
entre productores (51). Las ayudas vía renta no se admitían
como norma al considerarse una mala asignación del factor tra-
(50) Una vez más se apoyaba en sus efectos positivos inmediatos
sobre las rentas agrarias. La falta de efectividad total para alcanzar unos
niveles de renta cercanos a los ingresos percibidos en otros sectores se
debía a la ausencia de una política socioestructural efectiva. Comisión.
Stocktaking of the CAP. Bruselas, 1975, pág. 30.
(51) Comisión op. cit., 1975, pág. 31.
174
bajo en el sector (52). Las subvenciones no se admitían por su
elevado coste. Como posteriormente analizaremos, estas razones se modificaron con el tiempo hasta llegar la Comisión a
defender todo lo contrario.
Por último, la Comisión desplazaba la discusión del problema presupuestario que podía generar el mantenimiento
de una política de precios proteccionista al considerar que
las medidas coyunturales introducidas en los distintos mercados aliviarían la carga presupuestaria (53).
La reacción del Consejo de Ministros de Agricultura, el
Parlamento y el Comité Económico Social añadían aún más
(52) Salvo en el marco de la Directiva sobre agricultura de montaña
y zonas menos favorecidas. La Comisión admitía la posibilidad de conceder ayudas directas en el futuro cuando la política de precios y de desarrollo regional no conllevara a resultados favorables en un tiempo razonable. La Comisión se pronunciaba por la profundización de la política
socioestructuraL También admitía que las ayudas directas podían dirigirse a los agricultores jóvenes o con problemas de empleo que cayeran
fuera de las directivas socioestructurales. Incluso se barajaba la posibilidad futura de instaurar ayudas para incentivar el cese de la actividad
agraria. Toda esta gama de posibilidades se interpretó como una evolución en la posición de la Comisión en lo concerniente a las ayudas directas a la agricultura. Baudin, P.: «Politique Agricole Commune: réflexións sur un Bilan». RMC, n.4 194, marzo 1976, pág. 129.
(53) Aunque en realidad la carga económica de la PAC no se consideraba aún una razón suficiente para cuestionarla desde un punto de
vista presupuestario. Esta idea se reforzaba si tenemos en cuenta que el
gasto del FEOGA descendió de 3.800 millones de unidades cuenta, en
1973 a 3.000 para el año 1974.
El fracaso de la propuesta alemana en el Consejo Europeo de Roma
de diciembre del mismo año confirmó el desligamiento de los gastos
agrarios en relación al control presupuestario. EI gobierno alemán
sugirió que cada otoño se reunieran los Ministros de Asuntos Exteriores y de finanzas para que se fijaran límites a los gastos anuales teniendo en cuenta exigencias presupuestarias. Esta medida acompañada de
una petición de moderación en los precios agrarios iba encaminada a
frenar el gasto agrario. El Consejo europeo rechazó estas petriciones.
Este rechazo fue considerado positivo porque su aceptación hubiera
impedido el desarrollo de la integración europea. ConstantinidesMegret: «Chronique agricole». R7DE, n.° 1, 1976, pág. 127.
175
argumentos a favor del mantenimiento de una PAC ajena a
cualquier corriente liberalizadora.
El Consejo de Ministros de 17 de noviembre de 1975 presentó sus conclusiones después de haber examinado la comunicación. A su juicio, la PAC era un factor indispensable en la
integración europea. Su balance desde su nacimiento era
considerado globalmente positivo (54). Lo más destacado de
sus conclusiones, por sus repercusiones posteriores en el problema presupuestario, fue la opción del Consejo de declarar
incompatible la fijación de un límite financiero con la naturaleza de las organizaciones de mercado, remitiendo a un
estudio futuro la adopción del procedimiento necesario para
garantizar la vinculación entre la agricultura y la política presupuestaria (55).
A diferencia del Consejo, el Parlamento había criticado
(56), ya el 17 de junio de 1975, la Comunicación de la Comisión por sus carencias pero sin cuestionar la importancia central de la política de precios y la preferencia comunitaria
(57). Sorprendentemente compartía el punto de vista de la
Comisión con referencia a los límites razonables dentro de
los cuales se había mantenido el coste de la PAC.
La opinión del Comité Económico y Social de la CEE
dada a conocer el 17 de junio de 1975 contenía una serie de
(54) Council of Ministers European Comunities «Analysis of the
Stocktaking of the CAP». Bruselas, Newsletter on the C.AP, 1976, pág. 1.
(55) Se estaba confirmando la dependencia de la configuración
del presupuesto en función de los gastos agrarios y no al revés. Este
giro tuvo que esperar hasta 1988, como explicaremos en el capítulo V.
(56) El diferente peso del Consejo y del Parlamento en la toma de
decisiones comunitarias una vez más obligaba a la Comisión a presentar propuestas que pudieran ser aprobadas por el Consejo aunque significara un aislamiento de cualquier estrategia a largo plazo.
(57) Por ejemplo criticaba la poca observancia de la Preferencia
Comunitaria en determinados productos, la falta de una política de
almacenaje en el sector de los cereales y sobre todo la ausencia de propuestas encaminadas a establecer un cuadro financiero a largo plazo
que facilitara la revisión de la PAC.
176
críticas a la comunicación de la Comisión (58) pero sin cuestionar tampoco las líneas generales de la PAC.
El Comité consideraba entre las críticas principales las
siguientes:
1) La Gomisión hacía un uso excesivo de soluciones
'«administrativas» en detrimento de acciones más creativas para solucionar los problemas a los que se pueda
enfrentar la agricultura europea como consecuencia
de los acontecimientos exteriores.
2) Asimismo, la Comisión debería de tener más en cuenta
el contexto internacional e intentar utilizar los acuerdos agrarios internacionales como vía estabilizadora.
3) Debería proponerse una mejor combinación entre la
fijación de precios agrarios y el establecimiento de
unas directivas encaminadas a determinar la producción total esperada de productos agrarios.
4) La Comisión, a juicio del Comité, se centraba más en
una reiteración de problemas y actitudes pasadas que
en un plán de futuro necesario para organizar la agricultura comunitaria del futuro (59) .
La presentación de las posturas del Consejo. Parlamento
y Consejo Económico Social ante el documento comunitario
nos parece importante para resaltar la inexistencia, en mitad
de la década de los setenta, de una verdadera voluntad reformadora. Estas posturas se mantendrían, como posteriormente analizaremos, hasta bien entrada la década de los ochenta
salvo en el caso del Parlamento Europeo.
Las medidas adoptadas en la segunda mitad de los años
setenta serían el resultado de este contexto favorecedor de
(58) Las líneas generales ya estaban recogidas en el estudio del
CES presentado el 28 de septiembre de 1974 en Bruselas bajo el título
de Progress Report on the CAP.
(59) ESC. Opinion of the ESC on the Stocktaking of the GAP. Newsletter
on the CAP. Bruselas, 1976, págs. 6-15.
177
una continuación sin cambios en lo realizado hasta el momento en la agricultura europea (60).
La determinación anual de los precios de protección
agraria estaba abocada a convertirse en un proceso conservador de los privilegios adquiridos por determinados grupos
agrarios mientras el presupuesto lo permitiera y el cuadro
institucional no se modificara (61).
3.6. La presión de factores internos y la debilidad
de los externos (1976-1977)
En el año 1976 se observó una ligera mejoría de la situación económica en Europa pero por razones climáticas no
pudo trasladarse a la agricultura. La sequía sufrida en gran
parte de Europa (62) iba a alimentar otra vez la vía proteccionista. Con la aparición en escena de una de las razones
alegadas tradicionalmente para intervenir en la agricultura
no se cuestionó la forma histórica de abordar las situaciones
de crisis. El incremento de los precios mundiales respecto a
(60) Lógico si consideramos el «Stocktaking of the GAP» no como
un documento circunstancial sino como la reflexión agrícola de la
Comisión sobre el estado de la cuestión agraria europea.
El balance de la PAC recogido en texto objeto de análisis no cuestionó en absoluto la ortodoxia seguida desde el nacimiento de la PAC:
la política de precios como instrumento capital de la política de rentas
en la agricultura. Baudin, P., op. cit., 1976, pág. 136.
(61) La regla de la unanimidad heredada del acuerdo de Luxemburgo, ya analizado, pronto iba a cumplir diez años sin haber sido
denunciado dentro de la CEE en relación a su optimalidad como
medio de aprobar los precios agrarios. El consenso sobre el mantenimiento de una PAC proteccionista no se cuestionó, más bien al contrario, después de la aparente efectividad que había demostrado en la crisis agraria mundial.
(62) Considerada la peor sequía sufrida en Europa desde hacía
más de cien años. Commission Tenth Ccrteral Ref^ort on the Activities of the
European Communities in 1976. Brussels, 1977, pág. 162.
178
1975 (63) en momentos tan cercanos a la crisis mundial agraria sufrida dos años antes, aconsejaba no plantearse una revisión de la PAC. Si la PAC había funcionado bien en los años
de escasez podría volverlo a hacer si los precios mundiales se
mcrementaban en 1976.
La disminución esperada del output agrario a causa de la
sequía y el temor a otra situación de escasez de productos
agrarios a escala mundial facilitaba así un trato específico de
la agricultura alejado de criterios reformadores coñ efectos a
largo plazo.
A la sequía se unían otros factores ya conocidos pero que
seguían dejando sentir su peso para la adopción de soluciones a corto plazo. Destacaron, como en otros años, las inestabilidades monetarias y sus efectos en el comercio exterior de
productos agrarios y en la fragmentación del mercado agrario europeo (64). Con varias oscilaciones monetarias tan elevadas como las experimentadas en este año tampoco era viable modificar los criterios globales en el momento de aprobar los precios de protección.
La Comisión vio incrementada su propuesta de precios
comunitarios de 7,5% a 7,7% en la sesión del Consejo de
Agricultura del 6 de marzo de 1976 (65). Asumiendo previamente que la modificación del método objetivo utilizado
(63) FAO Repport 1976, Roma, 1977.
(64) A1 inicio de 1976 el mercado agrícola comunitario estaba dividido en cinco zonas monetarias distintas separadas por los MCM positivos (+10% para la RFA) y negativos (-6,4% para Reino Unido). En
octubre de ese mismo año las zonas monetarias se ampliaron a siete
teniendo todos los países comunitarios, salvo Dinamarca, MGM bien
positivos o negativos, según sus divisas se apreciaran o depreciaran.
(65) Como en toda la década de los setenta el Comité Económico y
Social (8%) y el Parlamento (9,5%) exigían aumentos superiores a los
expresados por la Comisión. Las peticiones al alza del CES eran comprensibles dada su composición. La postura del Parlamento se encuadraba dentro de la defensa institucional de la PAC y en la creencia de
que unos precios más elevados llevarían a unas rentas agrarias cercanas
a los otros sectores de la economía.
179
para incrementar los precios agrarios incorporaba elementos
garantizadores de un ingreso justo y seguro para los agricultores, la Comisión actuaba con lógica (66). Aún no se habían
dado las condiciones para querer desligar rentas agrarias y
precios porque la restricción presupuestaria no cuestionaba
la idoneidad de emplear los precios como garantes de la
equiparación progresiva entre rentas no agrarias y los ingresos percibidos por los agricultores europeos por su output.
Un incremento en cerca del 23% en los gastos del FEOGAGarantía respecto a 1975, alcanzando así 5.800 millones de
unidades de cuenta, fue contemplado como algo pasajero no
derivado únicamente de la forma de protección sino sobre
todo de las oscilaciones monetarias. Atribuyendo el incremento de los gastos comunitarios agrarios a razones distintas a los
precios de garantía (67) se preparaba el camino para conside-
(66) La Comisión utilizaba una fórmula para calcular los precios
que iba a proponer el Consejo. En esta fórmula objetiva (método objetivo) se incluían fundamentalmente la estructura de los factores de producción de las exportaciones consideradas modernas, la evolución de
los precios de los inputs y la evolución de los ingresos salariales no agrícolas. Esta fórmula aunque fue introducida por la Comisión en 1973 se
debió a la COPA llegando a constituir un importantísimo input en la
adopción anual de precios. Fearne, A.: «The CAP Decision-Making Process» en The Common Agricultur¢l Policy ¢nd the World Economy, CAB
International, Wallinglord, UK, 1991, pág. 106.
Para una revisión crítica del método objetivo son de obligada consulta De Veer, J.: «The objective method: An element in the process of
fixing guide prices within the common agricultural policy», ERAE,
1979, págs. 279-301 y Swinbank, A.: «The objective method: A critique».
ERAE, 1979, págs. 303-317.
A partir de 1976 se incluía en la fijación de los precios comunitarios
los cambios económicos y monetarios dentro de la CEE, la elección de
las unidades de explotación y atendiendo a criterios de ingresos comparable según la directiva 72/159/EEC y la utilización de un período
de tres años para evaluar los cambios producidos en los elementos que
se tenían en cuenta al fijar los precios. Comisión, 10 Report Activities of
the Europe¢n Communities, in 1976, Bruselas, pág. 165.
(67) Por ejemplo los MCM aumentaron su cuantía en el FEOGAgarantía de un 8,6% un 10,5% y las restituciones a las exportaciones
pasaron de un 21% a un 27%. La primera variación era producto de
180
rarlos intocables, a la baja, en las campañas siguientes. Si a lo
anterior le añadimos el deseo recientemente expresado por las
instituciones comunitarias de mantener las modificaciones de
los precios al alza como vía idónea para cumplir el artículo 39
del Tratado, podemos entender mejor la pasividad institucional en el momento de aprobar los precios agrarios.
Ya que por razones de orden interno (presupuesto, cuadro institucional) la PAC no iba a cambiar a corto plazo aún
quedaban las presiones y los compromisos exteriores para
intentar modificar las reglas del juego establecidas.
La Convención de Lomé I tenía prevista su duración
hasta febrero de 1980. Cuatro años más para que las exportaciones agrarias provenientes de los países ACP no entraran
en conflicto con los principios de la PAC por tratarse en gran
parte de productos distintos y especialmente por haber guiado el principio de preferencia y comunitaria lo concerniente
al apartado agrícola.
Los acuerdos comerciales firmados este año con Argelia,
Marruecos y Túnez por no afectar a productos localizados en
el núcleo del esquema proteccionista salvaguardaban bien
los intereses de los productos comunitarios (68).
Un año más, la ingente ayuda alimenticia proveniente de
la Comunidad iba a cumplir al menos dos objetivos: Mostrar
el mundo que la Comunidad colaboraba en la lucha contra el
hambre y ayuda al desarrollo y simultáneamente disminuir
sus stocks de los productos más excedentarios (69).
meras oscilaciones monetarias mientras que la segunda dependía de la
situación de los mercados mundiales pero también de las oscilaciones
del dólar frente a las monedas comunitarias.
(68) Estos acuerdos de cooperación firmados el 25, 26 y 27 de
febrero respectivamente buscaban incrementar las exportaciones agrarias de estos países hacia la comunidad pero sin cuestionár la PAC.
Comisión, The Agricultural situation in the Community. Bruselas, 1977,
pág. 21.
(69) La ayuda alimenticia se centró fundamentalmente en cereales,
productos lácteos y azúcar afectados ya por excedentes estructurales.
181
Las negociaciones del GATT tampoco aportaron nada
este año en lo referente a agricultura salvo una mayor sensación de «impasse» ahora complicado por las características
propias del sistema político estadounidense (70).
El ejecutivo estadounidense seguía en 1976 obligado a negociar los problemas agrarios junto con la industria como así lo
especificaba la sección 103 de la Trade Act de 1974 (71) . La
Comunidad mientras tanto insistía en la separación entre industria y agricultura sin mostrar ninguna grieta en sus posttuas (72).
El poco avance en agricultura también estaba relacionado con la pronta celebración de elecciones en la RFA y en los
EE.UU. Mientras no se clasificara la postura de la nueva
administración encabezada ahora por Jimmy Carter la Comisión no tenía especial interés en modificar su postura inicial.
(70) El año 1976 se celebraban elecciones presidenciales lo que
impedía grandes avances en Ginebra dado que en los EE.UU. sólo el
Ejecutivo puede negociar acuerdos internacionales aunque le corresponda al Congreso aplicar los acuerdos que traigan consigo cambios en
las leyes americanas. De hecho, la oposición del Congreso puede repudiar obligaciones internacionales contraídas por el ejecutivo. Estas
peculiaridades propias del sistema estadounidense (Artículo I sección 8
de la Constitución estadounidense) pueden retrasar las actuaciones del
ejecutivo como así ocurrió con la Ronda Tokyo. A lo largo de la Ronda
Tokyo se pudieron limar las diferencias entre el ejecutivo y el Congreso
gracias a una ejemplar coordinación política a partir de 1977 pero no
antes. Para un estudio detallado de esta coordinación consultar Destler,
I. M.; Graham, T.: «United States Congress and the Tokyo Round: Lessons of a Success Story». WE, junio 1980, págs. 5^71.
(71) Conviene destacar que la Trade Act de 1974 incluía en su sección 102 y 151 los mecanismos para facilitar la participación en las
negociaciones internacionales de los distintos lobbies defensores de los
intereses norteamericanos y así asegurar una mayor coordinación entre
ejecutivo y legislativo. Destler, I.; Graham, T., op. cit., 1980, pág. 58.
(72) La escasa importancia que tuvo la Ronda Tokyo para la Comunidad en 1976 se puede inferir también del número escaso de veces
que se reunió el Consejo de Agricultura comunitario para tratar de la
misma. Sólo dos veces (9-2-76 y 6-4-76) se dedicaron sesiones a temas
agrarios y GATT. En ambas sesiones se analizaron las propuestas referidas a productos tropicales y por ello no afectaban a la PAC.
182
En este contexto de parálisis, sólo se consiguió en diciembre de 1976 un acuerdo en el que se fijaban las modalidades
según las cuales los gobiernos que tuvieran consultas bilaterales o multilaterales sobre productos agrícolas comunicarían
los resultados a los otros países participantes. Procede señalar también el bloqueo en la práctica de los grupos encargados de estudiar los productos que más afectaban a la PAC:
cereales, carnes, productos lácteos.
El año 1977 no introdujo grandes novedades en el camino
proteccionista. Los cambios institucionales y las modificaciones en la Ronda Tokyo no pudieron contrarrestar el impacto
que generaban las inestabilidades monetarias y el peso de las
posturas de los distintos Ministros de Agricultura europeos.
El nombramiento de Gundelach (73), desde el 6 de enero
de 1977, como responsable comunitario de la PAC no incrementó las pocas esperanzas que les quedaban a aquellos que
deseaban un cambio hacia un modelo menos protector. Sus
ideas iniciales de modificar la PAC chocarían a lo largo de su
mandato con la voluntad de los distintos ministros de agricultura europeos (74). A pesar de ello, en este primer año de su
segundo mandato consiguió introducir ciertas medidas (tasa
de corresponsabilidad) que aún siendo tímidas marcarían la
pauta para desarrollos futuros.
La evolución de la Ronda Tokyo en este año favoreció
decisivamente las posturas comunitarias. La opción estadouni
(73) Finn Olav Gundelach trabajó desde los años 50 para el Ministerio de Asuntos Exteriores Danés desempeñando varios puestos en la
representación permanente de Naciones Unidas y en el GATT. Aunque
provenía de Dinamarca, que junto con Holanda disfrutaba de la agricultura más competitiva de la CEE, su desvinculación de la agricultura
ampliaba teóricamente su capacidad de maniobra.
(74) En 1977 los agricultores estaban aún muy unidos en Europa y
seguían ejerciendo un gran poder de influencia sobre el gobierno alemán y francés especialmente. Estos provocaba que la Comisión cediera
ante los intereses agrarios para conseguir que fueran aceptadas sus propuestas en el Consejo. Phillips, P. Wheat, Europe and the GATT. Pinter
Publishers, London, 1990, pág. 120.
183
dense de salir del impasse en el que se encontraba la Ronda
Tokyo le llevó a sacrificar sus aspiraciones respecto a la PAC.
Mientras el muro de contención comunitario no mostraba
ninguna grieta, a los norteamericanos les interesaba avanzar
al menos por dos razones: En primer lugar, consiguiendo una
mayor liberalización del comercio de la que ofrecería un fracaso de al Ronda, por culpa de la PAC, podía ampliar la capacidad de compra de potenciales clientes de los productos
agrarios norteamericanos.
En segundo lugar, a la Administración norteamericana le
preocupaba la ola de proteccionismo que podía generar un
fracaso de la Ronda al convertirse las exportaciones agrarias
estadounidenses en una presa fácil de cualquier represalia
por parte de aquellos países que según su opinión se encontraban en una posición desigual respecto a los mercados norteamericanos (75).
Estas dos razones y el nombramiento de Robert Strauss
como representante especial de la Administración Carter en
las negociaciones comerciales del GATT, cambió toda la
estrategia anterior. Strauss en una de sus primeras entrevistas
con los delegados comunitarios aseguró que la PAC no sería
atacada por los EE.UU. Se acordó incluso que industria y
agricultura se negociarían de forma paralela (76).
La aceptación de un grupo separado para la agricultura se hizo oficialmente con la condición de que los acuerdos y los códigos de conducta alcanzados en otros sectores
objeto de negociación se aplicaran plenamente al comercio de productos agrarios (77). Se dejaba así para un
(75) Warkley, T. K: «What chances has Agriculture in [he Tokyo
Round», 4VE 1978, n.° 2, pág. 192.
(76) Strauss quería decir por «de forma paralela» que no se negociarían en la «misma habitación». Twiggs, J.: The Tokyo Round ofMultilateral Trade Negotiations: A case study in Building Domestic Supfiort for Diplomacy. University Press of America, USA, 1987, pág. 50.
(77) En el comunicado conjunto publicado con ocasión de las reuniones de Strauss y el representante comunitario Haertrainp el 21 y 22
184
momento posterior la influencia que pudiera tener en la
PAC estos acuerdos. Influencia que necesariamente iba a
ser mínima si los principios de la PAC se respetaban como
inamovibles.
•
En este contexto de renuncia estadounidense, el desbloqueo de la Ronda estaba servido y la PAC tenía otra vez fácil
una salida victoriosa. El avance en las negociaciones del
GATT se solucionó en el nivel político abriendo así el camino a toda una serie de ofertas y contraofertas para llegar a
acuerdos producto por producto ( 78) pero siempre salvaguardando las peculiaridades de la PAC.
En este año se crearon así las condiciones para que en el
GATT se respetara otra vez la postura de la Comunidad en
materia agraria al desaparecer la presión norteamericana. Si
se aceptaba que el delicado equilibrio de intereses que había
detrás de la PAC no podía ser discutido en la Ronda Tokyo
(79) sólo quedaba justificar el cambio de postura norteamericana. La concesión norteamericana en agricultura fue revestida como un intercambio por una renovación en la obligación de seguir negociando en otros sectores al amparo de la
Trade Act de 1974 (80).
de septiembre de 1977 se declaraba incluso que «las partes han reafirmádo la necesidad de una reducción arancelaria sustancial y un grado
de armonización suficiente vinculados a jrrogresos iraportantes en el sector
agrario». BCE, n.° 9, 1977, pág. 53. Pronto se iba a poner de manifiesto
que los progresos no serían tan importantes por la misma configuración de la PAC.
(78) Ya el 27 de julio de 1977 el grupo de agricultura de la Ronda
inició un procedimiento para la negociación individual de los productos agrarios, lo que significaba una renuncia explícita a los procedimientos que se iban a utilizar en la industria.
(79) Josling, T.: Agriculture in the Tokyo Round Negotiations, Policy
Research centre, London, 1977, pág. 13.
(80) En los EE.UU. se convirtió esta derrota en una victoria al conseguir que los europeos aceptaran colaborar en la pronta culminación
de la Ronda. Winham, op. cit., 1977, pág. 167.
185
La persistencia de las inestabilidades monetarias dentro y
fuera de la Comunidad, aunque algo menos que en 1976,
seguían afectando a la PAC por las mismas razones que desde
1969.
- La cuantía de los MCM positivos y negativos oscilaban,
así como las restituciones a las exportaciones y los
prélévements a las importaciones.
- Se rompía la relación entre los precios acordados en
Bruselas y los realmente percibidos por las distintas
agriculturas nacionales (81).
- Se seguía fragmentando el mercado agrario comunitario en tantas zonas como MCM aplicables en cada país.
En este año se mantuvieron siete zonas distintas.
Nos interesa resaltar resaltar la continuación de las inestabilidades monetarias porque su existencia complicaba las
negociaciones anuales, provocando finalmente una toma de
posiciones nacionales tendentes a desvincular al situación
de los mercados agrarios y lo decidido en Bruselas.
Como vemos en el Cuadro 18 también en 1977 se produjo una diferencia sustancial entre lo aprobado por el Consejo
de Ministros comunitarios y lo aplicado en cada país.
El miedo a no terminar una Ronda del GAT'T bajo la misma Trade
Act iba a condicionar, y no por última vez, la toma de posturas políticas
encaminadas a acelerar las negociaciones. Esta peculiaridad del sistema
político estadounidense iba a ser incorporada fácilmente por Europa
en futuras negociaciones agrarias como una vía de flexibilizar la postura de Estados Unidos frente a la PAC.
(81) Siendo la consecuencia mayor de estas inestabilidades monetarias que las instancias comunitarias tenían cada vez menos influencia
en la determinación de los precios agrarios en los estados miembros.
Scotto, M.: «L'europe verte malade de ses monnaires», RMC, n.° 215,
1978, pág. 110.
186
CUADRO 18
Añ o
Decisión del Consejo
ECU
Propuesta de la Gomisión
Monedas Nacionales
EGU
Monedas Nacionales
68/69
69/70
70/71
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
1,5
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
1,5
71/72
3,5
4,0
0,0
0,5
72/73
8,0
9,8
6,5
8,3
73/74
5,0
6,5
2,8
4,3
74/75
13,5
19,9
11,62
17,6
75/76
76/77
9,6
7,5
13,6
11,4
9,2
7,5
13,2
11,4
77/78
3,9
8,2
3,0
7,3
Fuente: Fearne, A.: «The C.AP decision-making process», The CAP on lhe World
Economy, CAB International, UK, 1991, pág. 108.
Por esta razón los agricultores comunitarios recibían una
información destinada a incrementar su output al conseguir
sus respectivos Ministros que cualquier ajuste tendente a eliminar los MCM positivos o negativos se tradujeran en unos
precios agrarios de protección elevados.
No sólo las inestabilidades monetarias iban a afectar las
propuestas de precios de la Comisión. El paso de Dinamarca,
Irlanda y Reino Unido a la última fase de su período transitorio obligaba a la Comisión a ser prudente en sus propuestas
por el efecto inmediato que tendrían en los consumidores de
estos tres países. Por último, la existencia de grandes excedentes en el sector lácteo también alimentaba un incremento
menor que en los años anteriores.
La propuesta de la Comisión se cifró en un incremento
medio de un 3%, apartándose sustancialmente de los otros
años. La gran ausente en la propuesta de la Comisión lo
constituyeron las medidas socioestructurales (82).
(82) Baudin, P.: «La fixation des prix agricoles pour 1977-78»,
RMC, 1977, n.° 207, pág. 219. Aunque se puede admitir que exisúa una
187
Esta ausencia significaba que la Comisión carecía por el
momento de una política socioestructural elaborada con proyección a largo plazo.
La propuesta de precios de la Comisión fue una vez más
aumentada por los representantes de los agricultores nacionales hasta alcanzar una elevación media de 3,9%. La tendencia
al alza era tan fuerte que ni siquiera se respetó la lógica interna en el sector de productos lácteos al aprobar el Consejo
simultáneamente una tasa se corresponsabilidad para la leche
de 1,5% al mismo tiempo que acordaba un incremento de
precio indicativo de la leche en un 3,5% (83) .
Desde el punto de vista presupuestario cabe destacar que
el gasto inicialmente atribuido al FEOGA para el año 1977
no fue suficiente y tuvo que aprobarse un presupuesto suplementario (84).
La dificultad de controlar él gasto agrario fue patente en
este año por varias razones. En primer lugar, las características propias del sistema de restituciones a las exportaciones
llevaba a un aumento del gasto cuanto los precios mundiales
del producto exportado eran bajos y los excedentes a exportar elevados. En segundo lugar, la diferente cuantía de los
política estructural modesta, incontestablemente seguía siendo la política de precios la que continuaba dominando en la PAC a pesar de sus
pobres resultados en lo concerniente a los ingresos agrarios. Pourvoyeur, R.; Roosens, P.: «Disparités de salaires agricoles et non-agricoles
dans la CEE: fondements, remédes théoriques et comparaison avec la
PAC», RMC, n.° 217, mayo 1978, pág. 249.
(83) Con la introducción de una tasa de corresponsabilidad en el
sector lácteo la Comunidad inauguraba una nueva forma de frenar los
desequilibrios en este sector cuyo coste alcanzó el 35% del FEOGAGarantía en 1977. Por primera vez en la historia de la PAC la corresponsabilidad de los productores iba a tener un carácter sistemático aunque
el éxito de esta medida no podía ser elevado mientras no se tomara la
decisión de no aumentar los precios o incluso de disminuirlos.
(84) La adopción de un presupuesto sumplementario de 934,2 millones de unidades de cuenta el 7 de julio de 1977 tuvo su origen en el
incremento de gastos motivados por la PAC.
188
MCM positivos y negativos, daban lugar también a un incremento del gasto agrario. Por último, al aprobarse el presupuesto antes de la decisión del Consejo relativa a los precios
agrarios, era muy difícil que coincidiera lo previsto en el presupuesto con la última decisión (85).
Estas tres razones iban a constituir una permanente fuente de discrepancias entre le gasto esperado y el gasto real. Si
bien la cuantía no plantearía problemas mientras los ingresos
fueran suficientes para hacer frente a las obligaciones.
Como en los años anteriores, las políticas alternativas preferibles desde un punto de vista económico no atrajeron a
los «policy makers» por suponer un coste político superior
que la política de protección vía precios. El divorcio entre lo
que defendían los economistas agrarios y lo que aplicaba la
Comunidad continuaba, especialmente en el debate sobre el
establecimiento de un sistema de ayudas directas a los agricultores simultaneado con una disminución de los precios
agrarios (86) .
3.7. Del fracaso de las presiones exteriores
al incremento de las interiores
y de las inestabilidades monetarias al SME
(197&79)
La agricultura comunitaria disfrutó en 1978 de un entorno
económico más favorable que los años anteriores en lo referente a la inflación y a las rentas agrarias. Este hecho ajeno a la
agricultura propició una menor presión para obtener incrementos de precios agrarios en términos monetarios iguales o
(85) Comisión, Eleuenth General Report on the Activities of the European
Communities in 1977, Bruselas, febrero 1978, pág. 170.
(86) Ejemplo de este debate lo encontramos en Koester, V.; Tangermann: «Supplementing farm price policy by direct income payments: Cost-benefit-analysis of alternative farm policies with a special
applicadon to German agriculture». ERAE, 1977, pág. 7-31.
189
superiores a los años previos (87). La política de precios agrarios más justificada consistía en el incremento moderado de
los mismos mientras lás condiciones se mantuvieran pero sin
renunciar a ella como instrumento central de la PAC.
Los problemas más destacados a los que se enfrentó la
PAC fueron una vez más la imposibilidad de solucionar el
problema agromonetario (88) y la aparición de excedentes
en los productos agrarios más protegidos. El título de la
comunicación defendida por la Comisión al final de 1978
nos da una clara idea sobre las preocupaciones que se derivaban del funcionamiento de la PAC. La presentación el 29 de
noviembre de la comunicación «Reflexiones sobre el futuro
desarrollo de la PAC con el objetivo de reducir los excedentes y llegar así a un equilibrio mejor de los gastos agrarios
dentro del presupuesto de la Comunidad» (89) sólo estuvo
(87) Baudin, P.: «La fixation des prix agricoles pour 1978-79»,
RNIC, n.s 218, 1978, pág. 288.
(88) La importancia de los problemas monetarios existentes en
Europa y la posibilidad de crear un Sistema Monetario Europeo estuvieron en el centro de los debates del Consejo Europeo de Bremen
celebrado el 6 y 7 de julio de 1978. Uno de los argumentos más empleados eran los efectos negativos que producía la inexistencia de estabilidad monetaria en el funcionamiento de la PAC.
Los estudios empíricos sobre estos efectos seguían aportando más
razones para su desmantelamiento. Podemos destacar entre ellos Loseby,
M., Venzi, L.: «The effects of MCA's on EC Trade in agricultural commodities», ERAE, 1978, págs. 369-380 y cuyas conclusiones más importantes
eran:
a) Los MCM positivos favorecen las exportaciones de los países
comunitarios de moneda fuerte.
b) Las exportaciones de los países con moneda con tendencia a
depreciarse experimentan una pérdida de competitividad especialmente cuando están sujetos a MCM negativos.
c) La introducción de una moneda común en la CEE o alternativamente el abandono de una política de precios comunitarios eliminarían el sistema de MCM.
(89) Este texto tenía su origen en una petición realizada por el Consejo Europeo de Bremen para su presentación en el Consejo Europeo
de Bruselas de14 y 5 de diciembre de 1978.
190
apoyada parcialmente por las medidas tomadas por el Consejo de Ministros con anterioridad (90). Esta parcialidad estaba
explicada escasamente por la petición de un incremento
medio de los precios de protección de un 2% y la posterior
aprobación por el Consejo de un 2,1%.
El resto de la explicación se concentraba en los efectos
perversos de las inestabilidades monetarias. La diferencia
entre lo aprobado por el Consejo y lo percibido por gran
parte de los agricultores comunitarios iba a ser por novena
vez desde la instauración de los precios comunes, muy significativa al convertirse lo aprobado por el Consejo de Ministros
en un incremento medio de un 8,5% al traducirlo a las distintas monedas nacionales (91).
Con lo anterior queremos señalar que si bien el Consejo
respondía por primera vez afirmativamente a una política de
precios moderada, las inestabilidades monetarias impédían
que se reflejara en los distintos países comunitarios. Lo que
ocurría en la agricultura continuaba apartándose de factores
únicamente agrarios y limitaba así la efectividad de una política de precios agrarios moderada.
En el apartado de novedades podemos destacar dos por
su importancia para el futuro de la PAC. La primera de ellas,
relativa a las medidas en favor de las regiones mediterráneas,
constituyó un requisito previo para poder aceptar una posterior ampliación de la Comunidad hacia el sur (92). Con la
(90) Si bien es verdad que en la misma comunicación se afirmaba
que su contenido constituía una propuesta a aplicar en el cuadro de
medidas a tomar en el paquete de precios de 1979-80, no se podía olvidar que las diferencias surgidas anteriormente entre las propuestas de
la Comisión y lo aceptado por el Consejo constituían un precedente
fácilmente repetible.
(91) A1 finalizar el año 1978 se mantenían aún grandes inestabilidades monetarias como así ponía de relieve las distintas MCM: +10,8%
Alemania, 3,3% Benelux, Francia -10,6%, Italia -16,4%, Irlanda -2% y
Reino Unido -27%.
(92) Aunque también podía interpretarse como una aceptación
insútucional de que la PAC había discriminado tradicionalmente los
191
aprobación de toda una serie de acciones puntuales (93) sin
un marco de actuación conjunto que facilitara su continuación, se estaba hipotecando la aprobación de una política
socioestructural adecuada para el medio rural. Se optó por
aprobar medidas puramente coyunturales con la finalidad de
obtener una actitud favorable en el Consejo de Ministros de
Agricultura de los países afectados por ellas. El peligro de
ejercer el veto al amparó del acuerdo de Luxemburgo propiciaba asimismo en política socioestructural una continuación
de los criterios de corto plazo.
La segunda medida, también dificultaba una revisión del
cuadro protector al facilitar el alejamiento de los productos
más conflictivos (leche, vino) del marco general de discusión.
Con la decisión del Consejo de Ministros de posponer el examen antes del 1 de octubre del sector lácteo y vinícola se facilitaba la concentración de las presiones procedentes de los
grupos interesados en mantener los privilegios adquiridos.
En la arena internacional las posturas comunitarias consiguieron dos victorias que dejaron intacta la PAC. En primer
lugar, el fracaso del acuerdo internacional sobre el trigo dejó
inamovible la regulación comunitaria de este producto clave
y altamente protegido (94). Era lógico dado el cuadro institucional comunitario y la importancia del lobby cerealista
productos mediterráneos y que por lo tanto procedía una compensación como nos recuerda Pasca, R.: «Mediterranean agricultural trade
problems and the effects of the EC policies» , ERAE, Volumen 5-3-/4,
1978, pág. 244.
(93) Las medidas fueron de muy diversa índole: promoción de
agrupaciones de productores, transformación y comercialización
de productos agrarios, servicios de extensión agraria y planes de irrigación entre otras.
(94) En enero de 1978, en una reunión especial del Consejo Internacional del trigo se concluyó pedir al Secretario General de la FAO
que promoviera las negociaciones de un nuevo acuerdo internacional
triguero. La posición de los EE.UU. y la Comunidad fueron inicialmente muy diferentes. La petición de USA se concretaba en el mantenimiento de unos stocks mundiales muy elevados para que de esta forma
los excedentes comunitarios se almacenaran en lugar de ser vendidos
192
francés. Los intereses de los exportadores galos pudieron
más que la pretensión de organizar a escala mundial el intercambio de este producto.
En segundo lugar, las presiones para reformar la PAC
provenientes de la Ronda Tokyo disminuyeron a lo largo de
este año. El último intento norteamericano de modificar la
PAC fracasó como los anteriores. La razón principal fue que
su intención de negociar las subvenciones a la agricultura en
el subgrupo de subvenciones, y por lo tanto someterlas a la
misma disciplina que las subvenciones existentes en otros
sectores económicos, tenía difícil aplicación porque atacaba
directamente al modelo de restituciones comunitarias (95) y
a sus mayores beneficiarios, los agricultores franceses.
Una vez dejado de lado el proteccionismo agrario (96) lo
importante era terminar la negociación lo más pronto posible (97). Lo lógico, ya que no se atacaba la raíz del proble-
en el mercado mundial. La Comunidad, siguiendo los deseos franceses,
defendía menor almacenaje para poder exportar e incrementar su presencia en los mercados mundiales.
(95) La importancia de la cuestión mereció una reunión especial
en Ginebra, el 4 de abril de 1978, entre los representantes de las cuatro
grandes potencias económicas ( CE, USA, Canadá, Japón). También el
Consejo de Ministros de Agricultura dedicó 4 sesiones (5-4-78, 18-7-78,
19-9-78, 17-10-78) para analizar la marcha de las negociaciones agrarias
en el seno del GATT y especialmente este problema. Finalmente el 1912-78 se alcanzó un acuerdo de principio entre los participantes de la
Ronda a desarrollar en 1979.
(96) Tangerman, entre otros, señalaba este mismo año la dificultad
de llegar a decisiones favorables para liberalizar el comercio de productos agrarios en un clima económico caracterizado por un lento crecimiento y niveles altísimos de desempleo. Tangermann, S.: «Agricultural
trade relations between the EC and temperature food exporting countries», ERAE, 1978, Volumen 5-3/4, pág. 202.
(97) Como así se expresó en el comunicado final de la cumbre de
Bonn en julio de 1978 estableciéndose como fecha límite el 15 de
diciembre. La conclusión de las negociaciones en esta fecha fue rechazada pronto por la Comunidad al producirse una discrepancia entre
ella y los EE.UU. con ocasión del código de conducta sobre subvenciones y su aplicación a la agricultura. Esta crisis dilatoria tuvo su origen
en el mandato negociador introducido en el Trade Act de 1974 por el
193
ma: el proteccionismo agrario, era llegar a unos acuerdos
que regularan los productos más conflictivos dentro de un
cuadro de consultas apropiado para el desarrollo de una cooperación activa en el sector de la agricultura (98).
Se logró así que la Comisión quería desde el inicio: el
desarrollo de acuerdos multilaterales de productos agrarios
respetando las características propias de la PAC (99).
La importancia del gasto agrario dentro del presupuesto
comunitario siguió sin dar suficientes señales para plantearse
una revisión del modelo agrario. Este año incluso, contrariamente a los anteriores los recursos previstos inicialmente
para la sección garantía del FEOGA fueron suficientes gracias a los ahorros obtenidos en los subsectores de cereales,
materia grasa, carne de vacuno y porcino. Este hecho dio
una sensación de control del gasto agrario apaciguando a los
posibles alarmistas.
Desde las instancias comunitarias se consideraba lógico
su peso dado el escaso desarrollo de las otras políticas comunes y complementarias. En un contexto comunitario en el
que la intervención en la agricultura se consideraba como
Congreso norteamericano. En este mandato se establecía que el 3 de
enero dé 1979 se dejarían se permitir la importaciones de productos
subvencionados siendo gran parte de los mismos productos agrarios
provenientes de la Comunidad. La Comunidad se vio amenazada por la
entrada en vigor de esta norma y se negó a continuar las negociaciones
mientras la administración norteamericana no se comprometiera a
alargar su plazo de entrada en vigor. Finalmente, gracias a las actuaciones del vicepresidente de la Comisión, Hoferkump, y de Robert Strauss
por parte norteamericana se impidió el inicio de una guerra comercial.
Winham, G. op. cit., pág. 215.
(98) GATT Activities en 1978 et résultats des negociations commerciales
multilatéralles du Tokyo Round, Ginebra, pág. 49.
(99) El Consejo Europeo también era partícipe de esta visión,
como ya indicó en mayo de 1977 al sañalar que en el marco del GATT
se desarrolla un acercamiento mutuo aceptable, conducente a un
incremento y estabilidad del comercio de productos agrarios y a una
mayor seguridad en el suministro mundial de alimentos. Phillips, P.
op. cit., pág. 148.
194
una manifestación más del estado del bienestar y un medio
para incorporar la población agraria a las sociedades democráticas europeas, su cuestionamiento se pospondría siempre
que los ingresos presupuestarios fueran suficientes.
La restricción que implica todo presupuesto, aún no
actuaba de manera efectiva en el sector agrario porque el
estancamiento global que padecía el proyecto integrador
comunitario no facilitaba la crítica de la PAC. A pesar de las
posiciones críticas de gran parte de los economistas agrarios,
el hecho de que la PAC representara el mayor logro en la
integración europea justificaba un tratamiento especial mientras el presupuesto fuera suficiente.
El año 1979 tiene un significado específico en nuestro
estudio sobre la lenta disminución del proteccionismo agrario comunitario. Esta especificidad se justifica fundamentalmente por cuatro razones.
La primera, de carácter político, se refiere a la importancia que las decisiones sobre precios agrarios tienen para los
votantes comunitarios, cuya primera cita para elegir el Parlamento Europeo era el 20 de junio. La celebración de elecciones en el Reino Unido ese mismo año también facilitaba que
se aplazaran las decisiones del Consejo de Ministros de Agricultura de la Comunidad con la finalidad de disminuir las
presiones propias de períodos electorales. Con este aplazamiento se confirmaba el peso que la PAC tenía aún en el proceso de integración europea.
La segunda razón se relaciona con los efectos esperados
que la entrada en vigor del SME tendría en el problema
agromonetario (100).
(100) La entrada en vigor del SME estaba prevista para el 1 de
enero de 1979 pero la oposición de Francia hasta que se asegurara que
los precios agrarios comunes no iban a ser modificados retrasó su puesta en funcionamiento al 13 de marzo de 1979 coincidiendo con la celebración del Consejo Europeo de París. Los elementos constitutivos del
SME se fijaron en la resolución del Consejo Europeo del 5 de diciembre de 1978 recogidos en Comisión BCE, n.° 12, 1978, págs. 7-14.
195
Aunque se podía discutir el peso de las distintas demandas que existían detrás de la instauración del SME (101), era
indiscutible en cambio el objetivo principal: crear una zona
de estabilidad monetaria en la Comunidad.
El SME se interpretaba así como una fuente de estabilidad monetaria que haría innecesario a medio plazo el mantenimiento de los MCM (102). El mismo año de su creación
A efectos de nuestro estudio basta señalar que la consecuencia inmediata más importante la constituía la introducción del ECU como nueva
unidad de cuenta aplicable a la PAC. Con la finalidad de asegurar la
neutralidad en la sustitución de la unidad de cuenta utilizada hasta
entonces y el ECU como moneda cesta se decidió determinar los precios
agrarios y los tipos verdes, aplicando el coeficiente 1,20 (lUCA =
1,208953 ECU). La aplicación de este coeficiente se hizo para mantener
sin cambios la distribución de los MCM en el momento de su aplicación.
Optando por este sistema la Comisión perdió la oportunidad de introducir el ECU en la agricultura de tal forma que el nivel de precios
comunitarios fuera igual a una media ponderada de los precios nacionales existentes. Con ello la Comisión se inclinó por una armonización a
partir del nivel de precios común teórico existente, apartándose de una
armonización real por miedo a un mayor incremento de los precios. El
aparato teórico explicativo de esta opción de la Comisión puede consultarse en Ritson, C., Tangermann, J.: «The Economics and Politics of
Monetary compensatory amounts». ERAE, n.° 6, 1979, págs. 119-164.
(101) Claramente resumidos por Samuel Brittan, se pueden reconducir a cuatro:
1) Fase necesaria para la consideración de la Comunidad como
una futura unión económica y política.
2) Necesidad de abandonar el sistema de tipos de cambio fijo existentes desde la desaparición del sistema de Bretton Woods.
3) Vía de salida de la «stagflation» reinante en Europa desde 1973.
4) Debilidad del dólar, que incrementaba el atractivo de crear una
zona de estabilidad monetaria. Brittan, S.: «EMS: a compromise
that could be worse that either extreme». WE. January, 1979, pág. 2.
(102) Los inconvenientes y ventajas de los MCM seguían siendo
discutidos en la literatura económica sin ser el resultado final concluyendo. Por ejemplo, el impacto presupuestario de su eliminación podía
ser negativo si ello significaba una armonización de precios. Una armonización de precios sólo sería aceptable si Ilevaba a un incremento
medio de los precios comunitarios, que provocaría el aumento de los
excedentes y la caída de los precios mundiales con el consiguiente
coste en concepto de restituciones a las exportaciones. Schimtz, M.: «EC
196
tuvo la primera prueba con unos resultados esperanzadores,
al ser capaz de disminuir los MCM e incluso evitar la proliferación de los mismos como había ocurrido en años anteriores (103).
A partir de ahora, el problema agromonetario iba también a depender del buen funcionamiento del SME pero sin
conseguir apartarse de los efectos que generaría la ausencia
de convergencia económica en las relaciones entre las monedas de los estados miembros. Por esta razón era difícil que
los Ministros de Agricultura de la Comunidad dejaran de exigir MCM mientras no se consiguiera una completa unión
económica y monetaria. El SME por sí mismo no podía generar estabilidad monetaria mientras no se dieran las condiciones de convergencia adecuadas entre las distintas políticas
económicas de los estados miembros.
La tercera razón condicionadora del desarrollo de la PAC
la constituía el número de tensiones que empezó a sufrir el
mercado del petróleo en la segunda mitad de este año (104).
Tales tensiones no ofrecían muy buenas perspectivas para el
recién creado SME y complicaba aún más la situación en el sector agrario por el encarecimiento de gran parte de los inputs.
Este hecho exógeno fue incorporado lógicamente en la
política de precios moderada perseguida por la Comisión
desde 1977 y tampoco llegó a tomarse en consideración en
los acuerdos adoptados por el Consejo.
Price armonization: A macroeconomic approach». ERAE, n.4 6, 1979,
págs. 165-190.
(103) El 24 de sep ^embre de 1979, el mazco alemán se revaluó en un
2% mientras que la corona danesa se devaluó en un 3% pero el recién
acordado SME evitó la creación de MCM posi ^vos para Alemania y nega^vos para Dinamarca. Paza un estudio pormenorizado de los mecanismos
u^lizados Carreau, D.: «Le systéme agro-monétaire de la Communauté
économique européenne», R7DE, n.° 4, 1979, págs. 607^31.
(104) La amenaza de escasez mundial de petróleo por los acontecimientos de Irán elevó rápidamente el precio del petróleo alcanzando
en junio de 1979 un incremento de un 60% respecto a diciembre de
1978.
197
Las propuestas de la Comisión del 31 de enero se fundamentaron en la situación general de la economía de 1978 y en
particular del sector agrario. La Comisión consideró que los
ingresos agrarios de 1978 habían sido satisfactorios y no constituían un obstáculo para una política de precios más restrictiva
que la de los años anteriores. Por esta razón la Comisión pedía
el mantenimiento puro y simple de los precios agrarios de la
campaña 1978/9 expresados ahora en Ecus a sabiendas que su
aplicación nacional aún generaría su elevación (105). Las propuestas agromonetarias de la Comisión equivalían a una supresión progresiva y automática de los MCM pero su realización
seguía dependiendo de la estabilidad monetaria como ya lo
había mostrado el fracaso de todas las propuestas anteriores
encaminadas a su eliminación (106).
El cuadro de propuestas de la Comisión se completaba
con las medidas socioestructurales y las conectadas de carácter coyuntural. Dentro de las medidas de carácter socioestructural destacaba por su importancia la ampliación de los
recursos financieros para mejorar la aplicación de las directivas 159/72, 160/72, 161/72 y 268/75. Esta ampliación se presentaba como una necesidad dado el escaso grado de aplicación de las directivas socioestructurales desde su creación. El
incremento presupuestario no fue aprovechado para replantear la política de desarrollo regional y de hecho constituyó
un reconocimiento del fracaso de las directivas citadas.
Las medidas de carácter coyuntural pretendían luchar
contra las situaciones de excedentes más llamativas como era
(105) Baudin, P.: «La fixation des prix agricoles pour 1979-80»,
RMC, n.4 229, pág. 367 y Comisión, BCE, n.° 1, 1979, págs. 7-11.
(106) La Comisión distinguía entre los MCM vigentes en el momento de la entrada en vigor del SME y los que se podían generar ante los
cambios en los tipos centrales de las monedas dentro del SME. Para el
primer caso la Comisión proponía su supresión en dos campañas agrícolas y para el segundo, trasladó al Consejo de Ministros la decisión de
introducirlos y suprimirlos progresivamente así como la determinación
de su importanciá.
198
el caso del sector lácteo (107), azúcar y cereales pero sin atacar las verdaderas causas ante la inviabilidad política de
adoptar las medidas que dictaba la lógica económica.
La aprobación de la propuesta por parte del Consejo de
Ministros de Agricultura no se presentaba nada fácil como
consecuencia de la impopularidad de las medidas presentadas y de la relación que se estableció entre la entrada en
vigor del SME y la PAC (108).
EI Consejo de Ministros finalmente se apartó de las propuestas de la Comisión y de la lógica económica al aprobar un
incremento uniforme de los precios en Ecus de un 1,5% (109).
Tal incremento junto con los ajustes agromonetarios que permitían los compromisos nacionales daban como resultado una
variación de precios nacionales entre 0,4% y 12%.
Por último, el Consejo se inclinó por no discutir las medidas socioestructurales pero se comprometió a tomar la decisión correspondiente antes de finalizar el año (110).
Las propuestas de la Comisión fueron por tanto globalmente desestimadas provocándose por primera vez un
(107) Sólo los excedentes lácteos costaron en 1978 al FEOGA 4.000
millones de unidades de cuenta.
(108) El 30 de marzo de 1979 el mismo Consejo de Ministros de
Agricultura declaró su incapacidad para decidir sobre las propuestas
de la Comisión. Comisión. BCE, n.4 3, 1979, págs. 55-59.
(109) Las únicas excepciones a esta decisión fueron el precio de la
leche y derivados, para los que se aprobó una congelación de precios, y el
precio indicativo de los cereales, en razón del incremento considerable de
los costes de transporte. También se apartaron de esta decisión los precios
del arroz cuya variación se había decidido en el cuadro del GATT. Los
excedentes lácteos ocuparon gran parte de las discusiones del Consejo y
fmalmente, a pesar del fracaso de la tasa de corresponsabilidad se decidió
su mantenimiento. También en lo referente al azúcar el Consejo se apartó de los criterios económicos al decidir mantener la cuota correspondiente a 1978/79 a pesar de sufrir el sector unos excedentes estructurales.
(110) El contenido detallado de esta propuesta puede consultarse
en BCE, n.° 3, 1979, págs. 19-24. Lo que nos interesa aquí es destacar la
disociación entre política de precios y política socioestructural así
como el poco énfasis que se le daba a esta última.
199
enfrentamiento importante con el Consejo (111) . La Comisión no pudo aceptar la excesiva primacía de los intereses
nacionales sobre los comunitarios. Esta ruptura institucional
hizo emerger las profundas diferencias que se daban entre el
órgano encargado de que la PAC no se saliera de sus límites
presupuestarios y el defensor de los intereses nacionales.
La cuarta razón que nos puede ayudar a comprender la
importancia del año que nos ocupa provenía del resultado
final de la Ronda Tokyo en lo concerniente a la agricultura.
El resultado final de la Ronda favoreció a la Comunidad
(112) al conseguirse dos de sus demandas: el mantenimiento
de la PAC y la utilización de los acuerdos por productos
como forma de garantizar la estabilización del comercio
internacional de productos agrarios. Los acuerdos por productos alcanzaron finalmente sólo al sector lácteo y vacuno
sin modificar el sector de cereales (113).
(111) EI 27 de junio de 1979 la Comisión apoyó la declaración de
Gundelach desentendiéndose de lo aprobado por el Consejo y criticándolo abiertamente. La Comisión y su vicepresidente encontraban
deplorable que el Consejo no hubiera tomado las medidas suficientes
en los sectores lácteo y del azúcar para evitar los excedentes estructurales ya alarmantes. También criticaba al Comisión las consecuencias presupuestarias de las decisiones del Consejo por suponer 1.300 millones
de unidades de cuenta más de lo previsto por la Comisión.
(112) Los Estados Unidos no pudieron imponer sus demandas iniciales consistentes en la liberalización del comercio internacional de productos agrarios favorecedora de sus intereses exportadores. La diferencia
de intereses entre la Comunidad y EE.UU. respondía a las cazacterísticas
propias de su agricultura y por lo tanto emergían de forma recurrente,
con mayor o menor intensidad, dependiendo de la evolución de las
exportaciones estadounidenses. La claudicación de la Administración
Carter ante la Comisión se interpretó como la única forma de salvar la
Ronda Tokyo pero no como una renuncia indefinida a sus demandas.
(113) Después del fracaso de la Conferencia de Ginebra del 14 de
febrero de 1979, en marzo se acordó finalmente prorrogar dos años
más el Acuerdo Internacional vigente desde 1971 a pesar de su inoperancia. El Acuerdo prorrogado era especialmente respetuoso con la
PAC como lo había demostrado a lo largo de los años setenta.
200
Ambos acuerdos eran totalmente permisivos con la PAC
aunque entre los objetivos perseguidos se enumeraba la liberalización del comercio de los productos por ellos amparados
(114). La ausencia de cualquier referencia a las distorsiones
provocadas por las políticas comerciales internas vaciaba de
contenido a su control.
La PAC no sólo se vio fortalecida por unos acuerdos sectoriales favorables a sus intereses. El código regulador de subvenciones y derechos compensadores (115) tampoco reunía las
condiciones necesarias para impedir el uso de las restituciones
a las exportaciones al amparo de la preferencia comunitaria.
La prohibición de utilizar las subvenciones a los productos
agrarios para conseguir una parte más que equitativa del mercado mundial del producto en cuestión (art. 16) no se quiso
(114) Los objetivos del acuerdo internacional sobre productos lácteos eran:
1) Incrementar y liberalizar el comercio mundial de productos
lácteos.
2) Conseguir una mayor estabilidad en el comercio mundial.
3) Evitar excedentes y situaciones de escasez e indebidas fluctuaciones de precios.
4) Mejorar la cooperación internacional en este área.
En similares términos se hacía referencia a los objetivos del acuerdo
internacional sobre carne de vacuno. GATT The Tokyo Kound of Multilateral Trade Negotiations. Ginebra, abril 1979, págs. 143-146.
Ambos acuerdos difícilmente podían ser calificados como útiles
para controlar los mercados mundiales de los productos que regulaban; más bien podían calificarse de «naturaleza consultiva». Josling, T.:
«The CAP and international Community agreements». Prospects for
agriculture in the European Economic Community. Ed. Tempel, Bruges, 1979, pág. 199.
(115) Oficialmente denominado «Acuerdo relativo a la interpretación y a la aplicación de los artículos VI, XVI y XXIII del GATT». Era la
primera vez que en el GATT se imponían ciertos límites a la utilización
de restituciones a las exportaciones de productos agrarios. Con ello se
admitía el uso de estos instrumentos aunque su aplicación indiscriminada iba a ser más difícil. Buchholz, H.: «The Multilateral trade negotiations and EEC Agriculture», Prospects for agriculture in the EEC, Ed.
Tempel, Bruges, pág. 207.
201
interpretar por la Comisión como un ataque frontal a las restituciones a la exportación. La indeterminación de la expresión
«parte equitativa del mercado mundial» haría el resto.
Bastaba con que la Comunidad se considerara así misma
como poseedora de intereses exportadores legítimos para
que su política de apoyo a las exportaciones no entrara en
conflicto con lo acordado en la Ronda Tokyo. La Comisión,
consciente de la importancia de los intereses agrarios exportadores, no renunció a seguir promoviendo una preferencia
comunitaria que, dados los niveles de autosuficiencia alcanzados en la década de los setenta desembocaría necesariamente en exportaciones masivas (116) .
El resultado de la Ronda Tokyo fue así favorable a los
intereses comunitarios al emerger de nuevo la PAC sin ningún límite impuesto por las partes contratantes (117).
(116) El mismo Comisario de Agricultura declaró en abril de 1979
que la aceptación de los principios y mecanismos de la PAC ponía fin a
las «guerras de trincheras» que han caracterizado los temas agrarios en
el seno del GATT. Aclaraba en cambio que aceptando en principio que
la utilización de restituciones a las exportaciones no podía servir para
conquistar una parte inequitativa del mercado mundial, esto no significaba que la Comunidad no tuviera deséo de buscar nuevos mercados
para sus exportaciones. Para la Comisión se trataba más de impedir una
carrera desenfrenada y costosa para las partes implicadas. Comisión.
«Tokyo Round: aboutissement des négociations multilatérales» , BCE,
n.° 4, 1979, pág. 12.
El coste económico que suponía para algunos países el desmantelamiento del prélévement a la importación de productos agrarios explicaba su oposición frontal de igual o mayor magnitud a la provocada
por los intereses norteamericanos en hacer desaparecer las restituciones a las exportaciones. Por ejemplo, con datos de 1974 solamente en
Francia, el desmantelamienio de los prélévements a la importación de
productos agrarios tenía un coste de 600 millones de dólares anuales.
Cline et alias. Trade Negotiations in the Tokyo Round: A quantitative
assessment, The Brooking institution Washington, 1978, pág. 161.
(117) A pesar de sus efectos inestabilizadores para el resto del
mundo. Bigman, D.: «Stabilization and welfare with trade, variable
levies and internal prices policies», EIiAE, n.s 7, 980, pág. 202.
202
Con estos resultados era normal que las prioridades respecto al comercio de productos agrarios, propios de las
zonas templadas, después de la Ronda Tokyo continuaran
siendo las mismas que antes de su inicio en 1973 (118). La
siguiente Ronda iba a tener que afrontar la protección agraria (119) y posiblemente la convertiría otra vez en el foro
donde Norteamérica intentaría satisfacer sus pretensiones.
Si bien las presiones exteriores no afectaban a los pilares
básicos de la PAC, la cuestión presupuestaria iba haciendo
notar su influencia en los futuros cambios. Esta presión presupuestaria provenía fundamentalmente del FEOGA Sección
garantía, como podemos ver en el cuadro 19, cuyo importe
seguía creciendo hasta alcanzar cerca del 70% del presupuesto comunitario.
GUADRO 19
(Millones unidades de cuenta)
Gasto
75
FEOGA-Garantía ................... 4.522,5
FEOGA-0rientación .............
184,3
Total ....................................... 4.706,8
76
77
5.587,1
218,2
5.805,3
6.830,4
296,7
7.126,1
78
79
8.672,7 10.440,7
323,6
403,4
8.996,3 10.844
Fuente: Comisión. The Agricultural si[uation in the community, 1980. Report,
pág. 86.
(118) Corbet, H.: «Agricultural priorities after the Tokyo Round
Negotiations» Agricultural and International Relations, Ed. McMillan,
Londres, 1985, pág. 235.
(119) En la Ronda Tokyo se demostró lo difícil que era cambiar las
políticas agrarias de las sociedades avanzadas y lo poco dispuestas que
estaban las partes contratantes para condicionar sus políticas nacionales a los criterios adoptados por el GATT. Los ministros de agricultura
comunitarios no debían de preocuparse al rendir cuentas a sus agricultores-votantes. El status quo agrario se había salvado. Warley, K.: «Agricultural Trade Policy Issues in the 1980», Agricztlture and international
relations, Ed. McMillan, London, 1985, pág. 251.
203
La disminución en el crecimiento de los recursos propios
procedentes de la agricultura desde 1978 obligaba a utilizar
más dinero proveniente de la partida NA (120) . El incremento de los recursos vía NA chocaba de lleno con los intereses nacionales. La relación entre frenar los gastos agrarios y
la solución del potencial problema presupuestario empezaba
a percibirse especialmente en el Parlamento ( 121). El año
que nos ocupa significaba un punto de inflexión en la percepción del gasto agrario como la primera amenaza hipotecadora del proyecto integrador. Hasta ahora la PAC se había
percibido como una pieza clave de la Comunidad cubierta
por el presupuesto. Con la disminución relativa de los ingresos agrarios ( 122), y el incremento incesante de los niveles
de autosuficiencia ( 123) se estaban creando las condiciones
para que el modelo agrario vigente en Europa desde la postguerra se fuera minando lentamente.
Esta lentitud dependería del poder de las organizaciones
agrarias, de los deseos de seguir haciendo partícipes del Estado de Bienestar a los agricultores y, sobre todo, de la importancia de los conflictos entre el avance en el proceso integrador y la desarticulación de las medidas intervencionistas en
la economía.
(120) Mientras el FEOGA sección garantía había incrementado sus
necesidades en un 23% anual en el período 1975-79, los recursos lo
habían hecho en un 12,5%. Comisión. The Agricultural Situation in the
Comunity, 1980, Report Bruselas, pág. 87.
(121) El Proyecto de presupuesto para 1980 fue rechazado por el
Parlamento Europeo antes de concluir 1979 al no haberse tomado en
consideración las medidas controladoras del gasto agrario propuestas
por el mismo.
(122) Fundamentalmente debida a unos precios mundiales y relativamente altos y por tanto unos prélévements menores, junto a toda una
serie de concesiones otorgadas a países terceros para facilitar la exportación de sus productos hacia la Comunidad.
(123) En el caso de los cereales alcanzaba el 103%, en azúcar el
136% y en carne de vacuno el 105%. Comisión, 1980, op. cit., pág. 231.
204
3.8. Conclusiones
1) La tímida política socioestructural aprobada en 1972
representaba sólo una mínima parte de lo contemplado en el Plan Mansholt y no estaba en condiciones de
quitarle protagonismo a la protección vía precios.
2) La elevación de los precios mundiales de los productos agrarios en varios años del período analizado, otorgó más fuerza justificadora a una PAC capaz
de aislar a la agricultura comunitaria de este mercado mundial. La PAC funcionó en los supuestos de
crisis y esta percepción incrementó el apoyo que ya
recibía.
3) Las dos crisis petrolíferas que tuvieron lugar en la
década de los setenta facilitaron que las organizaciones agrarias exigieran y finalmente consiguieran elevaciones de precios para compensar el incremento del
coste de los inputs.
4) La Comisión respaldó, en todos los documentos presentados con la intención de mejorar la PAC, la política de precios como el elemento superior para el mantenimiento de las rentas agrarias. El rechazo frontal
del Consejo a la aprobación de un plan de ayudas
directas para los agricultores, alegando su elevado
coste presupuestario y la dificultad de su control administrativo dejó la evolución de las rentas agrarias
dependientes en gran medida de la evolución de protección vía precios agrarios.
5) La incapacidad para eliminar las inestabilidades
monetarias en toda esta década propició que se aprovechara el desmantelamiento de los MCM negativos
para incrementar los precios en monedas nacionales
aprobadas en Ecus en Bruselas.
6) El resultado final de la Ronda Tokyo no significó ninguna presión exterior capaz de modificar levemente el
205
grado de proteccionismo del que disfrutaba la PAC
desde su nacimiento.
7) Y por último, la evaluación del gasto agrario derivado
de la PAC dentro del Presupuesto Comunitario, a
pesar de su incremento en proporciones cada vez
mayores, no fue capaz de generar una presión interna
que llevara a cuestionar los mecanismos protectores
más costosos: los precios institucionales y las restituciones a las exportaciones de productos agrarios.
206
4. LA CONTINUACION
DE LA PROTECCION VIA PRECIOS
(1980-1985 )
4.1. Introducción
En la década de los ochenta la PAC experimentó una
importante transformación. El discurso reformador se fue
imponiendo lentamente. El cuestionamiento casi total del
modelo agrario europeo iba incorporando nuevos aliados.
Desde una perspectiva puramente económica el agotamiento
del modelo exigía profundos cambios. A pesar de todo ello,
la presión reformador, respaldada por la Comisión, algunos
años emergía con gran vigor mientras que en otros parecía
diluirse y casi desaparecer. Estas oscilaciones dependían de
los mayores o menores recursos presupuestarios y sobre todo
del cuadro institucional que aún favorecía la prevalencia de
los intereses nacionales.
En este capítulo estudiaremos las distintas razones que
impidieron la reforma esperada y que todavía frenaron la
puesta en marcha de un cambio radical en la forma de proteger a la agricultura comunitaria hasta la siguiente década.
207
Destacaremos sobre todo los hechos económicos condicionadores de las propuestas de la Comisión, el cuadro institucional y la debilidad de las presiones exteriores. Nuestro objetivo es seguir explicando el predominio de la protección vía
precios, de las actuaciones coyunturales y la ausencia de una
visión globalizadora de lo que debía ser la agricultura comunitaria en el futuro próximo.
Seguiremos utilizando la aprobación anual de precios
agrarios como elemento de referencia clave y aglutinador de
los distintos intereses nacionales, sin olvidar las propuestas
de la Comisión para transformar lentamente la PAC, nacidas de
los distintos Consejos Europeos.
4.2. 1980 0 la vuelta a los precios de protección
elevados
1980 estaba destinado a que las tensiones derivadas del
dilema restricciones presupuestarias o protección afloraran
con especial intensidad. El rechazo parlamentario del presupuesto comunitario el 13 de diciembre del año anterior, por
culpa del excesivo peso de la PAC, anunciaba que este problema iba a marcar su desarrollo en la década de los ochenta (1) .
Las excelentes cosechas de este año en productos reiteradamente excedentarios, alimentaban el previsible incremento del coste de la protección agraria (2) y proporcionaba una
(1) En el fondo de este debate se encontraba el acuerdo tomado
en la cumbre de Dublín de diciembre de 1979 de no aumentar aún el
nivel de recursos presupuestarios. De hecho hasta el 9 de julio de 1980
el Parlamento no aprobó el presupuesto correspondiente a ese año. La
restricción presupuestaria tomaba carácter imperativo. Baudin, P.: «Les
problémes profonds de la PAC», RNIC, n.° 236, 1980, pág. 200.
(2) La cosecha de cereales alcanzó el nivel record de 118,3 millones de toneladas. Las producciones láctea y cárnica también alcanzaron
records históricos. Comisión. The Agricultural situation in the Community,
1980. Report. Bruselas, pág. 7.
208
sensación del fracaso respecto a las medidas coyunturales
tomadas en año anteriores (3).
La crisis económica iniciada a finales de 1979 desplegó
todos sus efectos en el sector agrario a través del incremento
del precio de los inputs. Este incremento de los costes legitimaba la utilización del instrumento clásico de protección
aplicado ampliamente en la década de los setenta. Si a esto
añadimos la caída en términos reales de los ingresos medio
por agricultor (4) en un 2% para 1979 y un previsible 7%
para 1980 es fácil comprender por qué la Comisión optó por
pedir un incremento de precios a pesar de unas condiciones
presupuestarias y de excedentes desfavorables (5).
La propuesta de la Comisión se concretó en un alza general entre 2 y 3,5% de los precios, expresados en Ecus, con la
excepción de sectores lácteo, azúcar y vacuno para lo que se
proponía un aumento del 1,5%. La Comisión ponía de manifiesto además que reconsideraría su propuesta a la baja, olvidando el poco peso real que tenía esta advertencia en el
Consejo de Ministros de Agricultura de la CEE, si no se tomaban las medidas necesarias para que la PAC pudiera seguir
adelante.
Esta situación de tensión entre la Comisión y el Consejo
se arrastraba especialmente desde el año anterior pero
ahora tenía todas las posibilidades de incrementarse al
(3) La producción de leche de vaca alcanzó 105 millones de toneladas a pesar de las tasas de corresponsabilidad en funcionamiento
desde 1977 y que afectaban a cerca de 2 millones de productores.
(4) Medida en función del valor añadido neto por unidad de trabajo a costes de factores y convenientemente deflactado.
(5) Aunque esta petición iba a ser más moderada que lo esperado
porque la Comisión no vio cumplida su propuesta presentada el 29 de
noviembre de 1979 encaminada a frenar sobre todo el gasto lácteo y
que hubiera supuesto un ahorro de 840 millones de unidades de cuenta. La Comisión interpretó esta rechazo del Consejo como una falta de
voluntad política para hacer frente a los problemas de desequilibrios
estructurales que venía padecienco el sector lácteo. Baudin, P.: «Les
fixation des prix agricoles pour 1980» , RMC, 1981, n.° 239, pág. 399.
209
amparo de las exigencias británicas respecto al presupuesto
comunitario (6) .
El posible agravamiento de las relaciones provenía del
origen agrario del problema británico y de las posibilidades
que desplegaba el veto británico mientras no se solucionara
lo que en el Reino Unido se consideraba su justa aportación.
La idea que defendía la Comisión consistía en que si se
moderaba el excesivo gasto de la PAC, las pretensiones británicas disminuirían y la colaboración del Reino Unido se
incrementaría. Si se condicionaba las medidas a tomar para
mejorar la PAC al posible veto británico las posibilidades de
avanzar eran nulas. Sin la solución del problema británico el
bloque de la deseada modificación de la PAC iba a ser
mucho más difícil de romper.
Por esta razón, y por primera vez, el Consejo de Ministros
de Agricultura de la CEE afrontó conjuntamente, el 30 de
mayo de 1980, el problema de la contribución británica
junto a las medidas relativas a las PAC. Nos interesa destacar
que el acuerdo final cambió el peso en el presupuesto de
algunos miembros (Cuadro 20) por lo que, al menos teóricamente las presiones para modificar la PAC también podían
incrementarse.
Con este resultado la RFA pasaba a ser el primer contribuyente y por esta razón el gobierno alemán incrementó sus preocupaciones respecto al gasto agrario de la Comunidad (7).
(6) Desde 1979, con el cambio de gobierno en el Reino Unido, la
actitud crítica hacia la Comunidad pasó a ser más beligerante. El
Gobierno conservador entendía que al ser la contribución británica al
FEOGA cercana al 20%, mientras que sólo recuperaba de ese mismo
fondo entre un 5 ó 7%, tenía derecho a una revisión de su contribución al Presupuesto Comunitario.
(7) Se abrió un amplio debate en el seno del SPD favoreciendo
una reforma de la PAC, alegándose incluso razones relacionadas con la
defensa militar de occidente. Uno de los participantes en este debate
fue el Ministro de Defensa alemán Hans Apel al percibirse en su viaje a
Nueva Zelanda y Australia de los perjuicios que estaban generando a
ambos países las exportaciones de los excedentes comunitarios. Incluso
210
CUADRO 20
CONTRIBUCION NETA AL PRESUPUESTO COMUNITARIO 1980-81
(Millones de libras esterlinas)
Antes del acuerdo de Bruselas
Después
RFA ...............................
Reino Unido ................
Francia ..........................
Luxemburgo ................
Holanda .......................
Dinamarca ....................
-752
-1.118
14
183
297
297
-1.061
404
220
181
240
272
Bélgica ..........................
327
284
Irlanda ..........................
361
353
Italia ..............................
486
383
Fuente: The Economist Intelligence Unit. European Trends, n.° 65, 1980, pág. 4.
A nuestros efectos el problema británico es un elemento
más que iba a incrementar la complejidad de la toma de
decisiones relativas a la PAC (8). A la vez las demandas británicas constituían una fuente teórica de control del gasto
agrario mientras el gobierno británico no se viera plenamente satisfecho en sus exigencias. Fuente de control proveniente del país menos proteccionista de la CEE pero cuya crítica a
dentro del Partido Liberal alemán el Ministro de Agricultura Josef Ertl
tuvo que enfrentarse a las tendencias liberalizadoras de la PAC propugnadas por los miembros de su partido. The Economist Intelligence
Unit. European Trends, n.s 65, 1980, pág. 3. Para un análisis de la postura alemana entorno a la PAC a finales de la década de los setenta Eisenkramer, K.: «L'avenir de la PAC: le point de vue allemand», RMC,
n.° 236, 1980, pág. 189.
(8) De ahí que se optara por un acuerdo bianual. Para 1980 y 1981
se acordó una aportación británica de 609 y 730 millones de Ecus con
un mecanismo especial de adaptación previsto para el supuesto de que
las estimaciones para este año no fueran suficientes. El Reino Unido ya
demostró el 28 de abril en Luxemburgo que estaba dispuesto a vetar la
aprobación de los precios agrarios si no se conseguía un acuerdo sobre
su contribución al presupuesto comunitario.
211
ultranza de la PAC podía suavizarse si su sector agrario competitivo salía aún más fortalecido a su amparo (9).
Por lo que respecta al paquete anual propio de la PAC
(precios agrarios, medidas vinculadas, medidas agromonetarias y socioestructurales) los acuerdos aprobados por el Consejo se alejaban de lo que exigía la lógica económica. Una
vez más el Consejo, en la adopción de medidas relativas a los
precios, seguía apoyándose en la idea que la mejor forma de
incrementar las rentas agrarias era a través de precios elevados. Con esta premisa y teniendo en cuenta las difíciles condiciones que atravesaba el sector agrario en los países comunitarios se optó por aprobar una subida media en Ecus del
4,8% lo que equivaldría, según el sistema agromonetario
vigente, a un incremento en monedas nacionales de un
10,5%.
Con este aumento de los precios se rompía la tendencia
moderada iniciada en 1977 y se volvían a utilizar los precios
de protección elevados como una respuesta ante situaciones
de crisis agrarias. Con ello se seguían proporcionando señales falsas al medio agrario europeo y se reforzaban las posiciones defensores de una PAC que necesariamente iba a
generar excedentes mientras se garantizaran sin límites las
cantidades producidas.
A los grupos de presión, interesados en mantener una
PAC proteccionista, este cambio de rumbo desde precios
moderados a precios elevados les proporcionaba la esperanza
de conseguir este mismo resultado en el futuro (10).
(9) Un intento de reformar la PAC podía haber formado parte de
la campaña destinada a reducir el coste presupuestario pero esta estrategia se hacía progresivamente más difícil a medida que el Ministro de
agricultura británico concentraba su atención en la protección de los
intereses de los pequeños agricultores. The Economist Intelligence
Unit Euroj^ean Trends, n.° 6, 1980, pág. 2.
(10) Aunque en realidad, teniendo en cuenta la inflación, el incremento de precios en términos reales no era tal. Lo relevante para nosotros era la utilización de los precios como mecanismo de compensación
de las rentas agrarias y no el grado real de éxito. Para los agricultores
212
Las medidas agromonetarias siguieron persiguiendo la eliminación progresiva de los MCM ahora bajo el SME. El Consejo se encontró, dada la situación monetaria de cada país
comunitario, con MCM positivos en Alemania, Reino Unido y
Benelux (11). Sin embargo la reaparición de MCM negativos
en Italia el 14 de julio de 1980 ponía en evidencia el escaso
poder de maniobra que tenía la Comunidad para eliminarlos
mientras no existiera una Unión Monetaria. Sólo faltaba que
los niveles de inflación de los distintos países miembros influyeran otra vez en las oscilaciones de los tipos de cambios para
que los MCM pudieran reaparecer a pesar del SME, y en consecuencia, las discusiones agromonetarias en el momento de
fijar los precios agrarios hicieron otra vez su aparición.
Entre las medidas vinculadas destacaron los intentos
infructuosos de frenar los excedentes en los sectores lácteo y
vacuno. El Consejo de Ministros rechazó la propuesta de la
Comisión de implantar otra tasa de corresponsabilidad adicional para la campaña 1980-81 y la trasladó a la siguiente
campaña, facilitando así la aparición de más excedentes
(12). La respuesta tímida del Consejo ante el problema lácteo no se correspondía con el hecho de que por cada ECU
que los contribuyentes aportaban a la Comunidad una cuarta
parte iba destinada a este sector (13).
La debilidad mostrada reiteradamente por el Consejo
ante este sector conduciría a una situación a medio plazo
una pérdida de renta tenía que compensarse vía precios. La fortaleza
de la relación precios-rentas agrarias era la determinante en las peticiones agrarias.
(11) El Consejo acordó disminuir en un punto los MCM alemanes
y en 0,2 puntos los concernientes al Benelux. Para una discusión de los
distintos intereses en juego. Megret, C.: «La Politique agricole Commune». R7DE, n.° 3, 1980, págs. 512 y ss.
(12) Sobre todo si tenemos en cuenta que el Consejo acordó seguir
aplicando una tasa de corresponsabilidad de un 0,5% con posibilidad
de incrementarla en un punto si las cantidades vendidas a las centrales
lecheras sobrepasaban una determinada cantidad en un 2%.
(13) Comisión L'Europe Vert, n.° 9, 1980, pág. 4.
213
insostenible que posteriormente se convertiría en factor decisivo para transformar el sistema de protección.
Por su parte, las medidas socioestructurales aprobadas continuaban siendo actuaciones de carácter coyuntural y puntual
sin estar enmarcadas en un cuadro global de reformas (14).
Este año culminó con la presentación por parte de la
Comisión de la Comunicación «Reflexiones sobre la PAC» al
Consejo el 8 de diciembre. Esta Comunicación debe ser destacada por dos razones. En primer lugar, resume el pensamiento oficial de la Comisión respecto a los claros y oscuros que
han caracterizado a la PAC desde su nacimiento. En segundo
lugar, presenta las líneas generales a desarrollar en la década
de los ochenta, constituyendo una formulación de los principios que debían de fundamentar el futuro de la PAC.
En la primera parte, la Comisión repitió como en otros
documentos las razones justificativas de la PAC, sus principios y resultados. Respecto a sus principios un factor clave
para nuestro estudio es que la Comisión reconociera que por
razones políticas, financieras y administrativas no se pudiera
diseñar un modelo para. la PAC distinto de la protección vía
precios (15). Sin embargo admitía que en el futuro, algunos
problemas regionales específicos y concernientes a determinados productos podrían solucionarse a través de ayudas
específicas para elevar el nivel de renta.
Con esta afirmación, la Comisión seguía convalidando la
idoneidad de la protección vía precios como el instrumento
correcto para alcanzar los objetivos del artículo 39 del Tratado de Roma. Esta primera parte concluía con un balance
positivo de los resultados alcanzados hasta el momento por la
PAC (16).
(14) Por ejemplo, se incrementó en un 50% la ayuda comunitaria a
los agricultores y ganaderos de zonas de montaña y se aprobaron toda
una serie de ayudas para Groenlandia e Irlanda del Norte.
(15) Comisión «Reflections on the CAP», BCE; n.° 6/80, pág. 7.
(16) Destacando entre ellos, el incremento de cantidad y calidad
de los productos alimenticios, la modernización de la agricultura
214
En la segunda parte, la Comisión enumeró las críticas más
comunes vertidas sobre la PAC e intentó relativizarlas (17).
Las soluciones aportadas por la Comisión no diferían en
términos de ambigúedad y escasa novedad de las enumeradas
en las Comunicaciones anteriores, salvo en que esta vez se
insistía en la introducción de un nuevo principio: la corresponsabilidad o participación de los productores en la carga
presupuestaria de la PAC.
La concentración de esperanzas en el principio de corresponsabilidad como instrumento equilibrador de los mercados agrarios parecía olvidar el fracaso que hasta ahora había
acumulado el sector lácteo, además de significar una forma
de controlar las consecuencias de la protección sin atacar a
sus causas.
Se entraba así en la década de los ochenta manteniendo
los precios garantizados en el centro del modelo proteccionista con el respaldo de la Comisión, institución que según el
cuadro institucional debía de generar el cambio.
La peculiar situación presupuestaria permitió que en realidad la presión procedentes de la restricción se relajara y se
comunitaria, la participación en el éxito del sector industrial y de servicios vía suministros de mano de obra, el incremento de las rentas
agrarias, el incremento de la autosuficiencia, la colaboración en la
mejora de las exportaciones agrarias de lós países miembros y
la ayuda a satisfacer la demanda mundial de alimentos. Comisión,
op. cit., pág. 7.
(17) Las críticas se reconducían a cuatro. Todas ellas tenían como
elemento común la protección vía precios garantizados. En la primera,
se establecía la relación entre los precios garantizados, el aumento de
la producción y los gastos incontrolables. La segunda se centraba en el
beneficio que generaba a los grandes productores la protección vía precios sin limitaciones de cantidades. El hecho de que las regiones con
productores más eficientes fueran las más ricas y que además se llevaran gran parte del FEOGA también era objeto de crítica. Por último la
excesiva importancia de los gastos agrarios en el presupuesto general
de la Comunidad concentraba gran parte del apartado de críticas.
Comisión: op. cit., págs. 9-10.
215
terminara el año con una sensación de tener los gastos agrarios bajo control (18).
4.3. 1981: la defensa de los intereses galos
y la ampliación de la comunidad
La evolución de la PAC en 1981 tuvo condicionada por
acontecimientos políticos y económicos propiciadores de un
aumento de la protección agraria. En primer lugar, la ampliación de la Comunidad con la entrada de Grecia introducía
nuevas variables en la modulación de la PAC (19). A1 menos
tres eran los efectos, esperables a medio plazo derivados de
su incorporación a la PAC que tienen interés a efectos
de este estudio:
^
1) Las posibilidades de alianzas entre los países mediterráneos para exigir una mayor cobertura de los productos mediterráneos aumentaban.
2) No sólo las condiciones políticas para pedir más protección vía FEOGA-garantía habían aumentado sino
que el FEOGA-orientación iba a verse afectado.
3) Dado el atraso relativo de la agricultura helénica era
previsible un incremento del gasto agrario y por lo
(18) En realidad, los primeros 6 meses del año 1980 se funcionó
con cargo al presupuesto aún por aprobar, optándose por utilizar los
mismos recursos que en los meses correspondientes a 1979. El gasto
agrario a nivel comunitario se incrementó ern un 11% respecto a 1979
mientras que el incremento anual de 1975 a 1979 fue de un 23%. Las
condiciones generales en el sector de cereales y productos lácteos y la
disminución del coste de los MCM lo hicieron posible. Comisión: 14
General Répart on the Activities of the EC in I980, págs. 177-178.
(19) Para un estudio de los efectos en el sector agrario griego de su
adhesión a la Comunidad: Talgorn, Ch.: «L'application de la PAC a la
Gréce», RMC, n.° 257, 1982, págs. 242-264, y Georgakopoulos, T., Panagiolis, G.: «The cost and benefits of the CAP: Greece's experience in
1981», ERAE, n.° 10, 1983, págs. 377-388.
216
tanto el debate presupuestario iba a resurgir, siendo
inevitable su influencia sobre la reforma de la PAC.
En segundo lugar, el cambio del Comisario encargado de
la agricultura en el ámbito comunitario no introducía ninguna razón para el optimismo respecto a una transformación
institucional de la PAC. De hecho, el fallecimiento de Olav
Gundelach y el nombramiento de Paul Dalsanger empeoraban las perspectivas de cambio (20).
Las elecciones presidenciales francesas de abril constituían
una espléndida plataforma para que los intereses agrarios
franceses prevalecieran en la discusión de los precios de protección (21) . La toma de decisiones por parte del Consejo de
Ministros de agricultura antes de su celebración proporcionaba más poder de negociación a los agricultores galos. EI cuadro institucional seguía siendo favorable para que primaran
los intereses nacionales sobre los comunitarios.
El resultado final de estas elecciones con la victoria socialista parecía albergar esperanzas a los reformadores ante la
postura mantenida por la nueva ministra de Agricultura Edith
Cresson (22), aunque los efectos de este cambio de gobierno
(20) Paul Dalsanger, desempeñó el cargo de Ministro de Agricultura en Dinamarca entre 197rr1978 y 1979-1981 defendiendo con ahinco
los intereses de los agricultores en el Consejo de Ministros de la CEE.
The Economist Intellegence Unit, European Trends, n.° 66, 1981, pág. 1.
(21) Los sindicatos agrarios franceses habían mostrado reiteradamente que no votaban tradicionalmente a determinados partidos a diferencia de los alemanes. Su inclinación por el partido que más protección
ofreciera incentivaba a los partidos políticos a defender una PAC adaptada a sus intereses. Teniendo en cuenta que Giscard venció a Mitterand
en 1974 por sólo 0,8% de los votos y que el 60% de los votos agrarios fueron al primero, era comprensible que en las presidenciales de 1981 los
votos del sector agrario despertaran el interés de los socialistas.
(22) La nueva Ministra aún considerando la PAC como uno de los
fundamentos de la CEE era consciente de la necesidad de trasformarla.
Su política pretendía ser más selectiva en lo concerniente a los intereses franceses procurando concentrarse más en los pequeños agricultores. Su cumplimiento allanaba el camino para la utilización de ayudas
217
no se notarían en la PAC hasta bien entrada la década de los
ochenta.
El contexto económico desfavorable condicionaba directamente la propuesta de la Comisión, distanciándose así de la
moderación de finales de los setenta. Como podemos observar en el cuadro 21, el empeoramiento de las condiciones
económicas era evidente y su influencia en el campo europeo
iba a afectar a las decisiones finales sobre precios agrarios.
CUADRO 21
SITUACION ECONOMICA CEE-9
Tasa de crecimiento
Tasa de paro
Tasa de inflación
1978 ..........
3
5,5
1979 ..........
3,4
5,6
8,5
8
1980 ..........
1,3
6,4
12
Dic.80......
-
7
13,3
Fuente: Comisión. L'Europe vert, n.° 14, 1981, pág. 6.
Ante esta panorama económico poco propicio para el
desmantelamiento de política proteccionistas (23), a la PAC
se le otorgaba desde la Comisión méritos que inducían a su
mantenimiento.
Desde el motor ejecutivo de la Comunidad se consideraba que la PAC había frenado el deterioro de la relación entre
los precios agrarios y los medios de producción y sobre todo
se resaltaba que había evitado la propagación del paro en el
sector (24).
directas con el fin de compensar la disminución de los precios de garantía. The Economist Intelligence Unit, European Trends, n.° 68, 1981, pág. 5.
(23) A estos datos hay que añadir que el año 1980 fue el primer
año que la renta agraria bajó en todos los países miembros entre un 4 y
12%, llegando en el caso de Irlanda a un 20%.
(24) Comisión L'Europe Vert, n.° 14, 1987, pág. 6.
218
La Comisión presentó bajo este panorama económico
desfavorable sus propuestas cuya discusión y aprobación final
tuvo lugar en el Consejo del 2 de abril (25).
Frente a la propuesta de la Comisión de aumentar los
precios en un 8,9% como medida para contrarrestar la disminución en un 9% del ingreso agrario por trabajador, el Consejo concluyó que el incremento medio en Ecus sería de un
9,4% (26).
Además de aprobar un alza de precios por debajo de lo
deseado por el Parlamento y el Consejo Económico (27) se
adoptaron toda una serie de medidas conexas, agromonetarias y socioestructurales.
Las medidas vinculadas más importantes eran controlar
los excedentes en los sectores de cereales, azúcar y productos
lácteos, utilizando las tasas de corresponsabilidad (28). El
Consejo paralizó los deseos de la Comisión de introducir
tasas más elevadas o como en el caso del sector lácteo instaurar una tasa suplementaria. Como era habitual, la presión de
las organizaciones profesionales venció los intentos de la
Comisión de frenar la oferta de tales productos (29).
(25) Las propuestas de la Comisión se centraron en tres temas:
aumento de precios, responsabilidad financiera de los productores y
reducción de los MCM. Para un estudio detallado de la propuesta
Bulletin CEE, n.° 2, 1981, págs. 8-12.
(26) Lo que significaba un 11% si se tenían en cuenta los reajustes
monetarios aprobados en este mismo Consejo. Comisión. BCE, n.4 3,
1981, págs. 35-48.
(27) El Parlamento en una sesión especial de 25 y 26 de marzo
adoptó como propuesta una elevación de un 12%. El Consejo se pronunció por un incremento superior al propuesto por la Comisión pero
siempre que fuera compatible con las exigencias presupuestarias.
Comisión, BCE, n.° 48, 1981, pág. 84.
(28) Para un estudio detallado de la introducción de las tasas de
corresponsabilidad en este sector. Baudin, P.: «La fixation des prix agricoles pour 1981-1982», RMC, n.° 247, págs. 230-234.
(29) Baudin, P., op. cit., pág. 233.
219
El objetivo central de las medidas socioestructurales aprobadas por la Comisión era ayudar a mejorar la productividad
de los agricultores ubicados en las zonas desfavorecidas y
continuar la mejora socioestructural al amparo de las directivas aprobadas en 19i2 por medio de un incremento de los
recursos económicos. Merece destacarse como novedad que
se negaban las ayudas a los agricultores que cultivaran productos excedentarios, dentro de la lógica general de frenar
los excedentes (30).
La cuestión agromonetaria tuvo menos importancia este
año que en los anteriores al ser los MCM de menor cuantía
(31) . Aunque la Comisión propuso inicialmente la disminución de 5 puntos en el caso de Alemania y Reino Unido y la
supresión de los correspondientes al Benelux, los reajustes
monetarios en el seno del SME adoptados con ocasión de la
cumbre Europea de Maastricht del 23-24 de marzo podían
haber llevado a un cambio importante en el número de MCM
(32). Para evitar la proliferación de MCM se optó por no
introducir los MCM negativos pertinentes con el consiguiente
aumento de los precios en los cuatro países miembros (33).
Dejando a un lado el elevado tecnicismo de estas operaciones nos interesa subrayar que la renuncia política a aplicar
(30) Salvo en el caso de que gracias al plan de desarrollo de la
explotación se consiguiera que 1,5 unidades de trabajo obtuvieran un
ingreso comparable al ingreso medio propio de otras actividades socioprofesionales. Con ello se buscaba proteger la explotación familiar aunque su producción incrementara los excedentes, como ocurría en el
caso del sector lácteo.
(31) La Comisión se encontró en el momento de hacer sus propuestas con unos MCM positivos para la RFA (8,8), Reino Unido (18,2)
y el Benelux (1,7), y sólo Italia con MCM negativos de 1.
(32) Fundamentalmente por la devaluación de la lira italiana en
un 6% y un reajuste de la libra inglesa utilizada en la definición del Ecu
en un 22%.
(33) Para ello se acordó devaluar los tipos verdes de la corona
danesa (2,472%), libra irlandesa (3,776%), franco francés (2,433%) y
el dracma griego (2,812%).
220
MCM negativos equivaldría a incrementar los precios en
monedas nacionales y de esta forma el resultado final que
percibía el agricultor de estos países era que la protección de
su sector vía precios continuaba.
El año 1981 también concluyó con un cierto control de
los gastos agrarios gracias a unos mercados mundiales favorables (34). Sin embargo el optimismo de Paul Dalsager respecto al coste final que iban a tener las medidas tomadas ese año
parecía olvidar que desde los años sesenta el output agrario
iba creciendo aunque, como era el caso de 1981, los ingresos
agrarios reales se redujeran (35).
Independientemente del paquete agrario presentado al
Consejo como todos los años, la Comisión presentó las que
consideraba grandes líneas que deberían inspirar la PAC a
partir de 1982 (36). Las novedades de este Memorándum
respecto a los anteriores pueden reconducirse a cuatro.
En primer lugar, se destacaba la importancia de integrar la
PAC de una forma más adecuada dentro de una política global
de recuperación económica. Para la Comisión esto se concretaba, sobre todo, en el mantenimiento del empleo agrario a
un nivel apropiado dadas las dificultades para encontrar trabajo en otros sectores (37).
(34) El FEOGA garantía disminuyó su gasto de 4.752 en 1980 a
3.675 en 1981. Los precios favorables en los mercados mundiales del
azúcar, cereales y lácteos y por lo tanto, la disminución de las restituciones a las exportaciones otorgadas a estos productos se encontraban
detrás de esta disminución.
(35) The Economist Intellegence Unit Trend. Eurofiean Trends, n.°
67, 1981, pág. 3.
(36) Siguiendo el compromiso adquirido por el Consejo el 30-5-80,
de introducir cambios estructurales en la PAC, la Comisión presentó en
octubre el Memorándum: «C^uidelines for the European Agrzculture». Con la
ejecución de este Memorándum se esperaba facilitar las negociaciones
con el Reino Unido con vistas a solucionar el problema presupuestario.
(37) Se reconocía así el papel que la PAC podía tener en los ajustes
del mercado laboral a la vez que la Comisión se inclinaba por una con ^nuación de la protección como medio para conseguirlo. Comisión «A
new impetus for the Common policies». Suplemento, 4/81, 1981, pág. 66.
221
En segundo lugar, el Memorándum, conocido bajo el
nombre de Directrices para la agricultura europea, reconoció
por primera vez la necesidad de tomar las decisiones concernientes a la PAC bajo criterios a medio y largo plazo, inclinándose por cinco años como período a tener en cuenta (38).
Con ello se buscaba crear un marco estable donde los agentes
económicos implicados pudieran tomar las decisiones sin
tener que verse sorprendidos cada año, a la vez que se propiciaba un cuadro presupuestario menos conflictivo.
También podemos considerar como novedad respecto a
los anteriores Memoranda, la importancia otorgada a las ayudas directas a los agricultores como forma de solucionar el
problema de las rentas agrarias, especialmente en el caso de
los pequeños agricultores.
La Comisión consideró que para la ampliación de las ayudas directas debían de tenerse en cuenta la tendencia en los
precios y los ingresos agrarios. Se abría así el camino hacia el
aumento de las ayudas directas en el supuesto de que disminuyeran los precios de protección. Con ello no se renunciaba
en absoluto a la utilización estelar de los precios de protección pero se abría una vía de ampliación en la utilización de
las ayudas directas.
Por último, la Comisión, haciéndose eco de los efectos
que podían producir las ayudas nacionales al sector agrario
en los fundamentos de la PAC y para evitar la renacionalización del sector, expresaba que lás ayudas al sector agrario por
parte de los estados debían de atenerse a los artículos 92 y 93
del Tratado. Con ello se preparaba el camino para un mejor
control del gasto en agricultura de origen no comunitario
incentivador de excedentes.
(38) La Comisión buscaba fijar las restricciones que iban a modelar
la PAC hasta 1988 para evitar utilizar tantos recursos anualmente en su
discusión y poder centrarse en el desarrollo de otras políticas comunes
y complementarias.
222
4.4. 1982: las presiones presupuestarias
como siuninistradoras de soluciones a corto plazo
El año 1982 nos revela la importancia real que ha tenido
las consideraciones presupuestarias en la historia de la PAC.
El dilema entre la adopción de medidas a largo plazo y la
solución de problemas inminentes se dio con especial intensidad este año.
La disminución relativa de los gastos asumidos por el
FEOGA garantía en los años 1980-81 debido a unos precios
mundiales más favorables eliminaba por el momento, el
potencial controlador que se derivaba de las restricciones
presupuestarias (39).
Si a lo anterior añadimos la continuación en el empeoramiento de las rentas agrarias (40) las condiciones estaban
servidas para que la Comisión se apartara de la prudencia
que declaraba en el Memorándum analizado. La Comisión
consideraba que las decisiones sobre los precios a aplicar en
la campaña siguiente deberían de asegurar un incremento
satisfactorio de los ingresos agrarios. Afirmaba incluso que
un incremento insuficiente de los precios agrarios y por lo
tanto de los ingresos, representaría un peligro para el futuro
de la PAC (41).
Este peligro provenía fundamentalmente de la proliferación
de ayudas nacionales que seguirían a una frustración de las e^cigencias planteadas por los agricultores comunitarios. El desarrollo de las medidas contenidas en el Memorándum de octubre
de 1981 se consideraba como el instrumento conciliador entre
(39) El crecimiento del FEOGA garantía fue de un 9,5% anual
entre 1980-82 mientras que los recursos propios crecieron en un 11%.
El coste de la PAC como porcentaje del presupuesto comunitario continuaba disminuyendo pasando de un 77% en 1977 a un 67% en 1981.
(40) Aunque en 1981 la pérdida fue sólo de un 2% frente a un 7%
de 1980.
(41) Comisión Guidelines for Europea^a Agricullure. Bruselas, 1981,
P^ 8.
223
el sostenimiento de los ingresos agrarios y unos mercados agrarios equilibrados (42) . En el plano teórico, era correcto porque
en este Memorándum la Comisión proponía que los precios
comunes debían de acercarse más a los percibidos por terceros
países competidores, así como tener en cuenta los objetivos de
producción comunitaria y asegurar un mejor equilibrio de la
producción (43). En la realidad, la Comisión presentó el 27 de
enero de 1982 una propuesta muy distinta a la contenida en el
memorándum, salvo en el caso de los cereales (44).
La Comisión teniendo en cuenta la tasa de inflación y las
rentas que debían de percibir los 8 millones de agricultores
comunitarios propuso un incremento de precios de un 9%
para algunos productos (productos lácteos, vacuno, porcino,
ovino, azúcar, vino y aceite de oliva) y entre un 6% y 12%
para el resto. Con esta propuesta se consolidaba la tendencia
a actuar vía precios mientras los gastos agrarios crecieran
menos que los recursos propios de la Comunidad (45).
La disconformidad entre los distintos Estados miembros
impidió una pronta aprobación de las propuestas (46) . Una
breve presentación de los intereses en juego nos puede ilustrar
sobre el grado de consciencia de los Estados sobre la importancia de fijar unos precios agrarios favorables a sus intereses (47).
(42) Comisión. Common agricultural prices 1982/83. Green Europe.
Newsletter, n° 18, 1982, pág. 4.
(43) The Economist. Europeans Trends, n.° 70, 1982, pág. 14.
(44) Para un desarrollo de esta propuesta: Comisión, BCE, n.4 1,
1982, págs. 7-9.
(45) La Comisión defendía que teniendo en cuenta lo ahorrado en
el sector y las medidas conexas presentadas junto al paquete de precios,
se podían aprobar sus propuestas sin salirse de los límites presupuestarios, respondiendo incluso a la necesidad de controlar los gastos agrarios
a largo plazo. Comisión, BCE, n.° 1, 1982, pág. 9.
(46) En opinión de G. Thorn, presidente de la Comisión, los precios agrarios se aprobaron finalmente el 18 de mayo en unas circunstancias ajenas a lo deseado por la Comisión, BCE, n.° 4, 1982> pág. 7.
(47) Este mismo problema se planteó a menudo desde el compromiso de Luxemburgo. La falta de un interés vital modificó este año el
resultado.
224
Grecia utilizó los sucesivos Consejos de Agricultura para
exigir más apoyo para su agricultura e incluso la renegociación de los términos de su acceso. Sólo a cambio de tales exigencias estaba dispuesta inicialmente a conceder sus votos. El
Reino Unido se valió del arreglo de su acuerdo presupuesta
rio con la CEE como instrumento de presión (48). Francia,
bajó la presión de los pequeños agricultores que habían votado al nuevo gobierno socialista, tampoco pudo rebajar sus
peticiones. Por su parte, el Ministro Alemán de Agricultura
J. Ertl supo utilizar la fragilidad de la coalición gubernamental para imponerse a los criterios restrictivos defendidos por
otros miembros del gobierno.
La presidencia del Consejo, que este semestre le correspondía a Bélgica, en lugar de intentar suavizar las pretensiones de estos cuatro países miembros, accedió a las demandas
proteccionistas del Boerenbond por razones puramente políticas y se desvió de los planteamientos que su elevado nivel
de inflación exigía (49) .
Después de múltiples Consejos de Agricultura y de modificar las proposiciones de la Comisión, el paquete agrario se
aprobó por mayoría absoluta en el Consejo de 18 de mayo,
negándose a participar en la votación el Reino Unido, Dinamarca y Grecia (50).
(48) La invasión de las Islas Malvinas provocó un retraso en la discusión del problema presupuestario británico. De hecho, la reunión de
Ministros de Asuntos Exteriores fijados para el 3 de abril, día siguiente
de la invasión, no tuvo lugar hasta final de mes.
(49) La poderosa influencia de esta organización agraria sobre el
ala flamenca del partido socialcristiano belga, junto con la ausencia de
los socialistas en el gobierno de coalición explican por qué el gobierno
belga defendió unos precios que en monedas nacionales significaban
un incremento de un 16%. Neville Rolfe, «The New Price package»,
European Trends, n.° 71, 1982, pág. 13.
(50) Los daneses y griegos aprobaban el resultado final del Consejo
pero apoyaban al Reino Unido en lo que consideraban un interés vital
para este país. Aconsejados por el Presidente de la Comisión Thorn, G.,
el Vicepresidente Davignon y el Comisario de Agricultura Dalsager, el
225
Siguiendo un esquema tradicional, el Consejo se ocupó
de los precios agrarios, medidas conectadas, medidas agromonetarias y de carácter socioestructural (51).
Los precios agrarios propuestos se vieron modificados al
alza por el Consejo con la finalidad de compensar el incremento de los costes de producción del sector. Con la aprobación de un incremento medio de 10,4% en Ecus se provocaban como en las campañas anteriores las condiciones óptimas para producir excedentes.
Para paliar en lo posible este efecto se aceptaron las propuestas de la Comisión para la introducción de unos precios
jerarquizados atendiendo a la situación concreta de cada
producto (52). Las excepciones a esta jerarquía de precios
vaciaban de contenido sin embargo su efectividad. Por ejemplo, en el caso de la remolacha y los productos lácteos, la
existencia de corresponsabilidad por parte del productor le
eximía de este tratamiento favorable en materia de precios,
dejando de lado la poca efectividad que la corresponsabilidad había tenido en ambos sectores hasta el momento.
Los casos del aceite de oliva y del vino también nos muestran el poco impacto real que la jerarquización tenía en el
control de los excedentes. Ambos productos a pesar de tener
problemas de colocación en el mercado disfrutaron de un
aumento del 11%. La razón esgrimida en este caso era que la
Consejo procedió a votar porque se interpretó que no se daban las circunstancias para alegar el compromiso de Luxemburgo. El interés
nacional vital no era alegable al ser los precios favorables a los intereses
británicos. De esta forma, el problema británico tuvo una solución política transitoria, ampliándose hasta final de 1982 la compensación presupuestaria al Reino Unido con el compromiso de encontrar una solución para próximos ejercicios antes de final de año.
(51) Para un desarrollo critico de las mismas, Megret, C.: «Chronique Agricole», R7DE, n° 3, 1982, págs. 568 y ss. y Baudin, P.: «La fixation
des prix agricoles pour 1982/83», RMC, n.4 260, 1982, págs. 460 y ss.
(52) Por ejemplo en el caso de cereales las variaciones de los precios iban de 5,95 a 17,65%.
226
protección de los agricultores mediterráneos se consideraba
superior al principio de equilibrio de mercado (53) .
El verdadero impacto de esta jerarquía nos lleva a afirmar que nos encontramos en presencia de correcciones
marginales, algunas de las cuales generaban aún más protección (54) .
En lo concerniente a las medidas agromonetarias, el, Consejo tuvo que aceptar la imposibilidad de desmantelar todos
los MCM (55), centrándose sus actuaciones en la disminución de los MCM positivos alemanes y holandeses. Tres semanas después, con la realineación en el seno del SME florecieron, otra vez, tanto los MCM positivos como los negativos. La
agricultura soportaba, como ya empezaba a ser habitual, los
efectos de los cambios en el SME, siendo muy escaso el
poder del Consejo para frenar sus repercusiones por la incidencia inmediata que tenía en la renta de los agricultores. La
frustración continuaba siendo la norma en la historia del
desmantelamiento de los MCM.
Las medidas vinculadas aprobadas seguían en la misma
línea que en los años anteriores (56). Si bien las ayudas a la
mejora y desarrollo de los productos mediterráneos introdu-
(53) Una prueba más de que el principio que seguían las actuaciones en el seno de la PAC era el mantenimiento o aumento de la renta
de los agricultores y su supremacía cuando entraba en conflicto con
otros. En este discurso subyacía una vez más, que la forma de proteger
la renta de los agricultores debía ser vía precios elevados.
(54) Dicke, H.; Rodemer, H.: «Financial Implications of a Sweeping
CAP Reform». WE, marzo 1983, pág. 34.
(55) El Reino Unido se opuso al desmantelamiento de los MCM y
Alemania y Holanda permitieron que se revaluaran sus tipos verdes en
un 3,158% y 2,088% respectivamente.
(56) El objetivo principal era conseguir equilibrar los mercados de
aquellos productos estructuralmente excedentarios: cereales y productos lácteos. Con esta finalidad se adoptó la extensión del principio de
corresponsabilidad financiera a los productores, por los gastos derivados de la colocación de aquellas cantidades que sobrepasaran determinados niveles de garantía.
227
cían nuevas líneas de actuación (57) . Líneas de actuación
que seguían sin atacar la causa generadora de los excedentes
y que se podían considerar como meras actuaciones puntuales con escasa efectividad.
En la política socioestructural de ámbito agrario, a pesar
del fracaso de las directivas socioestructurales vigentes desde
1972, no se introdujo ninguna novedad relevante aunque la
expiración de todas ellas estaba prevista para el 31 de diciembre. El Consejo a la vista de las dificultades que entrañaba la
aprobación de nuevas directivas, atendiendo a los distintos
intereses nacionales, decidió prorrogar hasta el 31 de diciembre de 1983 la vigencia de las mismas (58).
La PAC no sólo seguía obteniendo el apoyo para el desarrollo de sus tres principios dentro de la Comunidad. En los
foros internacionales también se seguían aceptando la PAC y
sus principios (59). Aunque el descontento entre los países
competidores iba creciendo aún no se lograba crear un frente común contra ella porque se aceptaba todavía que la protección de los agricultores era una manifestación más del
estado del bienestar.
El último elemento que nos lleva a afirmar que en 1982
el proteccionismo de la PAC salió intacto nos lo proporciona
la versión oficial de su coste presupuestario. Como en años
anteriores la Comisión presentaba un concepto muy restrictivo del coste económico de la PAC ciñiéndolo fundamental-
(57) Por ejemplo, se vincularon las ayudas a la obligación de mejorar las estructuras de producción y crear así unidades de explotación
mediterráneas más eficientes.
(58) La aplicación de una política agraria socioestructural plenamente engarzada en la política de desarrollo regional tuvo que esperar
hasta 1989.
(59) En la reunión ministerial del GAT`I' del 29 de noviembre de
1982 la Comunidad obtuvo un acuerdo que defendía rigurosamente los
principios de la PAC. Comisión, BCE, n.° 11, 1982, pág. 8. Si bien
EE.UU. planteó varias quejas contra la CEE por abuso en su posición
exportadora, a partir de los mecanismos previstos en el GATT.
228
mente a la cuantía proveniente del FEOGA, en 1982 (Cuadro
22) el peso del FEOGA en el presupuesto comunitario incluso disminuyó.
CUADRO 22
PORCENTAJE DEL FEOGA EN EL PRESUPUESTO COMUNITARIO
% FEOGA ..........................
FEOGAgarantía ...............
1979
1980
1981
1982
75,5
72,7
72,2
69,4
64,7
61,5
63,1
59,9
Fuente: Comisión. La situación de 1'agriculture dans la Communauté, Rapport 1983, pág. 55.
Con estos datos oficiales y unos recursos propios creciendo a un porcentaje superior a los gastos, las presiones
internas para modificar la PAC eran comprensiblemente
débiles.
La pobreza de este concepto de coste, en términos puramente presupuestarios, fue denunciada especialmente este
año desde el Reino Unido (60).
(60) Previamente habían aparecido trabajos parciales en este
mismo país analizando un concepto de coste más amplio como por
ejemplo Morris, C. N.: «The Common Agricultural Policy», Fiscal Studies, n.4 1, 1980, págs. 17-35, Cambridge Economic Policy Group «Policies of the EEC», Chapter 2 of Cambridge Economic Policy Review,
Vol. 15, Cambridge, 1979, Rollo, J. N. C., Watwick, K: «The CAP and
Resource Flows among EEC member states», government Economic
service working paper, n.° 27, London, 1980. La característica común
de estos trabajos era la no consideración del coste real que la PAC tenía
para el consumidor.
En España el Pro£ Barceló Vila, L. V. publicó un artículo clave para
la profundización del estudio de la protección agraria más allá del
coste presupuestario: Barceló Vila, L. V.: «La política de precios agrarios y la equidad», Agricultura y Sociedad, n.p 23, 1982.
229
Distintos estudios ampliaron el concepto de coste de la
PAC (61) y además denunciaron los efectos perversos en los
que incurría el sistema de protección elegido (62).
El denominador común de toda la literatura que iba publicándose era criticar la versión oficial del coste de la PAC con el
objetivo de abrir un debate orientado a su reforma (63). La
receptividad concedida por las instancias oficiales a estos nuevos estudios chocaba con un cuadro institucional inadecuado y
con un mercado político capaz de neutralizar a los intereses
de los perjudicados por la PAC. Las condiciones para seguir en
el camino proteccionista no habían variado lo suficiente para
permitir una disminución o transformación de la cobertura
del sector agrario vía precios de protección. El estancamiento
económico continuaba siendo favorable para el mantenimiento del modelo protector.
La consideración del sector agrario como merecedor de
un tratamiento diferente al sufrido por los sectores que ya
empezaban a reconvertirse (construcción naval, siderurgia)
en la Comunidad respondía a razones puramente políticas.
El coste político-social del desmantelamiento de la PAC se
(61) El estudio más completo hasta 1982 verdadero compendio del
coste real de la PAC y generador de un profundo debate apareció también en el Reino Unido. Bluckwell et al, The Cost of the CAP. Ed. Croom
Helm, Londres, Camberra, 1982.
(62) Por ejemplo, Tarditi, S. demostró este mismo año que la PAC
propiciaba un trasvase de recursos de las zonas consumidoras (en
muchos casos pobres) a las zonas productoras (gran parte de las cuales
eran ricas). Tarditi, S.: «Regional redistributive effects of common price
support policies». ERAE, n.° 9, 1982, págs. 255-270.
(63) Por ejemplo, Claude Villain, Director General de la Comisión
de las Comunidades Europeas, declaraba en la Universidad de Minnesota el 30 de abril de 1982 que así como la Administración Reagan estaba intentando disminuir los gastos agrarios, la Comunidad estaba
haciendo lo mismo. Como prueba alegaba, sin mencionar las causas,
que de 1979 a 1982 el incremento de los gastos agrarios habían sido de
un 20% anual, a diferencia del período 1975-79 cuyo incremento alcanzó un 23%. Villain, C.: «Agriculture and Foreign Policy» Green Eurape,
n.° 19, 1982> pág. 5.
230
consideraba por todos los gobiernos como inasumible.
Mientras no cambiaran las condiciones económicas y el cuadro instituciónal era improbable que se modificaran las
bases de la PAC. De ahí que el año siguiente constituyera
un escalón más en el camino recorrido por el proteccionismo agrario en la Europa continental desde finales del siglo
xIx (64).
Cualquier reforma que se planteara y pudiera alterar el
delicado equilibrio de intereses en la distribución de beneficios derivados de la PAC entre los Estados miembros quedaría bloqueada. Teniendo esto en cuenta el resultado más probable sería la aprobación de cambios marginales en la PAC
sin abandonar la protección (65).
4.5. 1983, impasse comtu^tario: impasse en la PAC
1983 representa en la historia de la Comunidad un año
de impasse, marcado en sus meses finales por el fracaso de la
cumbre de Atenas.
La inercia que sufrieron este año los asuntos comunitarios tenía una clara aplicación en el caso de la PAC ( 66). Las
condiciones económicas con las que concluyó el año 1982
fueron relativamente favorables para la agricultura comunitaria. Este hecho iba a influir necesariamente en las propuestas
de la Comisión.
La convergencia, este mismo año, de cambios políticos en
Francia y Alemania proporcionaba nuevos actores en el Con-
(64) Tangermann, S.: What is different about European Agricultural Protec^onism? World Economy, marzo 1982, pág. 39.
(65) Bale, M.; Koester, V.: «Maignot Line of European Farm Policies», World Economy, diciembre 1982, pág. 308.
(66) Para un estudio del estancamiento polí ^co, económico e institucional de la Comunidad Europea al inicio de la década de los ochenta, Donges, J.: «Is European Integra ^on now due to iner^a or convic^on?» WE, marzo 1984, págs. 33-47.
231
sejo de Ministros de Agricultura (67). La importancia de
ambos países y el hecho de que Alemania presidiera los primeros 6 meses del año era una circunstancia que introducía
ciertas posibilidades de cambio (68).
El incremento de las tensiones con los EE.UU. se añadía
a las circunstancias anteriores creando un contexto favorable
para que se comenzara con la deseada reforma.
Por su parte la Comisión en sus propuestas no introdujo
ningún factor que pudiera dar pie a un cambio en la configuración de la PAC (69). Aún reconociendo que las rentas agrarias habían mejorado sustancialmente no se atrevió a proponer unos precios desincentivadores de la producción utilizando esta vez un instrumento cuyo objetivo era mantener la
renta de los agricultores (70).
La propuesta de la Comisión se podía catalogar de moderada y ajustada a las directrices contenidas en el Memorándum del 23 de octubre de 1981 sobre el desarrollo de las
(67) La sustitución de E. Cresson por Michael Rocard yJoseph Ertl
por Ignaz Kiechle aportaban inicialmente una visión diferente de la
agricultura de sus respectivos países. Los intereses, incluso privados,
que tenía Ertl desaparecieron pero el origen bavaro ( CSU) del nuevo
ministro ysus relaciones con la DBV introducían realmente pocas posibilidades de transformar la PAC. Por otra parte, la experiencia de
M. Rocard en la planificación francesa le daba una clara idea del coste
presupuestario de la PAC para Francia pero su convencimiento de que
la agricultura gala podía ser el petróleo verde de Francia le hacía un
fácil aliado de los sectores exportadores.
(68) Las contradicciones del Canciller Schmidt y J. Ertl sobre la
reforma de la PAC cesaron. Para un examen de estas contradicciones,
Bulmer, S.: «Domestic Politics and European Community Policy
Making», JCMS, junio 1983, págs. 349-363.
(69) Como podemos deducir de la lectura de Comisión, «European
Community Commission proposes agricultural prices for 1983/84».
Green Euro(^e. Diciembre 1982.
(70) Apartándose del método objetivo utilizado desde mediados de
los setenta. El nuevo instrumento consistía en un incremento normativo de 5,5% para los productos con OCM pero aplicando excepciones
hacia arriba y hacia abajo dependiendo de si se quería estimular o
desincentivar la producción.
232
políticas comunes. El Consejo, en materia de precios siguió
prácticamente la propuesta de la Comisión salvo en los productos mediterráneos que no fueran excedentarios para los
que se inclinó por una elevación mayor de la protección. El
principio de corresponsabilidad también fue respetado y se
aprobó por primera vez para los cereales (71) .
El reajuste que tuvo lugar en el seno del SME y las diversas oscilaciones de las monedas comunitarias desde la adopción de los precios para la campaña 1982-83, colocaban otra
vez en primera línea el dilema agromonetario.
El cuadro 23 nos informa del peso que tuvieron en el
Consejo las divergencias monetarias.
CUADRO 23
INCREMENTO DE PRECIOS AGRARIOS EN RELACION
A LA CAMPANA PRECEDENTE
Precios comunes en
ECU
Moneda nacional
RFA .................................................
Francia ...........................................
Italia ...............................................
4,1
4
4,5
2
9,4
8,7
Holanda .........................................
4
2,6
Bélgica ............................................
Luxemburgo ..................................
Reino Unido ..................................
4,4
3,9
4,1
7,7
7,2
4,1
Irlanda ...........................................
4,2
9
Dinamarca .....................................
4
Grecia .............................................
CEE-10 ...........................................
5,6
4,2
4,7
25,8
6>9
Fuente: Comisión. Europe Verte. Notes Rapides, 1983.
(71) Las fricciones con los EE.UU. por las actuaciones comunitarias
en los mercados mundiales de cereales alcanzaron su punto álgido en la
venta masiva subvencionada por éste de cereales a Egipto, cliente habitual comunitario. El mensaje contenido en esta medida proveniente del
233
Este cuadro nos ilustra sobre la incidencia real que tenía
en los precios nacionales la inexistencia de una única moneda europea (72). Por este motivo los agricultores de los distintos estados miembros consideraban los MCM como un elemento clave en el momento de negociar el grado de protección a disfrutar en la campaña siguiente.
Las medidas socioestructurales aprobadas junto al paquete de precios perseguían, como en la mayoría de los años
anteriores, satisfacer demandas particulares y en ningún caso
eran suficientes para compensar las divergencias entre las distintas economías nacionales. Tampoco estas medidas serían
capaces de disminuir las diferencias en la evolución de las
estructuras agrarias de las regiones europeas (73).
La prolongación de las Directivas socioestructurales
hasta el final de 1983 y la inexistencia de propuestas, eran
buena muestra de la escasa importancia que concedía la
Comisión a la reforma de las estructuras a través del FEOGA
orientación (74).
Pocas semanas después de aprobar las medidas a aplicar
en la campaña 1983/84 y bajo la presidencia alemana, tuvo
lugar el Consejo Europeo de Stuttgart, abordándose en el
máximo competidor de la Comunidad en los mercados agrarios influyó
en el Consejo de Ministros de Agricultura porque podía generar una
guerra comercial De hecho, la fijación de precios para la campaña
1983/84 era la primera adoptada en atención a consideraciones de
comercio internacional agrario. Neville, R.: «Agricultural Report», The
Economist Intelligence Unit, European Trends, 1983, n.° 74, pág. 20.
(72) Como lo admitía el mismo Director General de Agricultura de
la Comisión de la CEE en su intervención en la European Outlook
Conference. Londres 2 de febrero de 1983. Villain, C.: «The political
and economical influences affecting of CAP» Green Europe, febrero
1983, pág. 19.
(73) Baudin, P., op. cit., 1983, pág. 300.
(74) Aunque finalmente la Comisión presentó un paquete de
medidas para mejorar la política socioestructural. Comisión. Report and
1n-oposals of ways of increasing the effectiveness of the Community's structural
funds. Suplemento, 3/83.
234
mismo la transformación de la PAC (75). Dado el trato recibido por la PAC en anteriores cumbres no era sorprendente
que el Comunicado final de Stuttgart no tratara nada diferente a lo ya presentado 18 meses antes por la Comisión en su
documento «Directrices para la Agricultura Europea» (76).
De esta cumbre salió el compromiso de elaborar otro Memorándum sobre el futuro de la PAC con especial énfasis en el
ahorro de recursos presupuestarios (77).
La Comunicación de la Comisión se presentó el 29 de julio
de este mismo año bajo el título Adaptación de la PAC. Las
ideas-fuerza más importantes contenidas en el trabajo de la
Comisión pueden resumirse en tres: En primer lugar, la Comisión defendió una adaptación de la PAC pero no únicamente
bajo criterios presupuestarios. A juicio de la Comisión la PAC
debía cumplir los objetivos del artículo 39 de la forma más
rentable posible teniendo en cuenta las consecuencias económicas y sociales que podía engendrar una disminución de precios. Además de relativizar las razones presupuestarias insistía
en que la modificación de la PAC debía de hacerse a través de
la racionalización y no de la renacionalización. La racionalización se conseguiría con las actuaciones encaminadas a insertar
la PAC en un cuadro a largo plazo alejado de la política de
soluciones a corto (78). Sin embargo, al estudiar lo que la
(75) El Consejo Europeo se reunió en Stuttgart del 17 al 19 de
junio con la finalidad de proceder al examen de las siguientes cuestiones: ampliación de la CEE, financiación, adaptación de la PAC y propuesta de nuevas políticas. La reflexión sobre la PAC buscaba diseñar
las grandes líneas para que en el futuro la agricultura comunitaria
fuera más moderna, eficaz y menos costosa. Comisión. BCE, n.° 6, 1983,
pág. 20.
(76) Neville-Rolfe, E.: «FEOGA goes through the Roof», Eurofiean
Trends, 1983, n.4 76, pág. 14.
(77) La Comisión consideraba que la implantación de toda una
serie de medidas que se recogían en la propuesta llevaría a un ahorro
de 8,6 millones de Ecus en los tres años siguientes. Neville-Rolfe, E.:
«The Search for Economies», European Trends, n.° 77, 1983, pág. 10.
(78) Comisión. Adaptación de la PAC. Bruselas, 1983, pág. 5.
235
Comisión entendía por racionalización nos encontramos con
seis actuaciones conjuntas, ninguna de las cuales era nueva.
De hecho, constituirán una mera repetición de viejas ideas
cuya implantación había sido desnaturalizada por el Consejo
de Ministros de Agricultura. Difícilmente podían tener más
éxito ahora que en el período inmediatamente anterior si no
se transformaba el consenso sobre la protección agraria.
La primera actuación requerida para racionalizar la PAC
no era más que implantar el principio de la limitación de las
garantías bajo distintas formas.
El reconocimiento de que ya se habían practicado diversas formas de corresponsabilidad en la PAC impedía ser optimista respecto a su efectividad si tenemos en cuenta el resultado obtenido en los sectores implicados.
El segundo pilar de la racionalización buscada lo constituía
la política de precios. Era quizás el más novedoso por apartarse
más de lo propugnado otras veces. La Comisión defendía una
política de precios restrictiva, y no «moderada» o«prudente»
como otras veces, no descartando la posibilidad de congelar los
precios e incluso reducirlos. Cuestión distinta era poder imponer esta idea al Consejo de Ministros de Agricultura.
El tercer elemento a tener en cuenta giraba en torno a la
delegación de competencias a la Comisión para que la PAC
fuera más flexible y la intervención no fuera automática
cuando la situación del mercado sugiriera otras actuaciones.
La cuarta idea fuera la constituía el reconocimiento de
las ayudas directas a los pequeños agricultores. En este apartado, el silencio sobre su desarrollo nos hace pensar que
constituía más una política marginal que una posible sustitución de la política de precios.
En un contexto internacional especialmente tenso, la
Comisión defendía en quinto lugar una política comercial de
productos agrarios que aglutinara tres elementos: colaboración con los países terceros exportadores para frenar el deterioro de los precios mundiales, promover las exportaciones
comunitarias bajo una base económica y utilizar el GATT
236
como el foro apropiado para limitar diferencias. La compatibilidad de los puntos anteriores con el principio de preferencia comunitaria dificultaba sobremanera su ejecución real.
Por último, la Comisión recordaba otra vez que las ayudas
y primas nacionales debían de adaptarse al tratado de Roma
si se quería conseguir frenar la renacionalización de la PAC.
La culminación del año 1983, con la cumbre de Atenas,
nos revela la importancia que tuvo este año la PAC y el efecto
paralizante que provocaba en la solución de las cuestiones
comunitarias pendientes.
La gran mayoría de los temas a tratar en la cumbre tenían
relación con la PAC. El problema estelar lo constituía la solución de la contribución británica al presupuesto pero su vinculación al control de los gastos agrarios trasladaba su solución a
la modificación de la PAC. Lo mismo ocurría con el consentimiento del Reino Unido para elevar la contribución vía NA.
El debate sobre la ampliación de la Comunidad hacia el
sur, el reparto de las cargas en la eminente reforma del sector lácteo y la división de los países comunitarios en lo concerniente a la imposición de un gravamen sobre aceites vegetales y grasas también incrementaba las posibilidades de desacuerdo. La situación de crisis total en la que se encontraba la
Comunidad bajo la presidencia griega no fue capaz de generar una solución a largo plazo y dejó abierta la lenta modificación de la PAC hasta que se acordara una salida al problema británico. El año siguiente iba a estar marcado fundamentalmente por dos cuestiones íntimamente ligadas: la
satisfacción de las pretensiones británicas y la limitación de
los gastos agrarios más alarmantes (productos lácteos).
4.6. 1984: la «solución» del problema lácteo
o el conflicto entre precios y limitaciones de la oferta
1984 trajo consigo el primer cambio de la PAC de la década de los ochenta por razones eminentemente presupuesta237
rias. La reforma se centró sobre todo en frenar el gasto agrario sin modificar verdaderamente la forma de protección
aunque sí su nivel (79).
Estos atisbos de reforma estaban condenados al fracaso si
se conseguían mayores recursos presupuestarios porque
había sido inspirada en razones coyunturales, sin cuestionar
profundamente el modelo agrario mantenido hasta el
momento (80).
El fracaso de la cumbre de Atenas a finales del año anterior, debido fundamentalmente a la cuestión agraria, marcó
el desarrollo inicial de 1984. La Comisión, para evitar una
repetición de lo sucedido en la anterior cumbre, ahora bajo
presidencia francesa, impuso dos condiciones. Sólo el cumplimiento de las mismas podía evitar recortes de precios draconianos (81). La primera, reiteradamente incumplida, recordaba al Consejo de Ministros de Agricultura la conveniencia
de aprobar el paquete de precios agrarios antes del 1 de abril.
La segunda, más importante para nuestro estudio, vinculaba
la aprobación de los precios a la adopción de medidas incluidas en el Memorándum presentado por la Comisión al Conse-
(79) Los efectos de los incrementos de precios en 1982 y 83, las
condiciones climatológicas favorables y sobre todo la cada vez mayor
dificultad de colocar las exportaciones en los mercados exteriores
explicaban la escalada de los gastos agrarios.
(80) Como se denunciaba en los puntos primero y segundo del
Memorándum de Siena. Este Memorándum fue el resultado del trabajo
de trece economistas agrarios reunidos en esta ciudad italiana en febrero de 1984 y en el que se contenían las líneas por las que debía de
reformarse la PAC a juicio de estos expertos. La tesis central defendida
en este Memorándum era que la reforma de la PAC debía hacerse disminuyendo los precios institucionales y recurrir a compensaciones en
determinados casos. Ya en 1973 el Memorándum de expertos de Wageningen (Holanda) se decantó por la reducción de precios de aquellos
productos con excedentes declarándose en contra de los aumentos
generalizados. En este Memorándum a diferencia del italiano no se
hizo hincapié en la posibilidad de conceder ayudas directas en lugar de
precios de protección.
(81) Neville-Roffe, E.: Agricultural Report. Euroliean Trends, n° 78,
pág. 84, n.Q 10.
238
jo en julio del año anterior, analizado en las páginas anteriores. Este Memorándum se convertía así en la base de las decisiones agrarias a tomar para la campaña 198485. La propia
Comisión entendía el cumplimiento de esta condición como
la única vía para salvaguardar la situación financiera de la
Comunidad (82).
Con estos dos condicionamientos iniciales, la Comisión,
teniendo en cuenta una situación presupuestaria al borde
del colapso, se planteó, como en 1979, el congelamiento de
los precios agrarios o un incremento mínimo respecto al año
anterior. Finalmente se decidió por segunda opción y el
aumento propuesto fue de 0,8% a cambio de que se cumplieran las directrices contenidas en el Memorándum de julio de
1983 (83).
A pesar del fracaso del Consejo Europeo de Bruselas celebrado el 19 y 20 de marzo, se pudieron salvar las líneas generales del paquete agrario a aprobar en el inminente Consejo
de Ministros (84). Los Estados miembros eran conscientes
del peligro de agotar los recursos presupuestarios antes del
verano si no se modificaba la PAC. Bajo esta realidad aceptaron en el Consejo Europeo que el gasto agrario debía de
incrementarse en menor porcentaje que el gasto total comunitario (85).
(82) El deterioro de la situación de los mercados agrarios, a juicio de
la Comisión, colocaba a la PAC en su peor momento desde su nacimiento. Comisión. «Comission proposes agricultural prices for 1984/85»
Green Eurotie, n.° 24, 1984, pág. 22.
(83) Para un desarrollo pormenorizado de las directrices a desarrollar. Comisión. BCE, n.Q 1, 1984, págs. 7-11.
(84) Las razones del fracaso de la cumbre se explican por la falta
de acuerdo en lo concerniente a la corrección presupuestaria a favor
del Reino Unido. El desacuerdo era triple: mecanismo a aplicar, duración y montante económico.
(85) Olvidando la dificultad de cumplirlo en la realidad puesto
que una vez fijado el paquete agrario, el control de las cantidades producidas y los precios mundiales, datos claves para calcular el gasto final
agrario, eran dificilmente predecibles.
239
Pocos días después, en el Consejo de Ministros de agricultura del 31 de marzo se aprobó el paquete agrario para la
campaña 198485. El paquete de medidas adoptado fue considerado el más desfavorable para los agricultores desde que
la PAC inició su andadura (86). A efectos expositivos lo podemos dividir en dos grupos. En el primer, se encontraría la
política de precios realista, los intentos de desmantelar los
MCM y las medidas para frenar la oferta de productos lácteos.
En el segundo grupo, de menor importancia, englobamos la
ampliación de los productos sujetos a límites de garantía, la
racionalización de las ayudas por productos y el respeto a la
preferencia comunitaria.
Por política de precios realistas entendemos la adopción
de precios institucionales restrictivos acorde con la situación
de los mercados. Por primera vez en la historiá de la PAC el
Consejo, por motivos puramente presupuestarios, aprobó un
nivel medio de precios inferiores a los propuestos por la
Comisión llegando incluso a la disminución de los precios
respecto al año anterior. Esta decisión puede resultar asombrosa salvo si tenemos en cuenta que las medidas agromonetarias tomadas simultáneamente permitían que el crecimiento de los precios institucionales, expresados en monedas
nacionales, fueran un 3,3% superior al año precedente. Por
lo tanto, la disminución de los precios de protección nominales constituyó una mera ilusión óptica y los agricultores
captaron sólo parcialmente la voluntad de la Comisión (87).
La efectividad de esta disminución en el Consejo quedaba así
adulterada porque no se trasladaba a los productores.
Aún por encima de la política de precios restrictiva, el
establecimiento de cuotas en el sector lácteo se consideraba
(86) Fewell, R. A.: «A reconsideration of the objectives of the
CAP», JCMS, n.° 3, 1985.
(87) Koester, V., Tangermann, T.: «The European Community»,
Agricultural Protectionism in the industrialized world. Resources for the
future, Washington, D.C., 1990, pág. 98.
240
el hecho más importante dentro del paquete de medidas
aprobado por el Consejo de Ministros (88). El sector lácteo
venía arrastrando desde los setenta una situación insostenible que tenía anualmente su concreción en la acumulación
de stocks de mantequilla (89).
La introducción de cuotas en el sector más costoso de la
PAC constituyó un hecho discutido profundamente antes,
durante y después de su imposición (90). Se presentó como
la única salida posible para frenar la producción de leche si
no se quería reducir en un 12% los precios de protección del
sector.
Algunos autores vieron en el establecimiento de las cuotas el inicio de la esperada reforma de la PAC (91) . El desarrollo posterior del sistema de cuotas, plagado de deficien-
(88) Para un análisis de las medidas adoptadas en marzo de 1984 y
la especial importancia de las cuotas en el sector lácteo. Tangermann, S.:
«Special features and ongoing reforms of the CAP», World Economy,
1985, págs. 84 y ss. Para una interpretación de los motivos políticos y
económicos que impulsaron el acuerdo, Petit, M.: «The Politics and
Economics of CAP decision Making», Confrontation or Negotiation: USA
and European Agriculture. The Curry Foundation, 1985.
(89) A juicio de la comisión el almacenamiento de mantequilla
podía alcanzar la cifra de 1.250.000 Tm en septiembre de 1984. Las
razones de su acumulación se encontraban en la dificultad de colocar
los excedentes en la URSS y el Tercer Mundo y en la disminución del
consumo comunitario. Friedeberg, A.: «Milk surpluses till the cows
come home?» , WE, n.° 4, 1984.
(90) Algunas razones apuntaban al escepticismo respecto a su
impacto global. Tres son fundamentalmente las limitaciones que generaba su imposición: Su aplicación conduce a estructuras de producción
inflexibles e ineficientes, facilita la aparición de excedentes en otros
sectores aún no sujetos a cuota e impide la entrada de agricultores más
competitivos en el sector. De hecho, con las cuotas sólo se consigue eliminar las consecuencias de la protección sin atacar a las causas del
exceso de producción.
(91) Para un estudio detallado de las razones que ]levaron al establecimiento de las cuotas y los puntos de vista mantenidos por los distintos países, Petit, et. al., Agricultural Policy Formation in the EC: The Birth
oJmilk quotas and CAP Reform. Ed. Elsevier. Amsterdam, 1987.
^
241
cias, les daría la razón a aquellos que dudaban de su capacidad para frenar la generación de excedentes (92).
Dentro de nuestro estudio nos interesa destacar más la
relativa brecha que infringía la aprobación de las cuotas
lecheras al cuadro proteccionista vigente hasta el momento
que la efectividad a corto plazo de su implantación. Con su
adopción se puso freno de forma drástica al producto que
más recursos presupuestarios absorbía. A primera vista esto
podía facilitar la reforma de la PAC si se seguían desmantelando el resto de los elementos proteccionistas. En cambio, si
se aprovechaba el ahorro de recursos de este sector para continuar con la protección del resto, el resultado final podía ser
el inverso, al haber apartado la crisis presupuestaria del horizonte inmediato.
En definitiva, la ponderación de las ventajas e inconveniente derivados del sistema de cuotas lácteos nos lleva otra
vez a concluir que fue más una decisión política para frenar
el excesivo coste agrario que una medida desmanteladora del
nivel de protección existente.
La progresiva desaparición de los MCM ocupaba la agenda de los Ministros de Agricultura desde prácticamente su
instauración y el año 1984 no fue una excepción.
Ante la dificultad de su eliminación, el Consejo se inclinó
por crear las condiciones favorables para que desaparecieran
al menos los MCM positivos (93). El sistema elegido consistía
(92) Entre las deficiencias cabía destacar tres. Su aplicación por un
período inicial de cinco años daba sensación de temporalidad, 99,6
millones de Tm daba pie a la existencia de excedentes si tenemos en
cuenta que el consumo no superaba 86 millones de Tm. Por último, al
fijar una cuota para los próximos cinco años se limitaba la flexibilidad de
la medida y se creaba en cambio un sistema rígido incapaz de responder
a los cambios de las condiciones de mercado. Friedeberg, op. cit., pág.
428. Para un estudio exhaustivo de las deficiencias y excelencias del sistema de cuotas lácteas ver el número especial 4 de 1985 de la ERAE.
(93) El desmantelamiento de los MCM positivos estaba previsto en
tres etapas hasta su total desaparición en 1987. En un primer periodo, los
MCM serían eliminados por la aplicación de un coeficiente corrector
242
en introducir un coeficiente monetario ajustable aplicable a
las monedas con tendencia a revaluarse y cuyo resultado final
sería transformar los MCM positivos en negativos (94) . La ventaja evidente de este nuevo instrumento era que facilitaba la
eliminación de los MCM positivos al no traducirse en disminuciones de los precios agrarios institucionales expresados en
monedas nacionales. La desventaja, en cambio, oscurecía el
resultado final de la operación porque si se quetía eliminar los
MCM negativos, mayor en número después de la operación, la
consecuencia inmediata era el aumento de precios institucionales en moneda nacional. Con ello se conseguía la eliminación d elos MCM positivos pero a cambio de incrementar el
nivel global de protección agraria en la Comunidad (95).
calculado de tal forma que facilitaría la disminución de los MCM en
tres puntos. En un segundo período, a partir del 1 de enero de 1985, el
Consejo estaba dispuesto a disminuirlo en cinco puntos compensando
a los agricultores con 120 millones de Ecus en 1985 y 100 millones en
1986. En la tercera fase, a más tardar inicio de la campaña 1986/87 los
MCM alemanes y holandeses serían eliminados siempre que no tuvieran efectos sobre los precios agrarios nacionales. Una revisión de los
distintos intentos para eliminar los MCM desde el «Gentlemans Agreement» de 1979, en virtud del cual se determinó que los nuevos MCM
creados por el realineamiento de divisas destinados del funcionamiento del SME se tendrían que ir eliminando por fases vía aproximación
de los tipos verdes hasta el nivel de los tipos centrales, hasta el sistema
aprobado el año que nos ocupa, se puede consultar en Varela, J.: «Los
aspectos agromonetarios de la PAC», ICE, febrero 1987.
(94) Instrumento sugerido a grandes rasgos por la Comisión en el
Memorándum de julio de 1983. La Comisión estudió en este documento una solución según la cual los MCM se calcularían con relación al
tipo verde de la moneda más apreciada. Las consecuencias de aplicar
este método eran: 1) mantenimiento intacto del nivel de precios en las
monedas nacionales si no se modificaban los tipos verdes; 2) la desaparición de todos los MCM positivos; 3) ampliación de los MCM negativos. Baudin, P.: «La fixation des prix agricoles pour 1985-86», RMC,
n.° 278, 1984, pág. 256.
(95) Koester, U., Tangermann. Op. cit., 1990, pág. 97.
Para una lectura optimista de la solución adoptada por el Consejo
de Ministros, Cova, C.: «MCM: un probléme définitivement régle?^
243
Otra vez la solución parcial del problema agromonetario
emitía falsas señales a los agricultores, ignorantes de las
complejidades del sistema, pero perceptores de unos precios
que seguía siendo ajenos a las condiciones del mercado.
En el grupo de las medidas de menor importancia acordadas por el Consejo en la sesión de marzo destacaba la aplicación de límites a la cobertura de los distintos productos
regulados por OCM (96). La diferencia con anteriores actuaciones residía en la aceptación por parte del Consejo de la
no excepcionalidad de su instauración y de la posibilidad de
utilizar los límites a las garantías en los sectores no excedentarios pero susceptibles de serlo.
Esta actuación se podía encuadrar entre las medidas de
maquillaje encaminadas a frenar los efectos de la protección
pero sin plantearse una revisión total del origen de la superproducción. El Consejo, atrapado por el problema presupuestario, también aprobó la disminución o eliminación de las ayudas y primas concedidas, como medidas de choque vinculadas
a la falta de medios económicos (97). Esta vinculación se veía
por parte de los productores como transitoria, de ahí que su
impacto en la producción fuera de muy poca importancia.
RMC, n.° 227, 1984, pág. 193. Posteriormente el Tribunal de Cuentas
de la Comunidad en su informe especial sobre el sistema agromonetario (DOCE 24-5-89) destacó que uno de los efectos del mecanismo
aprobado en 1984 fue incrementar el nivel común de precios en línea
con la moneda más fuerte del SME (DM).
(96) Se acordó que los precios garantizados disminuirían a partir
de un determinado nivel de producción en el caso de la leche, cereales,
salvo trigo duro por no ser excedentario en la Comunidad, colza, tomates transformados y el mantenimiento de los aplicables al azúcar y algodón. Para una recopilación de las razones institucionales para imponer
límites a las garantías. Comisión. «The garantee thresholds and the
CAP». Green Europe, n.° 207, 1985.
(97) Entre las medidas más importantes destacan la adopción de
un mandato para que la Comisión negociara con países terceros, la
estabilización de las importaciones de productos sustitutivos de cereales
así como la reducción de la cantidad de mantequilla, importada de
Nueva Zelanda y de carne de vacuno proveniente de países terceros.
244
La crisis presupuestaria, por último, se plasmó asimismo
en la modificación de la preferencia comunitaria en un
doble sentido. Por una parte el Gonsejo adoptó medidas para
disminuir las importaciones de productos que competían
con los comunitarios. Con este fortalecimiento de la preferencia comunitaria, la Comunidad daba una imagen aún más
proteccionista y se alejaba de las ventajas que se podían derivar de la liberalización del comercio internacional de productos agrarios.
Por otra parte, se trasladó más responsabilidad financiera
a los exportadores de productos excedentarios para disminuir el coste de las restituciones a las exportaciones, en
momentos de precios mundiales bajos.
Con el paquete de medidas aprobadas por el Consejo se
quiso presentar una clara voluntad de modificar la PAC y
allanar alguno de los obstáculos que podían hacer peligrar la
esperada cumbre de Fontainebleau al final de la presidencia
gala (98).
Del resultado de esta cumbre sólo nos interesa para nuestro estudio la ampliación de los recursos própios disponibles
(incremento del NA hasta 1,4%) y la solución hasta 1988 del
problema presupuestario británico (99).
(98) Para una lectura crítica de lo alcanzado en la misma, Denton,
G.: «Re-structuing the EC Budget: Implications of the Fontainebleau
Agreement», JCMS, diciembre 1984, págs. 116 y ss. Sobre la dificultad
jurídica de cumplir con la disciplina presupuestaria es muy iluminador
Cubero Vermurie, P.: «La disciplina presupuestaria aplicable al conjunto de gastos comunitarios», RIE, n.° 1, 1986, págs. 105-115.
(99) Del acuerdo de Fontainebleau del 26 de junio de 1984 podemos deducir seis puntos importantes:
1) Existencia de desequilibrios presupuestarios que debían ser
corregidos.
2) Solamente el R.U. se consideró como beneficiario de una
corrección de su aportación al presupuesto.
3) La solución se llevaría a cabo a través de un ingreso menor en
concepto de NA por parte del Reino Unido.
4) La solución por la vía de ingresos conduciría a una modulación
de los tipos de NA a aplicar a los estados miembros: un tipo
245
Ambos hechos garantizaban la continuación del proteccionismo y debilitaban las corrientes reformistas porque los
defensores del status quo, sabían que se iban a incrementar
las disponibilidades monetarias vía IVA a partir de 1986
favoreciéndose la solución de la crisis presupuestaria. Si a
ello añadimos una relajación del control proveniente del
Reino Unido, al verse satisfechas temporalmente sus pretensiones, el camino proteccionista seguía libre de grandes
obstáculos.
4.7. 1985: F1 impulso de la nueva Comisión
El año 1985 comenzó con la toma de posesión de una
nueva Comisión bajo el liderazgo de J. Delors (100). Desde el
reducido para R.U., un tipo ligeramente reducido para Alemania y otro tipo para el resto de países.
5) El cálculo de la compensación se haría comparando el porcentaje del R.U. en el total de los gastos y su porcentaje en los ingresos
vía NA.
6) El sistema debe desaparecer al solucionarse los desequilibrios
gracias al desarrollo y reestructuración de los gastos.
Para un estudio de los aspectos presupuestarios del Acuerdo de
Fontainebleau, Straser, D.: Les finances de l'Europe. Ed. LGDf, París, 1990.
La solución temporal del problema británico suavizó las demandas
de Mrs. Thatcher respecto de los precios agrarios comunitarios ofreciéndonos este ejemplo una prueba más de que el proteccionismo agrario es en gran parte resultado de un proceso político. Winters, A.: «The
political economy of the agricultural policy of industrial countries»,
ERAE, n.° 14, 1987, pág. 301.
(100) Entre las prioridades de la Comisión presidida por Delor se
encontraban frenar la renacionalización de la PAC, modernizarla respetando sus tres pilares básicos (unidad de mercado, solidaridad financiera y preferencia comunitaria) y mantener el poderío agrario europeo.
La pobreza inicial de sus prioridades en lo concerniente a la agricultura
fue criticada. Su réplica admitiendo las dificultades presentadas por la
PAC, se centró en la necesidad de abrir un nuevo horizonte a medio
plazo para la agricultura comunitaria. Comisión. «The trust of Commission Policy». BCE, suplement 1/85, págs. 11-17.
246
inicio de su mandato la PAC fue considerada como un impedimento para el pleno desarrollo del Mercado Común. Su
racionalización aparecía como una consecuencia directa del
nuevo impulso que la Comunidad necesitaba para salir de la
euroesclerosis reinante desde al menos 1979.
La nueva Comisión se comprometió a abrir a lo largo de
este año un debate con el resto de las instituciones comunitarias para modificar la PAC. El impulso, desde la Comisión, de
su reforma estaba asegurado si se conseguía minar el poder
de los Ministros de Agricultura en la fase final de la toma de
decisiones. El nuevo Comisario Frans Andriessen ya había
demostrado en su propio país la importancia que otorgaba a
la disciplina presupuestaria como medio para alcanzar los
objetivos marcados por su gobierno (101). El entusiasmo en
comenzar a modificar la PAC se manifestó en el contenido
de las propuestas presentadas al Consejo. En ellas se enfatizaba la importancia de la situación presupuestaria y sobre todo
se reconocía la utilización de otros medios distintos a los precios para solucionar el problema agrario (102).
El discurso de la Comisión era similar al lanzado en 1983
pero sus posibilidades teóricas de avanzar en la reforma de la
PAC eran mejores al contar con un clina económico más
favorable. A esto hay que añadir una mejora de las rentas
agrarias a lo largo de 1984 (103) .
(101) F. Andriessen si bien se declaraba un continuador de P. Dalsager se encontraba en una mejor situación de partida por su desvinculación de los intereses agrarios. En 1979 ya demostró la importancia
que otorgaba a la disciplina presupuestaria al dimitir como Ministro de
Finanzas porque consideró que el resto del gobierno de coalición no le
apoyó lo suficiente para racionalizar el gasto público. The Economist,
European trends, n.4 82, 1985, pág. 5.
(102) Commission. European Community Commission proposes
agricultural prices for 1985/86 Newflash, ^reen Eurape, n.4 28, 1985,
pág. 41.
(103) Con un incremento de un 3,8% del valor añadido neto a costes de factores por unidad de trabajo en términos reales respecto a
1983. Comisión, op. cit., 1985, pág. 43.
247
Ante esta situación de mejoría general de la economía y
con la intención de controlar los excedentes y frenar así el
gasto agrario, la Comisión, por primera vez, propuso tres
grupos de precios: disminución de precios (cereales, tabaco, colza), congelamiento, e incremento en un 2% como
máximo.
Con esta revolucionadora propuesta, presentada con inusual rapidez, la Comisión quería enviar un mensaje claro
sobre sus intenciones (104). La batalla en lo que respecta a la
disminución de los precios se esperaba ardua. El Parlamento,
más receptivo a las demandas de las organizaciones agrarias,
se apartó de esta política de precios restrictivos y pidió un
incremento medio de precios de un 3,5% modulado según
los distintos tipos de produ ^ción, siempre que se acompañara de corresponsabilidad aplicable a los sectores excedentarios (105).
Los intereses en juego propio de las decisiones del Consejo y la percepción por parte de la RFA y Grecia de ver reducidos sus precios institucionales provocaron una ruptura inédita (106). Por primera vez no tuvo lugar una aprobación con-
(104) Habiendo comenzado a desempeñar sus funciones el 7 de
enero, presentó sus propuestas de precios y medidas el 30 de enero, a
diferencia de años anteriores en que el proceso duraba meses.
(105) Aunque el rechazo de las propuestas de la Comisión fue
sólo por 149 votos en contra, 139 a favor y 9 abstenciones, el Parlamento aún se podía considerar un defensor de los intereses de los
agricultores respecto a la conexión entre los mayores precios y las
mejores rentas.
(106) La RFA y Grecia vetaron la disminución de los precios de los
cereales y la colza hasta el punto que se aprobaron el 27 de mayo los
precios del resto de los productos dejando para posteriores reuniones
la aprobación de los precios de ambos productos. Su aprobación se
pospuso varias veces por desacuerdo y la Comisión, no el Consejo,
adoptó finalmente las medidas para que los precios de intervención de
estos productos disminuyeran un 1,8% sin necesidad de adoptar una
decisión el Consejo. Para una explicación detallada en este «golpe de
fuerza» de la Comisión: Baudin, P.: ^.Les prixs agricoles pur 1985/86»,
I2MC, n.° 290, 1985.
248
junta de los precios. Las disputas del Consejo de Agricultura
para aplicar lo que la Comisión veía como un único camino
para reformar la PAC: precios restrictivos, llevaron a un bloqueo por parte de la RFA y Grecia.
El Consejo siguió globalmente las propuestas de la Comisión pero los agricultores seguían percibiendo que los precios recibidos en monedas nacionales se incrementaban
(Cuadro 24).
CUADRO 24
Uariación de precios
en Ecus
Variación de 1rrecios
en monedas nacionales
Trigo blando ..............
-1,8
+0,1
Trigo duro ..................
0
+4,3
Cebada ........................
-1,8
0
Maíz ............................
Azúcar blanco ............
Aceite de oliva ............
-1,8
+1,3
0
+1,0
+2,7
+6,4
Colza ...........................
-1,8
-0,9
Vino de mesa ..............
Naranjas .....................
Manzanas ....................
Melocotón ..................
Tomates ......................
Leche ..........................
Vacuno .......................
Porcino .......................
Ovino ..........................
0
-1,6
0
-0,9
-2,0
+1,5
0
0
+1,0
+2,4
+4,0
+2,1
+3,3
+1,7
+2,8
+1,2
+0,6
+0,6
Media ..........................
+0,1
+1,8
Fuente: Comisión. The Agricultural situation in the Community 1985. Report,
pág. 66.
Un año más, las medidas restrictivas no eran suficientes
para modificar la oferta de productos agrarios, especialmente si aceptamos que para disminuirla se necesitaban varios
años consecutivos de disminución de los precios de protec-
249
ción (107) . Los agricultores, finalmente, no recibieron una
señal clara sobre la disminución de los precios agrarios en
términos reales. A1 igual que en las cuatro campañas anteriores (Cuadro 25).
CUADRO 25
AUMENTO MEDIO DE PRECIOS COMUNES EN MONEDAS
NACIONALES, EN TERMINOS REALES
81/82
82/83
83/84
84/85
85/86
RFA ....................................
+1,5
Francia ...............................
+3,1
Italia ...................................
+2,9
Holanda ............................. +4,5
B'elgica ............................... +10,4
Luxemburgo .....................
+7,6
+1,9
+3,3
-6,6
-1,6
+6,0
+4,5
-0,2
-1,5
-5,2
-1,0
+0,4
-2,2
-2,5
-2,1
-3,9
-3,8
-1,4
-1,8
-1,9
-4,1
-5,1
-1,0
^4,8
-3,6
Reino Unido ......................
-2,2
+2,4
-0,5
-4,6
-4,9
Irlanda ...............................
Dinamarca .........................
Grecia ................................
CEE ....................................
-3
+5,4
0
+2,4
-4,1
-0,6
-2,8
-0,4
-0,3
+3,2
-4,3
-1,7
-2,2
-4,1
-1,9
-3,0
-4,9
-3,7
-3,3
-3,7
Fuente: Comisión. Dirección General de Agricultura, 1985.
Si tenemos en cuenta que el progreso tecnológico aplicado a la agricultura no podría ser compensado por la disminución de los precios, era indudable que el nivel de producción
se incrementaría.
El capítulo de medidas agromonetarias se mantuvo dentro de las líneas decididas en la campaña anterior salvo en lo
referente al desmantelamiento de los MCM positivos aplica-
(107) Como así insistiría pocos meses después la Comisión en
Perspectives for the CAP: The Green. Paper of the Commission, julio
1985, pág. 19. Para una discusión sobre esta cuestión clave, Boussard,
J. M.: «La producción agricole répond elle aux prix?». ER, n.° 167,
1985, págs. 20-27.
250
dos en la RFA. La oposición germana estaba motivada por la
eminente caída de rentas que supondría su eliminación y la
ausencia de una compensación adecuada a sus intereses agrarios. La actitud alemana ponía en entredicho el acuerdo
adoptado un año anterior y mostraba la debilidad de las soluciones encaminadas a desmantelar los MCM mientras no
existiera una unión monetaria (108).
El Cuadro 26 nos ilustra claramente de sus efectos en la
unidad de mercado deseada también para la PAC.
CUADRO 26
MODIFICACION DE LOS PRECIOS DE SOSTENIMIENTO
PARA 1985/86 CON RELACION A 84/85
Variación de ^rrecios
en Ecus
Variación de 1rrecios
en monedas nacionales
RFA .............................
+0,3
+0,3
Francia ........................
-0,1
+1,7
Italia ............................
-0,2
+3,3
Holanda ......................
Bélgica ........................
Luxemburgo ..............
Reino Unido ..............
Irlanda ........................
Dinamarca ..................
Grecia .........................
+0,5
+0,2
+0,6
+0,2
+0,4
+0,1
+0,4
+0,5
+0,2
+0,6
+0,2
+0,4
+0,1
+13,6
CEE .............................
+0,1
+1,9
Fuente.• Comisión. Europa Verte. Decisiones en materia de precios agrarios,
1985-1986. Bruselas, 1985.
Las medidas socioestructurales aprobadas finalmente por
el Consejo se vieron eclipsadas por los grandes cambios que
(108) Para un análisis crítico de los MCM de la dificultad de su desmantelamiento y de sus efectos hasta 1984, Baudin, P.: «Les MCM
analyse de la situation actuelle», RMC, n.° 283, 1985, págs. 24-33.
251
iba a sufrir este mismo año la política de desarrollo regional
comunitario. El modelo de política socioestructural agraria
nacido del fracaso del Plan Mansholt iba a ser sustituido por
una nueva concepción de las medidas a utilizar para modernizar las estructuras agrarias y poder así disminuir la protección vía precios. Ya en el Consejo de Ministros del 12 de
marzo se adoptó un acuerdo para modificar la política
de estructuras agrarias y crear un nuevo marco válido hasta
1989 cuyos elementos claves se podían reconducir a los
siguientes:
1) La sustitución del sistema de planes de desarrollo propios de las directivas de 1972 por un sistema de planes
de mejora generadores de derechos a beneficiarse de
ayudas, siempre que se demostrara que las nuevas
inversiones fueran económicamente justificadas y se
tradujeran en una mejora durable de la rentabilidad
de la explotación o que fueran necesarias para el mantenimiento del ingreso agrario.
2) En el nuevo cuadro aumentarían las ayudas en favor
de las inversiones dirigidas a reducir los costes de producción, incrementar la calidad de los productos,
preservar el medio ambiente, mejorar las condiciones
de vida y trabajo o las destinadas a abandonar la producción de bienes excedentarios en beneficio de
productos deficitarios.
3) Implantar el principio en virtud del cual la ayuda en
favor de las inversiones puede prohibirse o eliminarse
si con ellas se incentiva la producción de bienes
estructuralmente excedentarios.
4) Institucionalización de ayudas financieras destinadas a ayudas a aquellos jóvenes agricultores (menores 40 años) para el comienzo de sus actividades
agrarias.
5) Incremento de las ayudas para la mejora de la formación de los agricultores.
252
6) Aumento de recursos en favor de las agriculturas de
montaña y para ampliar zonas de reforestación (109).
Sin entrar en el análisis detallado de las grandes líneas de
la nueva política de desarrollo socioestructural agrario, nos
parece importante destacar la escasez de recursos previstos
para su aplicación y por consiguiente las pocas posibilidades
de que la nueva política pudiera colaborar en la transformación de la agricultura comunitaria y así disminuir las necesidades de protección (110).
Mientras no se impulsara una política de estructuras agrarias capaz de crear una gran mayoría de empresas agrarias
competitivas, las razones para seguir utilizando los instrumentos clásicos de protección seguirían aglutinando el apoyo de
las organizaciones agrarias.
La nueva política de estructuras agrarias se vio complementada en los países mediterráneos con los Programas
Mediterráneos Integrados (PMI) (111). Si bien el objetivo
general de las actividades agrarias contempladas en los mismos era impulsar el crecimiento de las rentas de los agricultores, las medidas a emplear eran eminentemente socioestructurales (112). Del éxito futuro del paquete de medidas
contempladas en los PMI dependerían la intensidad de las
(109) Comisión, BCE, n.4 3, 1985, págs. 48^9.
(110) Para los años 1985-89 el Consejo fijó en 1.988 millones de
Ecus el montante estimado de la contribución del FEOGA-Orientación
para la ejecución de esta nueva política socioestructural al amparo del
Reglamento 797/85.
(111) Paza una síntesis de las razones políticas y económicas de su
aprobación, los intereses subyacentes y el contenido detallado de los
mismos, Blasco Jáuregui, J.: «Los Programas Mediterráneos Integrados:
una respuesta a la Europa del sur», WE, n.° 12, 1985, págs. 109-136.
(112) Las medidas más importantes eran la mejora de las condiciones físicas (riegos, reparcelación) infraestructura (conducción del
agua) y reforzar las medidas socioestructurales ya existentes en la
Comunidad para fijar la población rural, como por ejemplo las indemnizaciones compensatorias aplicables a zonas desfavorecidas.
253
peticiones proteccionistas provenientes de las zonas de la
Comunidad hasta ahora menos cubiertas por la PAC (113).
A1 final del primer semestre e inicio del segundo del año
que nos ocupa tuvieron lugar dos hechos de gran trascendencia para el futuro desarrollo de la PAC: Con la firma el 12 de
junio del Acta de Adhesión de España y Portugal a la Comunidad comenzaba la lenta adaptación de las agriculturas ibéricas a los principios de la PAC (114). Este desaf"io podía generar un mayor peso de los países mediterráneos en la toma de
decisiones y en la posible ampliación de los privilegios en
cuanto a la protección agraria desde el norte hacia el Sur.
Dentro del objeto de nuestro estudio la incorporación de
estos dos países tiene un triple significado. En primer lugar,
dado el relativo retraso de la agricultura ibérica respecto a la
comunitaria la transferencia de recursos económicos vía
FEOGA previsiblemente se incrementaría y el conflicto presupuestario podía aparecer de nuevo. En segundo lugar, la
(113) Los PMI fueron finalmente aprobados el 23 de julio de 1985
para un período de siete años. Para una versión crítica de los mismos,
Yannopoulos, G.: «The management of trade induced structural adjustments an evaluation of the EC's integrated Mediterranean programmes», JCMS, 1989, págs. 283-301, Boudant, J.: «Les PMI», RDR, 1986,
págs. 252-271, Panaglos, V.: «Les PMI: Peut^n les considerer comme
1'instrument priviligue de developpement du sud-Europeen?, RMC,
1989, págs. 330-335.
(114) La versión oficial de los efectos de la entrada de Portugal y
España a la CEE en lo concerniente a la PAC se recogió en Comisión,
Agricultural aspects of Community enlargement to include Portugal and Spain.
Green Europe, n.° 214, 1986. En ningún caso se cuestionó la modificación de los elementos básicos de protección de la PAC. Las mayores
preocupaciones fueron el coste presupuestario de la adhesión y los
períodos transitorios para evitar perjuicios a países comunitarios o terceros con lazos comerciales favorables.
En España, previamente, se habían elaborado numerosos estudios
sobre los efectos de la PAC en'la agricultura española, destacando. Barceló Vila: «Coste social y efectos redistributivos de la protección
económica de la agricultura», Papeles de Economía, n.° 16, 1983, Camilleri, A.: La agricultura española ante la CEE. Instituto de Estudios Económicos, Madrid, 1985.
254
relación de fuerzas en el seno del Consejo de Agricultura
variaba y la disparidad de intereses provocaba una mayor dificultad para la consecución de acuerdos reformadores de la
PAC. Por último, los intereses de países terceros, especialmente los EE.UU. tradicional suministrador de productos
agrarios a los países ibéricos, podían verse afectados negativamente generándose aún más razones desde el otro lado del
Atlántico para pedir la reforma de la PAC (115). Todo ello
en un año en el que el fortalecimiento del dólar parecía estar
perjudicando de hecho las exportaciones agrarias americanas a favor de las comunitarias (116).
El segundo trimestre se abrió con el cumplimiento por
parte de la Comisión de iniciar un debate profundo para
transformar la PAC más allá de las medidas coyunturales aprobadas en 1984 (117). Con este objetivo presentó el documento de trabajo Perspectivas para la PAC (Libro Verde) en el que
recogía las razones para modificar la PAC y las posibles medidas a tomar (118) . Esta reflexión de la Comisión puede considerarse como la más completa y reformadora llevada a cabo
desde el Plan Mansholt hasta 1985 y cuyas ideas centrales esta
rían presentes en los años siguientes. De la lectura de este
documento podemos inferir que la Comisión estaba verdade-
(115) Estas tres consecuencias inmediatas se irían modulando a lo
largo de los períodos transitorios pactados pero sin aportar nuevos partidarios de la reforma.
(116) Cuestión nada pacífico entre los estudiosos de las relaciones
entre tipos de cambio y exportaciones agrarias. Para un estudio riguroso de esta cuestión. Paarlberg, P., Chambers, R.: Macroeconomics, agriculture and exchange rates. Ed. Westview Press. USA. 1988.
(117) Con la presentación de perspectivas para la PAC, la Comisión quería abrir un auténtico debate, comprometiéndose a que una
vez recibido el parecer del resto de las instituciones implicadas en la
reforma de la PAC presentaría una propuesta deFnitiva.
(118) Simultáneamente se publicaron una serie de trabajos denunciando el elevado coste de la PAC a pesar de las medidas adoptadas en
1984. Destacan entre ellos: Harvey, D. R., Thomson, K J.: «Coste, Benefits and the future of the CAP», JCMS, 1985, págs. 1-21.
255
ramente dispuesta a transformar la PAC. A efectos expositivos
podemos dividir el libro verde en tres apartados.
En una primera parte la Comisión presentó la doble restricción a la que se enfrentaba el futuro de la PAC: el presupuesto y la saturación del sector exterior. Ambas restricciones
se dirigen a frenar el nivel de gasto, de ahí que el riesgo
fuera una vuelta a la renacionalización de la PAC, como solución adoptada por los estados miembros, si no deseaban disminuir el nivel global de protección. Con estas limitaciones y
efectos la Comisión presentaba, como la vía más apropiada,
la aprobación de un plan a largo plazo que proporcionara la
suficiente información a los agricultores para su adaptación a
las nuevas necesidades (119).
Si en la primera parte, la Comisión repitió las ideas básicas presentadas en anteriores documentos, en la segunda,
planteaba la elección entre cuotas y política restrictiva de
precios. Después de analizar las ventajas e inconvenientes
de ambas, la Comisión se inclinó por dar a los precios que
genera el mercado un papel más importante en la determinación de la oferta y demanda. Asumiendo que la política de
precios restrictiva tendría una incidencia directa en las rentas
agrarias, propuso como solución la promoción de ingresos
suplementarios fuera del sector.
También en esta segunda parte, la Comisión se planteó
la revisión de los criterios aplicados en el comercio exterior de productos agrarios, centrándose la discusión en la
conveniencia o no de trasladar la carga económica de las
exportaciones a los productores y la oportunidad de incrementar la protección frente a.los productos sustitutivos de
los cereales.
(119) Para un estudio de la importancia del «Green Paper» en la
historia de la PAC, Jan de Veer: «Perspectives for the CAP». ERAE, 1987,
págs. 1-10; Tarditi, S.: «The Green Paper in a long term perspective»,
ERAE, 1987, págs. 23-35; Megret, C.: «Politique agricole commune» ,
R7DE, n.° 2, 1986, págs. 269-279; Meerter, G.: «Budgetary constraints
and international reality in the CAP», ERAE, 1987, págs. 37-47.
256
En el tercer apartado, se destacaba como una de las razones para seguir protegiendo al sector el especial apoyo que
puede prestar en la ejecución de actuaciones positivas para el
medio ambiente (120). Eligió esta razón como ejemplo para
justificar la protección pero ofreció un modelo distinto al tradicional. A diferencia de los anteriores documentos en los
que la ayuda vía compensaciones directas a los agricultores se
contemplaba como una medida excepcional, aquí se consideraba como una alternativa a la protección vía precios. La
Comisión llegó incluso a presentar cuatro opciones distintas
a la protección vía precios, para estimular el debate conducente a la adopción de alguna de ellas (121).
Si se conseguía inclinar la balanza hacia la ayuda vía ayudas directas desaparecía la necesidad de seguir aprobando
precios institucionales provocadores de una mayor oferta
(122). El «Green Paper» abrió un debate profundo entre las
distintas instituciones comunitarias y especialistas. El 18 de
diciembre la Comisión, teniendo en cuenta las consultas rea-
(120) Para una explicación de los supuestos ecológicos a tener en
cuenta por la PAC en el desarrollo del Green Paper, Weinschenk, G.:
«The economic or the ecological way? Basic alternatives for the EG's
agricultural policy», ERAE, n.4 1987, págs. 49-60.
(121) La Comisión presentó a discusión un sistema de jubilación
anticipada para los mayores de 55 años, ayudas temporales vía pagos a
los agricultores que se acogieran a la nueva política estructural agraria
(Reg. 797/85), otorgamiento de una determinada cantidad de dinero a
aquellos agricultores que tuvieran un ingreso (agrario y extraagrario)
por debajo del ingreso medio en su región y por última se ofrecerian
ayudas económicas a aquellos agricultores que renunciaran a su derecho a producir como colaboración a la disminución de excedentes. El
contenido de estas cuatro opciones estaba desarrollado en Comisión,
Perspectives far the CAP. Newflash Green Europe, n.° 33, 1985, págs. 5262. Para una revisión crítica de las prouestas, Marsh, J.: «Alternative
policies for agriculture in Europe», ERAE, 1987, págs. 11-21.
(122) Para adoptar esta decisión finalmente había que convencer a
los sindicatos agrarios de la inviabilidad de su lema: los precios agrarios
son la remuneración del agricultor y no las ayudas compensatorias.
257
lizadas presentó su propuesta bajo el título: Un futuro para la
agricultura comunitaria (123).
Sin querer desmenuzar el contenido de este documento,
que en vía de principio iba a guiar la actuación de la nueva
Comisión a partir de 1986, nos detendremos en los cambios
que representan una eliminación o disminución de las posibilidades reformadoras que brindaba la propuesta inicial de
la Comisión.
Dos son, a nuestro entender, los cambios introducidos con
capacidad paralizadora de la reforma de la PAC inicialmente
diseñada por la Comisión. Su importancia cualitativa albergaba
pocas esperanzas de modificar la PAC en un futuro inmediato.
El primero cambio apreciable concierne a la consideración
de las ayudas vía compensaciones. La magnitud de tal cambio
sólo es comprensible si tenemos en consideración los deseos
de las organizaciones agrarias frente a los modelos de protección a aplicar. La Comisión, alegando razones presupuestarias
y de carácter administrativo se mostraba ahora partidaria de
restringir la utilización de las ayudas compensatorias y seguir
con la política de precios como el instrumento principal para
guiar el desarrollo de la agricultura comunitaria. Con el otorgamiento de una función residual a las ayudas compensatorias,
los precios seguían considerándose la pieza clave del sistema
de protección y la reforma de la PAC iba a depender de los
precios de protección anualmente aprobados.
La segunda modificación afectaba al comercio exterior
de productos agrarios. La Comisión conociendo que pronto
se iba a celebrar una Ronda del GATT trasladó las medidas a
tomar a este foro y excluyó cualquier medida unilateral que
pudiera interpretarse como una debilidad frente a las otras
partes negociadoras.
(123) Para un estudio de su contenido. Comisión: «Un avenir pour
1'agriculture européenne^rientation de la Commission á la suite des
consultations dans le cadre du livre vert», BCE, n.4 12, 1985, págs. 15-21
y Comisión «A future for Community agriculture», Newflash, 1985.
258
Con estos cambios tres eran las ideas más importantes contenidas en esta propuesta de la Comisión: política de precios
restrictiva, utilización de la PAC para proteger el medio
ambiente y reforzamiento de la política socioestructural (124).
Ninguna de las tres tenía la suficiente entidad para transformar la agricultura comunitaria, más de lo realizado en los últimos años. Las esperanzas reformadoras disminuían incluso si
añadimos los efectos en los deseos de protección que tenía
una situación presupuestaria relativamente controlada al
amparo del incremento de ingresos vía NA (125).
4.8. Conclusiones
1) Los efectos de la crisis de 1979 en el sector agrario,
junto con la intención de desmantelar los MCM negativos favorecieron la utilización de los precios de protección elevados como forma de asegurar la renta de
los agricultores.
2) La incorporación de Grecia a la Comunidad junto con
la Adhesión de España y Portugal fueron incapaces de
abrir un debate dentro de la Comunidad para modificar la PAC y evitar los efectos negativos del cuadro
proteccionista propio de la misma.
(124) La función de medidas socioestructurales en el sector agrario
iban viéndose cada vez más como complementarias y no sustitutivas de
las medidas de intervención de mercados. Club de Bruxelles. The Future
ofEurojieanAgriculture. Study. Bruselas, 1991, págs. 3-21.
(125) La Comisión continuaba considerando el coste de la PAC
como lo gastado vía FEOGA. Comisión. Truenty years of European agriculture. Green Europe, n.° 217, 1986, págs. 47 y ss. El optimismo presupuestario que se derivaba de Fontainebleau aún dejaba sentir sus efectos pero por muy poco tiempo. Los gastos presupuestarios no suministraba aún suficientes razones para tomar medidas con efectos a largo
plazo. Sin ellas, bastaba un cambio de las condiciones en los mercados
mundiales agrarios para que el modelo proteccionista generara gástos
insostenibles y se crearan las condiciones para solucionar, con criterios
de corto plazo, los problemas inmediatos.
259
3) El impasse sufrido por la Comunidad en el primer lustro de la década de los ochenta dejó sentir sus efectos
en la PAC al paralizar cualquier actitud reformadora
desde el interior de la Comunidad.
4) La imposición de cuotas en el sector lácteo fue percibido por el sector agrario como una opción por las
limitaciones de la oferta de productos agrarios sin dar
a los precios un mayor protagonismo en el ajuste de la
oferta y la demanda.
5) La continuación del cálculo del coste de la PAC, cada
vez más contestada en los medios académicos, en términos presupuestarios seguía proporcionando falsas
razones para seguir manteniendo el sistema de protección agrario mientras pudiera financiarse con cargo al
presupuesto comunitario.
6) La ausencia, en los distintos Documentos de la Comisión de un apoyo explícito a las ayudas vía pagos compensatorios hasta la aparición del Libro Verde, fortalecía el sistema de protección vía precios elevados querido por las organizaciones agrarias.
7) El debate sobre la aportación británica al Presupuesto
Comunitario en los primeros años de la década de los
ochenta influyó muy escasamente en el control del
gasto agrario una vez este país vio satisfechas sus pretensiones.
8) Los Acuerdos de Fontainebleau al ampliar las posibilidades de ingresos comunitarios sin un compromiso
claro respecto a la revisión de la PAC capaz de controlar sus gastos, propiciaron unas mayores posibilidades
de desarrollo de la vía proteccionista.
260
5.
LOS IMPERATIVOS DEL ACTA UNICA
EUROPEA Y LAS PRESIONES
EXTERIORES (1986-1989 )
5.1. Introducción
En el período analizado en este capítulo confluyeron con
más intensidad que en los anteriores las tensiones entre la
necesaria disminución de los precios agrarios y las decisiones
tomadas por el Consejo. En el plano interior, el optimismo
inicial derivado de la pretendida ejecución del contenido del
libro verde y de los cambios institucionales emanados
del Acta Unica Europea (AUE) pronto se desvanecieron ante
el incremento sistemático de los excedentes.
Los problemas no resueltos de la PAC se presentaban
cada vez más como un obstáculo para la plena realización
del Mercado Unico, principalmente por la absorción de
los recursos presupuestarios que conllevaba la política
agraria.
En el marco exterior, el comienzo de la VIII Ronda del
GATT y la inclusión del capítulo agrario en la cúspide de las
exigencias norteamericanas, albergó inicialmente esperanzas
261
en el sentido de que podrían ser modificados algunos aspectos del proteccionismo agrario practicado hasta el momento.
Las posiciones de partida iniciales tan divergentes entre las
distintas partes contratantes, pronto iluminaron el camino
lleno de obstáculos que habría que seguirse para alcanzar
acuerdos mínimos. Las divergencias entre lo exigido en la
Ronda Uruguay inicialmente y lo practicado por el Consejo
no dejaba dudas, una vez más, sobre la escasa importancia
que en el desarrollo de la PAC habían tenido hasta entonces
las presiones externas.
La fracasada reforma de 1988 y el continuo aumento de
los gastos agrarios iban a constituirse en factores de presión
para que el Consejo de Ministros tomara medidas algo más
acordes con las exigencias de la Ronda Uruguay.
La complejidad de los intereses en juego, ahora con la
posibilidad de bloqueo por parte de los países comunitarios mediterráneos, impedía avances signiiicativos en el
desmantelamiento de la PAC. Mientras las presiones provenientes del deseo de realización plena del Mercado Unico
no se concentraran más en remover los cimientos del proteccionismo. agrario y el coste del fracaso de la Ronda Uruguay no se contemplara como excesivo, no sería razonable
esperar con realismo la transformación profunda de la
PAC.
Además de los factores apuntados otros elementos que ya
estaban manifestándose desde finales de los setenta en la
Comunidad vieron aumentar su importancia.
A la paulatina pérdida de importancia del número de
activos agrarios se iba sumando la crisis del Estado del Bienestar. Esta crisis también afectaba al campo europeo y exigía
el máximo de claridad presupuestaria en los casos en que se
optara por proteger a un grupo social como el constituido
por los agricultores.
Poco a poco todos estos elementos iban minando, en el
plano teórico, el modelo de protección vía precios garantizados elevados aunque de momento no se extendía a la protec-
262
ción en sí misma. En el período objeto de nuestro análisis,
por tanto puede decirse que se sentaron las bases para que se
produjera el trasvase de una protección vía precios a una
protección vía compensaciones directas.
5.2. 1986: El impuLso del Acta Unica Europea
y las esperanzas provenientes
de la Ronda Uruguay
En el año 1986 se acumularon una serie de hechos tanto
comunitarios como provenientes de los foros internacionales
destinados a afrontar cambios claves a corto y medio plazo en
la PAG.
El desarrollo del contenido de la Comunicación «Un futuro para la agricultura europea» (1) iba a desplegar sus efectos
en la propuesta de precios de la Comisión.
El conjunto de propuestas presentadas por la Comisión
constituyeron un todo coherente e indisoluble con relación a
(1) Publicado por la Comisión el 18 de diciembre de 1985, contenía el resultado de las consultas entre esta institución, el CES y gran
número de organizaciones profesionales. El Parlamento, en cambio, no
fue capaz de tomar una posición respecto al Libro Verde.
No nos debe extrañar esta incapacidad si tenemos en cuenta que el
Parlamento sólo había apoyado modificaciones marginales de las medidas políticas existentes. Tampoco en las elecciones al Parlamento Europeo de 1984 fueron capaces los distintos grupos políticos de presentar
un proyecto de política agraria a escala comunitaria que fuera diferente del mantenido por los distintos gobiernos nacionales. Esta falta de
proyecto común impedía una oposición articulada o una defensa de la
PAC. Para el lector interesado en las esperanzas que albergaron las primeras elecciones directas al Parlamenio Europeo y la reforma de la
PAC es muy ilustrativo el trabajo de Delorme, H. «European elections
and the CAP: Stabilization through evolution». JCMS. Junio 1979. En
este artículo se defiende que el Parlamento Europeo resultante de estas
elecciones mantendría la PAC sin grandes cambios.
263
las orientaciones presentadas en diciembre del año anterior
(2). La Comisión optó por alejarse de las medidas drásticas
que pedían los desequilibrios estructurales de los mercados
agrarios y presentó un haz de acciones cuya eficacia nacía de
la convergencia, selectividad y continuidad (3).
Con estas reservas, la Comisión pidió fundamentalmente
que se mantuvieran los precios comunes aplicados para la
campaña 1985-86 (4) y toda una serie de medidas conexas
para controlar los excedentes estructurales de determinados
productos (5).
La Comisión vio, a diferencia de la mayoría de los años
anteriores, respaldadas sus propuestas por parte del Parlamento Europeo (6). Con este apoyo se apartaba del camino
dubitativo que parecía haber emprendido respecto al Libro
Verde y se convertía en un aliado de las posturas modificadoras, aunque tímidas, de la Comisión.
(2) A1 presentar a la prensa las propuestas de la Comisión, el Comisario de Agricultura Andriessen subrayó que constituían la prolongación del Libro Verde. Comisión. BCE, n.° 2, 1986, pág. 15.
(3) La convergencia significaba la utilización de varios instrumentos para restablecer un mayor equilibrio entre la oferta y demanda de
los productos agrarios excedentarios. La selectividad hacía referencia a
la toma en consideración de las categorías de agricultores más débiles y
la continuidad destacaba que estas medidas no eran hechos aislados
sino que pretendían proseguir las reformas previas introducidas ya en
la PAC. Comisión. BCE; n.4 2, 1986, pág. 16.
(4) Apartándose de la petición de los agricultores comunitarios
consistente en aumentar como media los precios en un 4,7% para compensar en lo posible la caída en un 5,7% de las rentas en el año 1985.
Hirsch, V.: «La réforme de la PAC étranglée par son corset financier» ,
RMC, 1986, febrero, pág. 55.
(5) Por ejemplo, en el caso de los cereales se pedía la aprobación
de una tasa de corresponsabilidad del 3%, una mejora de la política de
calidad y una limitación de la intervención a cierto período de la campaña.
(6) En la sesión celebrada el 17 de abril de 1986. El resto de las instituciones se vieron incluso sorprendidas por este apoyo. Comisión. La
situación de la agricultura en la Comunidad. Informe, 1986, pág. 11.
264
La ampliación de la Comunidad a dos nuevos estados
miembros, España y Portugal (7), aunque no modificó el
acervo comunitario en materia agraria, sí aportaba nuevas
posibilidades de constituir un bloque de países mediterráneos
reclamadores de mayor protección.
Este viraje de la Comunidad hacia el Mediterráneo tiene
una triple importancia (8). Cuestionaba la excesiva protección otorgada a los productos agrarios de los países del
norte de la Comunidad, aumentaría las presiones para que
ejercieran mayor protagonismo los gastos estructurales e
(7) Si bien la entrada en vigor del Acta de Adhesión de ambos países en lo referente a la agricultura no tuvo lugar hasta el 1 de marzo.
En el caso español, para un estudio del período que medió entre la
firma del Tratado de Adhesión y su entrada en vigor, González Sánchez: «Las relaciones entre España y la Comunidad a lo largo del período de ratificación». RIE, n.° 1, 1986, págs. 85 y ss.
Un estudio de los efectos para la agricultura española de nuestra
adhesión en el plano agrario lo encontramos entre otros en Ballestero,
E.: «La agricultura española ante el futuro de la PAC», RIE; n.° 1, 1986,
págs. 11 y ss. Fernández Alvarez, A.: El impacto de la política agrícola
común en la integración española. Serie universitaria, Fundación Juan
March, n.° 230, pág. 86; Josling, T., Andrada, F.: «La Política Agrícola
Común y la Adhesión de España y Portugal». REAS, 1987, n.° 140, págs.
157 y 159; Moreno, C.: «La agricultura y la reforma de la PAC», RIF.E,
n.° 4, 1987; Sumpsi, J. y Tió, C.: «La Política Agrícola Común y su
impacto regional en España». PEA, n.° 34, 1988; Camilleri, E.: La agricultura española ante la CEE, Instituto Estudios Económicos 2.^ edición
1986, y en los clásicos Tió, C., op. cit., 1986 y Barceló-Vila, op. cit.,
1987, continuadores de las investigaciones iniciadas con Briz, J.: España
y la Europa Uerde. Ed. Agrícola, Madrid, 1979.
(8) Viraje estudiado entre otros por Berrocal, L. «La apertura hacia
el sur de la Comunidad Europea ^qué perspectiva de desarrollo?, RIE,
n.° 3, 1986.
Para un estudio de los efectos de la adhesión en los grupos de intereses nacionales y su percepción del hecho comunitario como un factor exógeno en el plano agrario, García, C.: «Les groupes d'intér ^ t
expagnols et la Communauté européenne», L'Europe du Sud dans la
Communauté européenne, bajo la dirección Sidjanski, D. y Ayberk:
Publications de 1'Institut universitaire d'études européennes. Ginebra,
1990, págs. 116-163.
265
introducía más complejidad en la toma de decisiones agrarias al estar los nuevos miembros relativamente atrasados
respecto a la media comunitaria. La toma de decisiones en
la Comunidad en el plano agrario se presentaba aún más
difícil que antes (9). La unanimidad como regla de decisión
era insostenible.
El cambio jurídico necesario para que tuviera lugar la sustitución de la unanimidad por la mayoría cualificada y la aparición de posibles bloqueos por parte de un grupo de países
miembros lo proporcionaría la posterior entrada en vigor del
Acta Unica Europea (AUE) (10).
Evidentemente no es objeto de nuestro estudio analizar
las razones que llevaron a la aprobación del AUE pero sí al
menos señalar que parecía cambiar las reglas respecto a la
futura toma de decisiones y por tanto facilitaba la adopción
de medidas conducentes a modificar la PAC.
Nos interesa resaltar que la sustitución de la unanimidad
por la mayoría, cualificada o ño, albergaba la semilla de un
cambio institucional (11) importante por el espectro de efectos que podía producir.
(9) Josling, T., Andrada, F. op. cit. pág. 165.
(10) El AUE fue firmada en Luxemburgo el 17 de febrero y en la
Haya el 28 de febrero de 1986, entrando finalmente en vigor el 1 de
julio de 1987. Para una presentación básica del AUE Elizalde, J.: «El
Acta Unica Europea», Gaceta Jurídica de la CEE, n.° 37, 1987. Bonet
Marco, E.: Introducción al Acta Unica Euro1iea. Editoria ESIC. Colección
Estudios> n.° 13. Madrid, 1988. Delors, J.: L'Acte unique et l'Eurojie: un
moment de vérité. Instituto Universitario Europeo, Florencia, 21 de
noviembre de 1986.
Para una visión española de los efectos que podía producir el AUE
en la agricultura, a pesar de que ni una sola vez aparecía la palabra
agricultura en el texto, Lamo de Espinosa, J.: «El Acta Unica Europea y
la Agricultura», REAS, n.° 146, 1988, págs. 39-45.
(11) Para una reflexión de la importancia que el conocimiento de
las desventajas de la regla de la unanimidad pudo tener en este cambio
de las reglas de juego es ilustrativo Ruttan, W.: «Social Science Knowledge and institutional change» AfAE, 1984, págs. 549-559.
266
No solamente los economistas agrarios habían denunciado reiteradamente los defectos que acumulaban las votaciones bajo criterios de unanimidad (12). El mantenimiento de
esta práctica desde el compromiso de Luxemburgo (13), ya
analizado, sólo se explica por razones puramente políticas.
Podemos considerar que, el abandono de la votación por
unanimidad como regla y su transformación en excepción,
aparecía como el resultado de una exigencia de cambio institucional provocada por la ampliación de la Comunidad y la
consiguiente divergencia entre los intereses nacionales de los
Estados miembros (14) .
Con la posible generalización del voto por mayoría en la
PAC disminuían, al menos en el plano teórico, los inconvenientes del anterior sistema y que pueden agruparse en dos
fundamentalmente:
1) El incremento del tiempo necesario para adoptar
medidas que habían de ser aceptadas por todos los
estados miembros.
2) Para facilitar la adopción unánime de una medida de
política agraria (por ejemplo, la aprobación de los
precios agrarios) se venía optando por paquetes que
implicaban una distribución más equitativa de las ventajas aunque significaran unos costes más elevados. La
regla de la unanimidad ofrecía así un mecanismo
redistributivo que compensaba parcialmente a los
potenciales perdedores resultando finalmente un
incremento de gastos presupuestarios (15).
(12) Smith, V. L.: «The principle of unanimity and voluntary consent in social choice», JPE, 1977, págs. 1.125-35; Mueller, D.: «Vo ^ng by
veto», JPE, 1978, págs. 57-75 y su obra Public Choice, Cambridge University Press, 1979.
(13) Para una revisión excelente de dicho compromiso Nicoll, W.:
«The Luxembourg Compromise», JMCS, 1984, págs. 35-43.
(14) Ford Runge, C., Von Witzke, H.: «Ins ^ tu^onal change in the
Common Agricultural Policy of the European Community», AJAE,
1987, pág. 218.
(15) Op. cit., 1987, pág. 220.
267
A1 no contener el AUE ninguna disposición con relación
al compromiso de Luxemburgo era posible, desde el punto
de vista jurídico, que se adoptara una decisión por mayoría
cualificada aunque un estado miembro hiciera valer que lo
que se pretendía adoptar afectaba a sus intereses vitales (16).
Con esta ausencia en el AUE del compromiso de Luxemburgo se podía abrir el paso hacia una mayor celeridad en la
toma de decisiones agrarias en función artículo 148 del Tratado de Roma (17) .
(16) Para un estudio de cómo, incluso en la práctica, el compromiso de Luxemburgo había perdido fuerza antes de la entrada en vigor
del AUE y las decisiones por mayoría cualificada se iban imponiendo
Ruyt, J.: L'Acte Unique Euro^iéen. Etudes Européenes. Bruselas, 1989, pág.
116 y ss. Glaesner, H. J.: «L'Acte unique européen», RMC, n.° 298,
junio 1986, pág. 313. Para una visión opuesta respecto a la vigencia del
compromiso de Luxemburgo, Wallace: «The Best is the Enemy of the
"could": bargaining in the European Community» en Agricultural trade
liberalization and the Eurof^ean Community. Oxford Press, 1989, pág. 200 y
ss. Para un estudio de las razones que facilitaron la rapidez en la toma
de decisiones en la Comunidad a pesar de la vigencia del Compromiso
de Luxemburgo, Sloot, T., Verschuren, P.: «Decision-making Speed in
the European Community», JCMS, septiembre 1990, págs. 75-85.
(17) Artículo 148.
1) Salvo disposiciones en contrario del presente Tratado, el Consejo adoptará sus acuerdos por mayoría de los miembros que lo
componen.
2) Cuando el Consejo deba adoptar un acuerdo por mayoría cualificada, los votos de los miembros se ponderarán del modo siguiente:
Irlanda 3
Bélgica 5
.
Dinamarca 3
Italia 10
Luxemburgo 2
Alemania 10
Grecia 5
Países Bajos 5
Portugal 5
España 8
Francia 10
Reino Unido 10
Para su adopción, los acuerdos del Consejo requerían al menos
cincuenta y cuatro votos, cuando en virtud del presente tratado
deban ser adoptados a propuesta de la Comisión. Cincuenta y
cuatro votos, que representen la votación favorable de ocho
miembros como mínimo, en los demás casos.
3) Las abstenciones de los miembros presentes o representados no
impedirán la adopción de los acuerdos del Consejo que requieran la unanimidad.
268
EI espíritu del AUE, en lo concerniente a la toma de decisiones en el seno del Consejo de Agricultura, influyó en la
adopción de los precios agrarios para la campaña 1986-87
aprobándose finalmente el 25 de abril, junto con las medidas
afines, por mayoría cualificada (18) .
El contenido más importante de este Consejo de Ministros
de Agricultura puede englobarse en tres apartados: incremento mínimo de los precios, reforma de los OCM del sector lácteo y cereales e intento de desarme de los MCM negativos.
La petición de congelación hecha por la Comisión se vio
transformada en una disminución global en Ecus de un 0,3%
a pesar de que las rentas agrarias de 1985 habían empeorado
respecto a 1984. Si bien, el Consejo era plenamente consciente que lo relevante era la traducción de los precios en
Ecus a precios en monedas nacionales, alcanzándose en este
año un incremento medio de 2,2% (Cuadro 27) superior por
tanto al de la campaña anterior.
La reforma de la OCM del sector lácteo y cereales pretendían controlar los costes de ambos grupos de produc-
(18) La RFA se negó a aceptar una reducción nominal de los precios de los cereales y España se abstuvo de suscribir la parte del paquete
agrario referido al sector lácteo.
Finalmente el Ministro de Agricultura alemán Kiechle presionó y
obtuvo la posibilidad de ofrecer a sus agricultores ayudas nacionales
concretándose dos semanas más tarde en un plan de 530 millones de
DM. La posición germana de dureza en la negociación es más fácil
de entender si tenemos en cuenta que estaba prevista la celebración de
elecciones generales en la RFA para enero de 1987.
Francia no se alió esta vez con Alemania porque el ajuste monetario, pedido después de las elecciones legisla^vas del 16 de marzo, sa ^sfacía las pretensiones del nuevo Ministro francés de agricultura Francoise Gillaume, antiguo presidente del FNSEA.
En España se abió un fuerte debate respecto a la reducción en un
3% de las cuotas lecheras aprobadas dado que nuestro país no aportaba excedente. Para una discusión de este aspecto que estaba condenado a repe^rse Cova, C.: «Prix agricoles 1986/87: un Accord ambigu» ,
RMC, 1986, n.° 298, junio, pág. 305.
269
CUADRO 27
AUMENTO MEDIO DE LOS PRECIOS AGRARIOS COMUNES
EN RELACION A LA CAMPANA PRECEDENTE
Precios comunes en ECU Precios en monedas nacionales
Alemania ............
Francia ...............
Italia ...................
-0,2
-0,3
-0,6
-0,2
+2,0
+4,2
Holanda .........:...
-0,0
+0,0
Bélgica ................
Luxemburgo ......
Reino Unido ......
Irlanda ................
Dinamarca .........
Grecia .................
-0,1
-0,1
-0,5
-0,3
-0,7
-0,5
+1,7
+1,7
+1,9
+2,5
+1,3
+13,5
Europa-10 ..........
España ................
-0,3
+1,8
+2,2
+3,3
Portugal .............
+0,3
+1,7
Fuente: Comisión, «Prix agricoles 1986/87». Notes rapidez de L'Europe verte
n.4 37, 1986.
tos para no proceder a una reducción drástica de los precios (19).
La reforma de la OCM del sector lácteo se centró en la
disminución de la cuota lechera en un 3% en un plazo de 3
(19) La cantidad de cereales almacenados para la intervención se
acercaban a 17 millones de Tm y en el caso de productos lácteos a 10
millones de Tm. Comisión, op. cit., Informe 1986, págs. 109 y 110.
Atrás quedaba el éxito del primer año de instauración de las cuotas
lecheras (1-4-1984, 31-3-1985) en el que se había conseguido una disminución de la producción lechera del orden de 4,4 millones de toneladas y un respeto riguroso de la cantidad global garantizada en la casi
totalidad de los estados miembros. Esta disciplina prácticamente desapareció en el período 1985/86 alcanzándose un exceso de producción
sobre lo permitido de cerca de un millón de toneladas. Las razones alegadas para explicar esta falta de control de la producción fueron:
1) Asignación de cantidades de referencia individuales demasiado
generosas para los «productores prioritarios» al amparo del art.
3 y 4 lb) y c) del reglamento n.° 857/84.
270
años e instaurar un sistema para que los productores de
leche cesaran su actividad a cambio de una indemnización
financiada parcialmente por la comunidad (20).
La reforma del sector de cereales se pretendía centrar sobre
unos precios de intervención restrictivos, niveles de calidad más
exigentes, limitaciones en el periodo de intervención y el establecimiento de una tasa de corresponsabilidad (21). Todas estas
medidas introducían una gran complejidad administrativa y no
llegaban a desincentivar la producción de cereales (22).
2) La cantidad global fijada en 1984 a aplicar en el segundo año
excedía la capacidad efectiva de absorción del mercado comunitario y exterior. Sorsario, D.: «Les réformes du régime des quotas
laitiers et de 1'intervention dans le secteur laitier (1986-1987),
RMC, n.4 313, enero 1988, pág. 12.
(20) Si las cuotas lecheras no disminuían voluntariamente se procedería a su reducción obligatoria en un 2% hasta el 1 de abril de 1987 y un
1% hasta el uno de abril de 1988. La indemnización para aquellos que
dejaran de producir leche se acordó en 4 Ecus por año y cada 100 litros
de leche durante 7 años. El hecho de que esta ayuda pudiera ampliarse
por los gobiernos nacionales introducía potenciales factores de discriminación y disminuía el impacto de esta medida en aquellos países con escasos recursos presupuestarios. Un estudio en detalle de todas estas medidas
lo encontrará el lector en Sorasio, D. op. cit., 1988, págs. 1Cr17.
(21) La tasa de corresponsabilidad no estaba exenta de problemas:
su correcto ingreso resulta además dificil y costoso de controlar y se
convierte en una tasa sobre el consumidor al trasladar la carga el productor. Las ventajas a corto plazo (incrementa los ingresos comunitarios, el sentido comunitario que puede tener la idea de corresponsabilidad, la posibilidad de regular exclusiones para casos especiales) primaron sobre sus inconvenientes y sobre las opciones alternativas: disminución drástica de precios, restricciones cuantitativas a la producción y
una tasa sobre la utilización de inputs entre otros. Para un estudio de
estas alternativas que no spueda ayudar a entender por qué no se adoptaron. Warren, R.: «Policy objectives and alternatives in the cereals sector» en A ^ernative sufiport measures for agriculture, Ed. By Michael Tracy y
Heno Von Meyer, Maastricht, noviembre 1986, págs. 145-162.
(22) A esto hay que añadir la facilidad de cometer fraude como
posteriormente denunciaría el Tribunal de Cuentas en su informe
anual correspondiente al año 1989 entre otros, Club de Bruxeles The
Future of European Agriculture, Bruselas, 1991, pág. 320.
271
El intento de desarme de los MCM negativos vino precedido por la reunión, el 6 de abril de los Ministros de Hacienda de la Comunidad en Ootmarsum (Holanda) en la que se
adoptó, a petición de Francia, un realineamiento de las paridades monetarias en el seno del SME (23).
Este realineamiento produjo una proliferación inicial de
MCM negativos en los países de moneda devalúada, y al no
poderse crear MCM por el acuerdo de 1984 ya analizado, el
desmantelamiento de éstos provocó un incremento de los
precios institucionales en monedas nacionales. El desmantelamiento de estos MCM, ahora incrementados por el reajuste
en el seno del SME continuaba suministrando unos precios
nacionales superiores a los de las campañas precedentes y
neutralizaba la adopción de precios restrictivos en el Consejo
de Ministros de Agricultura.
Como en los años precedentes se habían sentado las
bases para una campaña agraria llena de excedentes y en la
que los productores seguían protegidos fundamentalmente
vía precios ajenos al mercado.
5.2.1. La Ronda Uruguay y las posturas iniciales
La relación entre esta política agraria interna y las exportaciones agrarias comunitarias hacía mucho tiempo que
habían sido denunciadas por los países competidores con la
(23) Las modificaciones decididas conllevaban una revaluación del
DM y florín holandés en un 3%, una revaluación en un 1% del franco
belga-luxemburgués y la corona danesa y una devaluación del franco
francés en un 3%. Las paridades de la lira italiana y la libra irlandesa
no se modificaron. La libra esterlina y el dracma griego, a pesar de
estar fuera del SME, se devaluaron en un 13,31% y 26,45% simultáneamente al ajustarse los tipos pivotes teóricos a los tipos de cambio de
mercado. El lector interesado en los cálculos para la proliferación
de los MCM y su posterior eliminación. Baudin, P.: «Les prix agricoles
pour 1986/87», RMC, n.° 299, 1989, págs. 420-21.
272
Comunidad en los mercados mundiales, especialmente los
EE.UU. y el Grupo Cairns (24).
La apertura de una nueva ronda de negociaciones del
GATT (25) brindaba una magnífica oportunidad a los
EE.UU. para insistir en el desmantelamiento de la PAC. El
punto de vista estadounidense se había ido actualizando
en los incidentes agrarios con la Comunidad con posterioridad a la Ronda Tokyo (26) y que ponían de relieve la
(24) Grupo constituido formalmente en la ciudad australiana de
Cairns por catorce países exportadores agrarios -Australia, Argentina,
Brasil, Canadá, Chile, Colombia, Islas Fidji, Hungría, Indonesia, Malasia, Nueva Zelanda, Filipinas, Thailandia y Uruguay. En esta ciudad
adoptaron el 27 de agosto de 1986 «la Declaración de Cairns» en la que
ellos mismos se consideraban exportadores leales a diferencia de la
CEE y los EE.UU. El estudio más completo de esta relación lo presentó
un año antes el Bureau of Agricultural Economics (BAE) Agricultural
Policies in the European Community. Australian Gobernment Publishing
Service. Camberra, 1985.
(25) Tras una semana de negociaciones los representantes de las
92 naciones que participaban en la Conferencia de Punta del Este
(Uruguay) del 15 al 20 de septiembre, decidieron dar comienzo a un
nuevo ciclo de negociaciones comerciales multilaterales en el seno del
GATT.
(26) Entre los más importantes podemos destacar: el contencioso
de los cereales estudiado en Belorme, H.: «Le contentieux agricole
CEE-Etats-Unis: le cas des cereales». Varios autores: Les relations Communauté europeénne Etats-unis. Ed. Económica, 1987, págs. 245-251.
Estados Unidos no claudicó en sus aspiraciones de seguir suministrando gran parte de las importaciones de cereales a España a impuso
en otoño, para evitar una guerra comercial, la importación de 2 millones de toneladas anuales de maíz y 300.000 de sorgo en el período de
1987-1990 inclusive, vulnerándose así el Principio de Preferencia
Comunitaria. Para un estudio del punto de vista estadounidense es muy
reveladora la lectura del Hearing before the committee on agriculture, Nutrition, and forestry US Senate to examine the effects of the european. Community
enlargement on US agricultural exports. 6 de mayo de 1986. Preocupaciones ya adelantadas en el estudio de Wesley, E., Peterson, F., Pelach, A.,
Riley, H.: Spain's entry into the European Community: Effects on the Feed
Grain and livestock sectors. USDA. Abril 1983. Nichols, E.: «Spain in the
EC: Who pays the price of enlargment?» Foreing Agriculture, julio
1986, págs. 4 y ss. analiza las pérdidas para su país de no tomarse pronto
273
insuficiencia de los acuerdos agrarios entre ambas potencias (27).
Si bien el desencadenamiento final de una guerra comercial se evitó temporalmente con el acuerdo firmado e 10 de
agosto por' ambas partes (28) las cuestiones de fondo que
separaban a las dos potencias (29) no se abordaron a sabiendas de que pronto emergerían con más fuerza en las negociaciones multilaterales de pronta celebración.
Además de los problemas existentes entre las dos
potencias atlánticas, nos interesa resaltar que los EE.UU.
iban a participar en esta VIII Ronda de negociaciones del
GATT muy condicionados por los problemas internos de
medidas. Para una visión española Pérez-Tabarnero, J. J.: «El Tratado de
Adhesión: sus posibilidades y sus limitaciones». ELC, n.° 104, 1987, págs.
28 y ss.; y Arévalo Arias, J.: «Una nota sobre el abastecimiento de cereales
en España y el Acuerdo CEE-USA», F{EAS, n° 140, 1987, págs. 305-311 y
Calatrava Andrés, A.: «El sector de cereales en España y su adecuación a
la situación comunitaria», ICE, diciembre 1987, págs. 127-147.
(27) Como así denunciaba Bluman, C.: «Les echanges agricoles
CEE-Etats-Unis et leur encadrement juridique», y Pivot, C.: «Logiques
comparees des politiques agricoles americaine et européenne». Ambos
artículos recogidos en Les relations Communauté Européenne Etats-Unis.
Ed. Económica, 1987, págs. 233-193.
(28) Para un estudio del mismo y sus limitaciones Flory, T.: «Subventions aux exportations agricoles et problemes des parts equitables
de marches dans les relations USA-CEE». Les relations Communauté
Europeénne Etats-Unis. Ed. Economica, 1987, págs. 237-243 y«Les
Etats-Unis face a la politique du cooperation pour le developpement de
la Communaute europeenne: Le contentieux des agrumes». Op. cit.,
págs. 273-278.
(29) Para un estudio de los problemas de fondo existentes detrás
del conflicto entre la Comunidad y los EE.UU. y que se derivan de al
menos cuatro razones: similitud de orientaciones productivas, elevada
modernización de las agriculturas, carácter exportador de ambas agriculturas y por último la amplitud de la ayuda pública al sector. Bergmann, D.: «Problemes de fond dans le conflict entre la CEE et les Etats
Unis en matiere agricole», Les relations Communauté Europeénne EtatsUnis, Ed. Económica, 1987, págs. 207-217.
274
su agricultura que atravesaba la peor crisis desde los años
treinta (30).
Como podemos observar en el Cuadro 28 las condiciones
generales del agro estadounidense habían empeorado desde
la conclusión de la anterior Ronda del GATT.
La calificación de «internos» no prejuzga la íntima relación de ciertos problemas con la situación de los mercados
mundiales agrarios y la vinculación a las prácticas comunitarias era fácilmente presentable a la opinión pública norteamericana (31).
CUADRO 28
CAMBIOS EN VARIABLES LA AGRICULTURA ESTADOUNIDENSE
RELEVANTES PARA LA LEYAGRARIA DE 1985
Período
Exfiort agrarias
Indice de precios
agrarios recibidos
Ingreso agrario
neto total
1979/80 ............
1983/84 ............
Variación ..........
44,2 x 109$
36,0 x 10'$
-18,5%
161,8
130,2
-19,5%
31,5 x 109$
23,4 x 109$
-26,0%
Fuente: Spitre, R. G. F.: «The evolution and implications of the US Food
Security Act of 1985», Agricultural Economics, 1987, pág. 179.
(30) Sus razones pueden estudiarse en Obert, J., Galston, W.: Dawn,
down on the Farm. Roosvelt Center for American Policy Studies, Washington, 1985. Clarence, D.: Made in Washington: Food Policy and the Political Expedient. Interstate Printer publisher Illinois. USA, 1985. Neil, E.:
«The two crisis in USA Agriculture: Causes and possible solutions»
Occasional Paper 10, Macalbter College, St. Paul Minnesota, 1987.
(31) Por primera vez en 1986, desde que se creó la PAC, las exportaciones de la CEE-12 (28,1 mil millones de dólares) superaban a las
estadounidenses (26,1 mil millones de dólares). Newman, M., Fulton,
T., Lewrence, G.: A corréparison of Agriculture in the US and EC. Agriculture
and Trade Analysis Division. Economic Research service USA. Junio
1987. Esta pérdida del primer puesto en el mercado mundial de productos agrarios estába des ^nada a producir un endurecimiento inicial
de las posiciones estadounidenses. Bonete Perales, R.: «Competencia
agrícola entre Europa y Estados Unidos: la necesidad de un entendimiento» , ICE, agosto-sep^embre, 1988.
275
La Food Security Act de 1985 intentó recoger un conjunto de medidas para aumentar la presencia de los productos
agrarios norteamericanos a costa de los comunitarios en los
mercados mundiales y aliviar de esta forma parte de la crisis
agraria norteamericana. El impacto de la Food Security Act
fue pronto calificado negativamente como incrementador
de las turbulencias que ya sufrían los mercados agrarios mundiales al incluir una variada gama de medidas de carácter
agresivo (32).
Frente a la probable intransigencia norteamericana
derivada del fracaso de sus pretensiones en la Ronda Tokyo,
su situación agraria interna, los efectos de la entrada en
vigor de su nueva ley agraria (33) y las recientes amenazas
de guerras comerciales agrarias (34) , la Comunidad a través
(32) Para una presentación de la agresividad de estas medidas. Spitre, RGR. Op. cit., págs. 175-190 y Martin, E.: «Economique Politique des
programmes agricoles dest Etats-U.nis», EI^ n.° 173, 1986, págs. 12-21.
(33) La Farm Bill fue aprobada finalmente el 23 de diciembre de
1985 y entró en vigor el 28 de febrero de 1986 apartándose sustancialmente del texto liberador propugnado por la Administración Reagan.
Lo que se contempló inicialmente como una ley reductora del gasto
público se convirtió en la ley más cara de la historia agraria de los
EE.UU. ( coste estimado de 20.000 millones de dólares anuales).
Para un estudio de las variables más importantes que se tuvieron en
cuenta para diseñar el grado de protección que se desprendía de esta
Farm Bill y de las anteriores. Gardner, B.: «Causes of US Farm Commodity Programs», JPE, 1987, Vol. 95, n.4 2, págs. 290 y ss.
Para un estudio de su configuración. Bullock, J.: «Prospects for fundamental change in farm and food programs: Discussion» , AfAE, 1985,
n.° 67. Dobson, W.: «Will USDA Farm programs remain Highly Resistent to change? AJAE, n.° 67. Para una visión de la ley agraria Sanderson, F.: «Effects of a Reduction in US Agricultural Protection», Agricultural Trade liberalization and the EC. Oxford Press, 1987, págs. 70 y ss.
(34) Claramente instrumentada por parte estadounidense. Con la
aprobación del Bonus Incentive Commodity Export Programme
(BICEP) en mayo de 1985 el USDA se iba a gastar 2.000 millones de
dólares para represaliar las subvenciones comunitarias injustas y sus
barreras comerciales agrarias como así anunció el secretario norteamericano de agriculturaJohn Blcok cuando presentó el programa.
276
del responsable de relaciones exteriores y política comercial Willy De Clercq dejaba bien clara su posición poco
entusiasta en lo referente a cualquier modificación relevante de la PAC, al afirmar el 16 de septiembre en punta del
Este:
«Naturalmente, la Comunidad piensa velar por que las
negociaciones no pongan en tela de juicio los objetivos y
mecanismos fundamentales de su propia política agrícola»
(35).
Los puntos de vista iniciales de los grandes protagonistas
del GATT en materia agraria era prácticamente opuestos y la
conciliación tenía que superar previamente muchos obstáculos.
Ya en las preparaciones previas a la Ronda Uruguay se
pusieron de manifiesto dos tesis distintas. En el Comité de
Comercio de productos agrarios las posturas comunitarias
chocaban con las estadounidenses. Los representantes norteamericanos querían colocar en primer lugar en la agenda de
discusiones la prohibición de las restituciones a las exportaciones. En cambio los representantes comunitarios defendían
una discusión de todas las medidas de protección a la agricultura pero sin destacar especialmente las restituciones por
(35) Comisión, BCE, n.° 9, 1986, pág. 15. Esta defensa del contenido de la PAC chocaba frontalmente con las posturas liberalizadoras
defendidas este mismo año por el Banco Mundial en su Infornze sobre el
Desarrollo Mundial, Washington DC, 1986, pág. 178, cuyo capítulo II fue
dedicado fundamentalmente al coste del proteccionismo agrario
poniendo de relieve la importancia que éste tenía en el comercio mun-.
dial de productos agrarios y en la falta de posibilidades exportadoras de
los países menos desarrollados.
La dificultad de disciplinar el comercio de los productos agrarios
provenía de que las mismas reglas fueron escritas para que se adecuaran a los programas agrarios ya en vigor, especialmente el estadounidense. Hathaway, D.: Agriculture and the GATI i rewriting the rules. Institute for international economics. Washingthon, DC, 1987, págs. 104 y ss.
En esta misma obra podemos encontrar una descripción de las reglas
del GATT que afectan a la agricultura.
277
ser el instrumento de protección más utilizado por la Comunidad (36) .
Con estas premisas se presentaba muy difícil que la agricultura se encontrara además de dentro del GATT también
dentro de sus reglas (37).
La confrontación anunciada (38) podía incluso provocar una reafirmación comunitaria en torno a lo que aún
se consideraba el buque insignia de la integración europea a la vista del poco peso que las presiones exteriores
habían tenido en la configuración y transformación de la
PAC.
Aunque el resto del año la Ronda Uruguay sólo se utilizó
para acordar cuestiones de procedimiento y elaboración de
propuestas, los puntos centrales de discusión ya iban aflorando: subvenciones a las exportaciones, protección de los mercados nacionales, proliferación de acuerdos comerciales al
(36) El hecho de que se decidiera finalmente la celebración de la
Ronda Uruguay se podía interpretar como una indicación de que las
negociaciones agrarias no eran suficientemente importantes para bloquear completamente el proceso de negociaciones. Esta postura calificada de optimista por nosotros, como después lo demostrarían los
hechos, la defendían voces tan autorizadas como Petit, M.: «The Agricultural Trade Confrontation between the United states and the
European Community: a challenge to our Profession», AE, 2, 1988,
pág. 189.
(37) Tangerman, S.: «Liberalización del comercio de los productos
agrícolas de las zonas templadas», ICE, junio 1987, pág. 115.
(38) Por ejemplo en España Reig, E.: La Política Agraria de la
Comunidad Económica Europea. Rej^ercusiones internacionales. Edicions
Alfons el Magnánim, Valencia 1986. Especialmente el capítulo III;
Barceló-Vila, L. V., García Alvarez-Coque, J. M.: «La confrontación
comercial agrícola entre Estados Unidos y la CEE», ICE, agosto-septiembre, 1986; siguiendo los estudios de Petit, M.: «Determinants of
Agricultural Policies in the European Community and the United States». IFPW, (Research Report 51), Washington, 1985. Petit, M.: «Conflits entre Stratégics Agro-alimentaires: la confrontation entre les
Etats-Unis et la Comunauté Europeénne, Economie et societé, 1983,
págs. 207-228.
278
margen del GATT, concesión de preferencias a determinados
países y estabilidad de precios (39).
Estos puntos centrales de discusión irían disminuyendo a
medida que el enfrentamiento entre la Comunidad y los
EE.UU. paralizaban el desarrollo de la Ronda.
Para el objeto de nuestro estudio la apertura de la Ronda
Uruguay tiene una importancia crucial al vincular la situación de los mercados agrarios mundiales con las prácticas
proteccionistas internas de los países exportadores y al convertirse en la mayor presión exterior nunca recibida por la
PAC para su modificación. El peso real de esta presión iría
perfilándose en las modificaciones que el Consejo iba a
introducir en los años venideros.
El año 1986, concluyó en lo referente a la Ronda Uruguay con la presentación de tres propuestas iniciales aún no
formales pero que dejaban traslucir profundas diferencias.
Los EE.UU. con su plan «cero/2000» pretendían la abolición de todas las subvenciones a la agricultura a finales de
siglo (40). Uno de los instrumentos a utilizar era la conversión
de las medidas de protec ^ión en frontera en aranceles. Con
esta postura tan radical, que estaba condenada a provocar una
oposición frontal en la Comunidad, se perdía la oportunidad
de defender posturas más acordes con las restricciones comunitarias defendidas incluso desde dentro de los EE.UU. (41).
(39) Bois d'Enghien, Ch.: «PAC et negotiation commerciale multilaterale de 1'Uruguay Round», RP, n.° 1, Bruselas, 1992, págs. 42 y ss.
(40) Esta propuesta se presentaría formalmente en julio de 1987,
constituyen la postura estadounidense sobre cómo las políticas agrarias
nacionales y el comercio internacional agrario deberían reformarse.
(41) Podemos destacar entre los múltiples estudios previos al
comienzo de la Ronda Uruguay con el objetivo de facilitar su éxito,
en el campo agrario, el presentado por Hayes y Schmitz de la universidad de Berkeley en NBER/CEPS Conference, Cambridge Massachusetts, enero 1986, y titulado Trade and welfare effects of agricultural
Policies in the European Community. En él se llega a proponer a la
Comunidad Económica un ajuste de la PAC teniendo en cuenta diez
puntos:
279
El Grupo Cairns, sin apartarse inicialmente de este plan
incidía en la eliminación de las subvenciones a las exportaciones. La Comunidad, más moderada y siempre respetando
su PAC defendió un plan basado en la reducción de la ayuda
a la agricultura de forma global, teniendo en cuenta parcialmente la metodología utilizada por la OCDE. Defendió también un reequilibrio de la protección en frontera, lo que a
efectos comunitarios significaba imponer aranceles a los pro-
1) Recoger los datos de los costes de producción utilizando tecnología eficiente para todos los productos agrarios.
2) Elegir el tamaño de una unidad de explotación que según la
Comunidad debería ser protegida.
3) Anunciar que se iba a llevar a cabo un ajuste, advirtiendo que
sólo las empresas agrarias participando en un plan de modernización serían objeto de producción.
4) Especifcar cada año la renta máxima de referencia hasta la
cual se protegería teniendo en cuenta que los estados individualmente podrían incrementar este nivel de referencia siempre que lo financiaran los presupuestos nacionales.
5) Cada año habría que estimar la cantidad a producir por la unidad de explotación elegida como modelo (q*).
6) Calcular el precio objetivo para cada producto teniendo en
cuenta la ecuación (po - C) = q*.
q* = renta de refernecia,
po = precio objetivo,
C = coste medio.
7) Medir el precio de mercado PM para cada producto en cada
área.
8) Calcular por unidad producida la subvención necesaria (S).
9) Toda la producción debería de venderse a precio de mercado y
los agricultores recibirían un cheque cuyo límite (L) estaría
dado por la expresión:
S• L+(PM - C) L 5 ingreso de referencia.
10) Aquellos productores con diversos productos, deberían de elegir el que habrían de servir de base para la subvención.
Note el lector que el coste administrativo derivado de la
implantación de este esquema dificultaba su realización pero a
nosotros nos interesa resaltar su similitud con el Plan Mansholt
de 1968 y, como más adelante veremos, con las propuestas que
finalmente aprobaría años después el Consejo como última
oferta comunitaria para desbloquear la Ronda Uruguay.
280
ductos sustitutivos de cereales que hasta ahora entraban con
derechos nulos (42).
Con estas tres posturas iniciales tan divergentes las negociaciones se presentaban largas y la presión sobre la reforma
de la PAC podía volver a considerarse bajo criterios estrictamente internos.
5.2.2. Las presiones presupuestarias y el Acuerdo
del 16 de diciembre
El mejor candidato a ejercer esta presión era el Presupuesto Comunitario puesto que todos los problemas de éste
surgían de la agricultura (43).
Sin tenemos en cuenta que desde 1983 el Presupuesto
Comunitario había soportado déficits persistentes (44) que
(42) Josling, T.: «Agricultural Policies and World Trade: The US
and the European Community at Bay», Varios autores: Europe, America
and the World Economy, Basil Blackwell, 1986, Oxford.
(43) Buckwell, A.: «El peso de las limitaciones presupuestarias en la
Política Agraria común», RF,AS, 1987, n.4 140, pág. 104.
(44) La continuidad de los déficits, después del acuerdo Fontainebleau, que incrementaba la contribución vía NA a un 1,4%> demostraba la insuficiencia de los recursos presupuestarios para hacer frente a
unos gastos agrarios de difícil predicción pero con tendencia a aumentar (un 12,5% con respecto a 1985). La dificultad de su predicción provenía al menos de cuatro fuentes:
- Imposibilidad de prever las condiciones naturales que determinan las cosechas.
- La variación de los precios del mercado internacional y la consiguiente disminución o incremento de las restituciones a las
exportaciones. Para un análisis formal de esta fuente de variación
del coste de la PAC, Kirsche, D.: «Budget Costs of the EC's agricultural price poliry under uncertainty», ERAE, 1986, págs. 57-74.
- Las oscilaciones del tipo de cambio del dólar. A una apreciación
como la experimentada en este primer lustro de la década le
correspondía una disminución de los pagos por restituciones.
La devaluación del dólar en 1986, en cambio, motivó que la
Comisión estimara que al menos 790 millones de Ecus en créditos suplementarios serían necesarios para compensar el efecto
281
se habían cubierto con las contribuciones adicionales de los
estados miembros (45 ), es fácil comprender por qué tampoco esta crisis presupuestaria iba a generar algo más que una
solución a corto plazo para intentar aminorar los costes de
los productos más conflictivos.
El Cuadro 29 no indica qué productos iban a ser los primeros en enfrentarse a una revisión de su grado de protección.
Antes de concluir el año y bajo la presión que significaba
no haber aprobado aún el presupuesto para 1987 (46), el
Consejo de Ministros de Agricultura adoptó un conjunto de
reformas fundamentales en las Organizaciones Comunes
de Mercado del vacuno y de la leche (47) .
de la depreciación de la moneda estadounidense desde el
momento en que se fijó el presupuesto.
- Por último, la dificultad en la mayoría de los casos de predecir en
el momento de elaborar los presupuestos el resultado de la fijación de los precios agrarios por el Consejo de Agricultura.
Estas fuentes de variación, recordadas por Buckwell, op. cit.,
págs. 102 y 103 provocaron que después de entrar en vigor el
incremento del NA la misma Comisión sugiriera un incremento
vía NA hasta 1,6% para financiar adecuadamente el Presupuesto
de 1986. Commission: Re^ort from the Commission to the Council and
Parliament on the financing of the Community Budget,• Bruselas, 1987,
pág. 4.
(45) Práctica contable para evitar la quiebra real de la Comunidad
y que autores como, Swinbanck, A. denominan «contabilidad creativa».
Swinbanck, A.: Can the EEC refornt the Common. Agricultural Policy? Institut Valenciá d'Economia Papers de Treball, n.° 4, 1988, pág. 3.
(46) Yel precedente que significaba la sentencia dictada por el Tribunal de Justicia de las Comunidades sobre la validez del presupuesto
de 1986. Para un estudio de las razones que dieron lugar a la demanda
de anulación de la aprobación del Presupuesto de 1986 y el contenido
de la sentencia del 3 de julio de 1986, Martínez Genique, A.: «El Presupuesto de la CEE en 1986», HPE, n.° 102, págs. 485 y ss.
(47) Para una exposición detallada de este acuerdo, calificado por
la propia Comunidad como uno de los más importantes desde la creación de la PAC, Comunidad Europea. EZ acuerdo agrario de 16 de diciembre
de 1986. Notas rápidas Europa Verde, n.° 38, 1986.
282
CUADRO 29
Sector
Productos lácteos ....................
Carne de vacuno .....................
Cereales ...................................
Aceites y grasas ........................
Aceite de oliva .........................
Vino ...:.....................................
Carne de ovino .......................
Carne de porcino ...................
Aves de corral y huevos ..........
1985
(Porcentaje de gastos de FEOGA (Garantía)
29,9
13,8
11,6
5,6
3,5
4,7
2,5
0,8
0,3
Fuente: Comisión, Informe anual sobre la situación de la Agricultura en la
Comunidad, 1985.
La reducción de las cuotas lecheras en un 9,5% a lo largo
de los años siguientes no era más que un reconocimiento
explícito del fracaso del sistema instaurado en 1984 y se inscribía dentro de la práctica comunitaria de establecer políticas que sólo atacaban a los síntomas de la protección agraria
(48). Con la continuación de la política de cuotas se hacía
caso omiso de las limitaciones que esta forma de controlar la
oferta tenían en la PAC (49).
(48) Schmitz, M.: «Solving CAP Problems with Price policy?» en
Altenrative Support Measures for agriculture. Papers contributed to the
Round table organized by the European Institute of Public Administration Maastricht, 12-14 de noviembre de 1986, pág. 124.
(49) Sus efectos (las excepciones para evitar la dureza de la medida
a determinados subsectores debilita su impacto restrictivo, la presión
política para mantener los precios elevados en ese sector aumenta consiguiendo normalmente su propósito y aumentando así el coste presupuestario, se producen trasvase a otros sectores creando en estos también excedentes, genera grandes problemas administrativos vinculados
al control de los objetivos buscados y normalmente las cuotas se fijan
por encima de la capacidad de absorción del mercado interior e internacional) pueden ser objeto de reflexión a la luz de Bergman, D.:
«Limitaciones de los actuales sistemas de control de la oferta agrícola»,
REAS, n.° 140, 1987, págs. 265-281.
283
Las decisiones del Consejo referidas al sector vacuno consistían en la aplicación de una disciplina más estricta en
materia de intervención con la finalidad de garantizar en
mayor control de este mercado. La aplicabilidad de estas
medidas hasta el 31 de diciembre de 1988 nos informa de la
carencia de una política global capaz de reordenar el mercado a la espera de aprobar las modificaciones definitivas de
esta Organización Común de Mercado. Esta medida coyuntural facilitaba sólo un respiro presupuestario a corto plazo y
dejaba a los operadores del sector sin un objetivo a medio
plazo. Estos respiros presupuestarios al final eran aprovechados para ampliar los tentáculos de la protección.
Con la adopción de estas medidas firmes para controlar
el crecimiento futuro de dichas existencias sólo se frenaba
una fuente de gastos (50) . La depreciación del dólar frente
al ECU seguía incrémentando el montante de las restituciones (51) a lo que había que añadir los gastos adicionales previstos para España y Portugal.
Con este transfondo, los temores sobre una crisis presupuestaria inminente planeaban de forma justificada a pesar
del relativo descenso de importancia de la agricultura dentro
del Presupuesto Comunitario (Cuadro 30).
El año concluyó sin que pudiera aprobarse el presupuesto para el 1987 por la falta de acuerdo respecto al protagonismo que debía tener la PAC en el mismo (52).
(50) De hecho el Consejo necesitaba nuevos fondos de los estados
miembros para financiar su eliminación, encontrándose la CE técnicamente en quiebra. Buckwell, op. cit., pág. 105.
(51) Que ya en 1985 habían significado el 33% del FEOGA Garantía y el año que nos ocupa iba a alcanzar un 39% situándose por encima
de todas las demás partidas presupuestarias, privilegio que no había
ostentado desde 1982.
(52) Para un estudio de las vicisitudes que impidieron la aprobación del Presupuesto de 1987 en 1986, Zaragoza, A., Gómez, J.: «El Presupuesto de la CEE para 1987 y el Presupuesto de Acciones Conjuntas».
HPE, n.4 103, 1986, págs. 529-548.
284
CUADRO 30
GASTOS DEL FEOGA EN RELACION AL PRESUPUESTO
DE 1985 Y 1986 ( Millones de Ecus)
1985
1986
FEOGA-Garantía ...............
19.744,2
22.153,3
FEOGA-Orientación .........
Presupuesto .......................
Porcentaje del Presupuesto
719,6
28.100,1
785
35.174,1
absorbido por la PAC ....
72%
65%
Fuente: Comisión. Situación de la Agricultura en 1986, pág. 261 y elaboración
propia.
Resumiendo, el año 1986 aglutinó un consenso sobre la
necesidad de hacer algo en el plano institucional para impulsar el proyecto comunitario (adopción del Acta Unica Europea) , vio incrementado el número de miembros de diez a
doce enrareciendo la^ relaciones comerciales con los Estados
Unidos y fue testigo del comienzo de una Ronda de Negociaciones que se presentaban como las más ambiciosas en lo
concerniente al desmantelamiento del proteccionismo agrario. Ninguno de estos hechos abrió una mínima brecha que
se pudieran traducir en un cambio fundamental en la dirección de la protección o en el volumen de la misma.
Se continuó con las soluciones a corto plazo que respondían fundamentalmente a criterios presupuestarios y con la
finalidad de garantizar la supervivencia del sistema de protección. Aún no habían confluido los dos factores que se
necesitaban para su disminución o desmantelamiento: la
deseabilidad social de este cambio y la necesidad de su
reducción para la autoconservación del sistema (58).
(53) Para un desarrollo excelente de estas condiciones, Barceló
Vila, L. V.: «La reducción deLproteccionismo agrario. Exigencia del sistema y deseabilidad social», ICE, n.4 666, febrero 1989, págs. 15-44.
285
5.3. 1987: La transición empañada por la intransigencia
alemana y el fracaso de la cumbre de Copenhague
El año comenzó con una persistencia de las turbulencias
monetarias que provocaron finalmente un nuevo realineamiento de los tipos centrales de cambio en el seno del SME
(54). Pronto, como en ocasiones anteriores, se dejarían sentir sus efectos sobre los precios agrarios convertidos en
monedas nacionales.
Junto a este motivo de preocupación, semanas más tarde
se ponía fin el conflicto entre la Comunidad y los Estados
Unidos surgido a propósito de las consecuencias de la amplia
ción en el plano a^rario. Con este acuerdo se propiciaba en el
plano teórico un clima más favorable para el acercamiento de
las posturas entre ambas potencias en la Ronda Uruguay. A lo
largo de las negociaciones en el GATT sería evidente que este
acuerdo fue sólo una tregua y un medio de evitar una escalada mayor de medidas perjudiciales para las partes en conflicto. Las discrepancias sobre el significado del principio de preferencia comunitaria en relación con el artículo XXN del
GATT continuaban (55).
Las dudas sobre un año sin presupuesto aprobado, se
disiparon con el acuerdo por mayoría cualificada del Conse-
(54) La especulación sobre el marco que se vivió en los primeros
días de enero motivó que el 12 de enero, los ministros de Economía y
los gobernadores de los Bancos centrales de los Estados miembros de la
comunidad decidieran por acuerdo unánime, tras consulta al Comité
Monetario, modificar los tipos de cambio bilaterales del marco alemán
y florín holandés ( 3%) y el Franco belga y luxemburgués ( 2%). Para el
lector interesado en la red de paridades en vigor a partir del 12 de
enero de 1-1987, BCE, 1987, pág. 19.
(55) El representante comunitario Will De Clercq ya advirtió en el
anuncio del Acuerdo a la prensa el 29 de enero ( BCE 1-1985, pág. 11)
que éste era una solución política y pragmática que de ningún modo
cambiaba la interpretación que cada uno hacía del aráculo XXN, apartado 6 del GATT.
286
jo del 13 de febrero principalmente al permitir que para la
disminución de existencias de los productos agrícolas excedentarios por excelencia (cereales, lácteos, vacuno) se pudieran instrumentar créditos suplementarios (56).
5.3.1. La continuación del protagonismo de los MCM
La Comisión siguiendo con su política de cambios mínimos y consciente de que la última decisión correspondía al
Consejo, presentó el 18 de febrero un paquete de propuestas
a aplicar en la campaña 1987/88 que continuaban en líneas
generales lo defendido en la campaña anterior al amparo del
Libro Verde (57). Simultáneamente presentó un informe
global sobre las modificaciones que deberían llevarse a cabo
en el sistema agromonetario y un grupo de propuestas incluyendo reformas que habrían de emprenderse para asegurar
el éxito del Acta Unica Europea. Con ello el órgano comunitario quería dejar clara la vinculación entre estos tres desafíos: ejecutar el AUE, modificar la PAC y solucionar el entramado agromonetario.
Las propuestas de la Comisión al no apartarse sustancialmente de las de la campaña precedente parecían olvidar la
incapacidad del presupuesto de 1986 para cubrir todos los
(56) Aunque no era esta cuestión la única que impidió un acuerdo en las sesiones previas del 16 y 17 de enero, sí había sido llave en
las negociaciones. El resto de las cuestiones pueden consultarse en
BCE 2-1987, págs. 88 y ss. Finalmenie el Parlamento adoptó el Presupuesto el 19 de febrero por amplia mayoría (301 votos positivos sobre
347 votantes).
(57) Quizás la reiterada actitud de excesiva prudencia facilitaba
que la amenaza de la crisis presupuestaria no jugara con toda su fuerza,
especialmente si tenemos en cuenta las nuevas necesidades presupuestarias que se derivaban de la pronta entrada en vigor del Acta Unica
Europea. Grannell, F.: «El debate presupuestario de la Comunidad
Europea a la entrada en vigor del Acta Unica», ICE, agosto-septiembre,
1987, págs. 239 y ss.
287
gastos agrarios y las dificultades en las que se encontraba el
presupuesto de 1987 (58) recientemente adoptado.
Una vez más, el impacto global en las rentas agrarias que
hubiera tenido una disminución de los precios institucionales en ausencia de unas compensaciones vía renta impedían
una petición más acorde con los imperativos del mercado
(59). La Comisión optó así por proponer para la mayoría de
los productos el congelamiento o la reducción de los precios
comunes (60) y a sabiendas de la insuficiencia de esta petición también decidió continuar con todo un conjunto de
medidas complementarias que frenaran algo los excedentes
estructurales (61) .
(58) Que acumulaba un déficit proveniente del año anterior de
693 millones de Ecus. Comisión: Communication from the Commission.
RBUiew of action taken to control the agricultural markets and outlook for the
CAP, 1987, pág. 6. Esperándose un déficit de 3.500 millones de Ecus
para 1987. Thompson, R: «Valoración de las propuestas de precios de
la CEE para 1987/88» , ELC, n.° 104, pág. 59.
(59) Algunos autores defendían la coherencia de las peticiones de
la Comisión a pesar de su elevado coste. La Comisión, por ejemplo,
rechazaba una disminución drástica de los precios de cereales porque
sabía que se precisaría una disminución de un 20% para que la producción se viera afectada en la dirección querida. En el supuesto de adoptarse esta reducción, social y políticamente inaceptable, lo más probable
es que hubiea un trasvase de recursos a otro tipo de productos como la
soja con el consiguiente aumento del coste presupuestario. NevilleRolfe: «The future of the EC cereals Policy», The cereals dilemma su^lies
in Westerrc Europe and North America. Cornell University, 1986, pág. 36.
(60) Salvo casos específicos como determinadas variedades de tabaco, semillas y trigo duro donde se pidió un incremento para estimular
su producción.
(61) Como en la campaña anterior, la Comisión propuso el refuerzo y amplia^ión de la corresponsabilidad, la mejora de la calidad de los
productos y la reducción de la intervención. Aunque su efectividad se
había mostrado muy débil, la Comisión defendía que la evolución de los
gastos agrarios hubiera sido más elevado en su ausencia. Comisión. Precios Agrícolas, 1987/88. Propuestas. Notas rápidas, n.4 39, 1987, pág. 26.
Esta, a la espera de un nuevo consenso sobre el proteccionismo agrario,
parecía inclinarse por un control del gasto agrario evitando que se
incrementase demasiado hasta hacerse insostenible.
288
El énfasis en la continuación del desmantelamiento de
los MCM completaba el tríptico habitual de los últimos años.
Advirtiendo esta vez, como novedad, que en el supuesto de
que el desmantelamiento de los MCM negativos perjudicara
el objetivo perseguido por la política de precios restrictivos se
vería obligada a compensar la subida de precios en moneda
nacional, mediante una reducción equivalente de los precios
en Ecus (62). Reconocía así expresamente el intercambio
practicado entre unos menores MCM negativos y un incremento de los precios en monedas nacionales (63).
Las consecuencias en el sistema agromonetario (Cuadro
31) del nuevo ajuste de los tipos centrales en el seno del
SME, ya comentados, se encontraban detrás de esta advertencia y mostraban otra vez la dificultad de fijar los precios agrarios nacionales atendiendo sólo al objetivo de disminuir los
excedentes.
La Comisión, a través de su Presidente J. Delors, reforzaba la vinculación entre la reforma de la PAC y la necesidad
de llevar a buen término el Acta Unica Europea. El mensaje
presentado al Parlamento era claro: más mercado, menos
protección vía precios y adaptación al contexto mundial.
Para equilibrar los imperativos del mercado y la necesidad de
solidaridad defendía la existencia de un instrumento complementario, a nivel comunitario, para el sostenimiento de
las rentas (64).
(62) Comisión, 1987, op. cit., pág. 17.
(63) La propuesta para evitar que mediante la eliminación de los
MCM negativos se produjera un aumento en los precios agrarios se
concretaba en adoptar un sistema a partir de la campaña 88$9, de tal
manera que se neutralizase automáticamente la creación artificial de
MCM negativos con una baja en Ecus de los precios, escalonadas en
dos etapas iguales realizadas para cada producto al comienzo de cada
una de las dos campañas posteriores a la realineación monetaria. BCE,
n.g 2, 1987, pág. 17.
(64) Delors, J.: Programa de trab¢jo de [a Coynisión para 1987, Estraburgo, 18 de febrero de 1987, recogido en el BCE suplemento, 1/87,
pág. 14.
289
CUADRO 31
SITUACION DE LOS MCM EN LOS CUATRO PRODUCTOS
MAS PROBLEMATICOS ANTE (A) Y DESPUES (D)
DE QUE SURTIERA EFECTO EN EL SISTEMA
AGROMONETARIO EL REAJUSTE DEL 12 DE ENERO
Carne
Vacuno
Productos
lácteo
Azúcar
Cereales
Bélgica/Lux
A
D
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
Holanda ......
A
D
1,8
1,8
2,9
2,9
1,8
1,8
2,4
2,4
Alemania ....
A
1,8
2,9
1,8
2,4
D
1,8
2,9
1,8
2,4
Dinamarca ..
A
D
0,0
-1,5
0,0
-1,5
0,0
-2,0
0,0
-2,0
Francia ........
A
D
0,0
-1,5
1,7
-4,8
-4,8
-8,0
-4,8
-8,0
Irlanda ........
A
D
-1,2
-4,3
-1,2
-4,3
-5,8
-9,0
-5,8
-5,8
Italia ............
A
D
-1,1
-4,4
-1,1
-4,4
-1,1
-4,4
2,0
-5,5
Reino Unido
A
D
-18,9
-22,1
-24,5
-28,5
-26,3
-30,2
-26,3
-25,7
Grecia .........
A
D
-38,6
-42,3
-38,6
-42,3
-38,6
-42,3
-38,6
-42,3
Portugal......
A
-11,3
D
-15,1
España ........
A
D
-3,9
-8,6
-3,9
-8,6
-4,9
-9,6
-4,9
-9,6
Fuente: Comisión. Precios agrícolas 1987/88 propuesta. Notas Rápidas n.° 39,
pág. 24 y elaboración propia.
290
A los pocos días de presentar su propuesta, el Consejo de
Agricultura se reunió con el objetivo de adoptar medidas de
control del sector lácteo (65) y examinar la aprobación de
una política socioestructural mejor adaptada a las necesidades de la agricultura europea (66). En ninguno de ambos
temas se llegó a un acuerdo porque las propuestas para limitar la intervención en el sector lácteo se traducían en una
disminución de los precios en un 10%, en el primer caso, y
en el segundo los puntos de desacuerdo eran de tal magnitud (67) que se acordó tratarlos en el futuro; una vez limadas
las grandes zonas de conflicto.
En los distintos Consejos de Agricultura previos al de
finales de junio se adelantó muy poco en la dirección deseada por la Comisión (68). En este último, el Consejo adoptó
(65) Los stocks comunitarios de productos lácteos habían alcanzado a finales de 1986 niveles records: 1,4 millones de toneladas de mantequilla y 900.000 toneladas de leche en polvo como nos recuerda
Cova, C.: «L'agriculture européenne sur la défensive» , RMC, n.4 304,
1987, pág. 67.
(66) Para una revisión crítica del balance hasta 1986 respecto a la
política socioestructural y sus limitaciones, Gorgoni, M.: «^Por qué la política estructural es tan limitada?, REA, n.° 140, 1987, págs. 248-263.
(67) Posteriormente, en el Consejo de Agricultura del 16 de marzo
se aprobaron un grupo de Reglamentos con la finalidad de reforzar el
funcionamiento del régimen de las exacciones suplementarias y cuotas
lecheras pero que terminarían incidiendo muy marginalmente en la
oferta de productos lácteos. Los desacuerdos en materia socioestructural se centraban sobre todo en el montante de las ayudas para favorecer
las formas de producción extensivas (frente a las intensivas) de los productos excedentarios a las ayudas para las zonas de montaña y las vinculadas a la protección el medio ambiente. En un Consejo posterior del
31 de marzo, se llegó a un acuerdo sobre estos puntos pero la disminución de los 805 millones de Ecus pedidos por la Comisión a 350 y la
reducción de la dureción de 5 a 3 años anunciaba la poca incidencia
que aún tenía la política socioestructural en el quehacer comunitario.
(68) Por ejemplo, a lo largo del mes de mayo el Consejo no pudo
ponerse de acuerdo en el desmantelamiento de los MCM y lo máximo
que se obtuvo fue una declaración en la que se decía que se deberían
de suprimir siguiendo criterios objetivos y con compensación.
291
las decisiones referidas a los precios agrarios, medidas
conexas y medidas agromonetarias aplicables en la campaña 87-88 (69).
Las esperanzas de desincentivar la producción en el sector de los cereales pronto se desvanecieron y el camino hacia
mayores excedentes estaba servido (70).
El Consejo, apartándose de la Comisión, se opuso a la disminución de sus precios institucionale^ plenamente a consciente de los desequilibrios que sufria este mercado. La presión alemana fue otra vez suficiente para impedir una disminución de precios en este sector (71) . Aviniéndose a la postura
germana, el Consejo dejaba pasar la oportunidad de generar
la información clara y precisa de que el sector de los cereales
(69) Todas ellas recogidas en Comisión. BCE, 1986/6, págs. 56 y ss.
(70) Si a este rechazo del Consejo añadimos el completo fracaso de
la tasa de corresponsabilidad instaurada en 1986 (Reglamento del Consejo 1579/86 y Reglamentos de la Comisión 1871/86, 2096/86 y
2040/86) al no cumplir ninguno de sus objetivos: disminuir la producción de cereales (se incrementó hasta alcanzar los 160 millones de
Tm), aumentar su utilización en la alimentación animal (se produjo el
efecto contrario pasándose de 36 millones en la campaña 84-85 a 29 en
la que nos ocupa) y lograr disminuir la utilización de los productos sustitutivos de cereales (incrementándose). Se presentaba diffcil el futuro
del sector. Para un estudio de los tres errores de apreciación (toda tasa
parafiscal no deducible pasa a formar parte del precio del producto, las
distintas modalidades instauradas no podían constituir la señal desincentivadora esperada por el Consejo y creer que la exoneración de los
cereales transformados iban a favorecer la sustitución de los productos
sustitutivos de los cereales por cereal comunitario), Spitzer, J. P.:
«Analyse critique de 1'aplication du prélévement de corresponsabilité
sur les céreales», RMC, n.° 324, 1989, págs. 100 y ss.
(71) Continuando así con la actitud ambivalente que caracterizaba
a la RFA respecto a la reforma de la PAC. Por una parte el Ministerio
de Hacienda quería controlar los gastos agrarios y al Ministerio de
Industria le preocupaba los efectos sobre las exportaciones industriales
que pudiera tener una escalada proteccionista de origen agrario. Mientras tanto, el ministro germano de agricultura Ignza Kiechle seguía
defendiendo como su antecesor a los cerealistas alemanes. Biehl, D.
et al.: Common Agricultural Policy. European. Integration and International
Division of Labour, Ed. Europa Unión, 1987, Bonn, págs. 59 y ss.
292
CUADRO 32
VARIACION (en %) DE LOS PRECIOS DE INTERVENCION
PARA LA CAMPAÑA 1987/88 EN RELACION A LOS PRECIOS
APROBADOS PARA LA CAMPAÑA 1986/87
Países
Todos los productos agrícolas
il^
(2)
Alemania ...........................
-0,02
-0,02
Francia ...............................
-0,19
+4,06
Italia ...................................
-0,64
+3,27
Holanda ............................
Bélgica ...............................
Luxemburgo .....................
+0,00
+0,00
-0,04
-1,50
+1,72
+1,59
Reino Unido .....................
-0,03
+6,26
Irlanda ...............................
Dinamarca .........................
+0,00
+0,04
+8,48
+2,26
Grecia .......................:........
-0,39
+13,29
CEE-10 ...............................
-0,19
+3,30
(1) Variación de precios Ecus.
(2) Variación total de precios en monedas nacionales.
Fuente: Comisión. Precios agrícolas 1987/88. Notas rápidas de la Europa Verde,
n.4 41.
debía estar más conectado con la realidad del mercado. El
producto clave de la PAC conseguía una vez más superar el
examen anual del que se derivaba su grado de protección para
la campaña siguiente (72). El resultado final en lo concerniente a precios agrarios para la siguiente campaña puede observarse en el Cuadro 32.
Con estos resultados el agro comunitario seguía ajeno al
ajuste necesario que más pronto o más tarde se impondría,
(72) A pesar de las perspectivas poco alentadoras que se esperaban
en los mercados mundiales de cereales para los próximos años. Hay, N.:
«Las perspectivas para los cereales», ELC, n.s 104, 1987, pág. 76.
293
posponiéndose la toma de decisiones imprescindibles para
su verdadera reforma.
No obstante, las medidas conexas seguían desempeñando
su función de transmitir que se estaba haciendo algo desde
las instancias comunitarias por racionalizar la PAC (73) y
ganar a la vez adeptos desde el grupo social de los consumidores.
Por último, el paquete de decisiones monetarias (74) se
concretó en el acuerdo sobre el desmaritelamiento completo,
en tres etapas, de los MCM positivos existentes junto (75)
con una disminución sustancial de los MCM negativos y el
mantenimiento del régimen agromonetario hasta ahora en
(73) Estas, a tenor de lo emanado del Consejo de Agricultura se
pueden agrupar en tres grandes bloques: continuación de la corresponsabilidad de los productos, exigencias de una mayor calidad de los productos y modificaciones puntuales en el régimen de intervención. Para
un análisis detallado de estos cambios que tampoco iban a afectar a la
oferta agraria. Comisión. Precios agrícolas I987/88. Decisiones del Consejo.
Notas rápidas Europa Verde, 1987, págs. 10 y ss.
(74) Constituyeron el punto más delicado de las negociaciones por
los acontecimientos monetarios que habían transcurrido desde la aprobación de los precios para la Campaña 1986/87.
Ya el 2 de agosto de 1986 el valor de la libra irlandesa disminuyó un
8% con relación a las otras monedas participantes en el SME. Con el
desmantelamiento el 22 de diciembre de toda una serie de MCM negativos en el Reino Unido, Francia, Grecia, España y Portugal se produjo
una elevación de los precios agrícolas institucionales expresados en
monedas nacionales y por último el ajuste técnico de paridades en el
seno del SME que tuvo lugar el 12 de enero de 1987 como consecuencia de la bajada importante del dólar y las corrientes especulativas hacia
el marco, suministraba un elemento más en el difícil equilibrio por el
mantenimiento del sistema de «switch over» adoptado en 1984. Baudin, P.: «La fixation des prix agricoles pour 1987/88», RMC, n.° 310,
1987, pág. 522.
(75) Para compensar las pérdidas de rentas en el caso germano se
aprobó el otogamiento a sus agricultores hasta 1988 de una ayuda
nacional equivalente a la disminución de dos puntos del NA pero sin
que estuviera vinculada tal ayuda a la producción. La percepción de
esta desvinculación por parte de los agricultores nos parece ya más difícil de conseguir.
294
vigor (sistema de Switch-over) (76). Esto último implicaba la
fijación de unas reglas para desmantelar los MCM que se
generaran en el futuro (77).
Si tenemos en cuenta que se acordó también examinar el
funcionamiento del sistema otra vez antes del 1 de julio de
1988 tomando como base un informe conjunto de los Ministros de Hacienda y Agricultura, es fácil comprender el carácter político del tal acuerdo y la poca fe que el Consejo tenía
respecto a la estabilidad de lo acordado (78).
Ahora, a las múltiples razones para eliminar los MCM por
todas las distorsiones que provocaba (79) se sumaba una de
carácter político y técnico: su incompatibilidad con la idea
de un Mercado único sin fronteras interiores en 1993.
(76) Con ello cualquier futuro reajuste de las paridades monetarias
en el SME sólo podría crear MCM negativos, al derivarse los MCM positivos de la revalorización de una moneda que se transformaba automáticamente en MCM negativos para las demás monedas (MCM artificiales).
Para un estudio del alcance de lo acordado, Barthelemy, M., Heine, J. P.:
«Les Montants Compensatoires Monétaires et leur démantélement»,
CDE, 1987, pág. 397.
(77) Los MCM negativos así creados se suprimirían en tres fases:
un 25% al principio de la campaña siguiente, con una neutralización
de los aumentos de los precios que se deriven de esta supresión por
medio de una reducción de los precios en Ecus. En una segunda y tercera fase se procedería a una reducción del 50% y 25% respectivamente pero sin reducción paralela de precios en Ecus. Note el lectur que en
estas dos fases aún se podían producir incrementos de precios en
moneda nacional.
Los MCM originados por la devaluación de la moneda (MCM clásicos) se suprimirían también en 3 fases: 30%, 35% y 40% respectivamente. Aquí al no disminuir los precios fijados en Ecus se generaría un
incremento de los precios agrarios institucionales expresados en moneda nacional.
(78) Baudin, P., op. cit., pág. 524.
(79) Cuya recopilación viene recogida en Bonete Perales, R.: «Los
montantes compensatorios monetarios y la política agraria: la necesidad de su eliminación» , Actas del II Congreso de Economía de Castilla
y León, 1990, págs. 365-379.
295
Para el objeto de nuestro estudio nos interesa poner de
relieve que el resultado final del acuerdo agromonetario con
todos sus tecnicismos, compensaciones y equilibrios no pudo
impedir que en el futuro inmediato se pudiera aprovechar el
sistema agromonetario para seguir convirtiendo los acuerdos
de Bruselas en incrementos de precios nacionales.
Si a los elementos anteriores añadimos la creación de nuevos MCM para productos que antes no se beneficiaban de los
mismos, como por ejemplo el aceite de oliva (80), podemos
comprender el escaso control del problema agromonetario
que tenía el Consejo en ausencia de una moneda única.
El resultado más inmediato de todos los acuerdos de junio
era el incremento medio en monedas nacionales de los precios
agrarios en un 3,3% con relación a la campaña de 1986/87.
Con este resultado final difícilmente se podía esperar una
limitación de la oferta de los productos más conflictivos (81) .
(80) La Comisión los introduciría finalmente, el 3 de agosto, con
efecto a partir del 7 de septiembre, así como para las compotas y mermeladas con un contenido de azúcar superior a150% de peso.
(81) A cuyo grupo se incorporaba por méritos propios, después de
la ampliación de la CEE hacia el sur, el sector de las materias grasas y
sobre cuya estabilización no se decidió nada, generándose así un gasto
suplementario de más de 2.000 millones de Ecus para la campaña 8788. A1 tenerse que aplicar a las materias grasas importadas, las posibles
represalias del gran suministrador norteamericano pesaron más que las
necesidades de ordenar el sector. Debatisse: «Quelques orientations
pour sauver 1'Europe verte», RMC, n.° 312, pág. 638.
Los efectos negativos para los intereses norteamericanos de la imposición de una tasa sobre el sector de las materias grasas ya habían sido
claramente demostrados, especialmente en el caso de la soja por Witzke, H., Houck, P., en Economic Effects of possible European Community Market Interuention in Soybeans and their Products. Documento de trabajo. University of Minnesota, 1986. Aunque en este trabajo se advierte que más
perjudicial que una posible imposición de un arancel sobre la soja era
la política comunitaria de apoyo al sector a través de subvenciones y la
previsible disminución de la protección del sector vacuno. Las interrelaciones que se producirían en el caso de que sólo soportara un arancel
el «corn gluten feed» y no así la soja y los escasos efectos que tendrían
para la utilización de los cereales comunitarios han sido abordados por
296
Como en los años previos las críticas a la PAC no habrían
sido tenidos en cuenta en el momento culmen de todos los
Consejos de Agricultura celebrados en un año, aquél en el
que se fijaban los precios agrarios para la campaña siguiente.
La realidad en la campaña agrícola siguiente iba a estar tan
alejada de la racionalidad económica como en los años previos (82).
5.3.2. Las propuestas iniciales de la Ronda Uruguay
Las negociaciones de los precios agrarios habían transcurrido también al margen de las influencias exteriores dada la
fase incipiente en la que se encontraba la Ronda (83). Las
Millon, S., Wade, B.: «Dynamic prices relation ships for US and EC
corn gluten feed and related markets», ERAE, 1986, págs. 199-215.
La dificultad de obtener. resultados concluyentes en lo referente a
una mayor utilización de cereales comunitarios en el supuesto de imponer una tasas sobre la grasa ya fize puesta de relieve por Jan de Veer:
«Cereal substitutes, fat tax and price distortion», ERAE, n.° 11, 1984,
págs. 169-176.
Para un estudio de las dificultades jurídicas que entrañaba la imposición de aranceles a los productos sustitutivos de cereales (PSC) al
haberse acordado su libre acceso en previas negociaciones del GATT,
es muy ilustrativo. Paarlberg, R. L.: Fixing Farnz Trade: Policy options for
the United States. Council on Foreign Relations, New York, 1987.
(82) Aunque seguía habiendo economistas agrarios que le quitaban importancia al aumento de los precios agrarios basándose en las
influencias deflacionistas del sector agrario en los años anteriores y la
escasa importancia que la alimentación tenía en el consumo privado
junto con la disminución de los productos agrarios en el gasto en consumo alimenticio. En esta línea Bublot, G., Sallets-Deformy: «Les
impacts familiaux de la PAC» , RMC, n.° 311, 1987, págs. 596 y ss.
(83) Siempre que asumamos que una presión externa por sí sola
pudiera poner en peligro el status quo comunitario siendo éste el resultado de un equilibrio entre numerosas presiones internas. Petit, M.:
«La Política Agraria Común: Problemática y perspectivas de futuro»,
REAS, n.° 140, 1987, pág. 27.
297
posibles presiones provenientes de la Ronda Uruguay no se
habían articulado aún debido a la falta de acuerdo en cuestiones básicas.
La PAC no se sentía todavía amenazada por el GATT
pero empezaba a percibirse que su inmediato futuro iba a
verse condicionado por la interación de los intereses que se
daban cita en Ginebra.
Las reuniones Ministeriales de la OCDE en mayo (84) y
la cumbre de los G7 en junio, en Venecia, habían tratado
como puntos importantes el proteccionismo agrario de los
países industrializados (85). Con ello se habían continuado
auspiciando esfuerzos al más alto nivel para que comenzara
la coordinación necesaria si se quería llevar a cabo la reforma de las políticas agrarias de los países industrializados. No
(84) En el comunicado final del 13 de mayo se expresaba la determinación de los distintos gobiernos de los países miembros de la
OCDE de hacer un esfuerzo en la eliminación de las distorsiones que
afectaban al comercio agrario. Junto con este Comunicado se aportó
un informe preliminar resultado del mandato de mayo de 1982 del
Consejo de Ministros de la OCDE al Secretariado de la misma. En este
informe se presentó un estudio cuantitativo de las transferencias de
renta (medidas en términos de subvenciones equivalentes al consumidor y productor) derivadas de las políticas agrarias nacionales y las
medidas en frontera que afectaban a los precios agrarios, producción,
consumo y comercio entre los países de la OCDE.
(85) Hecho que se venía estudiando desde muy variados enfoques,
tomando cada vez más fuerza las explicaciones basadas en la Teoría de
la Elección pública. Este mismo año se publicó el trabajo de Balisacan,
A., Roumasset, A.: «Public choice of Economic Policy: The Growth of
Agricultural Protection», RWE, T^bingen, 1987, págs. 232-247. La tesis
central se puede resumir así: Existen una fuerte correlación entre desarrollo económico y protección agraria. Esto se debe al incremento del
esfuerzo de los productores agrarios en aumentar la protección y la disminución del esfuerzo por parte de los consumidores y productores en
oponerse a ello. Una aplicación previa de estas ideas en relación con la
frustrada reforma de la PAC puede encontrarse en Senior Nello, S.: «An
application of Public choice Theory to the question of CAP reform»,
ERAE, n.° 11, 1984, págs. 261-283.
298
se logró en cambio transmitir la necesidad de empezar pronto a modificar la PAC (86).
Acostumbrada la Comunidad a los ataques provenientes
sobre todo de los EE.UU., seguía aún anclada en el desarrollo de
su política agraria atendiendo sólo a criterios domésticos (87)
mientras el apoyo de los sectores potencialmente aliados de las
posturas exteriores no crecían en el seno de la misma (88).
Cuestiones de calendario, dentro de la forma de proceder del GATT, impedían que a lo largo de este año los procesos de liberalización del comercio de productos agrarios de
las zonas templadas fueran más allá del examen de propuestas específicas ( 89) sobre la cobertura de las negociaciones y
técnicas a utilizar. Se dejaban así las negociaciones sobre las
(86) Como tampoco lo logró el acuerdo de noviembre de 1984
entre las partes contratantes del GATT y referente a las recomendaciones formuladas por el Comité de Comercio Agropecuario del GATT
que se podían reconducir a tres: 1) remitir todo tipo de restricciones
cuantitativas y otras medidas comerciales a la disciplina del GATT, 2)
prohibir las subvenciones salvo excepciones claramente explicitadas y
3) minimizar los efectos comerciales adversos de las regulaciones sanitarias y fitosanitarias. REIG, E. op. cit., pág. 124.
(87) Aunque en e1 plano formal el Consejo de Agricultura reunido
el 22 de septiembre destacó el claro vínculo que existía en tre la reforma de la PAC y las negociaciones que han de llevarse adelante en el
marco del GATT. Comisión, BCE; 9-1987, pág. 42.
(88) Como ocurrió en 1983 cuando la Comisión propuso un gravamen sobre el consumo de aceites y materias grasas distintas a la mantequilla. Las exportaciones de semillas y de aceite de soja estadounidenses estaban en juego y se consiguió una coalición muy poderosa desde
dentro de la Comunidad contra la propuesta del gravamen porque
atentaba contra los intereses de los importadores de esios productos.
Petit, op. cit., 1987, pág. 29.
(89) Como la estadounidense de julio del año que nos ocupa y que
defendía, como ya era sabido, la eliminación en diez años de todas las
subvenciones a la agricultura y barreras a las importaciones de productos agrarios. GATT, US Prososal to the Uruguay Round Negotiatins
Group on Agriculture. GATT Secretariat, Ginebra, julio 1987. También
se presentaron en 1987 las propuestas iniciales del Grupo Cairns y de la
Comunidad aunque ambas pasaron inadvertidas. Su contenido puede
299
políticas agrarias nacionales, reglas del GATT y acuerdos
comerciales para 1988 (90).
Mientras tanto, los economistas agrarios del otro lado del
Atlántico intentaban explicitar las condiciones bajo las cuales
el resultado de la Ronda Uruguay podría ser un éxito, por
primera vez, en Agricultura. Cinco eran al menos los cambios
que podían ayudar a que una coordinación en la disminución de la protección agraria llevara a que las partes contratantes del GATT obtuvieran ganancias de la misma:
1) Considerar que las ganancias derivadas de un comercio de productos más abierto son en gran parte un
bien público, distribuyéndose sus beneficios pero concentrándose sus costes en los sectores no competitivos.
Hacía falta por tanto un esfuerzd económico y político
considerable capaz de vencer a los gxupos de intereses
amenazados por el proceso de liberalización emprendido.
2) La productividad marginal de la eliminación del «waiver» que se le concedió a los EE.UU. en 1955, cuyo
consultarse en GATT Cairns Gr-oup Proposal to the Uruguay Round. Negotiating Group'on Agriculture. GATT Secretariat Ginebra, 26 de octubre
de 1987; GATT, The Pro^iosal to the Uruguay Kozcnd Negotiating Group on
Agriculture. Ginebra, 26 de octubre de 1987. La permanencia del contenido esencial de estas propuestas en los años posteriores, a diferencia
de lo ocurrido en el caso estadounidense, nos exime de su análisis que
será abordado posteriormente.
(90) Aunque a lo largo de 1987 tuvo lugar la presentación de las
medidas de protección en el sector agrario utilizados por los distintos
países industrializados y se discutió sobre la aplicación de estas medidas
en las negociaciones posteriores. Para un análisis de estas discusiones
Warley, T.: «Issues Facing Agriculture in the GATT Negotiations», CanadianJournal ofAgriculturalEconomics, n.° 35, 1987, págs. 515-534.
La OCDE colaboró este mismo año en la labor de clasificación de
las políticas agrarias proteccionistas al publicar dos estudios que servirían de referencia en las negociaciones el GATT. OCDE. National Poli- "
cies and Agricultural Trade, París, 1987 y OCDE. The Economic Consequences of agricultural Suport: A suruey. Economic Studies, 1987.
300
contenido ha sido explicado en el primer capítulo de
este estudio, sería elevada al proporcionar a las otras
partes, en especial a la CE, un mensaje más claro de
reciprocidad que en Rondas anteriores.
3) La coordinación en la reciprocidad bajo unas reglas
de obligado cumplimiento facilitaría también el proceso de liberalización, aunque dado la heterogeneidad de intereses que defendían cada una de las partes
el proceso de desprotección estaba condenado a ser
muy lento y difícil.
4) El acuerdo sobre las medidas a utilizar como instru, mentos de desmantelamiento y su transparencia también aportarían elementos muy positivos al proceso.
Los trabajos de la OCDE en este campo deberían de
servir al menos como punto de partida en las discusiones.
5) El carácter vinculante de las reglas del GATT Junto
con un procedimiento de integración de conflictos,
más eficaz que el actual, proporcionaría el grado
necesario de seguridad para evitar que las partes se
desentendieran de acuerdos anteriores generándose
así un marco favorable de desprotección basado en las
negociaciones y acuerdos previos (91).
Estas cinco condiciones dan fe de la dificultad de culminar con éxito las negociaciones agrarias en la Ronda Uruguay. Los años venideros confirmarían el excesivo optimismo inicial al prever la culminación de las negociaciones en
1990.
(91) Estos cinco puntos claves se pueden inferir del trabajo de
Runge, F., Von Witze, H., Thompson, SH.: Liberal Agricultural Trade as a
Public Good: Free Trade versus Free Riding under GA77'. Ponencia presentada en el Simposium Benjamin Lippincot on Policy coordinations in
World Agriculture el 22-24 de abril de 1987 en Minneapolis, Minnesota, USA.
301
El segundo semestre del año, bajo la presidencia danesa,
éstuvo protagonizado por el intento de llevar a cabo las tres
reformas íntimamente relacionadas, propuestas por la Comisión: Reforma de la PAC ( 92), de los fondos estructurales
comunitarios ( 93) y del presupuesto de la Comunidad (94).
Ninguna de estas reformas se pudo aprobar en 1987 y el
Consejo Europeo de Copenhague reunido el 4 y 5 de diciembre concluyó sin ponerse de acuerdo sobre ninguna de ellas
(92) Los antecedentes más inmediatos de la petición de esta reforma los podemos encontrar en los resultados negativos de la Comunicación de la Comisión transmitido al Consejo el 14 de agosto y titulada
«Balance de las medidas de control de los mercados agrícolas y perspectivas de la política agrícola común». La Comisión reconocía que
aunque en ciertos sectores los estabilizadores habían podido tener un
efecto coactivo y una eficacia cierta en el control de los gastos, en cambio en otros sectores el efecto había sido solamente parcial, BCE, 91987, pág. 15.
La Comisión transmitió al Consejo el 30 de septiembre una comunicación referente a los estabilizadores agrícolas para aumentar su eficacia y aplicarles a los sectores del azúcar, leche, carne ovina y caprina,
cereales, vino, fnitas y hortalizas y proteaginosas, a tener en cuenta en
la cumbre de Copenhague. El Parlamento Europeo aprobó el principio
de los estabilizadores agrícolas en su sesión del 19 de noviembre pero
expresó reservas en relación con sus modalidades de aplicación.
En el Consejo «inacabado» de Copenhague, en opinión de J. Delors
(Comisión, BCE-12-1987, pág. 8), sólo se hizo una declaración formal y
vaga en la que se recogía la necesidad de adoptar la producción a la
demanda interna y externa, la defensa del mundo rural y de la explotación familiar, las ayudas a los ingresos, defender como objetivo el desarrollo del mundo rural y por último la consecución de una política
exterior firme y decidida.
(93) Con ellos se quería rebajar la responsabilidad de la PAC en el
desarrollo del mundo rural cuyo objetivo debía impulsarse también por
el FEDER y FSE a la vez que se pretendía hacer realidad el principio de
cohesión económica y social recogido en el Acta Unica Europea.
(94) El agotamiento del modelo presupuestario en vigor hasta el
presente era evidente. El Consejo de Ministros de Agricultura reunido
el 19 y 20 de octubre, adoptó formalmente por mayoría cualificada un
reglamento instituyendo reglas particulares relativas a la financiación
de la PAC.
302
y propuso que se adoptaran en la reunión de Bruselas, a celebrar el 11 y 12 de febrero de 1988 (95).
1987 terminó con un balance bastante negativo. El que
podía haber sido un año de transición hacia la verdadera
reforma de la PAC, pasó a ser una acumulación de síntomas
de una PAC cada vez más enferma. La falta de voluntad política del Consejo para hacer frente a las pretensiones proteccionistas germanas en el sector más conflicto de la PAC,
junto con el lácteo y el escaso impacto real de las presiones
exteriores, pueden caracterizar a este año incapaz de sacar
adelante una reforma necesaria para hacer realidad la puesta
en práctica del Acta Unica Europea.
Los decepcionantes (96) resultados de la cumbre de
Copenhague pusieron el broche a un año presupuestario
aún más preocupante que los previos. Las condiciones para
que la crisis presupuestaria inminente influyera sobremanera
en las decisiones agrarias a tomar en 1988 estaban servidas.
5.4. 1988: La reforma financiera de la Comunidad
y la PAC
E1 año 1988 comenzó bajo presidencia germana. Su
ambigñedad tradicional respecto a la PAC, cuyo resultado
final siempre había sido el mantenimiento de una agricultu-
(95) La división entre los países que querían más recursos económicos frente a los que querían más disciplina presupuestaria eran
demasiado grande. La calificación por parte del Ministro Alemán de
agricultura de «catálogo de horrores» a las medias presupuestarias y a
la imposición de estabilizadores agrarios defendida por la Comisión
arrojaba pocas dudas sobre la oposición hostil que mantenía la RFA a
cambiar en esa dirección. Swinbank, op. cit., 1988, pág. 8.
(96) Calificación tomada del discurso del danés Poul Sch ^ltter,
presidente en ejercicio del Consejo, ante el Pazlamento Europeo días
después de la culminación de la cumbre de Copenhague. Comisión,
BCE, 12-1987, pág. 7.
303
ra comunitaria y protegida y especialmente en los productos
continentales más gravosos (cereales y productos lácteos), no
infundía un especial optimismo a los defensores de una
reforma en profundidad (97).
La única posibilidad de que se emprendiera tal reforma
podía derivar de una situación presupuestaria insostenible,
capaz de presionar con suficiente fuerza par que se acometieran los cambios necesarios.
Si a estas presiones financieras añadimos las nuevas exigencias derivadas del AUE, es comprensible que finalmente
parte de la estructura proteccionista se modificara para que
se aceptaran fuentes nuevas de financiación por los países
partidarios de la disciplina presupuestaria y tuviera lugar la
reordenación necesaria de gastos que permitiera la cobertura de los nuevos retos asumidos.
Eran otra vez razones puramente presupuestarias las que
iban a provocar una transformación en la PAC que con el
paso del tiempo se revelaría como totalmente insuficiente.
La subordinación del cambio de la PAC a los imperativos
presupuestarios sin querer modificar sus elementos nucleares
se mantenía. La estructura básica la constituía una protección vía precios ajena al mercado (98) y que seguía manifestando todos sus efectos negativos no sólo por motivos presupuestarios (99).
(97) Especialmente si a ello añadimos que el otro país artífice de la
PAC, Francia, iba a celebrar en este año elecciones legislativas con el
consiguiente aumento de las presiones proteccionistas a cambio de
votos.
(98) Las razones de la importancia de este factor las podemos
encontrar por ejemplo en Koester, U., Terwitte, H.: «Las distorsiones
de precios en la agricultura de la Comunidad Europea», AS, n.° 48,
1988, págs. 47-79.
(99) Este mismo año se publicó un trabajo recapitulador de los
estudios más destacados realizados a ambas orillas del Atlántico y en
Australia en la década de los ochenta principalmente, que analizaba la
PAC desde cuatro puntos de vista: sus efectos en los estados miembros
de la Comunidad y en los no miembros, sobre el comercio internacional
304
Sin embargo, a diferencia de las reforma de 1984, ahora
entraba en juego un elemento más: la incompatibilidad teórica de la ejecucióri del AUE, ya en vigor, con el mantenimiento de una PAC aglutinadora de tal cúmulo de disfunciones
que comenzaba a ser un obstáculo para el relanzamiento de
la Comunidad hacia el camino del Mercado Unico (100).
La capacidad para reformar al PAC derivada del compromiso contenido en el AIE, introducía una nueva variable que
abría aparentemente nuevas posibilidades para su refundación.
Pero la reforma podría fracasar en la práctica, si el Consejo de Agricultura se seguía aprovechando del carácter obligatorio de los gastos agrarios y de la facilidad para externalizar
el coste de las medidas que pudieran beneficiar al sector
agrario de un país o grupo de países determinado (101).
En esta lucha entre las exigencias presupuestarias y la
racionalización de la PAC jugó un importante papel los
acuerdos alcanzados en el esperado Consejo Europeo del 11
y 12 de febrero celebrado en Bruselas.
El contenido de este acuerdo estaba destinado a constituir un buen banco de pruebas revelador del escaso efecto
real de las medidas que imponen controles a la oferta agra-
de productos agrarios y la estabilidad de los precios agrarios. Demekas, D., Bartholdy, K. et al.: «The effects of the Common Agricultural
Policy of the European Community: A survey of the Literature», JCMS,
n.° diciembre 1988, págs. 113-145. Aunque seguían apareciendo trabajos
que destacaba los aspectos positivos de la PAC, especialmente con referencia a la innovación tecnológica que había propiciado. Un estudio
detallado de este aspecto positivo podemos encontrarlo en Van Der
Meer: «Agricultural Growth in the EC and the Effect of the CAP»,
Ponencia presentada en la XX Conferencia lnternacional de Economistas agrarios celebrada en Buenos Aires, el 24-31 de agosto de 1988.
(100) Tsoukalis, L.: The Nem European Economy: The Politirs and Economics of Integration. Oacford University Press, 1991, pág. 52.
(101) Es decir, mientras la pertenencia a la CE no implicaba que
todos los Estados miembros coincidieran en maximizar una función
objetivo común, como nos recuerda Koester, U., Terwitte, H., 1988, op.
cit., 1988, pág. 60.
305
ria. Este fracaso permitiría que finalmente, como estudiaremos más adelante, fueran ganando mayor fuerza los pagos
compensatorios simultaneados con una di ^minución sustancial de los precios de protección.
El resultado final del Consejo de Bruselas proporcionaba
también a los EE.UU. y al Grupo Cairns la medida real del
impacto que en el diseño de la política agraria europea estaban teniendo las demandas de estos competidores en el mercado mundial de productos agrarios de zona templada (102).
Si tuviéramos que destacar el año en el que el presupuesto tuvo el mayor protagonismo dentro de la historia de la
PAC, 1988 sería merecedor de este dudoso honor por las dos
razones que examinamos en el siguiente apartado.
5.4.1. El Presupuesto en el centro de la Reforma
La primera razón de tal protagonismo fue la difícil y larga
negociación que precedió a la aprobación del presupuesto
de 1988 (103). La segunda se fundamentaba en las importan-
(102) Aunque la Comunidad presentó el acuerdo final de Bruselas
como una adaptación de la PAC al contexto mundial de productos
agrarios. Brewin, CH., McAlshter: «Anual Review of the Activities of the
European Communities in 1988», JCMS, junio 1989, pág. 329.
(103) Desde el punto de vista procedimental se batieron tres records:
por primera vez el borrador del Presupuesto no fue enviado al Parlamento Europeo antes del 5 de octubre del año previo a su entrada en vigor
(art. 204 parágrafo 4 del TR); también por primera vez comenzó el año
presupuestario sin un borrador de presupuesto, que no se presentaría
hasta e18 de marzo; y por último, se necesitaron seis reuniones del Consejo de Ministros para que el borrador se convirtiera en un presupuesto listo
para entrar en vigor previa aprobación del Parlamento Europeo.
De hecho, el retraso del Consejo en aprobar un proyecto de Presupuesto para 1988 motivó que el Parlamento Europeo y la Comisión
interpusieran un recurso por omisión (art. 175 TR) ante el Tribunal de .
Justicia de las Comunidades. Finalmente el Tribunal emitió una resolución el 12 de julio declarando que el recurso era improcedente al
haberse aprobado finalmente el Presupuesto algunos días antes.
306
tísimas decisiones de carácter presupuestario que se adoptaron este año y que influirían decisivamente en la marcha de
la Comunidad hasta 1992.
Si bien el AUE marcó nuevos objetivos para la Comunidad e introdujo nuevos mecanismos, silenció en cambio los
aspectos referentes a la reforma necesaria para dotarla con
un nuevo sistema de financiación que posibilitara un incremento de recursos económicos capaz de evitar el colapso
financiero de la misma (104).
La reforma financiera iba a colmar así este vacío y sentaba las bases financieras para desarrollar el amplio programa
defendido por Delors (105).
Para un estudio de todos los avatares que tuvo que sufrir el primer
borrador del presupuesto hasta su entrada en vigor, Nicoll: «The Long
march of the EC's 1988 Budget», JCMS, diciembre, 1988, págs. 169 y ss.
y Zaragoza Romeau, J. A.: «España ante el presupuesto comunitario
1988», HPE, n.° 105/106, 1987, págs. 291-315.
(104) La presentación en febrero de 1987, ya comentada, de las
condiciones para propiciar el éxito del AUE afectaban de forma doble
al marco presupuestario vigente. En primer lugar se exigía un incremento de la disciplina presupuestaria y fundamentalmente, aunque no
sólo, en relación con el FEOTA Garantía. También exigía el reforzamiento de los fondos estructurales para hacer realidad el principio de
cohesión económico-social recogido en el Acta.
Además el sistema de financiación vigente acumulaba dos disfunciones: la tendencia a irasladar los créditos no ejecutados al ejercicio
siguiente, provocándose así un incremento de los gastos en los años
sucesivos y por otra parte empezaba a haber unanimidad en la constatación de que el sistema de recursos propios basados en el IVA crecía
menos que el PIB comunitario, agravándose este hecho con la lógica
disminución de los recursos propios tradicionales. Un estudio comparativo del sistema de financiación propuesto por la Comisión y el vigente hasta la reforma de febrero de 1988 lo podemos encontrar en Ramírez, F., Tornos, I.: «La Reforma del sistema de financiación del Presupuesto Comunitario», HPE, n.° 105/106, 1987, págs. 341 y ss.
(105) Cuyas ventajas y beneficios que reportaría para la Comunidad se iban afianzando en el plano teórico con trabajos como Cechini,
P.: The European Challenge: 1992. Ed. Aldershot, 1988 y Padoa Schiopa,
Efficiency, Stability and Equity. Oxford. University Press, 1987.
307
Con estos antecedentes podemos alcanzar a comprender
la importancia histórica de este Consejo Europeo de Bruselas
después del fracaso del anterior del 30 de junio de 1987 y del
de Copenhague de diciembre (106) .
En el Consejo Europeo que nos ocupa se acordó un
marco global en el que tenían cabida los tres objetivos que
perseguía la denominada Reforma Delors:
1) Sentar las bases para garantizar un período de seguridad presupuestaria que permitiera hacer frente a las
exigencias del AUE (107) .
2) Incrementar el grado de cohesión entre los estados
miembros de la Comunidad (108) .
3) Reformar la PAC a fin de disminuir su peso en el Presupuesto.
El éxito del primer y segundo objetivo dependía en gran
medida de lo que se lograra con el tercero. La relación entre
la reforma del sistema de financiación del Presupuesto con
una modificación a fondo de la PAC era evidente porque en
la última década los problemas presupuestarios habían tenido siempre su origen en los excesivos gastos agrarios. Su control se alzaba así como un requisito imprescindible para que
la reforma presupuestaria anunciada fuera viable.
(106) Para un desarrollo detallado de los antecedentes y limitaciones del acuerdo de Bruselas de febrero de 1988. Sebastiá, M.: «El Acuerdo de Bruselas: alcance del mismo», HPE, n.° 105/106, 1987, pág. 317.
(107) Lo que exigía introducir un nuevo recurso presupuestario 0
incrementar los existentes y la satisfacción de las pretensiones británicas. Las diferencias entre la propuesta de la Comisión y la solución
finalmente adoptada pueden consultarse en Ramírez, F., Tornos, I., op.
cit., pág. 344.
(108) Lo que se plasmó finalmente en el reforzamiento de los Fondos estructurales (FSE, FEDER, FEOGA-Orientación). Las razones de
estas modificaciones, las lagunas y limitaciones en cuanto a su éxito,
han sido ampliamente estudiadas en España por Massot, A.: «La reforma de la Política estructural agrícola de la Comunidad», AS, n.° 49,
1988, págs. 49-117.
308
Sin dejar de destacar la importancia de los dos primeros
objetivos, lo que nos interesa es el contenido agrario del
Acuerdo Global de Bruselas (109) que había de ser desarrollado en posteriores reuniones del Consejo de Ministros de
Agricultura. Este contenido se puede reconducir a ocho
importantes medidas:
1) E1 ritmo anual de crecimiento de los gastos del
FEOGA-Garantía no debería exceder el 74% de la tasa
de crecimiento anual del PIB de la Comunidad (110).
Con ello se buscaba limitar el crecimiento a un 1,9%
anual frente al 7,5% en términos reales que había
experimentado desde 1975. Se perseguía con esta
limitación establecer una barrera a los gastos agrarios
y tranquilizar así a los países que exigían mayor control de estos gastos antes de reformar el presupuesto e
incrementar sus recursos (111) .
2) E1 Consejo de Ministros de Agricultura adoptaría
anualmente en su proyecto de presupuesto, los créditos necesarios para financiar el coste de depreciación
(109) EI acuerdo agrario se podía considerar como una resurrección de algunos intentos previos sin éxito junto con un mayor énfasis
en el control de su implementación y ejecución. Koester, U., Tangerman, S.: «The European community», Agricultura Protectionism in the
industrialized ruorld, Resources for the Future. Washington, DC, 1990,
pág. 101.
(110) Aunque esta cifra corresponde de hecho a un 80% del crecimiento del PNB si se toman en cuenta los 200 millones de Ecus correspondientes a la financiación de la retirada de tierra (set-aside). Esta
limitación pasaría a denominarse en la jerga comunitaria «directrices
financieras».
El Acuerdo Interinstitucional sobre la disciplina presupuestaria y la
mejora del procedimiento presupuestario de 19 de junio pondría en
práctica lo acordado en el Consejo de Bruselas sobre disciplina presupuestaria.
(111) Posteriormente se desarrolló y reguló este acuerdo en la
Decisión del Consejo de 24 de junio de 1988 relativa a la disciplina presupuestaria (88/377/CEE).
309
de las exigencias para evitar la práctica habitual de no
proceder a la depreciación de las existencias a lo largo
de la campaña correspondiente. Con este proceder se
pretendía normalizar la situación de los stocks de existencias en 1992 (112).
3) La base de referencia para la determinación de las
dotaciones anuales para los gastos del FEOGA sería la
cifra de gasto prevista para 1988: 27.500 millones de
Ecus. La dotación máxima anual para la sección garantía del FEOGA para un año posterior a 1988 sería igual
a esta base de referencia aumentada en un 74% de la
tasa de crecimiento del PNB entre 1988 y el año del
que se tratara (113).
4) Se introduciría nuevos estabilizadores agrícolas que
complementaran los estabilizadores agrarios existentes. Con los estabili^adores _se pretendían alcanzar tres
objetivos esenciales:
a) Acentuar la sensibilidad de los agricultores en cuanto a la congestión de los mercados, extendiendo su
corresponsabilidad a la participación en las cargas
de gestión de la PAC.
b) Proporcionar a los agricultores plurianualmente
indicaciones en cuanto a la tendencia de los precios institucionales de un producto determinado.
c) Definir un marco de referencia presupuestario más
fiable, al menos respecto a los imprevistos derivados de la variación de la producción dentro de la
Comunidad (114) .
(112) Ello implicaba la modificación del Reglamento del Consejo
1883/1978 que tuvo lugar el 24 de junio de 1988 con la aprobación del
Reglamento 2050/1988.
(113) Posteriormente se tendría en cuenta la Decisión de 24 de
junio relativa a la disciplina presupuestaria.
(114) Toda la regulación pormenorizada de las estabilizadoras
puede consultarse en Comisión. Hacia el equilibrio de los mercados
310
5) Se incrementaría el rigor de la gestión presupuestaria de los gastos del FEOGA-Garantía. Con este fin,
previamente al comienzo de cada ejercicio presupuestario, la Comisión determinaría los perfiles de
los gastos para cada capítulo presupuestario basándose en una comparación de los gastos mensuales con
el perfil de los gastos a lo largo de los tres años precedentes (115) .
6) La Comisión se comprometía a elaborar sus propuestas de precios con arreglo a las restricciones descritas.
agrarios. Europa Verde, n.° 1, 1988. Baste aquí señalar los más destacados:
a) Para los cereales se fijó una cantidad máxima garantizada anual
de 160 millones de toneladas para las campañas 1988089, hasta
1991-92 cobrándose al principio de cada campaña una tasa de
corresponsabilidad adicional no superior al 3%, a fin de mantener los gastos de gestión de mercados dentro de los límites presupuestarios.
b) Para la leche se adoptó la prórroga del sistema de cuotas por un
período de 3 años, es decir, hasta el 31 de marzo de 1992.
c) El aceite de oliva y el algodón mantendrían los estabilizadoras
en vigor.
d) Para las semillas oleaginosas y plantas protéicas se establecía una
cantidad garantizada anual de 4,5 millones de Tm para la colza,
2 millones para el girasol, 1,3 para la soja y 3,5 para las plantas
protéicas, reduciéndose, al igual que en los otros productos, los
precios institucionales si se superaban estas cantidadesç
e) Por último se establecían también umbrales de garantía para las
carnes de ovino y caprino con penalización para el supuesto de
que se produjeran excesos sobre los límites acordados.
(115) La Comisión presentaría posteriormente informes mensuales
sobre el desarrollo de los gastos reales en comparación con tales perfiles. Cuando la Comisión descubriera que el ritmo de incremento de los
gastos sobrepasa el perfil previsto o amenazara con hacerlo, utilizaría
los medios de gestión a su alcance, incluidos los estabilizadores para
hacer frente a la situación. En el caso de que los medios fueran insuficientes, la Comisión examinarían el funcionamiento de los estabilizadores agrícolas en el sector afectado y presentaría al Consejo nuevas
propuestas para incrementar su efectividad. El Consejo se comprometería a pronunciarse en el plazo de dos meses.
311
Si la Comisión creía que el resultado final de las deliberaciones del Consejo iba a significar un incremento
de los costes previstos por la misma, la decisión final
debería tomarse en una sesión especial del Consejo en
la que participarían tanto los Ministros de Agricultura
como los de Hacienda (116) .
7) Deberían respetarse todos los años las dotaciones
agrícolas y para hacer frente a los efectos presupuestarios que pudiera tener las variaciones de la paridad
Ecu/dólar se incluiría cada año una réserva monetaria de 1.000 millones de Ecus (117).
8) Se introducirían en breve medidas encaminadas a
limitar la oferta de productos agrarios directamente
por medio del fomento del abandono temporal de tierras. También el Consejo Europeo se mostró partidario de introducir medidas comunitarias opcionales
para fomentar el cese de la actividad agraria (prejubilación) y ayudas directas a la renta (118).
(116) Con esto se daba pie a que se hiciera realidad una vieja aspiración: la participación de los Ministros de Hacienda en las decisiones
agrarias como medio de frenar el gasto agrario. Si bien en 1982 tuvo
lugar un acuerdo similar y nunca se aplicó.
(117) Con ello se pretendía hacer frente a los efectos de las oscilaciones de la paridad Ecu/dólar en el montante total de las restituciones
a las exportaciones.
(118) El programa de «set-aside» se organizaría teniendo en cuenta que:
a) Las medias se conciban como complemento de las actuaciones
en materia de política de mercados.
b) Serían obligatorias para el estado miembro pero optativas para
el productor.
c) Se podrán establecer excepciones regionales a la aplicación
obligatoria del régimen en el supuesto de que las condiciones
naturales o el peligro de la despoblación lo desaconsejasen en
determinadas regiones.
d) La duración de la reducción de superficie de uso agrícola sería
como mínimo de cinco años con posibilidad de rescisión por
parte del agricultor al cabo de un período mínimo de tres años.
312
Con estas ocho medidas apuntadas, además de crear una
sensación de control institucional del gasto agrario, cumpliéndose las condiciones teóricas para poder avanzar en el desarrollo del AUE, parecían sentarse unas bases firmes para unas
negociaciones agrarias fáciles y rápidas por parte del Consejo de
Agricultura. Pero en realidad, las cosas no fueron tan sencillas.
5.4.2. La vuelta del Compromiso de Luxemburgo
La primera prueba de la eficacia real de lo acordado en
Bruselas en febrero iba a constituirla la fijación anual de los
precios agrarios. Si en un primer momento se presentaba
e) La reducción de la superfcie abarcaría al menos el 20% de la
misma.
f) Las primas por hectárea para las superficies abandonadas deberían compensar la pérdida de renta de los agricultores.
g) El importe mínimo de la prima por hectárea sería de 100
Ecus/hectárea y de 600 Ecus el máximo.
h) La parúcipación de la Comunidad en las primas sería para los
primeros 200 Ecus el 50%, de 200 a 400 Ecus el 25% y de 400 a
600 el 15%.
i) Los Estados miembros podrían ofrecer a los agricultores la posibilidad de utilizar las superficies abandonadas en barbecho
verde para la cría de ganado extensivo y de reconverúr el cultivo
para la producción de lentejas, garbanzos y vicias.
j) La parúcipación de la Comunidad se financiaría en un 50% con
cargo al FEOGA-Sección Garantía y un 50% con cargo al
FEOGA-Sección Orientación.
Respecto a la jubilación anúcipada y a las ayudas a la renta se instó
al Consejo que se pronunciara antes del 1 de abril y 1 de julio de 1988
respectivamente. El set-aside sería regulado posteriormente por el
Reglamento 1094/88 de 27 de abril de 1988 y el Reglamento de aplicación 4115/88 del 29 de diciembre del mismo año. El régimen de
fomento del cese de la acúvidad agrícola pasó a regularse por el Reglamento 1096/88 de129 de abril de 1988. El régimen de ayudas a la renta
después de toda una serie de vicisitudes detalladas en Massot (Op. cit.
1988, págs. 105-113) se reguló posteriormente por el Reglamento
n.° 768/89 de121 de marzo de 1989.
313
como un mero trámite, la defensa de los intereses nacionales
lo convirtieron de nuevo en uno de los elementos de negociación más conflictivos de la década de los ochenta.
La Comisión, en sus propuestas del 25 de marzo y 4 de
abril se adhirió a la lógica que había detrás de los estabilizadores agrícolas defendidos (119); es decir, el maritenimiento
de una política de precios restrictiva (120).
Bajo esta premisa, la Comisión defendió el mantenimiento
del nivel de precios acordados en la campaña anterior (121)
para la mayoría de los productos agrarios, junto con algunas
medidas conexas, continuadoras de las presentadas en campañas anteriores (122) y una propuesta agromonetaria consistente en proceder al desmantelamiento en 10 puntos de los MCM
existentes en Grecia (123). Nos interesa destacar aquí el conte-
(119) Reforzada por el respaldo que los Consejos de Agricultura
del 7 y 9 de marzo y 28 al 30 del mismo mes dieron a lo acordado en
Bruselas.
(120) Aunque en el caso de aprobarse.lo propuesta por la Comisión sólo generaría un ahorro de 18 millones si tenemos en cuenta las
directrices presupuestarias del Consejo Europeo de Bruselas. Comisión.
BCE 3-1988, pág. 17.
(121) Cuya traducción en monedas nacionales significaba solamente un incremento de un 0,31% como media. Comisión, BCE 3-1988,
pág. 70.
(122) Estas medidas se podían clasificar en cuatro grupos: continuación del apoyo a determinadas situaciones particulares (por ejemplo, el
mantenimiento de la ayuda tendente a compensar a los pequeños productores de cereales del pago de la tasa de corresponsabilidad) continuación
de la política de calidad fundamentalmente en cereales, un reajuste de la
corresponsabilidad cuya recaudación tendría ahora lugar cuando se colocara el producto en el mercado y no en la primera transformación y por
último de la disminución de algunos mecanismos de apoyo o inte^vención.
(123) La estabilidad en el seno del SME de las monedas europeas,
la disminución de las diferencias monetarias en el caso de la libra esterlina y la peseta y el ligerísimo aumento del escudo y la lira aconsejaban
centrarse sólo en el dracma por la depreciación que sufría.
Con esta propuesta, la Comisión quería mantener el sistema agromonetario en coherencia con la estrategia de los estabilizadores y la
política de precios restrictiva. A estas razones había que añadir el
impacto presupuestario que toda devaluación de los tipos verdes lleva
314
nido mínimo que en este caso se concedía al capítulo agromonetario porque finalmente tomaría un protagonismo desmedido, con una significación política, creemos importantísima.
La intensidad de la defensa de las posturas nacionales
(en esta ocasión helénicas) lo prueba el hecho de que no se
llegara a ningún acuerdo definitivo para la campaña 88-89
hasta el 19 de julio, convirtiéndonos así en la aprobación de
precios más tardía de la historia de la PAC (124) .
La congelación de precios pedida por la Comisión fue
globalmente aceptada por el Consejo de Agricultura el 17 de
junio al enmarcarse dentro de las decisiones del Consejo
Europeo de Bruselas. Esta práctica ausencia de debate en
materia de precios anunciaba un traslado de las negociaciones a los ajustes agromonetarios cuyo protagonismo aumentaba bajo una política de precios más restrictiva.
Pese a la rotundidad de los acuerdos alcanzados en junio
del año anterior respecto al desmantelamiento de los MCM
negativos, el conflicto se mantuvo al seguirse viendo el desmantelamiento de los MCM negativos como una vía, tal vez la
principal, para asegurar el aumento de los precios nacionales
(125). Los países con MCM negativos comenzaron por supeditar la aceptación del acuerdo de precios al desmantelamiento de sus MCM, liderados por Grecia que exigía un desmantelamiento muy superior al propuesta por la Comisión.
consigo. Por ejemplo, el desmantelamiento de un punto en los MCM
negativos podía llevar a un gasto suplementrio de 10 millones de Ecus
en el caso belga, griego o danés y llegar hasta 125 millones en el caso
galo como nos recuerda. Torcasio, S.: «La fixatión des prix agricoles»,
RMC, n° 322, diciembre 1988, pág. 587.
(124) La Comisión incluso tuvo que tomar toda una serie de medidas urgentes en aquellos sectores cuya campaña ya había comenzado.
(125) La RFA no intervino en este debate porque ya en el Consejo
de Ministros de Agricultura del 17 de junio se le permitió que compensara a sus agricultores, con un límite máximo de 8.000 DM por explotación, al disminuir los precios en este país como consecuencia de la
adaptación de los tipos verdes.
315
El desbloqueo de esta situación que amenazaba con empañar los éxitos comunitarios conseguidos este año en materia
agraria pareció conseguirse gracias a dos propuestas de la presidencia del Consejo. En primer lugar se trasladarían los efectos de los desmantelamientos parciales de los MCM negativos
al 1 de enero de 1989 (126), salvaguardándose así la disciplina presupuestaria y la política de precios restrictiva. En segundo lugar, el Consejo y la Comisión declaraban la intención de
desmantelar, por medio de las modificaciones de los tipos verdes, los MCM hasta 1992 pero comenzando también el 1 de
enero de 1989.
Este doble acuerdo fue aceptado por todos los países
salvo Grecia que Ilegó a esgrimir dos veces el compromiso de
Luxemburgo (127) .
(126) La propuesta era rebajar 1 punto el MCM negativos aplicado
al ovino en España, 1 punto a los MCM negativos de Dinamarca, 1,5
Francia, 1,55 a Irlanda, 2,55 a Italia (salvo 6,6 en el caso del ovino), 3,2
para el Reino Unido y 0,5 para Luxemburgo y Benelux (salvo 2 puntos
para la carne de ovino), Portugal, sólo 9,6 y para el azúcar y aceite de
oliva y 3,4 para el ovino y por último 14,5 puntos para Grecia. El vacuno quedaba siempre exento de esta disminución al estar pendiente la
reforma de su OCM.
(127) La primera vez porque quería un desmantelamiento de sus
MCM negativos superiores a 14,5 puntos. La segunda por no conformarse con el segundo ofrecimiento del Consejo de Agricultura del 24
de junio consistente en un reajuste de los tipos verdes de 15 puntos
para los productos animales y de 20 puntos para los productos vegetales. La delegación helénica estimaba que este acuerdo implicaba una
devaluación del tipo verde del dracma de un 20% para los productos
vegetales y un 15% para los productos animales lo cual significaba un
aumento medio de precios en Grecia del orden de 21,5% y un coste de
135 millones de Ecus. Fue un conflicto derivado de una interpretación
errónea de la propuesta del Consejo por parte de la delegación griega.
Finalmente Grecia aceptó la interpretación de la Comunidad respecto
al ofrecimiento del 24 de junio con la condición de que en el próximo
desmantelamiento de MCM se tuviera más en cuenta su situación económica.
316
Todas las construcciones teórica concebidas para enterrar el compromiso de Luxemburgo (128), una vez el AUE
había entrado en vigor, se vinieron abajo.
El Compromiso de Luxemburgo alegado por Grecia fue
efectivo e incluso fue conocida formalmente su existencia
por otras cinco delegaciones (129). Si en el terreno teórico
se había anunciado un período de adopciones de acuerdos
por el Consejo lejos de las exigencias de unanimidad salvo en
los supuestos exigidos expresamente por el Tratado (130),
en la práctica su efectividad fue limitada, quizá porque bajo
la euforia que reinaba después de la cumbre de Bruselas se
creyó conveniente presentar unos acuerdos agrarios bajo el
signo de la unanimidad (131) .
A nosotros nos interesa resaltar, más que el hecho en sí
de las posibilidades de parálisis institucional que desplegaba
la utilización del compromiso de Luxemburgo, el protagonismo que iban adquiriendo los ajustes agromonetarios como la
única salida para continuar obteniendo incrementos de precios agrarios en moneda nacional alimentadores de excedentes a pesar de la vigencia de los estabilizadores agrarios,
como el tiempo se encargaría de demostrar:
El juego del congelamiento de los precios propuestas y
los ajustes agromonetarios acordados continuaba llevando,
(128) La utilización por primera vez del compromiso de Luxemburgo después de la entrada en vigor del AUE con cierto éxito comenzó a albergar ciertas dudas sobre el principio de la mayoría cualificada
como regla general.
(129) Torcasio, op. cit, 1988, pág. 588, lo que significaba que estas
mismas delegaciones podía utilizarlo en el futuro.
(130) Por ejemplo, el artículo 100 A, párrafo 2 del Tratado de
Roma exceptúa de la mayoría absoluta y exije unanimidad para las disposiciones fiscales, las disposiciones relativas a la libre circulación de
trabajadores y a las relativas a los derechos e intereses de los trabajadores asalariados.
(131) Además el hecho de que Grecia fuera a presidir la Comunidad le impulsó a aceptar finalmente una solución muy similar a la propuesta por la presidencia del Consejo.
317
aunque esta vez sólo a partir del 1 de enero de 1989, a un
ligero aumento medio de los precios en términos monetarios
como se desprende del Cuadro 33.
CUADR033
PRECIOS DE INTERVENCION PARA LA CMAPANA 1988/89
CON RELACION A LOS ADOPTADOS EN LA CAMPAÑA 1987/88
Todos los productos agrarios (Variación de^rrecios en %)
(1)
(2)
(3)
(4)
RFA (MP) ............
Francia (MP) ....
Italia (MP) .......:..
+0,04
-0,04
-0,31
+0,00
+1,10
+1,77
+0,00
+1,10
+1,89
1,8
2,2
4,5
Holanda (MP) ..
+0,00
-0,22
-0,22
1,0
Bélgica (MP) .......
Luxemburgo
(MP) ....................
Reino Unido
(MP) ....................
+0,00
+0,36
+0,36
2,2
+0,00
+0,35
+0,35
2,7
+0,00
+2,36
+2,36
4,5
Irlanda (MP) .......
+0,00
+0,86
+0,86
2,8
Dinamarca
(MP) ....................
Grecia (MP) ........
España (MP) .......
Portugal (MP) .....
CEE 12 (MP) .......
+0,00
-0,63
+1,33
+0,72
+0,02
+0,70
+14,19
+1,42
+8,45
+1,62
+0,70
+14,19
+1,11
+8,45
+1,60
4,0
15,4
3,8
6,1
3,5
(MP) Media ponderada.
(1) Variación de precios en Ecus.
(2) Variación de precios en moneda nacional (resultante de las decisiones
de precios).
(3) Variación de precios en moneda nacional (después de los ajustes monetarios).
(4) Tasa de inflación esperada en 1989.
NB: las modificaciones de los precios en Ecus serían aplicables a partir del 1
de enero de 1989, a excepción de los precios para Grecia y Portugal y para
Holanda los cuales se aplicarían desde el momenton que la campaña hubiera
comenzádo.
Fuente: Torcasio, S., op. cit. 1988, pág. 589.
318
La importancia real de conseguir una disminución nominal de precios implicaba que las medidas conexas se presentaran como claves en el contexto de reforma de la PAC.
Sin perder su calidad de complemento de la política agraria, la Comisión las presentaba como una colaboración para
aumentar la diversificación de los instrumentos de política
agraria con el fin de frenar el desequilibrio de los mercados
agrarios (132) . Ahora además, las medidas conexas podían
disfrutar de un mayor protagonismo gracias al mecanismo de
estabilizadores agrarios acordados en febrero. Sin embargo
su éxito o fracaso dependían del cumplimiento con efectividad de lo acordado y del impacto real que los estabilizadores
agrarios fueran a tener en el control de la oferta agraria.
La importancia de los acuerdos de febrero obligaba a que
las medidas conexas a aprobar junto con los precios institucionales tuvieran menor importancia que en las campañas anteriores. Ello se explica por la confianza en los efectos positivos
de tales acuerdos. De hecho algunas medidas se limitaban a la
ampliación a otros productos de los estabilizadores agrarios.
La insuficiencia de las medias conexas, para frenar la
oferta de los productos más excedentarios, como había ocurrido en las anteriores campañas pronto se pondría de manifiesto en su escaso impacto real a pesar de la defensa que de
las mismas hizo de la Comisión.
La culminación del primér semestre de 1988 con la cumbre de Hannover, en la que no se discutieron materias agrarias, constituía la mejor prueba de que existía una cierta
satisfacción y consenso en lo acordado en el plano agrario en
el mes de febrero (133).
(132) Para una presentación de las mismas. Comisión. Precios agrarios 1988/89 y medidas afines. Decisiones del Consejo, n.° 44, Notas rápidas.
Europa Verde, 1988.
(133) Aunque también se podía interpretar como un acuerdo tácito en no abrir el contencioso agrario y concentrar más los esfuerzos en
el establecimiento de las medidas encaminadas a garantizar el camino
para la Unión Económica y Monetaria.
319
5.4.3. El fracaso de la Reunión de Montreal
Tanto los resultados del Consejo Europeo de febrero
como la aprobación final de los precios para la campaña
1988/89 se consideraron por la Comunidad como una muestra suficiente de su voluntad de avanzar en la Ronda Uruguay. Evidentemente esta percepción no era compartida por
los EE.UU. y el Grupo Cairns al interpretarse como meras
soluciones coyunturales a los problemas presupuestarios por
los que atravesaba la Comunidad con escasísimos efectos
sobre el comercio internacional de productos agrarios.
A pesar de que el año 1988 fue utilizado fundamentalmente para discutir cuestiones técnicas (134) sobre la pretendida desprotección de la agricultura, distintos hechos
anunciaban una paralización de las negociaciones.
La sanción por el Presidente Reagan, el 23 de agosto de
1988, de la Ley de comercio estadounidense conocida como
Omnibus Trade and Competitiveness Act, enrareció aún más
el clima de las negociaciones al incluirse en ella algunos aspectos agrarios claramente conflictivos (135). En ella se contemplaba un aumento y ampliación de las subvenciones a la
exportación de productos agrarios y se establecía un sistema
de concesiones automáticas de préstamos comerciales para el
trigo forrajero y soja para el supuesto de que la potencia ame-
(134) Para una revisión de las distintas formas de medir la protección en la agricultura, discutidas en el GATT, hasta el momento, sus
limitaciones y utilidad. Josling, T., Tangerman, S.: Pur^iose of Measuring
Protection in Agriculture, Ponencia presentada en el XX Congreso Internacional de Economistas Agrarios. Buenos Aires, 24-3 de agosto de
1988.
(135) Siguiendo la práctica habitual estadounidense de responder
con programas proteccionistas ante la pérdida de cuotas de mercado
en el mercado internacional de productos agrarios. Hayes, D., Schmitz,
A.: «The Price and Welfare Implications of Current Conflicts between
the Agricultural Policies of the United States and the European Community» en Issues in US EC Trade Relations. Ed. Baldwin and Sapir
National Bureau of Economic Research. Chicago. USA, 1988, pág. 97.
320
ricana considerase que la Ronda Uruguay avanzaba insuficientemente. En la misma ley se contemplaba un incremento en la
protección respecto a los productos agrarios importados; por
último se establecía una cláusula obligatoria de represalia para
aquellos casos en los que se consideraba que un competidor
llevaba a cabo prácticas comerciales desleales (136).
Por parte comunitaria los efectos de la Directiva 85/649
que prohibía el uso de hormonas para el engorde en la producción de carne roja iba a afectar a partir del 1 de enero de
1989 a las exportaciones estadounidenses de este producto
hacia Europa. Ante este perjuicio para los intereses estadounidenses se abrían una vez más las puertas para entrar en
otra guerra comercial si no se encontraba una solución satisfactoria para ambas partes (137).
Los factores climatológicos también colaboraron en los
escasos avances de la Ronda Uruguay en materia graria. Por
una parfe, los EE.UU. sufrían la sequía más intensa desde
1934 ( 138). Este hecho produjo una disminución de su capa-
(136) Siendo los EE.UU. quien declaraba esta situación unilateralmente y ponía en marcha toda una serie de represalias. De esta forma,
la Comunidad estaba en el punto de mira de esta ley sin poder ampararse en las normas del GATT.
(137) El Gobierno de los EE.UU. amenazó con aplicar las disposiciones de represalia y la Comunidad advirtió que se reservaria la posibilidad
de replicar con otras medidas. Solicitó incluso la Comunidad al Consejo
del GATT que estudiase si las medidas de represalia a utilizar por los
EE.UU. eran acordes a la normativa del GATT. La Comunidad entendía
que la aplicación de la directiva 85/649 no discriminaban a los EE.UU.
porque también afectaban a la producción comunitaria de carne roja.
(138) La sequía en los EE.UU. terminaría añadiendó más dificultades en el proceso de reducción del proteccionismo a largo plazo. La
razón puede entenderse si tenemos en cuenta que la coincidencia de
un año de sequía con un año electoral iba a facilitar la aprobación de
medidas gubernamentales encaminadas a paliar los efectos de la sequía.
Una vez desaparecida la sequía el desmantelamiento de todas las subvenciones concedidas al amparo de la Drought Relief Bill sería lento
como en ocasiones anteriores. Schmitz, A.: «GATT and Agriculture: The
Role of Special interest groups» Ponencia presentada en el American
Economics Association Meeting. Kno^cville Tenesse, julio 1988, pág. 25.
321
cidad exportadora y de sus propias existencias de trigo y
maíx fundamentalmente y por tanto de las mundiales.
El resultado final fue un incremento de los precios mundiales de ambos productos en un 50% y 40% respectivamente (139). Este incremento de los precios mundiales de dichos
productos significaba para la Comunidad Europea una disminución automática de las restituciones a sus exportaciones.
Además coincidió con una climatología favorable para Europa. Bajo estas condiciones climáticas favorables la producción de cereales terminó con 10 millones de toneladas más
que el año anterior.
Con estos antecedentes, y el mantenimiento de las propuestas presentadas por EE.UU. y el Grupo Cairns en 1987,
las posibilidades de llegar a un acuerdo en agricultura en la
Reunión Ministerial del GATT celebrada del 3 al 9 de diciembre de 1988 eran escasas (140) .
De hecho en la Reunión de Montreal se mantuvieron las .
diferencias iniciales (141) y sólo se acordó posponer la adopción de acuerdos a la reunión a celebrar en abril de 1989 en
Bruselas.
(139) Comisión. Informe sobre la situación de la Agricultura. 1988,
pág. 97.
(140) Se perdía así la oportunidad para establecer un marco general para las negociaciones y comenzar el proceso de reforma del status
quo agrario internacional como había sido pedido meses antes por un
grupo nutrido de economistas agrarios. Institute for International Economics. Refornzing World Agricultural Trade: A Policy Statement by Tzuentynine Professionals from Seventeen Countries. Washington, mayo 1988.
(141) Fundamentalmente porque la Comunidad era incapaz de
comensar a los productores comunitarios afectados negativamente si
accedía a las demandas de los EE.UU. y el grupo Cairns. La posibilidad
de compensar a los perdedores dentro de la Comunidad estaba destinada a convertirse en una condición sin la cual la existencia de un sector
agrario bajo el librecambio era prácticamente imposible, como nos
recuerda, Rausser, G., Wrightht, D. en «Alternative Strategies for Trade
Policy Reform», en la obra Policy Coordination in World Agriculture. Ed.
Wissenschaltverlag. Kiel. Alemania, 1988, pág. 148.
322
Con el fracaso de la Reunión de Montreal (142) el balance del GATT para 1988 en el proceso de liberalización del
comercio de productos agrarios había sido bastante pobre
(143) y de momento no suministraba ningún tipo de presión
capaz de provocar un cambio en la PAC.
Habría que esperar a 1989 para que empezara a notarse
la influencia de la Ronda Uruguay en el diseño anual de la
PAC, si bien, como posteriormente analizaremos, la defensa
a ultranza por parte de la Comunidad de los pilares básicos
de la PAC dificultaban cualquier avance serio en la dirección
querida por los EE.UU. y el grupo Cairns (144) .
A pesar de este esperado fracaso existía una cierta sensación
entre los participantes en las negociaciones del GATT de que esta
Ronda estaba condenada al éxito por al menos cuatro razones:
1) Por primera vez existía un reconocimiento al más alto
nivel de la relación entre los problemas de Comercio
Internacional de productos agrarios y los programas
agrarios nacionales.
(142) Para un análisis de los resultados positivos de la misma, fuera
ya del sector agrarios; BICE «La Reunión Ministerial del GATT en
Montreal», BICE. Semana del 26 de diciembre al 1 de enero de 1988,
págs. 4.733 y ss.
(143) Aunqúe quizás este resultado se derivara del carácter meramente técnico y preparatorio de las reuniones celebradas desde la Declaración de Punta del Este. Dentro de los acuerdos de procedimiento
adoptados a lo largo del año, podemos destacar la formación en febrero
de un grupo técnico con la finalidad de facilitar los trabajos relacionados
con la configuración de las medidas globales de apoyo de que disfrutaba
la agricultura y que servirían de base en las futuras negociaciones. También se constituyó en septiembre un grupo de trabajo especializado en
las regulaciones sanitarias y fitosanitarias como formas de protección.
(144) A pesar de que la adopción de un acuerdo sobre desprotección agraria.debía de tener unas bases multilaterales para incrementar
su efectividad como demuestran los australianos Bowen, B., Haszler, H.:
«Implications of Phased reductions in agricultural protection». Ponencia presentada al International Agricultural Trade Research Consortium sobre «Bringing Agriculture into the GATT». Annapolis, Maryland, USA, 19-20 de agosto de 1988.
323
2) Se aceptaba de forma creciente la necesidad de cambiar las condiciones y relaciones del Comercio internacional de productos agrarios y la reforma de las
políticas agrarias domésticas.
3) Se asumía asimismo que los cambios domésticos
podrían llevarse a cabo más fácilmente bajo una negociación multilateral.
4) Y, por último era percepción común la necesidad de
instaurar una aproximación global utilizando indicadores cuantitativos capaces de capturar los efectos distorsionantes de las políticas agrarias nacionales, junto
con la necesidad de fortalecer las reglas del GATT en
su aplicación a la agricultura (145) .
Para concluir el estudio de 1988, procede recordar que
los acuerdos financieros de febrero y junio de este año, la
posposición de la entrada en vigor de los nuevos precios en
monedas nacionales al año 1989 y la mejora del mercado
mundial de cereales anunciaba un final de año con menos
tensiones financieras que los anteriores (146). Disminuía
así la presión financiera que tantas veces había propiciado
la adopción de medidas a corto plazo y que habían sido
presentadas como componentes de la Reforma de la
(145) Un ejemplo de esta visión optimista lo puede encontrar el
lector en Warley, T.: «Agriculture in the GATT: Past and Future».
Ponencia presentada en la XX Conferencia de la asociación internacional de Economistas Agrarios. Buenos Aires. Agosto 1988, pág. 12.
(146) A esto colaboraba el hecho de mantenerse los gastos agrarios
por debajo de las directrices financieras. Buena prueba de esta tranquilidad presupuestaria la podemos obtener de la facilidad con que se
aprobó el 15 de diciembre de 1988 el presupuesto comunitario para
1989 a diferencia del correspondiente a 1988. Una explicación de las
escasas dificultades con las que tropezó la aprobación del Presupuesto
para 1989 se pueden encontrar en Verscharaegen, M.: «1988-1989:
Naissance et premiers pas d'une novelle mécanique budgétaire», RMC,
n.4 326, 1989, págs. 224 y ss.
324
PAC (147) . La impresión de paz financiera perduraría mientras no empezara a notarse posteriormente el escaso éxito de
las medidas correctoras adoptadas a lo largo de 1988.
El año 1989 se presentaba inicialmente como un año de
tregua en la Reforma de la PAC por razones presupuestarias
pero en el que las presiones provenientes del GATT empezaban a aumentar paulatinamente.
5.5. 1989: La disminución de la presión presupuestaria
La superación con éxito en 1988 de lo acordado en febrero y junio de ese mismo año, ya analizado, preparó el terreno
para que el paquete de precios y medidas afines a aplicar en
la campaña 89/90 tuviera un carácter continuista (148). Además, el Acuerdo de la sesión del 23 y 24 de enero de 1989 del
Consejo de Ministros de Agricultura sobre las ayudas vía
renta justificaba y facilitaba aún más la ejecu ^ión de una política de precios restrictiva al no quedar desprotegidos, en vía
de principio, aquellos agricultores que inicialmente fueran
perjudicados por ésta (149).
(147) Cuando en realidad las crisis presupuestarias se habían convertido en un mito que servía para esconder la verdadera crisis de la
Comunidad: la de objetivos y medios. Milas, R.: «Le Budget Communautaire sous analyse systémique» , RMC, n.4 317, mayo, 1988, pág. 294.
(148) A pesar de la sustitución del Comisario de Agricultura y desarrollo Rural por el irlandés Ray MacSharry.
(149) En este Consejo de Agricultura se acordó por mayoría cualificada un paquete de medidas cuyo objetivo era completar la aplicación
de las conclusiones del Consejo Europeo de febrero de 1988 en lo referente al capítulo agrario. Comisión, BCE, n.° 1-1989, pág. 26. Dentro de
este paquete de medidas destaca el referido a las ayudas de la renta que
tomaría forma jurídica con el Reglamento n.° 768/89 de 21 de marzo
por el que se establece un régimen de ayudas transitorias a la renta.
Los elementos más destacados de este reglamento consideramos
que son:
1) Las ayudas no deberían fomentar la producción agraria (Art. 2).
2) El Estado miembro interesado debería presentar un Programa
de Ayudas para la renta agraria (Art. 3).
325
La excesiva confianza en el éxito de los estabilizadores
agrarios en el control de los excedentes, a pesar de las
amplias dudas que arrojaba la experiencia pasada, también
generaba una cierta relajación para afrontar la disminución
de los precios agrarios institucionales en monedas nacionales (150).
Si a lo anterior añadimos los efectos beneficiosos que se
esperaba que fuera a desplegar en el mundo rural la nueva
3) Los titulares de las explotaciones agrarias y los miembros de sus
familias que trabajasen en la explotación sólo podrían beneficiarse de una ayuda a la renta en el caso de que la renta familiar
global no alcanzara, por unidad de trabajo, el umbral determinado por el Estado miembro en cuestión. En ningún caso dicho
umbral podría sobrepasar el 70% del PIB nacional o el 90% del
PIB regional por activo (Art. 4). La ayuda no podría ser en ningún caso superior a 2.500 Ecus anuales por unidad de trabajo
de la explotación considerada (Art. 6).
4) El nivel de la ayuda a la renta se determinaría sobre la base de
los perjuicios que pudieran causar a los beneficiarios potenciales la adaptación de los mercados en el contexto de la reforma de la PAC y la adecuación de las organizaciones Comunes
de Mercado, dicha ayuda se fijaría, a la elección del Estado
miembro de que se tratara, a tanto alzado o individualmente
(Art. 5).
5) La contribución comunitaria a la financiación de las ayudas a la
renta sería del:
- 70% del importe elegible cuando la explotación estuviera
situada en una región correspondiente al objetivo 1.
- 15% del importe elegible en los demás casos.
6) Se creaba un comité de gestión de ayudas a las rentas agrarias,
compuesto por representantes de los Estados miembros y presididos por un representante de la Comisión (Art. 13).
Una exégesis de este reglamento que nos ayude a comprender
la escasa efectividad del mismo fundamentalmente por razones
financieras la podemos encontrar en Blumann, C.: «Politiques
des marchés: poursuite de 1'effort de limitation des garanties»,
RTDE, n 4 4, 1989, págs. 735- 740.
(150) Sobre todo después de la positiva aplicación de los mismos
en la campaña 1988/89 como pone de relieve Baudin, P.: «La fixation
des prix agricoles pour 1989/90», RMC, n.° 329, 1989, pág. 400.
326
política socioestructural (151), ya en vigor, las condiciones
eran óptimas para disminuir paulatinamente el protagonismo
de la política de precios en el diseño anual de la PAC (152).
Por todo ello, las propuestas de la nueva Comisión se alinearon coherentemente con las pautas restrictivas defendidas al menos desde el Libro Verde y que ahora debían además de cumplir las directrices financieras aprobadas al año
anterior.
En cambio, este cuadro propiciador de una profunda
transformación se enfrentaba a consideraciones de carácter
político capaces de neutralizar los puntos defendidos por la
Comisión (153).
(151) Una vez habían entrado en vigor desde el 1 de enero de
1989 los cinco reglamentos que aprobó el Consejo a lo largo de 1988
para hacer realidad la reforma de los fondos estructurales:
- Reglamento ( CEE) n.° 5052/88 de 24 de junio de 1988 ( reglamento cuadro).
- Reglamento ( CEE) n.° 4253/88 de 19 de diciembre de 1988
(reglamento aplicación).
- Reglamento ( CEE) n.° 4254/88 de 19 de diciembre de 1988
(FEDER).
- Reglamento ( CEE) n.° 4255/88 de 19 de diciembre de 1988 (FSE).
- Reglamento ( CEE) n.° 4256/88 de 19 de diciembre de 1988
(FEOGA-Orientación) .
La bibliografía referida a los mismos es amplísima, baste destacar,
Ginderachter, V.: «La réforme des founds structurels», RMC, n.° 327,
1988, pág. 271; Seche, J. C.: «La Novelle Réglamentations des fonds
structurels», RMC, n.° 328, 1989, pág. 325; Lowe, PH.: «The Reform of
the Community's structural funds», CMLR, 1988, pág. 503; Massot, A.,
op. cit., págs. 72$0; Tió, C.: «La Reforma del Fondo Europeo de Orientación y Garantía Agrícola (FEOGA) », RIE, n.4 2, 1989, págs. 379-399.
(152) Porque se descargaba de la política de precios el objetivo de
garantizar el desarrollo rural querido por la Comunidad y se otorgaba
esta función a los tres fondos estructurales reforzados de medios.
(153) A1 persistir todavía un cuadro institucional que otorgaba la
última palabra al Consejo de Ministros de Agricultura como nos recuerda, Swinbank, A.: «The Common Agricultural Policy and the Politics of
European Decision Making», JCMS, n.° 4, 1989, pág. 303.
327
La cita con las urnas en distintos países de la Comunidad
a lo largo de 1989 y las mismas elecciones al Parlamento
Europeo daban una nueva oportunidad estratégica a las
organizaciones agrarias defensoras de un proteccionismo clásico vía precios.
Este año de elecciones en un clima económico favorable
y unas finanzas comunitarias aparentemente controladas,
tenían todos los elementos para posponer el fuerte ajuste
necesitado y reclamado al año siguiente.
Bajo estas condiciones era fácil que finalmente viera la
luz un paquete de medidas adoptadas por unanimidad
(154), favorecedoras de unos precios agrarios institucionales
al menos superiores a los de la campaña previa. La convicción de un éxito mayor de las medidas socioestructurales a
medio plazo y los ajustes que podía autoimponerse la Comunidad si quería que la Ronda Uruguay se saldara con éxito,
alimentaba también esta consideración del paquete para
1989/90 como el correspondiente para un año de respiro,
previo al fuerte reajuste que se anunciaba.
Por lo demás, esta supeditación de los cambios en la PAC
a avatares políticos y presupuestarios, sin ser influida por lo
que se pensaba en los círculos académicos y en organizaciones iñternacionales (155) había sido una constante desde su
(154) Sin que en este caso se utilizara el Compromiso de Luxemburgo por ninguna de las partes, aunque eilo no implicaba que las partes renunciaran en el futuro a éste.
(155) Si nos atenemos al estudio presentado por Fearne, A. utilizando el método Delphi con la finalidad de analizar la opinión respecto a la PAC por parte de 156 expertos de siete países de la Comunidad
(los doce menos Portugal, Grecia, España, Bélgica y Luxemburgo).
Fearne, A.: «The CAP in 1995 «a quantitative approach to policy forecasting», ERAE, 1989, págs. 113-127. •
Un resumen clarificador de todas las criticas vertida tanto por los
medios académicos como por los institucionales se puede encontrar en
Rosenblatt, J. et al.: The Common Agricultural Policy of the Euroriean Community, IMF, Ocasional Paper, n.° 62> noviembre, 1988.
328
nacimiento y mantenía toda su vigencia, a salvo de un
replanteamiento profundo y bien articulado por parte de la
sociedad de las funciones que debían de cumplir el sector
agrario (156).
5.5.1. La estrella de las negociaciones agrarias: Los MCM
Las negociaciones encaminadas a adoptar los precios
agrarios para la campaña 89/90 pusieron de manifiesto el
incremento del protagonismo de los ajustes agromonetarios
con la finalidad de neutralizar la política de precios agraria
restrictiva defendida por la Comisión y junto a éstos la progresiva importancia de las medidas conexas como fuentes de
control del gasto agrario.
La confirmación de la afirmación anterior lo podemos
ver en la práctica conformidad que el Consejo expresó respecto a las propuestas de la Comisión en materia de precios
y su distanciamiento en cambio, en lo concerniente al desmantelamiento de los MCM negativos (157).
Con esta práctica tenían menos significado los precios
institucionales fijados en Ecus, a cuya adopción se oponían, cada vez en menor medida, los Ministros de Agricultu-
(156) Y en las que las consideraciones medioambientales iban
abriéndose cada vez camino con más fuerza especialmente en el Reino
Unido junto con Alemania. Un resumen del pensamiento germano respecto a la utilización de criterios medioambientales para sacar a la PAC
de su fracaso puede verse en Priebe, H.: «Marktwirtschaft und Umweltsicherung der Aus weg aus verfehlter EGAgrarpolitik», Ponencia presentada en Bonn el 2-12-1988 y Von Meyer, H. The Common Agricultural
Policy and the Enviornment, WWF International CAP Discussion Paper,
n.° 1-1988.
(157) Por ejemplo el Consejo concedió un desmantelamiento
superior en el caso de Italia y Reino Unido (la mitad de la diferencia
monetaria existente) frente a lo pedido por la Comisión (un tercio).
Para un análisis pormenorizado puede consultarse Baudin, P. op. cit.
1989, págs. 398-399.
329
ra (158), y más los ajustes agromonetarios que eran finalmente los que determinaban los precios en monedas
nacionales.
Si globalmente los precios en Ecus presentados por la
Comisión llevaba a una disminución medida de un 0,2%, los
finalmente adoptados por el Consejo se acercaban a una disminución de un 0,1%.
En cambio, si tenemos en cuenta los ajustes agromonetarios, los precios agrarios institucionales experimentaban una
subida media de un 1,2% (Cuadro 34).
La conversión de los MCM en la estrella de la negociación del paquete agrario fue fácil porque la misma Comisión
había declarado que constituían una barrera física a la creación del mercado único y que por lo tanto debían de eliminarse a más tardar, en 1992 (159) .
Su desmantelamiento venía así facilitado por las exigencias de objetivos superiores. La conversión de esta eliminación en un aumento de los precios agrarios nacionales, no
hacía más que reforzar el apoyo de este desmantelamiento en
cada uno de los países con MCM negativos. El conflicto entre
el control de los precios agrarios y el necesario desmantelamiento de los MCM tenía así un fácil ganador y sus efectos
(158) Colaboraba también en esta pérdida de importancia de los
precios marcados en Ecus, la mejora que había experimentado la Comisión desde 1987 a la hora de presentar junto con sus propuestas sus propias estimaciones de los efectos esperados de tales propuestas para los
distintos estados miembros. Todo ello gracias al desarrollo de un sistema de predicción y de simulación de políticas a corto plazo (SPSG) y un
sistema de predicción y de simulación a medio plazo (SPSM). Con la utilización de estos sistemas los Ministros de Agricultura tenían que plantearse sus argumentos basándose en los análisis de la Comisión. Para una
descripción de esta mejora de carácter técnico Henrischsmeyer, W.:
«Un sistema de Información y de simulación de Políticas para la agricultura Europea», REAS, n.° 140, 1987, págs. 33-50.
(159) Comisión. Completing the Internal Market. White Paper from
the Commission to the European Council. Luxemburgo, junio 1985,
punto 38.
330
CUADRO 34
EVOLUCION DE LOS PRECIOS DE SOSTENIMIENTO
COMO CONSECUENCIA DE LAS DECISIONES SOBRE PRECIOS
Y MEDIDAS AGROMONETARIAS
Estados miembros
En Ecus
En mon. nacionales
Bélgica ...............................
Dinamarca .........................
Alemania ...........................
Grecia ................................
España ...............................
Francia ..............................
Irlanda ...............................
Italia ...................................
Lwcemburgo .....................
Holanda ............................
Portugal .............................
Reino Unido .....................
-0,1
-0,1
-0,1
-0,5
+1,4
-0,2
+0,0
-0,7
+0,0
-0,1
+6,7
-0,1
-0,1
+0,6
-0,8
+14,1
-0,2
+1,10
+1,16
+0,9
+0,0
-0,6
+9,0
+3,0
CEE-12 ...............................
-0,1
+1,2
Fuente: Comisión. «Decisiones de precios agrícolas 1989/90». Europa Verde,
1989.
sobre la oferta agraria pondrían pronto en una delicada situación a los estabilizadores agrarios (160).
Simultáneamente al aumento del protagonismo de los
MCM, las medidas conexas pero desvinculadas de la política
(160) Aunque la Comisión defendía inicialmente que los efectos
de los estabilizadores sobre la producción agraria no podían advertirse
hasta pasados algunos años. Comisión. Informe financiero sobre el FEOGA1989. Luxemburgo, Septiembre, 1990. Pronto los hechos harían pensar
lo contrario. No hay que olvidar que las circunstancias climáticas desfavorables que sufrió la Comunidad propiciaron una disminución de la
oferta y por lo tanto es difícil predecir la efectividad real de los estabilizadores agrarios. Comisión. I,a situación de la agricultura en la Comunidad. Informe 1989. Bruselas, 1990, pág. 27. Habría que esperar a años
de mejores cosechas para medir su efectividad sobre la oferta agraria.
331
socioestructural incrementaban el suyo (161) . Esto se veía
facilitado por la configuración de la nueva política socioestructural bajo los objetivos 1 y 5 a) y b) eliminadora en gran
medida de la dispersión que le era propia de otras campañas (162).
Como conclusión de los resultados del Consejo de Agricultura del 22 de abril, en el que se determinó el paquete
anual de medidas para la campaña 1989/90, podemos decir
que aún constituyó una fuente de protección vía precios porque se siguió utilizando la modificación de éstos como el instrumento suministrador de cambios en la PAC, en ausencia
de una política de ayudas a la renta vía compensaciones. Una
vez más, no cabe ninguna duda de la voluntad de la Comisión en modificar la PAC pero sus intentos chocaron de
nuevo con los deseos del Consejo de Ministros de Agricultura
que acabaría desvirtuando sus propuestas (163).
5.5.2. Del Acuerdo de Ginebra al mantenimiento
de las posturas divergentes
A diferencia de los dos años anteriores, parecía que la
Ronda Uruguay podía constituirse en un verdadero factor de
(161) Con la finalidad de frenar aún más la oferta agraria sirviéndose de una disminución del papel de la intervención y un estímulo de
la calidad. Baudin, P., op. cit., 1989, pág. 399.
(162) Según el Reglamento 2052/88 del 17 de julio de 1988, los
objetivos de los Fondos Estructurales a partir de 1989 son:
Objetivo 1: El fomento del desarrollo y el ajuste estructural de las
regiones más desfavorecidas económicamente.
Objetivo 5:
a) Acelerar la adaptación de las estructuras agrarias.
b) Promover el desarrollo de las zonas rurales.
(163) Club de Bruxelles. The future ofEuropean Agriculture. Bruselas,
1991, págs. 3-14.
332
influencia sobre el futuro desarrollo de la PAC (164). Ya a lo
largo de 1988 la Comunidad tuvo conocimiento de las diferencias y orígenes de conflictos derivados de la falta de armonía entre ésta y los EE.UU. en el comercio exterior de productos agrarios (165) .
El Acuerdo de Ginebra de abril de 1989 representó, en el
desarrollo de la Ronda Uruguay, un avance considerable en
el esfuerzo por transformar las negociaciones del GATT en
materia agraria en un forum de discusiones reales en lugar
de un mero punto de encuentro donde airear las diferencias
ideológicas entre los EE.UU. y la Comunidad en lo concerniente al proteccionismo agrario (166).
El Acuerdo de Ginebra, aún siendo importante para la
negociación agrícola, no se puede calificar de histórico, ya
que todo quedó por hacer, fue más bien un Acuerdo marco
que evitó el fracaso y permitió un consenso básico que permitió avanzar en las negociaciones (167).
Seis fueron los elementos de progreso que inicialmente
aportaron estas negociaciones de Ginebra:
(164) En el plano teórico no sólo la política agraria constituía un instrumento de política exterior sino que las presiones exteriores podían
generar determinados cambios en las políticas agrarias domésticas. Alston, J., Carter, Colin: «Causes and consequences of Farm Policy». Ponencia presentada en ó4th annual Western Economics. Association Interna
tional Confeerence, Lake Tahoe (USA), 18-22 junio 1989.
(165) Comisión. Disharmonies in EC and US Agricultural Policies,
Luxemburgo, 1988. Es importante destacar que en la confección del
mismo colaboraron los mayores expertos europeos en la PAG: Koester, V.,
Petit, M., Buckwell, A., Mahé, L., Tangermann, S., Tarditi, S., Thomson, K. Sin embargo, todo lo propuesto en este trabajo finalmente tuvo
un escasísimo impacto en la estrategia seguida por la Comisión en la
Ronda Uruguay.
(166) O'Connor, H., Hine, R., et. al.: «The Agricultura Negotiations in the Uruguay Round: Developments Since the Geneva Accord».
Credit Resarch Paper, n.4 91/8. Nottingham. Julio 1991, pág. 3.
(167) Prieto, J. R., Estervelas, L.: «El GATT y el Comercio internacional de Productos Agrarios», REAS, n.° 148, 1989, pág. 169. El contenido exacto del mismo se puede consultar en GATT, Mid Term GATT
Reuier^. Ginebra. Abril 1989.
333
1) Congelación de los niveles de protección agraria a los
existentes en 1988/89 hasta el final de las negociaciones, a celebrar en Diciembre de 1990.
2) Las medidas adoptadas por cada una de las partes
contratantes desde la declaración de Punta del Este,
con la finalidad de contribuir al proceso de reforma
del proteccionismo agrario, se considerarían en el
haber en cada una de las ofertas.
3) Consenso respecto a la necesidad de incrementar la
operatividad del GATT y fortalecer sus reglas.
4) Incremento del consenso en lo referente a la vinculación de las políticas agrarias nacionales respecto a las
señales emanadas de los mercados internacionales de
los productos agrarios. Consenso que se ampliaba a la
necesidad de otorgar ayudas a las rentas de los agricultores, por ser éstas menos distorsionantes.
5) Establecimiento de un programa de trabajo que asegurara la armonización de las regulaciones nacionales
en materia sanitaria y fitosanitaria.
6) Y por último, las partes fijaban diciembre de 1989
como fecha para analizar las propuestas referidas a los
aspectos de la reforma a largo plazo (168).
Hasta el verano no se presentaron nuevas propuestas al
amparo de este acuerdo. Las propuestas como las anteriores
seguían siendo meramente metodológicas, alejandas aún de
cuantificaciones (169).
(168) GATT. Activities 1989. Ginebra 1989, pág. 49.
(169) Sin embargo tanto la OCDE como el mundo académico
seguían presentando modelos cuantitativos que intentaban demostrar
en distintos escenarios las virtudes de la liberalización del comercio de
productos agrarios. Valga como ejemplo: OCDE. Modelling the effects of
agricultural Policies, n° 13, París, 1989, Varios: Agriczcltural Trade Liberalization and theEurofiean Community. Oxford University Press. 1989. Mahe, L.
Travera, C.: «Bilateral harmonization of EC and US Agricultural Policies». ERAE, n.° 15, 1989, págs. 327-348.
334
Sería EE.UU., el país que se proclamaba como el más interesado en la culminación de la Ronda Uruguay, el primero
en presentar propuestas. La primera tuvo lugar en julio y se
concentró fundamentalmente en la conversión de las barreras no arancelarias a las impotaciones en aranceles (170)
como complemento a la medida global de apoyo (MGA) a la
agricultura objeto de negociación (171).
Esta primera propuesta de los EE.UU. fue completada
con una segunda más global y amplia presentada en octubre (172).
Los elementos más importantes de esta última propuesta
pueden reconducirse a:
1) Eliminación en diez años de la protección agraria
doméstica con efectos sobre la oferta agraria y ordenación de las medidas proteccionistas en tres grupos
(cajas). En un primer grupo (caja roja) se incluirían
aquellas sobre las que había un consenso total sobre
su efecto distorsionador (173). En el segundo grupo
(170) Detrás de esta defensa de la arancelización se encontraba el
convencimiento de que los aranceles habían demostrado ser la forma
de protección menos distorsionante al establecer una relación directa
entre los precios domésticos y los mundiales de productos agrarios.
(171) Siendo la Comunidad la defensora de esta MGA a la agricultura porque ofrecía más libertad en la elección de lo que se comprometía a disminuir como después analizaremos.
La MGA puede considerarse como una medida global de protección específica a determinar a lo largo de las negociaciones. Para un
estudio de las distintas medidas de apoyo al sector agrario discutidas en
la Ronda Uruguay, Barceló, L. V.: «Liberalización, Ajuste y reestructuración de la Agricultura Española»., MAPA, 1991, págs. 91-95.
(172) GATT, Submission of tue United States on Com1irehensive Longterm
Agricultural Refmm, Ginebra, octubre 1989. Sus efectos negativos para
los intereses comunitarios pueden consultarse en Mahe, L., Guyomard,
H.: «Agriculture in the GATT. An assessment of the USA's 1989 proposal», FP, agosto 1991.
(173) Por ejemplo: ayudas a la renta de los agricultores vinculadas
a la producción, precios de protección, subvenciones a los productos
para favorecer su venta.
335
(caja naranja) se agruparían las que tuvieran un
menor efecto distorsionador pero q.ue necesitaban
someterse a la disciplina del GATT y por último en el
tercer grupo (caja verde) se incluirían las medidas no
distorsionadoras del comercio (174).
2) Abolición, a partir del 1 de enero de 1991, en un periodo de diez años, de las barreras a la importación mediante su previa conversión en aranceles. Con este fin se procedería a la prohibición de las restricciones voluntarias a
las exportaciones y los acuerdos sobre precios.
3) División de instrumentos de política agraria para su
negociación en los grupos de apoyo doméstico, ayuda
a las exportaciones agrarias, medidas limitadoras de
las importaciones agrarias y regulaciones sanitarias y
fitosanitarias.
La propuesta estadounidense fue considerada inaceptable por la Comisión, y por lo tanto estaba condenada al fracaso, al significar un ataque frontal a la explotación familiar
(175) y un desmantelamiento de la PAC al atacar directamente todo el sistema de restituciones a las exportaciones y
(174) Por ejemplo: retirada de tierra, ayuda alimenticia, programas
agrarios de carácter medioambiental.
(175) Ya en la Conferencia de Stresa se destacó la importancia de
defender el modelo agrario europeo basado en la explotación familiar.
La Comisión había defendido recientemente otra vez la importancia que para el campo europeo tenía la explotación familiar pieza clave
para el futuro del mundo rural. Comisión, El futuro del mundo rur¢l,
Bruselas, 1988. Previamente, en el Libro Verde de la Comisión (1985)
se subrayaba que la PAC constituía una pieza angular de la construcción europea que formaba parte integrante del «contrato matrimonial»
de la Comunidad y que su objetivo era mantener un gran número de
agricultores necesarios para la organización del tejido social y para la
conservación del medio ambiente natural. La explotación familiar se
consideraba como la «unidad de base» de la Europa Verde y refleja una
«opción de sociedad»; ella estaba «en el corazón del modelo de sociedad europea». Raumbaud, P.: «Una nueva forma de sociedad: la Comunidad Europea», AS, n.° 51, 1989, pág. 57.
336
exigir la eliminación de los precios institucionales. Por el
lado de la Comunidad se contempló como una petición asimétrica, que sin perjudicar a los intereses estadounidenses
(176), atacaba a los pilares básicos de la PAC.
Los intereses norteamericanos quedaban protegidos al
organizarse su agricultura bajo otros instrumentos no tan
fácilmente encuadrables en la caja roja defendida por este
país.
En noviembre de este mismo otoño, el Grupo Cairns,
admitiendo la necesidad de liberalizar progresivamente el
comercio de productos agrarios, presentó una propuesta
(177) más moderada que la estadounidense y defendió la
conveniencia de preservar criterios de seguridad alimentaria junto con el apoyo de la agricultura en los países menos
desarrollados. Coincidía con la estadounidense en cuanto a
la eliminación de las excepciones del GATT y de las subvenciones a la exportación y en la clasificación tripartita pero,
a diferencia de la estadounidense, incidía especialmente en
la disminución progresiva de los pagos directos a los agricultores.
Tampoco la propuesta del grupo Cairns fue bien recibida
en la Comunidad, la cual presentaría su propuesta en diciem-
Para una discusión de la relación mundo rural y explotación familiar, Vincienne, M.: «La futura Europa verde: representaciones sociales
de la Comisión Europea», AS, n.° 51, 1989 y Mesonada, C.: «El futuro
de la explotación familiar en Europa ante la evolución de la PAC»,
REAS, n.4 148, 1989, García Azcárate, T.: «Reformas Comunitarias y
desarrollo rural en las regiones mediterráneas de la Comunidad»,
REAS, n.° 143, 1988, pág. 176.
(176) Para una descripción de los elementos de la política agraria
estadounidense que nos ayude a comprender porque bajo esta propuesta norteamericana sus intereses continuaban casi intactos. Fernández, D.: «El modelo agrario de sostenimiento de precios y rentas en
EE.UU. Principales características», RIEE, n.s 4, 1987.
(177) Desarrollada en GATT, Comprehensive Proposal jor long-term
Reform of Agricultural Trade: Submission by the Cairns group, Ginebra,
noviembre 1989.
337
bre de este mismo año (178). Teniendo en cuenta el contenido de la misma, que a continuación presentaremos, no era
fácil albergar muchas dudas sobre las escasas posibilidades de
llegar a un acuerdo a lo largo de 1989.
La bienvenida inicial que tuvo la propuesta Comunitaria
fue debida a que las otras partes pensaron que constituía un
signo claro de deseos de negociar. Pronto el análisis pormenorizado de sus peticiones eclipsaron esta creencia inicial.
Los puntos más destacados y conflictivos de la propuesta
comunitaria de diciembre de 1989 fueron los siguientes:
1) Las reducciones de la protección a la agricultura debían de tener su año de referencia en 1986 ya que la
Comunidad consideraba que ese mismo año había iniciado su reforma de la PAC.
2) El mantenimiento de un sistema dual de precios vía
prélévements o de restituciones a las exportaciones
era considerada no negociable.
3) La Gomunidad estaba dispuesta a considerar la propuesta de la arancelización estadounidense, si simultáneamente se tomaban en cuenta sus demandas respecto a la revisión y modificación al alza de las condiciones bajo las cuales los productos sustitutivos de cereales, procedentes de los EE.UU., entraban en su territorio (179).
4) La arancelización, además, debía de tener en cuenta
la inclusión de un factor corrector que reflejara las
(178) GATT, Global Proposal of the Euroriean Community of the long
term objectives for the Multilateral Negotiations on Agricultural questions. 20
diciembre. Ginebra, 1989.
(179) Petición que era inadmisible por parte de los EE.UU. porque
amenazaba las exportaciones de estos productos hacia Europa y que
además consideraba estas exportaciones como un derecho adquirido
en previas negociaciones que había conseguido como contrapartida a
su mayor flexibilidad para permitir el desarrollo de la PAC sin iniciar
guerras comerciales.
338
fluctuaciones del mercado mundial de productos
agrarios y sobre todo las fluctuaciones del ECU son
relación al dólar.
5) La reducción, y no desaparición, de las restituciones a
las exportaciones de productos agrarios debía también de disfrutar de este mecanismo corrector.
Fuera ya de las tres partes que parecían dominar el debate agrario en las negociaciones del GATT, países como Japón
y Corea continuaban haciendo saber que no estaban dispuestos a renunciar a la seguridad alimenticia como principio
rector de su política agraria (180).
Los países nórdicos no comunitarios, Austria y Suiza
seguían insistiendo en la importancia de los factores no económicos ( mantenimiento de la población rural, protección
del medio ambiente y desarrollo rural) como elementos a
tener en cuenta en las negociaciones.
El resto de los países permanecían ajenos a estos debates
o se manténían anclados en posiciones muy distintas (181).
Un año después del fracaso de Montreal no se podía afirmar que las posturas se hubieran acercado más y seguíamos
(180) Tampoco estas países, junto con los nórdicos, eran capaces
de dejar que los beneficios que la reforma agraria podía producir sobre
los sectores no agrarios influyeran en la creación de un consenso político interno imprescindible para el cambio de sus políticas agrarias proteccionistas.
(181) Aquellos países cuyos puntos de vista crecían dentro de las
propuestas de un nuevo orden económico internacional (NOEI)
defendidos por la UNCTAD y veían las relaciones económicas internacionales bajo el esquema conceptual del intercambio desigual,
temían que la liberalización del comercio de productos agrarios
fuera negativa para países pequeños, pobres y débiles como nos
recuerda McCalla, A.: «Improving Policy coordination in Agriculture», Policy coordination in world agriculture. Wissenschaftsverlag Kiel,
1989, pág. 222.
339
aún en un contexto internacional carente de acuerdos reguladores eficaces en el plano agrario (182) .
El año 1990 reunía las condiciones para que se diera una
fiebre negociadora con la finalidad de intentar salvar la
Ronda Uruguay.
Con esta ausencia de compromisos internacionales, la
Comisión se sentía libre para presentár sus propuestas
teniendo en cuenta restricciones meramente internas (183).
Las discusiones del GATT se desarrollaban, al final del año
1989, por un camino distinto a la lenta reforma.de la PAC
practicada en la Comunidad.
Ni siquiera este año la presión presupuestaria emergió
como en otros años y se cerró el ejercicio presupuestario con
un gasto de 24.400 millones de Ecus (FEOGA-Sección garantía), experimentándose incluso un descenso respecto a los
26.400 millones gastados en 1988 ( 184) . Desde el ejercicio
presupuestado de 1978, sólo en 1981 se logró un resultado
(182) Constituyendo una más de las características de la crisis agrícola mundial junto con el modelo agrícola político/tecnológico desarrollado en Estados Unidos y exportado a otros países de 1960, el paso
del apoyo incondicional a los agricultores al condicional y los efectos
negativos del modo de producción agrícola sobre el medio ambiente
Goodman, D., Readiff: «Examen crítico de la crisis agrícola internacional», AS, n.° 52, 1989, págs. 60 y 61. Para un estudio más profundo de
las relaciones entre crisis agrícola internacional y falta de acuerdos
agrarios de alcance internacional, Goodman, D. Rerclip, M.: The InternationalFarm crisis. Ed. McMillan. London, 1989.
(183) Yde esta forma se propiciaba una reforma lenta de la PAC
porque los costes de su mantenimiento no se percibían como extremos y además los grupos sociales que soportaban el coste real de la
misma continuaban sin ser conscientes de ello. Stoeckel, A., Breklivay, J.: «Some Economy wide effects of Agricultural Policies in the
European Community: A general Equilibrium Study», Macroeconomic
Consequences of Farm Sufiport Policies, Duke University Press. 1989,
pág. 98.
(184) Thompson, K.: «Presiones exteriores sobre la política Agraria
Común», ELC, n.° 115, 1990, pág. 64.
340
similar consistente en que el FEOGA Garantía arrojara una
cifra de gasto inferior a la del año anterior (185).
5.6.
Conclusiones
1) El Acta Unica Europea rto tuvo el efecto esperado de
eliminar la utilización del Compromiso de Luxemburgo por aquellos países que creyeran que un paquete
agrario atacaba a sus intereses. De hecho Grecia lo
esgrimió dos veces en las negociaciones agrarias de
1988.
2) El Acuerdo Financiero de 1988 sentó las bases para
vincular la reforma de la PAC al control de los gastos
agrarios y por lo tanto mientras estos se mantuvieran
dentro de las directrices financieras no era planteable
una disminución o cambio de protección.
3) Los MCM, al amparo de su necesaria eliminación
impuesta por el AUE, tuvieron un especial protagonismo en este período, al contemplarse por los estados
miembros como un instrumento para contrarrestar la
política de precios restrictiva que se empezaba a aplicar en Bruselas.
4) La mayor importancia de la política de desarrollo
regional, dentro de lo Acordado en Bruselas en febrero de 1988, junto con una progresiva admisión de las
ayudas directivas a los agricultores comenzaba a facilitar el camino hacia una disminución de la importancia de los precios de protección.
(185) Saenz, J. L.: «Los problemas de financiación de la PAC»,
RF,AS, n.° 156, 1991, pág. 135. Además, los gastos presupuestarios en
1989 sólo constituyeron el 0,96 del PIB de la Comunidad mientras que
el Acuerdo interinstitucional de junio de 1988 permitía llegar hasta un
1,18%. Brewin, C., McAllester, R: «Annual Review of the Activities of
the European Community in 1989», JCMS, junio 1990, pág. 40.
341
5) Las posturas iniciales de la Comunidad y los EE.UU. y
su posterior desarrollo de la Ronda Uruguay, hasta
1989, nos suministra suficiente luz sobre la dificultad
de llegar a un acuerdo agrario dentro del plazo previsto. Tanto las razones del fracaso de la Reunión de
Montreal en Diciembre de 1988 como el éxito del
Acuerdo de Ginebra en Abril de 1989 proporcionaban
suficiente información sobre lo arduo que iba a ser el
camino hacia la culminación de las negociaciones.
6) Las negociaciones del GATT en este período, a diferencia del período posterior, no tuvieron prácticamente ninguna influencia en el diseño interior de la PAC y
éste se realizó a espaldas de las pretensiones de los
EE.UU. y el Grupo Cairns. En cambio las modificaciones atendiendo a intereses puramente comunitarios y
dentro de ellos a los de carácter presupuestario, se
defendieron por la Comisión como una adaptación a
las exigencias exteriores a la vez que significaban un
límite en su postura negociadora.
342
6. tHACIA UNA PROTECCION
AGRARIA VIA PAGOS COMPENSATORIOS
(1990-1992)?
6.1. 1990: La unificación alemana y el aplazamiento
de las negociaciones agrarias en la Ronda Uruguay
6.1.1. El desmoronamiento de la Europa Oriental y la PAC
La confluencia de toda una multiplicidad de hechos históricos inicialmente de carácter político pero con relevancia
económica inmediata marcaron el desarrollo de la PAC en
1990, preparando su alejamiento de los acuerdos de febrero
de 1988.
La rapidez con la que transcurrían los acontecimientos
desde la caída del muro de Berlín, el 9 de noviembre de
1989, convirtió a la unificación alemana en el hecho más
importante del año 1990 en el ámbito europeo (1).
(1) Los efectos jurídicos y presupuestarios de la unificación alemana para la Comunidad pueden consultarse en Schmidt, G.: «L'unification allemande et la Communauté européenne», RMUE, n.4 1, 1991;
343
La imprevisibilidad de este acontecimiento iba a producir
efectos en la PAC por dos vías. La primera se derivaba del
incremento de los gastos, para cubrir los aspectos sociales y
regionales que la absorción de la ex RDA por la RFA iba a
generar en el marco del presupuesto comunitario (2). La
segunda vendría dada por el coste de ampliar la PAC a los
cinco nuevos lánder (3).
A efecto de nuestro estudio baste señalar que la unificación alemana cambió sustancialmente las previsiones presupuestarias realizadas hasta 1992. En ausencia de actuaciones
vía ingreso, la nueva situación añadía un elemento generador de incrementos de los gastos agrarios a corto plazo y
otorgaba de nuevo un mayor protagonismo a la presión presupuestaria en la lenta transformación de la PAC.
Además, la forma de financiar los gastos necesarios por
parte de la RFA para que la ex RDA alcanzara un grado de
Everling, V.: «La extensión de la vigencia del Derecho Comunitario
europeo al territorio de la antigua RDA», RIE; n.° 2, 1991; Crabitz, E.:
«L'unite allemande et 1'integration Europeénne», CDE, n.° 3-4, 1991.
En el plano estrictamente agrario, las medidas tomadas para integrar a partir del 1 de julio de 1990 a la ex RDA en la PAC se analizan en
Heine, J.: «Les Mesures prises dans le secteur Agricole pour 1'integration de la RDA dans la Communauté», RMCUE, n.° 345, 1992; FAO: «El
Estado mundial de la Agricultura y la Alimentación en 1991», Roma
1992, págs. 7477.
(2) Aunque no estaba previsto que la agricultura germano-oriental
formara parte de la PA^ hasta 1993 indudablemente el período transitorio iba a generar gastos que para el primer año se acercaban como mínimo, a los cuatro mil millones de Ecus, tres de los cuales provendrían del
FEOGA y el resto del FEDER y del FSE.
(3) El coste en términos de presupuesto comunitario de las subvenciones que debían de recibir los agricultores de la extinta RDA se acercaba al 8% del presupuesto, aunque el hecho de que el mismo Delors
declarara ante el Parlamento Europeo que él no apostaría su vida por
esta cifra nos indica al alto grado de imprevisión que rodeaba la aplicación de la PAC a los nuevos lánder. Brewin, C., McAllister, R.: «Annual
REeview of the Activities of the European Community in 1990». JCMS,
n.° 4, 1991, pág. 343.
344
desarrollo razonable abría una multitud de interrogantes
sobre la relativa estabilidad de la que había gozado hasta el
momento el SME (4).
Junto a la unificación alemana, la PAC se enfrentaba a la
necesidad que los países del Este de la antigua órbita soviética tenían de exportar hacia la Comunidad sus productos
agrarios para mejorar sus balanzas de pagos (5). El mantenimiento de una PAC inamovible y proteccionista podía ser
interpretada por estos países que intentaban acercarse al
capitalismo como un rechazo. Una progresiva apertura de las
fronteras se planteaba como una forma lógica de mejorar la
situación económica de los países del Este (6).
(4) Y que en 1990 vio incrementada gracias a la entrada de la lira
en la banda estrecha del mecanismo de cambios del SME y a la incorporación en octubre de la libra esterlina a la banda ancha.
(5) Incluso algunos economistas agrarios de la categoría de Kim
Anderson sugerían que la agricultura y sus exportaciones agrarias
podía constituir una fuente de rápido crecimiento a corto y medio
plazo para las antiguas economías planificadas europeas. La disminución de la protección de la PAC era una exigencia obligada para poder
reducir las inestabilidades políticas en estos estados aspirantes a capitalistas y frenar la emigración este-oeste. Anderon, K: Intersectorial changes
in transforming socialist economies: Distinguishing initial from longer term responses. Ponencia presentada en la tercera Summer School on European
Integration. Siena, agosto 1992.
(6) Estos países entendían que la mejor ayuda que les podía ofrecer la Comunidad para facilitar su despegue económico era la disminución del proteccionismo en frontera propio de la PAC, Zielinska, A.:
Impediments to the transition: the East European Countries and the policies of
Euro1iean Community, Mineo. European University Institute, Florence,
1992. Una reflexión sobre la insuficiencia de las concesiones de la
Comunidad en materia de exportaciones agrarias a los países del Este
la hallamos en Blotnicki, L.: «Perspectivas sobre los intercambios de
productos agroalimentarios de los países del Este», AS, n.4 63, 1992.
Para una revisión de los cambios sufridos hasta 1991 y de la importancia que una PAC menos proteccionista puede tener en las exportaciones agrarias del este europeo hacia la Comunidad. Senior Nello, S.:
«Agricultural Trade between the EC and Central-East and West Europe», The Nem Eurofie: Changing economic relations betv^een East and West.
Harvester, Wheatsheaf, London, 1991.
345
6.1.2. La insuficiente moderación de precios
a la espera de la Reforma
Ya en el plano estrictamente agrario, la Comunidad iba
notando un empeoramiento de los mercados mundiales
agrarios a lo que no eran ajenas unas condiciones climatológicas favorables y el incremento de las exportaciones
agrarias estadounidenses simultáneamente con una disminución de las importaciones por parte de la URSS. Estábamos por tanto en presencia de un cambio general de las
condiciones sobre las cuales se había desarrollado la PAC
en los dos años anteriores pero cuyos efectos a medio
plazo no eran fáciles de adivinar y que en todo caso no
afectaban en exceso a las decisiones agrarias de este año
de forma directa. Sin embargo suministraban nuevas razones para ir más allá de lo acordado en 1988 y preparar una
reforma que neutralizara simultáneamente las tensiones
exteriores y no impidiera la plena culminación del mercado interior.
La Comisión, conocedora de la relativa mejoría en las
cosechas, adoptó sus propuestas e15 de enero de 1990 bajo el
signo de la continuidad, con el convencimiento de que la
evolución de la agricultura comunitaria era satisfactoria en
su conjunto (7). Su petición sobre los precios agrarios se
limitó al mantenimiento de los aplicados en la campaña anterior siendo su incidencia global una disminución de los mismos en un 1,1% aunque con las propuestas agromonetarias
se transformaba en un incremento de un 0,2% en moneda
nacional.
Como ya era tradicional la Comisión defendía toda una
serie de medidas afines cuya finalidad era doble. Por un lado
(7) Comisión. BCE, n.° 1-2, 1990, pág. 42.
346
proteger a los pequeños agricultores (8) y por otro incrementar la calidad de los productos agrarios (9).
Tanto el Comité Económico Social, en su dictamen del 1
de marzo, como el Parlamento en el suyo del 15 de marzo
coincidían con la Comisión en la necesidad de mantener una
línea continuista, pero se alejaban de ella al pedir la eliminación de las tasas de corresponsabilidad y en la ampliación de
la cobertura a los pequeños productores (10) .
El primer Consejo de Ministros de Agricultura con posterioridad al Dictamen del Parlamento fue incapaz de llegar a
un acuerdo el 29 de marzo por las discrepancias e^stentes
respecto a la posible disminución de la tasa de corresponsabilidad de los cereales a cambio de un simultáneo descenso
de los precios (11) y por la cuestión agromonetaria (12).
(8) Para este fin la Comisión propuso la creación de un régimen
de ayuda por hectárea dirigido a los pequeños agricultores de las tierras de cultivo que sustituyera la escasa ayuda que percibían los pequeños productores de cereales, ampliación a los rebaños mixtos de la
prima concedida por vaca que amamanta sus terneros, en el caso de los
pequeños ganaderos y por último la compra, de algunas cuotas lácteas,
para volverlas a distribuir entre las explotaciones ganaderas de menor
tamaño situadas en las zonas desfavorecidas y de montaña e incrementar la prima concedida por oveja en esas mismas zonas.
(9) Comprometiéndose ella misma a elaborar un informe sobre la
política de calidad en el sector de cereales, introducir una prima de
arranque para las mandarinas y las manzanas y generalizar el uso del
modelo comunitario de clasificación de los canales de vacuno. Comisión. BCE, n.° 1-2, pág. 42.
(10) Una enumeración de todas las diferencias entre la posición de
la Comisión y la del Parlamento, comparada con los acuerdos adoptados
finalmente por el Consejo de Ministros puede verse en, Comisión: Precios
agricolas 1990/1991. Decisiones del Consejo. Europa Verde 4/90, págs. 1-7.
(11) Si se quería mantener la neutralidad presupuestaria era necesario disminuir en un 4,5% los precios de los cereales para compensar
las pérdidas derivadas de la disminución sólo en un punto su tasa de
corresponsabilidad. Baudin, P.: «La fixation des prix agricoles pour
1990/91 », RMC, n.4 338, 1990, pág. 426.
(12) Volviendo a acaparar esta cuestión el centro de los debates en
el seno del Consejo de Ministros de Agricultura.
347
Finalmente el Consejo de Agricultura celebrado el 27 de
abril optó, salvo la abstención de Francia (13), por la continuidad y modificó sólo levemente las peticiones de la Comisión, reafrmándose en la supresión de los MCM antes de
finalizar el año 1992 (14) .
El resultado final de los acuerdos adoptados por el Consejo en lo concerniente a los precios agrarios puede observarse en el Cuadro 35.
(13) La abstención de Francia se debió a su total desacuerdo con el
mantenimiento de la tasa de corresponsabilidad en el sector lácteo.
Francia no utilizó el compromiso de Luxemburgo, como en otras ocasiones, para reafirmar su liderazgo como defensora del mercado único
pero la sustitución del ministro galo de agricultura Henri Mallet, pocos
meses después, por Louis Memaz puso en entredicho la eficacia con
que el primer había defendido los intereses del agro francés.
(14) La entrada de la lira italiana en la banda estrecha del mecanismo de cambio del SME a inicios de año produjo que el 11 de enero de
1990 se aplicarán por primera vez las medidas de desmantelamiento
automático de las desviaciones creadas por los reajustes monetarios.
En la fijación de los precios para la campaña 1990-91 se reorganizaron los tipos verdes aplicados en la PAC, eliminando el Consejo las diferencias monetarias que subsistían entre los estados miembros que respetaban la disciplina del SME salvo el sector de los cereales de la RFA y de
Holanda. Ello viene explicado por la celebración de elecciones en
Baviera, bastión de la DBV, previstas para octubre de ese mismo año.
En los demás estados miembros con MCM (Reino Unido, Grecia,
Portugal y España) éstos se redujeron considerablemente. Una presentación completa de las decisiones agromonetarias aplicables a la campaña de comercialización agraria de 1990/91 se puede encontrar en
Comisión: La situación de /a agriczcltura en la Comunidad. Informe 1990,
pág. 18.
Con la posterior entrada en octubre de la libra esterlina en el mecanismo de cambio del SME se produjo una revaluación del ECU en un
0,56% y se procedió también a un desmantelamiento automático de los
tipos verdes. En definitiva, con la decisión adoptada en abril en el
plano agromonetario y los desmantelamientos automáticos provocados
por las nuevas situaciones de la lira y libra esterlina la situación agromonetaria en 1990 se saneó notablemente y únicamente continuaron
existiendo diferencias en el caso de las monedas que no respetaban el
margen estrecho del SME. Comisión. XXIV Informe General de las Comunidades Europeas, pág. 223.
348
CUADRO 35
VARWCION ( EN %) DE LOS PRECIOS DE INTERVENCION
PARA LA CAMPAÑA 1990/91 CON RELACION A LOS PRECIOS
DECIDIDOS PARA LA CAMPANA 1989/90
i^)
(2)
Alemania ( MP) .........................................
Francia ( MP) .............................................
Italia (MP) .................................................
Holanda ( MP) ..........................................
-1,51
-0,65
-1,25
-1,90
-2,07
+0,55
+2>42
-2,06
Bélgica (MP) .............................................
Luxemburgo ( MP) ...................................
-1,89
-0,61
-2,06
-0,83
Reino Unido (MP) ...................................
Irlanda ( MP) .............................................
Dinamarca ( MP) .......................................
Grecia ( MP) ..............................................
España (MP) .............................................
Portugal ( MP) ...........................................
CEE-12 ( MP) .............................................
-0,76
-0,41
-2,29
-1,04
-0,40
+0,68
-1,10
+9,05
+0,56
-2,45
+16,92
-0,56
+8,38
+1,56
(MP) Media ponderada.
(1) Variación de los precios en Ecus resultante de la decisión del Consejo
de127-41990.
(2) Variación de precios en moneda nacional.
Fuente: Comisión. Deczsión del Consejo frrecios agrícolas 1990/91. Europa Uerde,
n.° 4, 1990, pág. 30.
El agricultor europeo al recibir ligeros incrementos de
los precios en términos nominales, seguía sin percibir la
modificación, querida por la Comisión, de protección que
históricamente había utilizado la PAC (15).
La PAC, a la vista del resultado de las negociaciones en el
seno del Consejo de Ministros, continuaba en 1990 sin cam-
(15) Yque seguía siendo escrutado por los economistas agrarios, los
cuales aportaban nuevas críticas al sistema de precios como insuumento
privilegiado dentro de la PAC. Para un estudio de su arbitrariedad y la distribución regresiva de sus escasos beneficios y su escasa efectividad para
incrementar las rentas de los agricultores europeos. Brown, C.: «Disu-ibutional aspects of CAP price supporv>, ERAE, n° 17, 1990, págs. 289-301.
349
biar esencialmente su forma de protección vía precios porque los intereses vigentes y los objetivos públicos estaban aún
actuando bajo el peso de la tradición y el inmóvilismo aunque el mundo académico ofrecía alternativas que sin cuestionar la protección significaban la sustitución de los precios
por el apoyo vía vía compensaciones (16).
(16) La aportación más original para defender la protección agraria vía compensaciones la defendió este mismo año Harvey, D., aunque
en otros de sus estrictos previos también barajó esta posibilidad pero
menos madurada por ejemplo en Harvey, D.: «Alternatives to present
price policies for the CAP», EIiAE, n.° 16, 1989, págs. 83-111.
Su instrumento de protección la denomina PEG (Producer's Entitlement Guarantee). Las notas más características del mismo pueden
resumirse de la siguiente forma:
1) Utilizar un sistema de cuotas para restringir la cantidad producida por cada explotación agraria a cambio de adquirir un dere,
cho a la protección por lo producido dentro de la cuota.
2) Las cantidades producidas por encima de esta cuota se venderian
sin apoyo a precio de mercado.
3) El agricultor recibiría una cantidad de dinero que cubriera la
diferencia entre el precio de mercado y el precio de protección
que en teoría disfrutaría lo producido dentro de la cuota.
4) Este pago puede considerarse como la diferencia entre la valoración de mercado y la valoración social de la producción doméstica controlada por medio de una cuota.
5) Este derecho a la protección podría convertirse con posterioridad en una especie de bono negociable a cambio de una cantidad de dinero pero con el compromiso de dejar de producir y
perdiendo el derecho a la protección.
Las ventajas de la instauración del PEG serían múltiples:
1) Se eliminaría la protección distorsionadora del comercio de productos agrarios satisfaciéndose así los objetivos del GATT.
2) Permitiría concentrar la protección en los pequeños agricultores comunitarios que tan importantes son en la Comunidad
desde el punto de vista económico y social. Ahora ya no se verian
perjudicados por la desaparición del sistema de protección vía
precios.
3) Dejaría libertad para que los distintos estados miembros ampliaran el montanté de la ayuda dependiendo de la valoración social
que otorgazan a su sector agrario.
4) Es un sistema más respetuoso con el medio ambiente al no inducir al incremento de la producción.
350
Toda la década de los ochenta no había sido capaz de
desplazar la importancia real que para los agricultores tenían
los precios institucionales y dar paso a una vía alternativa, o
cuanto menos realmente complementaria, de protección
que cada vez contaba con más partidarios.
Una de las razones de esta pasividad y permanencia del
status quo agrario en la Comunidad la podemos encontrar
en la vigencia de un marco institucional (17), cuyo resumen
podemos ver en el Cuadro 36, que seguía dejando en manos
del Consejo de Ministros de Agricultura las decisiones más
importantes de la PAC (18).
El coste administrativo de su implantación y las posibilidades de
aceptación por parte de las explotaciones medianas o grandes impedía
en cambio ser muy optimista respecto a materialización.
Para una profundización en esta forma de proteger Harvey, C.: The
CAP and Green Agriczclture. Institute For Public Policy Research. Green
Paper, n.° 3, Londres, 1990.
Para un desarrollo de la quinta característica del PEG es de obligada lectura, Tangerman, S.: A bond Scheme for Sufiporting Farm Incomes,
Land-Use and Food Policy Intergroup (LUFPIG) Working Paper, European Parliament Strasbourg, 1990.
(17) Demostrándose claramente para el caso de la agricultura
comunitaria la veracidad de las siguientes proposiciones defendidas
por Frey, B.:
1) La Economía ha tenido un gran éxito en el estudio del sistema
de precios pero las instituciones, cruciales para la sociedad, han
sido olvidadas o relegadas.
2) Las Instituciones interaccionan mutuamente con individuos;
afectan a los individuos y emergen de ellos, de ahí que sean reveladoras de aspectos muy importantes en el mundo económico.
3) El análisis compazativo de las instituciones es capaz de resolver
algunos problemas teóricos que aún no han sido tratados de la
forma adecuada.
4) La Economía de las instituciones es interdisciplinar sin renunciaz al razonamiento económico.
Todas ellas desarrolladas en Frey, B.: «Institutions matter: the comparative Analysis of Institutions», EER, n.° 34, 1990.
(18) Por lo tanto seguía siendo válida la afirmación que en 1979
realizó Dahrendorf: «The CAP is little more than an instrument for
Ministers of Agriculture to get for their farmers in Brussels and in the
name of Europe what they would not get at their national Cabinet
351
CUADRO 36
LA DEFENSA DE LOS INTERESES NACIONALES AGRARIOS EN EL
CUADRO INSTITUCIONAL COMUNITARIO (19)
C^
Gmpo
Productores
Mundo
Académico
^ ^-
[ndustria
Alimentaria
^
Consumidores
^
Gmpos
Ecologistas
^-
Gabiemos
Estados
Miembros
Terceros
países
^
GATT
-Z
Pazlamento
Europeo
COMIS
COPA
Funcionarios DG-VI
(Agricultum y Mundo
Rural)
- Comité Representantes
Permanentes (COREPER)
- Comité Especial de
AgriculNra (CEA).
- Comité Económico Social
(CES)
Presidencia
del Consejo
Consejo de
Ministros de E
Agriculmra E
^
- Reglamentos de Agricultum
- Directivas agmrias
- Aprobación del paquete anual
de precios y medidas conexas.
Fuente: Elaboración propia.
tables», recogido en uno de los papers más demoledores nunca escrito
contra la PAC, Howarth, R. The CAP: An Expensive Lesson on the dangers of harmonisation by regulation. The Bruges group, Paper 7, marzo
1990. Londres.
(19) EI lector no familiarizado en el proceso de decisiones propio
de la PAC puede encontrar desarrollo del cuadro institucional, además
de los ya citados (Swinbank, A.) en Wayne, H., Josling, T.: «Inputs into
the Policy process in the European Community», Agricultural Policy
Reforna. Harverter Wheatsheal, 1990, págs. 52 y ss. y Fearne, A.: «The
CAP Decision-making process» , The Common Agrécultural Policy and the
world economy. CAB International U.K 1991, págs. 101 y ss.
352
En el segundo semestre de 1990, las presiones exteriores
como fuente de cambio incrementaron su protagonismo teórico mientras que el aumento de los excedentes agrarios a lo
largo de 1990 no descartaba un retorno próximo de la amenaza presupuestaria.
Sin una transformación drástica del cuadro institucional
que afectara a la agricultura, las presiones internacionales
junto con el temor de que un cambio en la coyuntura agraria
internacional provocara un incremento de los gastos comunitarios eran las únicas vías que parecían poder generar unas
variaciones en el rumbo de la PAC, a salvo de la entrada en
juego de nuevas presiones con más fuerza (20).
6.1.3. La continuación del impasse en la Ronda Uruguay
Ya desde el inicio de 1990, los EE.UU., al anunciar por
medio de su Secretario de Agricultura Clayton Yeuter, las
líneas generales de la Farm Bill de 1990 (21), estaba propor-
(20) Dentro de las cuales, la compatibilidad de la agricultura con el
desarrollo económico sostenible, defendida cada vez más en los ambientes académicos y ecologistas carecía del suficiente apoyo para promover
un cambio drástico en la PAC. Para un debate profundo sobre esta cuestión. Anderson K. et al., The Gr-eening of World Trade Issues. Harvester
Wheatshea£ Londres, 1992. Arnold, R., Villain, C.: NeroDiredions forEuropean Agricultural Policy, CEPS paper, n.° 49, Bruselas, 1989, págs. 60 y ss.
(21) Esta Ley de Alimentación, Agricultura, Conservación y Comercio de 1990 (FACT), aprobada finalmente en octubre de 1990, regula
los programas agrarios nacionales, la ayuda alimentaria y exportaciones
agrarias hasta 1995. El contenido de esta ley, relevante para nuestro
estudio, se puede resumir en las siguientes disposiciones:
1) En el supuesto de que los EE.UU. no firmasen el Acuerdo de
Comercio Agrícola de la Ronda Uruguay antes del 30 de junio
de 1992, la asignación presupuestaria para el fomento de las
exportaciones agrarias se podrían aumentar en 1000 millones de
dólares durante los años 1994 y 1995.
2) Se autorizan como en la le}' anterior los programas de refuerzo de .
las exportaciones con la finalidad de proporcionar subvenciones
353
cionando a los defensores de la protección comunitaria una
buena razón para no otorgar la más mínima concesión en la
Ronda Uruguay (22).
El proyecto de Farm Bill contemplaba una ampliación
del programa de ayúdas a la exportación agraria con un
incremento de 350 millones de dólares en las partidas agrarias del Presupuesto y la disminución del «set-aside» aplicable a los cereales (23). Con ambas medidas se buscaba
aumentar la competitividad de la agricultura estadounidense
en los mercados agrarios mundiales a la vez que se perseguía
presionar a la Comunidad para que negociara antes de final
de año la supresión en diez años de todas las medidas utilizadas en la PAC incompatibles con lo que los EE.UU. conside-
a las exportaciones y contrarrestar así prácticas comerciales que
los EE.UU. creía desleales.
3) Si el hipotético acuerdo agrario en la Ronda Uruguay no ha
entrado en vigor el 30 de junio de 1993, podrá prescindirse de
las disposiciones que exigen disminuciones en los gastos agrarios y aumentarse simultáneamente la financiación designada a
programas comerciales.
Una recopilación de las mayores críticas de la Farm Bill de 1985,
sugerencias y recomendaciones para la nueva pueden encontrarse en
Armey, D.: «Moscow on the Mississippi», Policy Review, 1990, n.° 51, y
en Lorkin, A.: «Ethics, Economics and Agricultural Policy: Considerations for the 1990 Farm Bill», JEI, n.° 2, junio 1990.
(22) Gardner, B.: «La situación sociopolítica de la CEE y sus efectos sobre la Política Agraria», ELC, n.° 115, 1990, pág. 57. Aunque el
objetivo que perseguían los estadounidenses era incrementar las presiones para que la Comunidad optara por negociar. Gardner, B.: «Agricultural Protection in industrial Countries», Global Protectionism, Ed. McMillan 1991, pág. 117.
(23) Lo que significaba instaurar una política de almacenamiento
junto con el mantenimiento de las subvenciones a las exportaciones.
De esta forma podrían disminuir las pérdidas de bienestar derivadas de
la política comunitaria sin perjudicar a los propios agricultores norteamericanos. Tal recomendación fue mantenida, a la vez que demostraba
su conveniencia, por Sarris, A.: «EGUS Agricultural Trade Confrontation», Issues in US-EC Trade Relations, Baldwin, Hamilton and Sapir,
National Bureau of Economic Research. Chicago, 1988.
354
raba un sector agrario mundial libre de distorsiones. El mantenimiento previsto en la nueva ley agraria estadounidense de
la mayoría de las medidas de apoyo a su agricultura, e incluso
la ampliación de otras, provocó una respuesta contundente
por parte del Comisario de Agricultura Ray MacSharry, llegando a afirmar éste que las negociaciones multilaterales no
eran juegos de guerra (24). Denunciaba especialmente el
Comisario irlandés la contradicción existente entre las
demandas norteamericanas de abolición de todas las subvenciones agrarias distorsionadoras del comercio de productos
agrarios y la incapacidad de trasladar este mismo mensaje a su
propia legislación aún por aprobar.
Esta falta de credibilidad que emanaba de las actuaciones
y propuestas norteamericanas fue aprovechada en Bruselas
para seguir manteniendo, ahora con más justificación, frente
al grupo Cairns incluso, la postura comunitaria defendida en
diciembre de 1989 o todo lo más introducir modificaciones
incapaces de atacar el núcleo proteccionista de la PAC.
La sensación de nulo avance se confirmó al no ser posible
estrechar las amplísimas diferencias que separaban a las distintas partes en materia agraria en la reunión del 21 de abril
de los Ministros de Comercio de los países miembros del
GATT celebrada en Puerto Vallarta (Méjico). Las discrepancias se mantenían fundamentalmente en torno a tres cuestiones: subvenciones a las exportaciones, apoyo doméstico a los
agricultores y las barreras a las importaciones de productos
agrarios.
Para acercar posiciones en estas tres materias se acordó la
celebración, el 7 de mayo en Ginebra, de una reunión de las
treinta delegaciones representativas de los grupos de países
discrepantes (25).
(24) Financial Times, «War of Words on farm Trade», Financial
Times, 9 marzo 1990.
(25) EE.UU., el Grupo Cairns, la CEE, Japón, Korea, Suiza, Austria,
y los países nórdicos no comunitarios.
355
Las diferencias iniciales ( 26) anunciaban que, salvo un compromiso político de gran envergadura, el resultado sería pobre.
Aunque la convocatoria afectaba a un grupo de treinta
países, el protagonismo de los EE.UU. y la Comunidad Europea era inevitable al aglutinar estos dos grupos, esencialmente las posturas mantenidas por los otros países (27).
Reducida la discusión a dos actores fundamentalmente,
también aparecían prioridades en los productos y en las formas de protección a aprobar. Las restituciones a las exportaciones de los cereales comunitarios por ser el producto estre-
(26) Respecto a las barreras a las importaciones tres eran las posturas mantenidas. Los EE.UU. y el Grupo Cairns defendían la conversión
de las barreras no arancelarias en aranceles para reducirla o eliminarlas
poster;iormente (postura denominada de arancelización). Japón y los
países nórdicos exigían para aceptar la arancelización que se concedieran excepciones a productos específicos por razones de seguridad alimentaria, como por ejemplo el arroz en el caso del país asiático que
debería quedar fuera de la propuesta. La Comunidad defendía que el
arancel no deberá ser «ad valorem» sino una cantidad fija y la introducción de un componente variable capaz de compensar las fluctuaciones
de las paridades ECU/dólar y las profundas oscilaciones de los precios
mundiales de productos agrarios como resultado de las sequías u otros
desastres de la naturaleza. Respecto al segundo punto clave, ayuda
doméstica a la agricultura, los EE.UU. continuaban defendiendo la
inclusión de las ayudas en tres grupos distintos (rojo, amarillo y verde)
mientras que la Comunidad propugnaba la utilización de una medida
no muy precisada denominada Medida Agregada de Apoyo que pretendía recoger toda la ayuda proporcionada por el presupuesto o por el
bolsillo del consumidor a los productos agrarios.
Las restituciones a las exportaciones eran consideradas por la
Comunidad como una parte sustancial de sus sistema dual de precios
(precio interior comunitario y precio mundial) y a diferencia de lo
mantenido por los EE.UU. y Canadá no podían ser objeto de negociación separadamente de las barreras a las importaciones. Además, su disminución debía ser lenta.
Las diferencias en abril de 1990 se centraban aún en las barreras a
las importaciones, ayudas domésticas y restituciones a las exportaciones. Dullforce, W.: «Negotiations up against the farm fences», Financial
Times, 26 de abril de 1990.
(27) Early, S.: «Los distintos puntos de vista de Estados Unidos
sobre la Ronda Uruguay», ELC, n.° 115, 1990, pág. 68.
356
lla de la PAC y por sus efectos sobre las exportaciones estadounidenses se vislumbraban como el obstáculo más importante para que tuviera lugar un avance significativo en las
negociaciones (28).
A la vista de las dificultades, la Secretaría del GATT por
medio del holandés De Zeeuw, a la sazón responsable de las
negociaciones agrarias en el GATT (Grupo 5) presentó una
propuesta en junio con el objetivo de servir como marco
para las discusiones. Era el último intento para que la Ronda
Uruguay culminara en diciembre de este mismo año como se
había previsto inicialmente.
Los elementos más importantes de la Propuesta De Zeeuw
(29) se agrupaban en tres apartados:
A) Subvenciones a las exportaciones. En la propuesta del
GATT se sugería que tales subvenciones debían de
reducirse progresivamente tomando como período
base los tres últimos ejercicios presupuestarios (30).
B) Medidas de apoyo directo. Se incluían en éstas los precios de protección, los pagos directos a los productores y las medidas estatales encaminadas a reducir el
coste de los inputs y las ventas de los productos. Para
su reducción se utilizaría una Medida Global de
Apoyo (MGA) (31) y el año de referencia sería 1988.
(28) Como lo admitían los representantes comunitarios. Blom, B.:
«US-EC farm talks turn positive», Financial times, 3 de mayo de 1990.
(29) Como puede desprenderse de la lectura de Rayner, A. J.:
«Agricultural Trade and the GATT» , Current Issues in Agricultural Economics. Ed. Macmillan, 1992 y O'Connor, H., et. al.: «The Agricultural
Negotiations in the Uruguay Round: Developments Since the Geneva
Accord», Credit Research Paper, n.° 8, University of Nottigham, 1991.
Gómez, P.: «Políticas de ayuda y protección a la Agricultura: su tratamiento en el GATT», RF,AS, n.° 155, 1991.
(30) La Comunidad, en cambio exigía como año base 1986 o el
bienio 1986-88 además de considerarlas parte sustancial del sistema de
precios dual, elemento fundamental de la PAC.
(31) lncorporaba así parte de las aspiraciones comunitarias pero faltaba concreción en la definición del contenido del componente ayudas
357
C) Protección en frontera. Se sugería la utilización de la
arancelización, su congelación y progresivo desmantelamiento. Sólo en circunstancias excepcionales se permitiría el incremento de nuevos aranceles, dejándose
además los.períodos a tener en cuenta en su desmantelamiento para futuras negociaciones (32).
Mientras se negociaba bajo el marco de la propuesta De
Zeeuw se intentaba desbloquear al más alto nivel el impasse
existente en el capítulo agrario. Prueba de ello la tenemos en
el amplio eco que el problema agrario recibió en la cumbre
de los G7 celebrada en Houston del 9 al 11 de julio de este
mismo año.
También aquí las posturas estadounidenses y comunitarias se mostraron irreconciliables (33) y el Comunicado final
de la cumbre no significó ningún avance real.
Después del fracaso del intento de desbloqueo de la
Ronda Uruguay en la reunión de Houston, los EE.UU. fueron
de la medida Global de apoyo que podía definirse como: MGA =(P
interior = P mundial) x Producción + Ayudas. Como nos recuerda Sánchez, C., Velasco, I.: «Las negociaciones del capítulo agrícola de la
Ronda Uruguay: Propuesta negociadora de la Comunidad», REAS, n.°
155, 1991, pág. 43.
(32) La no inclusión de los elementos correctores queridos por la
Comunidad hacía inaceptable la arancelización así defendida por De
Zeeuw.
(33) Aunque las interpretaciones estadounidenses y comunitarias
discrepaban sobre los logros de la reunión de Houston. Carla Hills, la
representante de las negociaciones comerciales por parte estadounidense, declaró que la cumbre había dado un fuerte empuje político a
las negociaciones con la Comunidad, la cual se había comprometido en
un mayor esfuerzo en la culminación con éxito de la Ronda. Por su
parte la Comunidad declaraba que no existía ningún compromiso
específico para aceptar un calendario en la reducción de la protección
agraria o su eliminación, ni siquiera existía una aceptación de la propuesta De Zeeuw. Riddel, P.: «Summit agrees farm subsides formula»,
Financial Times, 12 de julio de 1990.
358
los primeros en presentar una propuesta dentro del plazo
aconsejado por Aart de Zeeuw (34).
Si bien esta propuesta se apartó ya definitivamente de la
opción cero, defendida al inicio de la Ronda, su contenido
no albergaba ninguna duda sobre la imposibilidad de su
aceptación por parte comunitaria (35).
Los elementos más destacados de su contenido pueden
reconducirse a los siguientes:
1) Mantenimiento de los aranceles y equivalentes al nivel
del período 1986/88 y su posterior reducción en un
75% a lo largo de diez años a partir de 1991-1992. La
arancelización, en todo caso, no debía estar sujeta a
elémentos correctores variables siendo preferible la
utilización de las cláusulas de salvaguardia cuando se
sobrepasasen los límites previamente convenidos (36).
2) Reducción de las restituciones a las exportaciones tanto
expresadas en términos presupuestarios como en cantidad total exportada en un 90%, durante los próximos
10 años desde 1991-92 salvo los supuestos de ayuda alimentaria. Se insistió en que dado su efecto pernicioso
para el comercio de los productos agrarios su desmantelamiento convenía ejercitarlo rápidamente (37).
(34) En la propuesta De Zeeuw se acordó que antes del 15 de octubre las partes contratantes deberían de presentar sus ofertas y antes del
23 de noviembre deberían de encontrarse preparados los documentos
a discutir en la reunión de finales de diciembre.
(35) Contenido que aparece detallado en GATT. A jrroposal for theAgricullural Negr^tiations Submitted by tke United States. Ginebra, Octubre 1990.
(36) Con este cambio en el período de referencia se pretendió una
mayor aceptación de su postura por parte comunitaria pero su énfasis en la
eliminación de elementos correctores comunitarios dificultaba el acuerdo.
(37) Idea defendida previamente por De Zeeuw, y rechazada por la
Comunidad, en su propuesta recogida en GATT. Frameruork Agreement
on Agricultural Refornc Program: Draft Text by the Chairman. Ginebra, 11
de julio de 1990. Como así nos recuerda, García Alvarez-Coque, J. M.:
«Las propuestas de liberalización del comercial mundial de productos
agrarios: una aproximación cuantitativa», REAS, n.° 155, 1991, pág. 16.
359
3) Reducción de aquellas medidas englobadas en la caja
roja en un 75% a lo largo de 10 años también a partir
de 1991-92 (38).
4) Los pagos compensatorios se consideraban un mecanismo de ayuda interna, luego no procedía su conversión en equivalentes arancelarios (39).
5) El reequilibrio pedido por la Comunidad significaba
un incremento de la protección agraria y por lo tanto
era inadmisible (40).
6) La reducción de la protección agraria debe de llevarse
de forma sistemática y continuada. Es decir, no sólo
cuando las condiciones del mercado la hicieran tolerable (41) .
7) La Reforma del artículo XI.2 del GATT ( 42), con el
fin de terminar con la legalidad de las cuotas a la
importación de productos agrarios, debe ir acompaña-
(38) Aunque aún no se había llegado a un acuerdo sobre qué
medidas debían englobarse en esta caja.
(39) La insistencia estadounidense en dejar los pagos compensatorios fuera de la arancelización tiene su lógica si tenemos en cuenta que
el sistema de compensación estadounidense (Precio doméstico-Precio
mundial) permite que la elasticidad de transmisión ET sea nula (grado
en que una fluctuación en el precio mundial repercute en el precio
doméstico). En cambio el arancel no posee esa propiedad y por lo
tanto la transformación de los apoyos en frontera de la CEE (prélévement) en aranceles incrementaría la ET comunitaria pero no la de
Estados Unidos si éste consiguiese que quedase fuera su sistema de la
arancelización. Una explicación de lo anterior puede consultarse en
Barceló, L. V.: Liberalización, Ajuste y Reestructuración de la Agricultura
Española, MAPA, 1991, págs. 71-77.
(40) Además de ir en contra de lo acordado en la Ronda Dillon.
(41) Con la finalidad de evitar una vinculación del proceso de desmantelamiento respecto los avatares puramente domésticos o a situaciones internacionales coyunturales críticas que con toda seguridad se
darían a lo largo del período en el que debía de tener lugar la ejecución de lo pactado.
(42) Esta petición chocaba especialmente con los intereses japoneses y surcoreanos defensores a ultranza de la seguridad alimentaria.
360
da de un acuerdo sobre el nivel de acceso mínimo de
las importaciones de productos agrarios propios de las
zonas templadas.
El contenido de la propuesta estadounidense al salvaguardar los pagos compensatorios y defender simultáneamente la arancelización perjudicaba mucho más los intereses
comunitarios que los propios, especialmente si tenemos en
cuenta el contenido de la nueva ley agraria (43).
La Comunidad, a diferencia de los EE.UU. y a medida que
el nivel de compromiso podía aumentar, tenía más dificultades para presentar una postura unitaria en razón de sus disputas internas en el Consejo de Ministros, a las que se juntaban
ahora las divisiones dentro de la misma Comisión (44).
Finalmente la Comunidad presentó en noviembre su
propia propuesta ( 45) alineándose en el enfoque glo-
(43) El perjuicio a la Comunidad se derivaba del incremento de las
oscilaciones de los precios domésticos por su contacto con las fluctuaciones exteriores y atentaba por tanto contra el objetivo de estabilidad
de precios agrarios defendido en el art. 39. Los beneficios por productos para los EE.UU. de la combinación de su postura con las medidas
contenidas en la nueva ley pueden consultarse en Marshall, A.: «La agricultura de Estados Unidos frente a la europea en la liberalización del
Comercio Agrario», REAS, n.° 155, 1991.
(44) El 19 de septiembre la Comisión no pudo ponerse de acuerdo
en la defensa de una postura común al producirse un enfrentamiento
entre el Comisario de Agricultura MacSharry y Andriessen, F. y Bangemann, comisarios de relaciones exteriores y del Mercado Interior respectivamente. Mientras MacShairy era un firme partidario de defender una
aproximación global sin poner un especial énfasis en las restituciones a las
exporraciones, los otros dos Comisarios junto con el presidente Delors, J.
parecían estar dispuestos a incrementaz las concesiones en el apartado de
restituciones a las exportaciones con el fin de desbloquear la Ronda. Dickson: «Split on fann trade complicates Uruguay round», Financial Times, 20
de septiembre de 1990. Dickson, T.: «MacSharry caught in farm subsidy
crossfire», Financial Times, 21 de septiembre de 1990.
(45) GATT, European Community offer in Agriculture, Ginebra,
noviembre, 1990. Aprobada por unanimidad por el Consejo de Ministros de Agricultura el 6 de noviembre de 1990.
361
bal (46) defendido en el seno de la Comisión por el Comisario MacSharry. Su contenido esencial puede subdividirse
también en siete grandes apartados (47) :
1) Reducir la Medida Global de Apoyo (MGA) en un
30% a lo largo de un período de cinco años (19911995) (48).
2) Insistir en el mantenimiento de un factor corrector
que fuera capaz de compensar las fluctuaciones de la
paridad ECU/dólar y las oscilaciones de los precios
mundiales agrarios (49) .
3) Instaurar un reequilibrio, sin el cual no habría lugar a
la arancelización, entendido como un cambio en las
condiciones de entrada de las semillas oleaginosas y
los productos sustitutivos de los cereales (50).
(46) Enfoque global considerado inadmisible por los norteamericanos porque no contenía compromisos específicos sobre el apoyo
doméstico a su agricultura, además de no garantizarse que las reducciones se aplicarían igualmente a todos los productos y posibilitar la continuación de las exportaciones subsidiarias de sus excedentes agrarios.
Dullforce, W.: «Farm talks gaps seems unbridgeable», Financial Times,
14 de noviembre de 1990.
(47) Un estudio pormenorizado del contenido de la propuesta lo
presenta Sánchez, C., Velasco, J. M. Op. cit., 1991.
(48) Aunque quedaban por definir el grupo de políticas que se
englobaban dentor de la MGA. No pocos autores declaraban que sólo
al final de la Ronda Uruguay quedaría aclarado su significado. Barceló,
L. V., op. cit., 1991, pág. 94.
(49) Como única forma de mantener el sistema de precios dual
garantizador de una PAC suficientemente aislada del mundo exterior.
(50) Por primera vez el reequilibrio propuesto aparece cuantificado. Para las oleaginosas, proteaginosas y gluten de maíz la Comunidad
defendía un equivalente arancelario derivado del maíz. Además entra
en juego un arancel aplicable a un contingente arancelario calculado
sobre la media de las importaciones del período 1986/88. La tasa aplicable al contingente arancelario sería del 6% para los productos de alimentación animal diferentes de los cereales y también para las oleaginosas y un 12% para el resto.
362
4) Sin renunciar a su vocación exportadora, la Comunidad
se comprometía a reducir sus restituciones a las exportaciones pero sin aludir al ritmo de la reducción (51).
5) Sin aceptar globalmente la propuesta la arancelización
defendida por los EE.UU., recordaba que en todo caso
los pagos compensatorios utilizados por este país así
como de Canadá y Australia deberían de transformarse
en equivalentes arancelarios (52).
6) Reducir la protección que se aplicaría solamente a los
productos excedentarios por razones estructurales
debiendo de ser el resto de los casos objeto de compromiso a negociar producto por producto (53).
7) El período de referencia debía de ser 1986 o el trienio
1986/88 y en todo caso la reducción de la protección
experimentada entre 1986-1990 debía de computarse
como crédito (54).
El contenido de ambas posturas (55) , creemos que
ofrece una idea clara de lo poco que se habían acercado
las posiciones desde 1986. Los puntos de fricción eran tan-
(51) Bajo dos condiciones: siempre que los precios mundiales se
mantuvieran estables o al menos no descendieran y siempre que se
aprobara un código de normas que regulara las subvenciones a las
exportaciones, entre las que destacarían que los niveles de las subvenciones no deberían de sobrepasar las diferencias entre el precio interior del país exportador y el precio del mercado mundial.
(52) Aunque si los EE.UU. aceptaban su propuesta reequilibradora, la Comunidad estaba dispuesta a una arancelización parcial de los
pagos compensatorios.
(53) Propuesta aceptada favorablemente por los EE.UU.
(54) Con ello la Comunidad queria demostrar que seguía considerando las actuaciones emprendidas en la PAC a raíz del Libro Verde
como el camino correcto hacia una agricultura europea menos protegida.
(55) Entendemos que no procede el análisis de las posturas del
Grupo Cairns por su similitud globalmente con los criterios mantenidos por los EE.UU. y por su escaso protagonismo en comparación con
las dos potencias atlánticas.
363
tos que sobrepasaban en gran medida las posiciones comunes (56).
De todas las discrepancias la cuestión de las restituciones
a las exportaciones y especialmente las aplicadas a los cereales (57) fue, una vez más, un elemento básico para el bloqueo de la Ronda.
El desacuerdo en este punto esencial fue suficiente, por
razones estratégicas, para que no fuera posible presentar un
acuerdo final en las otras 14 áreas distintas a la agricultura
que también se estaban negociando en el GATT (58).
El último intento de salvar las negociaciones lo protagonizó el Ministro de Agricultura sueco M. Hellstróm, encargado de presidir las negociaciones agrarias del GATT en Bruse-
(56) Que seguían siendo prácticamente las iniciales, es decir la
existencia de un consenso sobre la necesidad de reformar el comercio
mundial agrario. Ahora los lentos avances se centraban en un mayor
apoyo a la arancelización condicionada y una aparente flexibilidad
comunitaria sobre el progresivo desmantelamiento de sus restituciones
a las exportaciones.
(57) Mientras la Comunidad mantenía que una reducción en su
MGA llevaría automáticamente a una disminución de sus restituciones
a las exportaciones y a las barreras comerciales a sus importaciones y
que por tanto no procedían acuerdos específicos en ambas áreas; los
EE.UU. y el Grupo Cairns no admitía esta globalidad y exigía un compromiso concreto en cereales para evitar las restituciones a los cereales
(trigo especialmente) que se acercaron a los 200$ tonelada en el mes
de septiembre. Blackwell: «US and EC locked in expensive grain subsidy War», Financial Times, 7 de diciembre de 1990.
(58) Estas 14 áreas eran: aranceles, barreras no arancelarias, productos obtenidos de los recursos naturales, textiles y vestidos, productos tropicales, artículos del GATT, códigos de la Ronda Tokyo, salvaguardias, subvenciones y medidas compensatorias, derechos de propiedad intelectual relacionados con el comercio, inversiones relacionadas
con el comercio, solución de deficiencias, funcionamiento del sistema
del GATT y negociaciones sobre servicios. Aunque indudablemente
con la solución del cuello de botella de la negociación que constituía el
problema agrícola no todo esta resuelto. Benito, E.: «Los éxitos de la
Ronda Uruguay», BICE, 24 de diciembre de 1990 al 7 de enero de
1991, pág. 4.792.
364
las en diciembre. El contenido central de esta propuesta era
triple y aparentemente sencillo: disminuir en un 30% a lo
largo de cinco años a partir de 1991 (59), tomado como base
los niveles de protección existentes en 1990, las subvenciones
a las exportaciones, la protección doméstica a la agricultura y
la protección frente a las importaciones.
La ausencia en el contenido de la misma del reequilibrio
pedido por la Comunidad para frenar la entrada de productos sustitutivos de los cereales y la falta de principios en lo
referente a la arancelización impidió que progresara (60).
La imposibilidad de acercar posiciones provocó el aplazamiento de las negociaciones, aunque realmente podía considerarse un fracaso más a añadir a la lista desde el inicio de la
Ronda Uruguay (61).
Esta ruptura temporal (62) de las negociaciones se vio
acompañada de un incremento de las tensiones entre los
(59) Sin tomar en consideración las exigencias comunitarias de
incluir como crédito las tímidas medidas reformadoras de la PAC
emprendidas desde 1986. No es extraño que la Comunidad rechazara
este último intento en menos de una hora desde su presentación.
O'Connor, et. al., op. cit., pág. 23.
(60) Inicialmente por la oposición de Japón y Corea del Sur pero
el freno principal vino de la Comunidad.
(61) Pero esta vez los temores de inminente guerra comercial derivadas de la adopción de medidas unilaterales por parte de EE.UU. eran
mayores a los existentes en ocasiones anteriores al haberse previsto la
finalización de la PAC en diciembre de 1990.
(62) Aunque la versión oficial fue la de un aplazamiento de las
negociaciones.
La constitución dentro de la Comunidad de un frente común
antiestadounidense asombró a los analistas que esperaban que, una vez
transcurridas las primeras elecciones alemanas después de la unidifcación, H. Khol apoyara una posición más flexible que la gala..Esta posible postura alemana junto con las tesis británicas y holandesas podían
ofrecer en las negociaciones algo más convincente y para que los norteamericanos otorgaran más credibilidad a la Comunidad. En realidad el
eje París-Bonn funcionó a la perfección y los alemanes apoyaron la
intransigencia franciesa probablemente por la previa actitud relajada
que habían tomado los otros países comunitarios respecto a la unificación
365
EE.UU. y la Comunidad al emerger otra vez antiguos contenidos, llegando a plantearse el inicio de una nueva guerra
comercial (63).
El impasse que se produjo facilitaba la continuación de
las políticas agrarias proteccionistas si bien las necesidades de
salir del mismo, si se quería concluir la Ronda Uruguay, provocó que la Comunidad pusiera en marcha los mecanismos
para reformar la PAC y mejorar así su posición negociadora,
aunque tal debate no se inició hasta 1991.
En conclusión, el año 1990 no vió ningún cambio de
rumbo en la política de precios continuista seguida desde
1986 en la Comunidad y tampoco aportó un acuerdo agrario
internacional capaz de frenar el proteccionismo agrario o al
menos abrir nuevas vías de control del apoyo a la agricultura
(64). Sin embargo consiguió abrir un debate profundo diri-
alemana a cambio de un compromiso germano respecto a una mayor
integración europea. Simultáneamente se infavaloró el especial interés
que tenía el Reino Unido, ahora con un nuevo primer ministro y cerca
de la celebración de la conferencia sobre la Unión Económica y Monetaria, en el mantenimiento de una PAC. Esto se vio claramente al
defender el Ministro británico de Agricultura Jhonn Gummer los principios de la PAC y criticar agriamente las tácticas negociadoras utilizadas por los EE.UU. como comenta Dickson, T.: «Community dogs that
failed to bark», Financial Times, 7 de diciembre de 1990.
(63) Los EE.UU. exigían la negociación del Acuerdo con la Comunidad para compensar los perjuicios que la Adhesión de España a la
Comunidad había causado a sus exportaciones. La industria del vacuno
aprovechó la coyuntura de preguerra comercial para exigir que, al
amparo de la sección 301 de la Ley comercial estadounidense de 1974,
se aplicaran sanciones a la Comunidad por no permitir las exportaciones de carne de vacuno hacia la misma en virtud de la Directiva Comunitaria 649/85. Dunne, N.: «US set to put 200% duty on EC farm
exports», Financial Times, 18 de diciembre de 1990.
(64) El año 1990, si nos ceñimos únicamente a la OCDE, terminaría con un incremento en un 12% de la protección agraria respecto a
1989 alcanzando la cifra de 300.000 millones de dólares. De Zeeuw, A.:
Implications of the GA77' negotiations on agriculture, the ^n-ocess of reaching an
Agreement on agriculture, Paper presentado en el Congreso Mundial de
Economistas Agrarios, Tokyo, agosto de 1991.
366
gido a acoplar la PAC a las exigencias del escenario agrario
internacional (65) intentando mantener un difícil equilibrio
de intereses en el plano doméstico. El protagonismo de este
doble desafío iba a recaer sobre el Comisario MacSharry si
bien el peso real de los posibles avances seguía estando depositado en el Consejo de Ministros de Agricultura de la CEE.
6.2. 1991: la ausencia de nuevas propuestas comunitarias
para desbloquear la Ronda Uruguay
6.2.1. Del documento de reflexión a las propuestas
sobre el desarrollo y futuro de la PAC
La necesidad de modificar la PAC para intentar avanzar
en la Ronda Uruguay y sobre todo para frenar el incremento
de los gastos agrarios (66) ocupó al equipo del Comisario
(65) Aunque como afirmaba el Presidente de la Comisión J. Delors:
«no le corresponde a los norteamericanos decirnos como debemos
organizar nuestra propia agricultura». Financial times. «Mr Delors protests», Financial Times, 18 de diciembre de 1990.
(66) Una vez constatado el fracaso del programa de retirada de tierras, que en el caso de los cereales no había alcanzado ni el 8% de la
superficie de éstos en la CEE, y la aplicación mínima de los programas
de ayudas directas utilizado únicamente en Francia, Italia y Holanda.
Moraleda, F.: «La reforma de la PAC en la perspectiva de la mejora de
los ingresos y el bienestar de los agricultores. Reforma sí pero no así»,
REAS, n.° 156, 1991, pág. 191. Hasta finales de 1990 el programa de
retiradas de tierra sólo afectó al 1,7% de toda la superficie cultivada de
la CEE absorbiendo Alemania un 40% (56% si tenemos en cuenta los
nuevos lánders) por la cuantía de las ayudas. Gotter, F.: «Perspectivas
económicas de la PAC: cantidad y calidad en producción y servicios»,
ELC, n.° 122, 1991, pág. 23.
El fracaso del programa de retirada de tierras se debió a las dispares
implicaciones financieras que su implantación tuvo, como ya había
advertido Koester, U.: «Financial Implications of the EC set-aside programme», AfAE, mayo 1989, pág. 245.
El fracaso del programa de ayudas directas en buena medida se debió
a los escasos incentivos que el agricultor percibió para adherirse al mismo.
367
MacSharry desde finales de 1990, si bien el esperado Documento de reflexión no se presentaría hasta febrero de 1991.
Con este Documento (6i), la Comisión perseguía abrir un
debate, con la participación de las distintas organizaciones
agrarias y las instituciones comunitarias, de forma similar a
como se había hecho con el Libro Verde de 1985, para intentar alcanzar un mínimo consenso antes de presentar las correspondientes propuestas al Consejo de Ministros de Agricultura.
El contenido de este documento de reflexión que carecía
de propuestas concretadas en cifras, constituía el diseño de
la agricultura comunitaria apropiada al cúmulo de desafíos
que iban a confluir en el agro comunitario de la década de
los noventa (68).
La reflexión de la Comisión contenía tres apartados (69).
En el primero se hacía una presentación de los antecedentes
(67) Comisión. Evoluczón y Futuro de la PAC: Documento de reflexión de
la Comisión. COM (91) 100 Bruselas, 1991. La aprobación por parte de
la Comisión no estuvo exenta de fuertes discusiones y en la reunión del
Consejo el 22 de enero el Reino Unido, Holanda y Dinamarca advirtieron que la Comisión podría penalizar a las empresas agrarias más eficientes si se quería mantener, como parecía desprenderse de los primeros borradores de la Comisión, una disminución del nivel de precios
atendiendo al tamaño de la empresa agraria. The Economist: «The
farm Reform», 26 de enero de 1991, pág. 28. Finalmente el Documento
de reflexión fue aprobado por la Comisión el 31 de enero de 1991 con
la abstención del Vicepresidente de la Comisión F. Andriessen, paradójicamente inspirador del Libro Verde que a su vez había sido considerado modelo para reformar la PAC.
(68) Siendo los más destacados: la importancia agraria de los países
del Este, el reto del Mercado Unico, la desaparición de los estabilizadores agrarios a finales de 1992, la culminación o fracaso de la Ronda
Uruguay, el cambio en las consideraciones medioambientales, el
aumento del protagonismo del desarrollo rural y el comienzo de la
Unión Económica y Monetaria.
(69) Aunque de su lectura se deducía la existencia de cinco objetivos difícilmente compatibles: equilibrio de mercados, modulación
redistributiva en el sector agrario, competitividad del sector, respecto al
medio ambiente y apoyo de la extensificación frente a la intensificación. Para una reflexión sobre la coherencia interna de estos, Barceló
Vila, 1991, op. cit., págs. 120 y ss.
368
que habían desembocado en la situación actual de la agricultura comunitaria a la vez que se destacaba el relativo éxito que
se había logrado con las reformas parciales aprobadas a lo
largo de la década de los ochenta y especialmente desde 1988.
En un segundo apartado se presentaron las conclusiones
que se podían desprender de la PAC vigente, reconducibles a
cuatro:
1) La garantía que ofrece el sistema de precios al estar
vinculada a la producción, provoca un aumento de
ésta.
2) Los excedentes generados como consecuencia del sistema de precios producen un aumento de los costes
de la PAC y la invasión de los mercados mundiales.
3) El sistema productivista propio de la PAC amenaza
cada vez más al medio ambiente.
4) La renta agraria comunitaria no se ha visto incrementada a pesar de la elevación sustancial de los gastos
agrarios presupuestarios.
Finalmente, previa aceptación de unos principios que
debían de ser defendidos, a la vez que condicionaban las
decisiones futuras a tomar, se desarrollaban unas directrices
a tener en cuenta en el inmediato futuro para cámbiar profundamente la PAC o al menos lo suficiente para producir
un avance sustancial en las negociaciones del GATT (70).
Los principios que debían de modular la concretización
de las futuras propuestas, y que a nuestro entender dificultaba un verdadero progreso en el camino emprendido en los
foros internacionales para disminuir la protección agraria,
pueden sintetizarse en cuatro:
(70) Aunque la Comisión no había establecido nunca una relación
directa entre las negociaciones del GATT y la reforma de la PAC, como
nos recuerda, Baudin, P.: «La fixation des prix agricoles pour 1991/1992»,
RMC, 1991, pág. 535.
369
1) La única forma de preservar el modelo de agricultura
familiar propio de Europa, conservar un paisaje milenario y cuidar del medio ambiente es manteniendo un
número suficiente de agricultores en el sector agrario.
El agricultor desempeña, por tanto, dos funciones
simultáneamente: produce alimentos y protege el
medio ambiente (71).
2) Los principios básicos de la PAC: unidad de mercado,
preferencia comunitaria y solidaridad financiera, son
incuestionables (72), aunque el último debe incorporar las ayudas directas a las explotaciones.
3) El sector agrario debe complementarse con el fomento de otras formas de actividad económica que hagan
posible una política activa de desarrollo rural capaz de
mantener la población rural y asentar la economía
de las regiones rurales sobre bases sólidas (73).
4) La política de precios, así como los controles cuantitativos de la oferta agraria (cuotas) deben seguir desempeñando un papel central para conseguir un mercado
de productos agrarios equilibrado (74).
(71) Y por lo tanto, cuando disminuye su protección en relación
con la producción de alimentos se incrementará la derivada de su condición de preservador del medio ambiente, si admitimos que éste es un
bien público y además su elasticidad renta es positiva. Whitby, M.: «The
CAP and the Countryside», The Common Agricultural Policy and the World
Economy, CAB International, 1991, pág. 154.
(72) La incuestionabilidad de la preferencia comunitaria hacía
prácticamente imposible la desaparición de las restituciones a las
exportaciones y los prélévements a las importaciones, dificultándose la
aceptación estadounidense de la nueva PAC que se estaba confeccionando.
(73) Se mantenían así las ideas expresadas por la Comisión en
1988 (371) en su documento sobre el futuro del mundo rural. Se trasladaba de esta forma más responsabilidad a los fondos estructurales y disminuía la responsabilidad que la política de precios y los pagos compensatorios pudieran tener en el nivel de bienestar del mundo rural.
(74) Defensa que a nuestro parecer es incomprensible por el escaso
éxito que ambas habían tenido en el equilibrio del sector agrario y cuyo
370
Las directrices que, sin estar sujetas a un plazo concreto,
debían de desarrollarse en un futuro inmediato eran las
siguientes:
1) Los precios de protección en el sector de los cereales
deberían ser reducidos para garantizar su competitividad en terceros mercados y frente a los productos sustitutivos de los cereales para la alimentación animal. La
pérdida de ingreso sería compensada con una ayuda
por hectárea a pagar a todos los productores (75) aunque sólo los agricultores de determinadas dimensiones
recibirían una compensación total; el resto vería disminuida su compensación a medida que se incrementara
el tamaño de la explotación. Más allá de unos determinados límites el pago de la compensación dependería
de que el agricultor estuviera dispuesto a retirar parte
de sus tierras.
2) El sector ganadero beneficiado por el descenso de los
precios en los cereales vería también disminuidos sus
precios y las compensaciones se harían vía primas.
3) El sector lácteo debería sufrir una disminución de sus
precios e incluso de sus cuotas para lo cual se pondrá
en marcha un sistema de compensaciones.
4) La futura aprobación de programas multianuales
entre la Comisión, estados miembros y agricultores
posibilitaría la compensación de éstos cuando re ^peta-
fracaso de hecho motivó la reforma, salvo que se entienda por ello que
los precios se utilizarían a la baja durante varios años para frenar la oferta
y las cuotas se emplearían en situaciones límites como medio de control.
(75) La Comisión se decantaba incluso por la protección de las
grandes explotaciones aunque en menor medida de lo que realmente
lo había estado, al reconocer el mismo MacSharry que el 20% de los
proudctores comunitarios recibirían el 80% de los recursos debido al
vínculo entre el apoyo a los precios y el volumen de lo producido.
Comisión. Desarrollo y Futuro de la Política Agraria Común. Europa Verde,
n.° 2, Bruselas, 1991, pág. 2.
371
ran en sus prácticas el medio ambiente o colaboraran
en la reforestación pretendida por la Comisión. La
disminución de los activos agrarios a través de las jubilaciones anticipadas cerraba el capítulo de las medidas
de acompañamiento.
E1 desarrollo pormenorizado de estas directrices en
forma de propuestas tendría que esperar hasta que la Comisión considerara cerrado el período de reflexión y en todo
caso con posterioridad a la presentación al Consejo del
paquete de precios y medidas conexas para la campaña 199192. Este último sufrió un retraso de tres meses porque se
intentaron concluir antes las negociaciones del GATT e
incrementar el debate comunitario en torno a la profunda
reforma que necesitaba la PAC a la luz del documento de
reflexión de la Comisión presentado en febrero (76).
El contenido de sus propuestas para la campaña 1991/92
tenía que ser irremediablemente de carácter transitorio,
hasta la aprobación de la nueva PAC, pero a la vez continuador de la política restrictiva derivada de los acuerdos de
1988, tomados con el objetivo de controlar los gastos presupuestarios.
A diferencia de las circunstancias favorables que se dieron en los dos años previos ahora se estaban acentuando los
desequilibrios entre la oferta y demanda de productos agrarios (%7). No era suficiente, bajo estas condiciones la simple
prórroga de los precios institucionales para mantener la dis-
(76) Y que cada vez era más necesaria porque las oscilaciones de la
paridad dólar/Ecu y el dinamismo que estaba recobrando la producción agrícola amenzaba con incrementar los gastos del FEOGA-Garantía en un 31% con respecto a 1990. Baudin, P., op. cit., pág. 537.
(77) Siendo las previsiones a medio plazo, a juicio de la Comisión,
poco alentadoras si tenemos en cuenta la oferta proveniente de la ex
RDA, la disminución de las importaciones por parte de terceros países,
excluyendo factores extraordinarios como el resultado final de la crisis
del Golfo. Comisión. Precios agrícolas 1991/1992^iropuestas de la Comisión.
Europa Verde, n.° 1, Bruselas, 1991, pág. 4.
372
ciplina presupuestaria y se incluyeron medidas específicas
para mantener el gasto agrario dentro de la misma (78).
La propuesta de la Comisión presentada el 1 de marzo
del año 1991 (79), constituía sobre todo un intento de controlar los gastos agrarios hasta 1992 y se siguiera generando
la confianza suficiente para continuar con las actuaciones
encaminadas a la realización del Mercado Unico (80).
(78) Si no se aceptaban medidas correctivas se alcanzaría, según la
Comisión, una superación de las disposiciones presupuestarias en 1475
millones de Ecus y la directriz financiera se vería también rébasada en
480 millones de Ecus. Comisión, 1991, op. cit., pág. 5.
Las medidas correctivas más importantes propuestas por la Comisión, con el fin de controlar los gastos agrarios fueron:
- Reducción del precio de intervención en un 7% y en un 3% para
el trigo duro y trigo blando respectivamente.
- Reducción en un 5% de los precios institucionales del azúcar.
- Reducción en un 3% en el caso de las semillas oleaginosas y productos proteaginosos.
- Reducción en un 10% como media de las primas y los precios de
las variedades de tabaco.
- Reducción de un 2% del precio base de la carne de vacuno.
(79) Las reacciones del CES y del Parlamento fueron muy distintas
ante las propuestas de la Comisión.
El Comité Económico y Social en su dictamen del 25 de abril entendía que no debería aplicarse ninguna reducción de precios mientras no
concluyera el debate sobre la reforma de la PAC y solicitó finalmente
que se mantuvieran los precios del ejercicio 1990/91 y que se utilizase
en su totalidad la dotación presupuestaria aprobada por el Consejo
incluyendo los créditos relacionados con la unificación alemana. Comisión. BCE, n.° 4, 1991, pág. 32.
EI Parlamento, en su Dictamen optó por la congelación de precios y
ayudas aceptando incluso las reducciones impuestas al arroz y al tabaco.
Llegó incluso a adoptar una enmienda en la que reflejaba su apoyo a la
Comisión en su empeño por reformar la PAC y finalmente le recordó a
la Comisión la existencia de normas de disciplina presupuestaria y la
obligación de adoptar medidas de gestión o presentar propuestas ante
el riego de sobrepasar la directriz. Comisión, BCE, n.° 5, 1991, pág. 36.
(80) Con mucha más justificación si como defendía Tangermann
el crecimiento económico y menor desempleo vinculado a la realiza
ción del Mercado Unico acelaraba el cambio estructural en la agricultura, mejoraba su productividad y conseguía un incremento de las rentas
agrarias. EI Mercado Unico, bajo esta perspectiva, facilitaría incluso el
373
El Consejo de Ministros de Agricultura de la Comunidad,
consciente de que las discusiones para aprobar la nueva PAC
nacida del documento de reflexión de la Comisión sería el
momento oportuno para defender con ahínco los intereses
nacionales, aprobó e124 de mayo gran parte de las propuestas de
la Comisión en marzo e introdujo algunas modificaciones (81) .
La triple decisión precios agrarios, medidas agromonetarias y
medidas conexas (82) vieron la luz sin oposición efectiva bajo un
clima de transitoriedad dominada por los temores presupuestarios.
ajuste que tenían que sufrir los agricultores una vez se redujera la protección a la agricultura. Tangermann, S.: «Implications for the CAP of
freer trade» , The Changing role of the Common agrécultural policy: The future of farming in Euroj^e. Belhaven Press. London, 1991, pág. 79.
(81) Aceptó el congelamiento de los precios de gran parte de los
productos agrarios pero se apartó de la petición de disminuir el precio
del azúcar y arroz limitándose a aprobar su congelamiento. Respecto a
los productos para los cuales la Comisión había pedido también su disminución. EI Consejo optó por reducirlos sólo a la mitad de lo pedido.
Sólo hubo concidencia en la disminución en un 2% del precio de base
de la carne de vacuno.
De todo lo cambiado por el Consejo nos interesa destacar por sus efectos posteriores la escasa disminución de la protección que las semillas oleaginosas experimentaron a pesar de la importancia que los EE.UU. le había
dado a 1a reducción de su protección. Posteriormente afloraría esta pretensión estadounidense con toda su fuerza, siendo capaz de bloquear las
negociaciones del GATT. El interés de la Comisión por disminuir el nivel
de protección del sector de las semillas oleaginosas no creemos que fuera
una curiosa obsesión de la Comisión por obstaculizar el desarrollo de un
sector esencial para la alimentación del ganado como afirma Blumann, C.:
«Polidque Agricole Commune», RTDE, 1991, pág. 445. Respondía más
bien a un intento para disminuir las tensiones agrarias entre la Comunidad
y los EE.UU. Posteriormente (julio 1991) la Comisión, con objeto de cumplir las recomendaciones del Comité técnico de la soja perteneciente al
GATT, presentó una propuesta de revisión del régimen de apoyo de las
semillas oleaginosas que finalmente no fue suficiente para los EE.UU.
(82) Las medidas agromonetarias más importantes adoptadas fueron:
- Supresión de las diferencias monetarias que se aplicaban en Alemania y Holanda en los cereales.
- Eliminación de la diferencia monetaria existente en el Reino Unido.
- Disminución de las diferencias monetarias existentes en España
para la leche, vacuno, cereales y azúcar.
374
El resultado final, relevante para nuestro estudio, fue que
por primera vez en la historia de la PAC se consiguió que no
hubiera un incremento en términos nominales de los precios
agrarios institucionales en la Comunidad (Cuadro 37).
CUADRO 37
VARIACION DE LOS PRECIOS DE SOSTENIMIENTO
PARA SU CAMPAÑA 1990/91 CON RESPECTO
A LOS DECIDIDOS PARA 1990/91
(Todos los productos agrarios, medias ponderadas)
En Ecu (%)
Monedas nacionates (%)
Bélgica .............................
0,0
Dinamarca .......................
Alemania .........................
Grecia ..............................
España .............................
Francia .............................
Irlanda .............................
Italia .................................
Luxemburgo ...................
-0,1
0,0
0,9
-1,6
-0,1
-0,1
-0,3
-0,0
0,0
-0,1
-0,1
6,7
0,9
-0,1
-0,1
-0,3
Holanda ...........................
-0,0
0,0
Portugal ...........................
Reino Unido ...................
0,5
-0,2
0,0
0,5
CEE-12 .............................
0,0
0,0
Fuente: Comisión. Precios agrarios 1991/92 decisiones del Consejo. Europa
Verde, Bruselas 1991.
- El desmantelamiento en un 75% de la diferencia monetaria que
subsitía desde los realineamientos monetarios de 1990.
Las medidas conexas afectaban fundamentalmente al sector de
cereales, leche y carne de vacuno. Para el primer sector se decidió
reforzar el sistema de corresponsabilidad y proceder a la devolución de
la tasa de corresponsabilidad si en 1992 retiraban los productores
de cereales un 15% de sus tierras.
Para un sector lácteo se aprobó un complejo sistema de indemnización por abandono de la producción. Y por último el sector vacuno vio
modificado el sistema de compras públicas. Para un examen detenido
del contenido de estas medidas, Baudin, P., 1991, op. cit, págs. 540•542,
y Bluman, C., 1991, op. cit., págs. 448-452
375
Ni siquiera había sido suficiente este año la escasa maniobra que podía derivarse del sistema agromonetario para que
los precios nacionales se vieran sustancialmente incrementados, rompiéndose con una práctica utilizada desde el inicio
de la década de los setenta. La escasa relevancia que en estas
negociaciones tuvo el paquete agromonetario al haberse
completado prácticamente el desmantelamiento de todos los
MCM, nos informa de la pérdida de un instrumento protector ampliamente utilizado a la vez que restaba protagonismo
a los precios aprobados en Bruselas a la baja consecutivamente desde 1984, como elementos determinantes del grado de
protección (83) al acercarse cada vez más los aprobados en
Ecus o los recibidos en monedas nacionales. Los Ministros de
Agricultura habían perdido, salvo desajustes importantes en
el seno del SME, un instrumento muy útil para mantener
unos precios nacionales favorecedores de las pretensiones de
sus votantes.
La poca relevancia de los MCM mientras las escasas oscilaciones monetarias permitieran su total eliminación, iba a
incrementar en el futuro el protagonismo de las peticiones
de compensaciones directas a los agricultores (84), lo cual se
veía favorecido inicialmente por el contenido de la Comunicación que finalmente y bajo el título de Desarrollo y Futuro
de la Política Agraria Comunitaria, presentó la Comisión, el
12 de julio (85).
(83) A la vez que como instrumento prácticamente único para
alcanzar un incremento de la producción agraria inicialmente, y después elevar la renta de los agricultores, error denunciado más de veinte
años antes por Josling, T., en su aplicación a la política agraria. Josling,
T.: «A formal Approach to Agricultural Policy», JAE, Vol. 20, n.° 2,
1969, págs. 175-191.
(84) Compensaciones que podían ser tanto comunitarias como
nacionales y que por consiguiente podían facilitar la renacionalización
de la PAC y en lugar de la racionalización buscada.
(85) Comunicación que defraudó las expectativas generadas por
las ideas contenidas en el anterior documento de reflexión. Sineiro, F.:
«La Reforma de la PAC y los equilibrios territoriales», REAS, n.° 156,
376
La propuesta de la Comisión contenida en la misma se
dividía en dos grandes grupos: Reforma de las organizaciones de mercado y medidas de acompañamiento. En el primer apartado se optaba por modificar el grado de protección
de los productos, fundamentalmente continentales (86).
En un primer grupo encontramos a los cereales, semillas
oleaginosas (87), plantas proteaginosas, carne de vacuno y
leche. El segundo grupo lo constituían la carne de ovino y el
tabaco que aun siendo deficitarios (88) en la Comunidad,
estaban sujetos a reforma por razones presupuestarias.
Las medidas de acompañamiento englobaban tres campos de actuación: medidas agroambientales, forestación de
tierras agrarias y jubilaciones anticipadas.
Aunque sea esquemáticamente, es conveniente una presentación algo más detallada del contenido de las propuestas
de la Comisión de julio de 1991, para comprender el cúmulo
de críticas que se vertieron contra las mismas (89) y el alcan-
1991, pág. 122. Posteriormente desarrollaremos las mayores críticas
que recibió esta comunicación calificada de «cambio revolucionario en
la PAC en caso de ser aprobada finalmente». Hatzman, J.: «Oú nous
menera la "revolu^on" de la PAC?», ER, julio-agosto, 1991, pág. 23.
(86) Quedaban fuera de esta reforma prác ^camente todos los productos mediterráneos, si bien afectaba al 75% del valor de la producción agraria regulada por las OCM. Comisión. La situacéón de la agricultura en la Comunidad. Informe 1991, Bruselas 1992, pág. 11.
(87) Su reforma venía impuesta por razones exteriores atendiendo
a las conclusiones del grupo de semillas oleaginosas del GATT como ya
se ha adver ^do antes (nota 81). Un recorrido histórico de esa fricción
entre los EE.UU. y la Comunidad hasta 1990 puede encontrarse en Josling, T.: «The CAP and the United State», The Common Agricultural Policy
and the World Economy. CAB International, 1991, págs. 265-268.
(88) A1 ser el grado de autoabastecimiento de la carne de ovino un
83% aproximadamente y en el caso del tabaco cercana al 50%. Comisión. Desarrollo y Futuro de la Polí ^ca Agraria Común, n.° 1991, pág. 28.
(89) En España también fueron múl^ples las crí ^cas vertidas sobre
la propuesta de la Comisión. Gran parte de las mismas pueden encontrarse ne Lamo de Espinosa: «Reflexiones crí ^cas sobre la nueva PAC»,
REAS, n.° 156, 1991, aunque en este artículo las críticas se centran más
en el Documento de reflexión.
377
ce del debate en el seno del Consejo que impediría su aprobación a lo largo de 1991 y por lo tanto daría lugar al bloqueo del GATT al no existir nuevas propuestas concretas por
parte de la Comunidad.
La reforma de la organización común de cereales se erigió desde el primer momento como la mayor aglutinadora
de críticas de todas las propuestas (90). La importancia de
esta OCM se derivaba del gasto presupuestario que tradicionalmente había absorbido pero sobre todo por ser su régimen de exportación el origen de gran parte de las críticas
vertidas por parte de los EE.UU. contra la PAC.
La reforma de este sector consistía en disminuir el precio
indicativo hasta 100 Ecus/t (91) instrumentándose un pago
compensatorio, revisible periódicamente, consistente en una
ayuda por hectárea teniendo en cuenta el rendimiento
medio de cada región en un período de tres años (92), a la
Escudero Zamora, G.: «La Reforma de la PAC desde la perspectiva
de las agriculturas del sur de la CEE», IZFAS, n.° 156, 1991, Tió, C.:
«Reforma de la PAC y su impacto a nivel sectorial en España», ICE, n.°
700, 1991.
(90) Una excelente crítica centrada en sus efectos negativos para
España puede encontrarse en Tió, C.: «Los cereales y la nueva Política
Agraria Europea», ELC, n.4 122, 1991, págs. 25-31. Una versión distinta
de los efectos de la reforma para el caso español, calificándola de positiva porque la inmensa mayoría de explotaciones percibirían ayudas sin
penalización mientras los dos tercios de las mismas no se verían obligadas a recortar su superficie, la encontramos en García Alvarez-Coque,
J. IVI.: «Impacto de la Ronda Uruguay sobre el sector de cereales en
España», ICE, n.° 700, 1991.
(91) Es decir, el nivel que se desea alcancen los precios en el mercado. Esta disminución era de un 35% respecto al precio medio de
compra de los cereales y este precio, de 100 Ecus, se asumía que correspondía al precio de un mercado mundial estable. Las mayores críticas
aquí se concentraban en esta homogeneidad en el tratamiento de los
cereales y el valor modélico del precio 100 Ecus/t.
(92) Se discriminaba así a las explotaciones competitivas situadas
en regiones cuyos rendimientos medios fueran bajos. El plan de regionalización del territorio de cada Estado a elaborar por ellos mismos y a
aprobar por la Comisión también generó muchas críticas.
378
vez que el agricultor se comprometía a la retirada de parte
de sus tierras (93).
Por su parte, los productores de semillas oleaginosas y
plantas proteaginosas recibirían unos pagos compensatorios
consistentes en ayudas por hectárea (94).
Las modificaciones más importantes que recaían sobre el
sector de la leche, aceptándose la ampliación en el tiempo del
régimen de cuotas lecheras instaurado en 1984, consistían en
reducir su cuota y modificar su redistribución (95), disfrutan-
(93) La propuesta distinguía entre pequeños productores y productores «profesionales». Los primeros son aquellos que explotan una
superficie que produce anualmente 92 toneladas de cereales como
máximo. EI resto son considerados «profesionales». Los pequeños productores estarían exento de llevar a cabo la re ^rada de ^erras los acogidos al régimen «profesional» están obligados a retirar ^erras de la producción pero manteniéndolas en condiciones aceptables desde el
punto de vista del medio ambiente.
(94) Respecto a las semillas oleaginosas se proponía fijar una can ^dad de referencia comunitaria con el fin de calcular la ayuda para éstas
pero siempre teniendo en cuenta el precio de referencia para el mercado mundial y la relación de equilibrio entre los precios de las semillas y
los cereales. Las plantas proteaginosas seguirían en régimen similar al
de los cereales.
(95) Se optó por proponer la ampliación del régimen de cuotas,
cuya expiración estaba prevista para 1992, y disminuir la cuota global
en un 3% sin contar con la aprobada para la campaña 1991-92 (2%).
Además los Estados miembros tendrían que establecer un régimen
especial de cese voluntario cofinanciado por la Comunidad abierto a
todos los productores con la finalidad de crear una reserva lechera que
pudiera permi ^r que los pequeños y medianos productores evitasen las
reducciones de sus cuotas. Las explotaciones lecheras extensivas de
zonas de montaña o de zonas desfavorecidas disfrutarían de un tratamiento especial.
Aquellos ganaderos a los que se les disminuyera la cuota tendrían
derecho a recibir una compensación anual de 5 Ecus/100 Kg durante
10 años con la posibilidad de que los estados miembros pudieran añadir un suplemento nacional. Estas medidas de compensación se ges ^onarían mediante obligaciones concedidas a los ganaderos, que darían
derecho a percibir pagos anuales durante diez años. Los ganaderos
podrían optar entre conservar las obligaciones y recibir los pagos anuales correspondientes o venderlas.
379
do los ganaderos a los que se les redujera la cuota de una
compensación anual.
Además de la disminución de la cuota se reducirían en
un 10% los precios institucionales de los productos lácteos.
La reforma del sector de carne de vacuno también se reconducía a una disminución del precio de intervénción, esta vez en
un 15%, compensándose la pérdida de ingresos vía incremento
de primas por bovinos machos y vacas nodrizas (96).
En esta propuesta vemos parcialmente recogida para un sector,
aunque con matices, lo que muchos académicos consideraban la mejor
forma de mantener la protección agraria, pero sólo en aquellos casos
que razones socio-medioambientales así lo exigieran, consistente en
establecer un sistema de bonos que compensara la pérdida de ingreso
que el agricultor dejara de percibir por la transformación de la PAC. El
apoyo a este sistema de bonos, como la forma más idónea de proteger
al agricultor necesitado, se fundamentaba en cuatro razones:
1) La determinación de la compensación en relación a una suma
de dinero fijo no requeriría renegociación anual, eliminándose
la incertidumbre que esto podría suponer a los agricultores y
evitándose las presiones, bajo criterios políticos, encaminadas a
variar su cuantía.
2) El agricultor conocería el valor real de su bono, que no podría
ser modificado por nuevos gobiernos.
3) La posibilidad de transferir el bono otorgaba al agricultor la
posibilidad de cobrar una cantidad anual o toda acumulada y
con ella cambiar de actividad económica.
4) La Comunidad no precisaría conseguir grandes cantidades de
recursos en el corto plazo ya que sólo se comprometía a un pago
anual.
Para un estudio de los problemas que podría generar este nuevo sistema que, aunque le fue sugerido al Parlamento Europeo, obtuvo escaso eco y finalmente no se aceptó, salvo en el sector lácteo pero sólo
para 10 años, Marsh, J.: «The Requirements for the CAP in the 1990s»,
The Changing role of the Common agricultural policy: The future of farming in
Eurape, Belhaven Press, London, 1991, págs. 5461.
(96) Se aumentaría a 75 Ecus la prime anual por vaca nodriza,
pudiéndose añadir a esta cantidad un suplemento nacional de hasta
25 Ecus. Un análisis crítico de estas medidas y sus efectos para el sistema de producción español puede encontrarse en Pascual, F.: «La
Reforma de la PAC en el sector vacuno-carne», ELC, n.° 122, 1991,
págs. 36-40.
380
Los cambios propuestos para el sector de la carne de ovino
estaban limitados inicialmente por la reciente reforma de su
OCM y la modificación que se pedía era la limitación del
número de ovejas por las que se podía cobrar una prima fuera
de las zonas menos favorecidas (97).
Por su parte, las modificaciones propuestas en el sector
del tabaco eran fundamentalmente tres:
1) Introducción de una prima única por ^rupo de variedades.
2) Posibilidad de añadir a la prima un 10% cuando los
contratos de cultivos entre transformadores y productores se firmasen con asociaciones de productores.
3) En cada estado miembro se establecía un sistema de
cuotas de producción por grupos de variedades y no
se pagaría prima alguna, una vez que la producción
alcanzase ese nivel.
Para neutralizar en lo posible los efectos negativos de las
medidas aplicadas a las OCM presentadas y con la finalidad
de facilitar las posibilidades de desarrollo rural, a la espera
del nuevo marco global de ejecución de los fondos estructurales sustitutivo del aprobado a lo largo de 1988, la Comisión
propuso tres grupos de medidas de acompañamiento. Estas
aunque no eran nuevas absorbían más recursos económicos
que las anteriores e intentaban incrementar el éxito de las
actuaciones en este campo (98).
(97) La cabaña de referencia (número de ovejas por las que se
podía optar a una prima en 1990) no podría exceder de 750 ovejas en
las zonas menos favorecidas y de 350 en las demás zonas. Por otro lado
no se pagarían primas por las ovejas que excedieran de la cabaña de
referencia.
(98) De las tres medidas de acompañamiento, la jubilación anticipada y la reforestación ya se habían contemplado en el Plan Mansholt,
nunca aprobado, y después se regularon en las directrices socioestructurales de 1972 ya presentadas. Las medidas agroambientales ya habían
sido recogidas en las propuestas contenidas en el Libro Verde (1985).
381
Entre las tres medidas de acompañamiento, la mejora
estructural a través de las jubilaciones anticipadas era la que
más veces se había aplicado con escaso éxito. Su contenido
(99) intentaba mejorar las condiciones anteriores por medio
de unas medidas más atrayentes para que los 4,6 millones de
agricultores mayores de 55 años en 1990 se vieran estimulados a abaridonar su actividad.
En segundo lugar, el déficit de madera y productos derivados que sufre la Comunidad así como la importancia de la
silvicultura en la utilización del suelo y medio ambiente fueron las dos razones en las que se apoyó la Comisión para
defender al forestación de tierras agrarias mediante subvenciones (100).
La tercera medida de acompañamiento denominada Programa de medidas agroambientales (101) , ofrecía la posibili-
(99) El régimen propuesto en caso de aprobarse sería obligatorio
para los estados miembros.
Las características más destacadas de este nuevo régimen eran las
siguientes:
- El importe máximo que se pagaría por la jubilación anticipada
incluiría un elemento fijo de 4.000 Ecus y un elemento variable
de 250 Ecus/ha, pero con un límite máximo total de 10.000 ecus
al año por beneficiario.
- Cabría el complemento por medio de pagos nacionales.
- Las tierras liberadas por los agricultores jubilados anticipadamente deberían de utilizarse para aumentar la super£cie cultivada de
otras explotaciones o para fines no agrarios pero mantenidos en
condiciones ecológicas adecuadas.
(100) La subvención máxima que podía percibir también la administración, seria de 2.000 ecus/ha para coníferas y 4.000 ecus/ha en el
de árboles de hoja ancha. También se otorgarían premiso para compensr el lucro cesante sufrido por los productores hasta la madurez de
los árboles ( importe máximo 600 ecus/ha y período máximo 20 años) y
a aquellos particulares, no siendo agricultores, que viviendo en zonas
rurales se dedicasen a la repoblación forestal de tierras agrarias.
(101) Aunque gran parte de los economistas agrarios consideraban
la medida medioambiental más importante que la baja de los precios
de los cultivos intensivos. García Azcárate, T.: «Se ha agotado la revolución verde», R^AS, n.° 156, 1991, pág. 99.
382
dad remunerada al agricultor de convertirse en un protector del medio ambiente rural. La amplitud de las ayudas
buscaba generar la figura del agricultor colaborador en el
mantenimiento de un mundo rural, más acorde con las
demandas medioambientales de la sociedad con el fin último de que ésta encontrara meritoria su labor más allá de la
actividad meramente productiva y estuviera a favor de su
protección (102)
El alcance de todas las medidas presentadas no dejaba
ninguna duda respecto a la amplitud y profundidad de la
reforma propuesta a la vez que garantizaba un debate intenso y una extrema dificultad para su aprobación por el órgano
aglutinador de los intereses nacionales.
Tres son a nuestro juicio los elementos de reflexión que
se pueden deducir de las propuestas de la Comisión:
1) La protección de la agricultura comunitaria no se cuestiona, en todo caso, se cambian los medios de hacerla
realidad. Con estas propuestas se pretende que los pre-
En las propuestas se contemplaban sin cuantificar, salvo la limitación respecto a la cofinanciación comunitaria que sería de 250 ecus/ha
ó 210 ecus/cabeza de ganado, tres regímenes de ayudas para:
1) Fomentar entre los productores el uso de métodos de producción cuyo riesgo de contaminación y deterioro para el medio
ambiente fuera escaso.
2) Promocionar una gestión de las tierras de labor positiva desde el
punto de vista medioambiental a fin de conservar o restablecer
la diversidad y calidad del entorno natural.
3) Promover que las tierras agrícolas abandonadas sean conservadas en condiciones ecológicas por las personas, agricultores o
no, que vivan en zonas rurales.
(102) Una sugestiva reflexión sobre los problemas de la incorporación de los valores medioambientales al sector agrario nos la da
Marsh, J.: «Una nueva orientación para la Política Agraria Comunitaria»,
ELC, n.4 122, 1991, pág. 16. Una perspectiva histórica de las actuaciones
medioambientales en el marco de la PAC hasta 1991 la podemos encontrar, en Gorcelle, G.: «Agriculture et environnement: une liaision tourmentée, mais tellement naturelle», RMC, n.° 345, 1991, págs. 180-193.
383
cios de protección dejen paso a una mayor importancia de los pagos compensatorios (103) .
2) Con la admisión de las ayudas complementarias otorgadas por los Estados miembros se facilitaba la renacionalización de la PAC y se aceptaban de hecho distintos niveles de protección, dependiendo de la
importancia que la protección de la agricultura tuviera en los distintos presupuestos nacionales.
3) La desaparición de los prélévements y de las restituciones a las exportaciones no constituían objeto específico de la reforma al asumirse que su disminución o
desaparición vendría de la mano del acercamiento de
los precios agrarios domésticos, después de su disminución, a los internacionales.
6.2.2. La cumbre de la Haya y el mantenimiento fmal
de las divergencias
Las negociaciones agrarias de la Ronda Uruguay se paralizaron prácticamente desde la falta de acuerdo manifestada
en Bruselas en diciembre de 1990. Hasta el final de febrero
del año que nos ocupa, y con posterioridad a que la Comunidad expresara un cambio de actitud (104), no se reanudaron
(103) En ausencia de un cambio institucional era necesario instaurar un sistema de compensaciones capaz de convertir la reforma en
algo políticamente aceptable si tenemos en cuenta que la política agraria practicada hasta el momento reflejaba un equilibrio político y económico integrador de las fuerzas relevantes. Rausser, G., Gorter, H.:
«The Political economy of Commodity and public good policies in
Europe agriculture: implications for policy reform», ERAE; n.° 18, 1991,
pág. 486.
(104) Este cambio de actitud habría tenido una mayor efectividad
si el resto de los países de la OCDE, excluyendo EE.UU., Canadá, Australia y Nueva Zelanda, hubieran presentado también una oferta global
menos proteccionista. Para un estudio de la relación entre flexibilización de las posturas de la CEE y ausencia de respuesta por parte de los
384
las negociaciones. De la misma forma que desde el inicio de
la Ronda Uruguay, la Comunidad y los EE.UU. absorbían
prácticamente todo el protagonismo (105). Los hechos acaecidos en diciembre de 1990 apuntaban a que en este año,
1991, también se iba a experimentar una bipolarización de
las discusiones agrarias en torno a las posturas de ambas
potencias (106).
El peso de los Países en vías de Desarrollo (PVD) seguía
desempeñando un papel irrelevante a pesar de que la liberalización del comercio dé productos agrarios les podía reportar tantos beneficios como a los países de la OCDE (107).
países más proteccionistas de la OCDE utilizando Teoría de Juegos,
Mahe, L., Roe, T., Johnson, M.: «Political Economy of US-EC Trade
Negotiations: an Empirical Game Theory Analysis», Ponencia presentada en la XXI International Conference of Agricultural Economists,
Tokyo, 22-24 agosto 1991.
(105) Una recopilación de las posturas mantenidas por las otras
partes contratantes puede consultarse en Milan, R: «Las negociaciones
sobre la agricultura en la Ronda Uruguay y del GATT», BICE, Semana
de125 a131 de marzo de 1991, págs. 983 y ss.
(106) Una revisión de los elementos fundamentales de las mismas,
que por lo demás no variaban de las ya presentadas al analizar las posturas esgrimidas en el año 1990, de ahí que no volvamos a reproducirlas, puede encontrarse en Josling, T.: «La agricultura en la Ronda Uruguay, problema y alternativas», ICE, n.° 700, 1991, págs. 10-13 y Varios:
Re(iort of the Task Force on Reviving the GATT Negotiations in Agriculture.
International Agricultural Trade Research Consurtium Missouri University, USA, 1991.
(107) El hecho de que finalmente fuera superado en el ámbito académico lo que tradicionalmente se había venido alegando como una
ventaja de las protección agraria de los países desarrollados y exportadores, cual era que sus prácticas facilitaban la disminución de los precios
mundiales haciendo menos costosas las compras por parte de los países
pobres importadores de los productos agrarios, no incrementó en la
práctica las razones para desbloquear las negociaciones con el fin de
favorecer a estos países terceros. La postura tradicional puede consultarse en el clásico Matthews, A: The Common Agricultural Policy and the
Less Developed Countries, MacMillan, Dublín, 1985, y Matthews, A.:
«The Agricultural Negotiations in the Uruguay Round and the Developing Countries», Trócaire Development Review, 1988, págs. 21-36.
385
La Comunidad percibía la presión procedente de los
Estados Unidos y en mucha menor medida la del Grupo
Cairns, sin desempeñar prácticamente ninguna función en
las negociaciones los PVD (108).
Esta realidad, explica que sigamos centrándonos en nuestro estudio en las propuestas procedentes de los EE.UU. y la
Comunidad porque aún continuaban erigiéndose como los
verdaderos depositarios de cualquier avance real en las negociaciones agrarias de la Ronda Uruguay.
La esencia del cambio de actitud comunitario, impulsor
de la continuación de las negociaciones, fue el abandono de
su posición de negociación global y un incremento en su
receptividad para negociar acuerdos separados, tanto en el
capítulo de las subvenciones a las exportaciones como en el
Esta postura ha sido rebatida a lo largo de la década de los ochenta
e inicios de los noventa y ahora es comúnmente aceptado que los beneficios derivados del dinamismo que una menor protección de la agricultura mundial puede generar que las agricultura de los PVD cubran
los posibles costes en que pudieran incurrir los PVD a corto plazo. El
desarrollo de esta afirmación puede consultarse en Burniaux, J., Waelbroeck: «The Implications of Agricultural Trade liberalization for Developing Countries: A general Equilibrium Analysis», Stevens, C. y Verloren, J. Van Thematteds: Pressure groufis, politics and Development, London,
Hodder and Stoughton, 1985, y Tyers, R.: «Developing-Country Interests in Agricultural Trade Reform», AE, n.s 3, 1989.
Una postura más escéptica respecto a la predicción de los efectos
de la liberalización, en este caso de la PAC, debido a la dificultad de
determinar todas las reacciones de la amalgama de los distintos países
terceros la vemos desarrollada en Koester, U., Bale, M.: «The CAP, a
review of its operation and Effects on Developing Countries». The World
Bank Research Obseruer, Vol. 5, n.° 1, enero 1990, págs. 95-121. La explicación de la falta de unidad por parte de los PVDA para defender sus
intereses se deriva de la heterogeneidad de los mismos. Para un desarrollo, ver, Primo, C., et al., «Agricultural Trade, the GATT and LDCS» ,
Global Protectionism, Ed. MacMillan, 1992, págs. 256 y ss.
(108) Llevaban desde el inicio de la Ronda Uruguay acudiendo a
las negociaciones agrarias como invitados de piedra. Briz, J.: «Repercusiones de las negociaciones de la Ronda Uruguay y la Reforma de la
PAC en los PVD» , ICE, n.° 700, 1991.
386
correspondiente a las barreras a las importaciones y ayudas
domésticas (109).
Con el transfondo de esta concesión comunitaria se reanudaron las negociaciones pero según avanzaban las mismas aflora
ban cuestiones de fondos no compartidos en relación con estos
tres capítulos. Los avances aparentes, a su vez generadores de
nuevas discusiones y problemas, desde la infructuosa Reunión de
Bruselas en diciembre del año anterior se reconducían a tres:
1) La Comunidad estaba dispuesta a mantener un arancel cero para las oleaginosas pero exigía a cambio la
aplicación de un arancel a las importaciones de «corn
gluten feed» y productos similares en el caso de que se
sobrepasaran las cantidades importadas por la Comunidad en los años previos.
2) Una vez se acordara la reducción de las exportaciones
agrarias comunitarias se tendría que elegir el método
de control más idóneo entre la disminución de ayuda
por unidad, restringiendo directamente la cantidad a
exportar o reducir el gasto presupuestario en concepto de subvenciones o alguna combinación de ambas.
3) La inclusión de un elemento de política agraria dentro
de la caja verde debía de justificarse. La Comunidad
consideraba que los pagos directos a realizar dentro de
la Reforma de la PAC deberían quedar incluidos (110).
(109) Los EE.UU. y el Grupo Cairns expresaron a continuación de
la reunión de diciembre en Bruselas que para volver a los debates en el
seno del GATT, la Comunidad debería dar muestras significativas de
una posibilidad de avance. La Administración de los EE.UU., además
necesitaba una extensión de su «fast track» (autorización negociadora
concedida por el Consejo a la Administración de forma que una vez se
llegue a un acuerdo final en la Ronda, el Congreso debe aprobarlo 0
rechazarlo en bloque sin debatir sus detalles) para seguir negociando
bajo autorización del Congreso, la cual era más fácilmente obtenible si
la Comunidad realizaba un gesto de flexibilidad.
(110) Como posteriormente veremos, esta condición de la Comunidad fue una de las razones del escaso avance conseguido en la Ronda
a lo largo de este año.
387
Las negociaciones vieron incrementadas sus posibilidades
de éxito al acordar el G7 en la cumbre de Londres en septiembre, la realización de un esfuerzo concentrado para intentar
culminarla antes de finalizar el año (111) .
Tal Acuerdo, impulsó al Director General del GATT, Arthur
Dunkel a incrementar el ritmo de las negociaciones agrarias
(112) dando un plazo a las partes contratantes hasta final de
octubre para que pesentaran sus propuestas.
La fría acogida que tuvo la invitación de A. Dunkel provocó que a finales de octubre el bloqueo de las negociaciones
agrarias continuara al no existir un acuerdo entre los EE.UU.
y la Comunidad con relación a la disminución de las subvenciones a las exportaciones.
La gravedad del impasse agrario provocó dos reacciones.
En primer lugar, y por primera vez desde el inicio de las conversaciones agrarias, los grupos de presión del sector industrial comunitario hicieron saber a sus respectivos gobiernos
lo importante que era un cambio de actitud en su postura
capaz de desbloquear la Rónda Uruguay (113).
(111) Especialmente desde que la OCDE había advertido este mismo
año que la reforma de las agricultura de los países industrializados no
podían seguir posponiéndose sin severas consecuencias económicas.
OCDE, Agricultural Policies, markets and trade: monitory outlook, 1991. París,
1991, pág. 3 y cláusula 14 del Comunicado final de la reunión Ministerial
de la OCDE celebrada en Paris e14 y 5 de junio de 1991.
(112) Así como las negociaciones referentes a la propiedad intelectual, textiles, cambios institucionales y de regla del GATT y del grupo
de servicios.
(113) A lo que se unieron el 6 de noviembre la IOCU (International Organisation Consumers Union) y la BEUC (Bureau Européen
d'Union de Consommateurs) representando ambas 175 organizaciones
de consumidores de 63 países. Estas organizaciones llegaron incluso a
proponer la disminución a la mitad de la protección agraria que disfrutaban las economías occidentales en un plazo de cinco años.
La presión más importante proveniente de la industria se produjo
en Alemania. Su Ministro de Industria, Jurgen Móllemann, Ilegó incluso a defender la ruptura de la alianza París-Bonn.en materia agraria
con la finalidad de conseguir un avance en la Ronda Uruguay, si bien
388
En segundo lugar se vio claramente que sólo una decisión política al más alto nivel podía significar un verdadero
avance en las negociaciones. Con tal fin se reunieron en la
Haya el 9 de noviembre el Presidente Bush (114), el primer
ministro holandés Ruud Lubbers (115) y, J. Delors, mostrando tanto por el lado comunitario como por el norteamericano una cierta flexibilidad (116) .
La Comunidad llegó a presentar como posible la disminución en un 30% de la protección doméstica, dejando
abierta la negociación del año base, a lo largo de cinco años
siempre que se incluyera una cláusula de revisión.
Los estadounidenses, por su parte, se mostraron dispuestos a
aceptar una reducción, en un 30% en cinco años a 35% en seis
años, de las restituciones comunitarias a las exportaciones (117) .
finalmente el eje París-Bonn no mostró ninguna grieta y el mismo
Ministro alemán de agricultura Kiechle contradijo el 15 de octubre al
Ministro de Industria de su propio país imponiéndose las tesis proteccionistas del primero, Durfoce, W.: «German Garm Minister renews
Warning», Financial Times, 16-10-91.
(114) Aunque pocos meses antes la Administración republicana
había logrado la aprobación de la Budget Reconciliation Act, que si
bien perseguía el control del gasto agrario dentro del marco de control
del déficit público, también establecía que en el supuesto de que no
hubiera acuerdo agrario en el GATT se podrían sobrepasar los límites
por ella impuestos.
(115) A1 corresponderle este semestre la Presidencia de la Comunidad a Holanda, partidaria además de un mayor grado de liberalización
de la PAC.
(116) Si bien la comisión ya había mostrado en septiembre la posibilidad de cambiar su oferta de diciembre (reducir la protección de su
agricultura en un 30% a lo largo de diez años a contar desde 1986)
siempre que los pagos compensatorios derivados de la propuesta de
reforma presentada en julio fueran considerados neutros respecto al
comercio internacional de productos agrarios y de esta forma englobables en la caja verde. El Consejo de Ministros no autorizó a la Comisión
la posibilidad de ampliar su oferta negociadora más allá de lo presentado en Bruselas en diciembre como nos recuerda Gardner, D.: «Brussels
may change farm subsidies offer», Financial Times, 19-9-91.
(117) A los EE.UU. aunque estaban dispuestos a aceptar una disminución en un 30% ó 35%, lo que realmente les interesaba era un com-
389
^,
El inicial optimismo, compartido por Dunkel, emanado
de la Cumbre de la Haya pronto fue oscurecido por la inflexibilidad real de los negociadores agrarios estadounidenses
representados por el secretario de Estado de Agricultura,
Edward Madigan, y por parte comunitaria por la delegación
encabezada por el Comisario MacSharry.
Si bien se había conseguido un avance con relación a las restituciones a las exportaciones, quedaban aún pendientes dos
cuestiones que finalmente impidieron la formalización de tal
avance. La primera la constituía el reequilibrio exigido por la
Comunidad y que empezaba a erigirse otra vez con toda su fuerza, con el fin de evitar que la disminución de la producción de
cereales comunitarios fuera suplantada por la entrada masiva de
Productos sustitutivos de los cereales procedentes de los EE.UU.
La segunda cuestión, también derivada de la reforma de
la PAC en marcha, implicaba la necesaria inclusión de los
pagos compensatorios comunitarios dentro de la caja verde.
Ninguna de las reivindicaciones, ahora reforzada por el respaldo que le otorgaba la reforma de la PAC, en curso, fue
aceptada por Madigan en las conversaciones posteriores a la
cumbre de la Haya, no consiguiéndose finalmente una materialización de los acuerdos al más alto nivel.
Ante la falta de avance en las negociaciones, motivada
por la persistencia de profunda diferencias. A. Dunkel presentó un Documento neutro con ánimo conciliador (118) y
promiso comunitario respecto a la disminución de la producción y del
comercio de cereales.
(118) Dullforce, W.: «Dunkel puts plan for farm deal», Financial
Times, 25-11-91. Las ideas esenciales venían desarrolladas en documentos previos: «Opciones en las negociaciones sobre agricultura. Nota del
Presidente», 24 de julio de 1991, las Adendas al mismo, del 2 de agosto,
y un compendio de nueve documentos sobre aspectos específicos de las
tres áreas sobre las que se centraban las negociaciones ( exportaciones,
ayuda doméstica y acceso a los mercados) y que posteriormente se fueron modificando a tenor de las distintas consultas del Director General
del GATT con las partes contratantes pero en especial con la Comunidad y los EE.UU.
390
sin cifras concretas de reducción, las cuales debían de negociarse con posterioridad.
Los elementos más destacados del Documento Dunkel
eran los siguientes:
1) Debía de procederse a una completa arancelización,
prélévements incluidos, de todas las barreras a las
importaciones y a una posterior reducción, la cual debería de negociarse por las partes contratantes (119).
2) La definición de la caja verde era un requisito previo
para considerar al resto de las medidas agrarias como
objeto de reducción progresiva. Las medidas susceptibles de inclusión en la caja verde deberían de someterse a unos criterios básicos con el fin de evitar la
inclusión de medidas distorsionadorás del Comercio,
camufladas y reductoras del verdadero valor de la disminución en otras áreas. No deberían incluirse aquellas que generaran transferencias de los consumidores
a los productores o que tuvieran el mismo efecto que
los precios de apoyo a los productores.
Su inclusión se limitaría a ayudas a la investigación, formación profesional, extensión agraria, servicios de
marketing, ayuda alimentaria interna (120), ayudas
para obras de infraestructura y constitución de existen-
(119) La no inclusión expresa de los pagos compensatorios que los
EE.UU. y Canadá hacían a sus agricultores en esta propuesta de arancelización y la ausencia de el reequilibrio, aunque fuera parcial, medidas
ambas pedidas por la Comunidad, anunciaba ya una oposición frontal
desde la misma. Además, exigía grandes cambios del sistema de protección en frontera en Canadá, Japón y países nórdicos.
(120) La Comunidad criticaba esta inclusión porque los EE.UU.
habían dedicado tradicionalmente muchos recursos presupuestarios a
su ayuda alimentaria interna cuyos únicos beneficiarios eran los productos norteamericanos, garantizándose así parte del mercado interior
como nos recuerda Milán, R.: «Evolución de las negociaciones sobre
Agricultura de la Ronda Uruguay» , ICE, n.s 700, 1991, pág. 27.
391
cias públicas con fines de seguridad alimentaria (121) .
Sólo bajo condiciones muy restringidas podrían
incluirse los pagos directos pero siempre que estuvieran desvinculados de la producción (122) .
3) Respecto a las subvenciones a las exportaciones no
hay una elección previa entre la utilización de las
reducciones vía presupuesto o vía cantidades exportadas. Sólo se enumeraban en el Documento los productos que deberían de ser objeto de reducción (123).
4) El alcance de los compromisos entre las partes utilizando
la MGA debían de convertirse posteriormente en compromisos aglutinadores de políticas específicas (124).
La reaccióri por parte de la Comunidad al Documento
Dunkel no se hizo esperar (125). Su rechazo fue prácticamente
total al no contemplar una clasificación de los pagos directos
que garantizara la inclusión en la Caja verde de aquellos que se
derivaran de la aplicación de la reforma de la PAC (126) .
(121) Se permitían las ayudas gubernamentales para el almacenamiento de productos por parte del sector privado siempre que dicho
volumen de acumulación de existencias no estuviera influenciado por
las oscilaciones anuales de los precios y el gobierno en el caso de aquirirlas finalmente, lo hiciera a precios de mercado. En caso de venta el
precio debería de ser superior al de mercado, condición esta última
ampliamente cuestionada. Milan, op. cit., 1991, pág. 27.
(122) Exceptuándose los pagos por retirada de tierra con la condición de que no se volviera a cultivar en 10 años.
(123) Entre los que se incluía el trigo, cebada, arroz, semillas oleaginosas, azúcar, carne de vacuno, de ovino y de cerdo, productos lácteos,
vino, fruta y hortalizas.
(124) Lo que no era nada fácil a faltar aún una relación clara y
aceptada por todas las partes de los elementos a considerar en el cálculo de la MGA.
(125) Un estudio de todos los problemas pendientes de discusión a
partir de la misma puede consultarse en Milan, R., ICE, n.g 700, Ibidem,
1991.
(126) El rechazo final tuvo lugar en la reunión del Consejo de
Ministros de Agricultura el 22-12-91 al acordarse que el Documento
Dunkel no defendía aceptablemente los intereses comunitarios y debía
392
A pesar de los esfuerzos de la presidencia holandesa antes
de la cumbre de Maastricht por encontrar una salida a la
situación de estancamiento, no se pudo llegar a un acuerdo
básico capaz de asegurar una pronta culminación de la Ronda
Uruguay (127) .
La única posibilidad que quedaba para lograr un verdadero avance al más alto nivel era incluir el desbloqueo de las
negociaciones en el orden del día de la cumbre de Jefes de
Estado y Gobierno a celebrar en Maastricht en diciembre pero
finalmente se optó por no hacerlo para no introducir un factor claramente desestabilizador capaz de distorsionar los
acuerdos que después formarían parte del Tratado de la
Unión Europea (128) .
La permanencia de las divergencias en torno a dos puntos fueron la causa de la falta de acuerdo a lo largo del mes
de diciembre. Tales divergencias eran las siguientes:
1) La CEE defendía la inclusión de los pagos compensatorios derivados de su reforma de la PAC, dentro de la
Caja Verde, mientras que los EE.UU. sólo admitía la
de modificarse como condición previa para alcanzar un acuerdo en la
Ronda del GATT. Gardner, B.: «EC Ministers reject GATT formula»,
Financial Times, 23-12-91.
(127) El día 3 de diciembre los negociadores comunitarios y estadounidenses intentaron acercar posiciones en la cuestión del reequilibrio defendida por la comunidad. EE.UU. se mostró dispuesto añ congelar sus exportaciones de productos agrarios para la alimentación animal a la media anual de los últimos cinco años. La Comunidad ofreció
a cambio que sus restituciones a las exportaciones se ]levaran a cabo
por medio de una fórmula que tuviera en cuenta tanto las dotaciones
presupuestarias como las cantidades físicas. Finalmente no se consiguió
un acuerdo, al exigir los EE.UU. un compromiso más elevado vía disminución de cantidades físicas. Gardner, B.: «Lost chance for Uruguay
Round», Financial Times, 3-12-91.
(128) Los distintos representantes de los países miembros veían
arriesgado tocar el tema agrario para no contaminar la cumbre de
Maastricht con discusiones sobre comercio de productos agrarios y
acordaron no incluirlo en las discusiones. Dodwell, B.: «Major's plea
promits new farm trade Deal», Financial Ti^nes, 3-12-91.
393
inclusión de aquellos que no distorsionaran la producción agraria (129) .
2) La CEE era partidaria de reducir las restituciones a las
exportaciones comunitarias a través de una menor
asignación presupuestaria. Por su parte, los EE.UU.
querían un límite al número de toneladas destinadas a
la exportación (130) .
1991 iba a concluir sin acuerdo (131) en las negociaciones agrarias y por lo tanto sin acuerdo en el GATT. Las posibilidades para el último año que nos ocupa continuaban
siendo tres (132). Ausencia de acuerdo en el GATT pero con
(129) Aunque los EE.UU. seguían asumiendo que sus pagos compensatorios, al no afectar a la producción agraria, debían de incluirse
en la caja verde y debían de excluirse de todo intento de arancelización. Ambas posturas eran rechazadas por la Comunidad.
(130) Esta divergencia mostraría todo su potencial bloqueador a lo
largo del año siguiente concentrándose especialmente en el sector de
cereales y vacuno.
El estudio de este «núcleo duro» del desacuerdo nos lo ofrece Escudero, G.: «Las dificultades de la negociación agrícola en la Ronda Uruguay», ICE; n.° 700, 1991.
(131) La representante estadounidense en la Ronda Uruguay Carla
Hills defendió un no acuerdo en lugar de un mal acuerdo. Gardner, B.:
«On the Brink of disarter», Financial Times, 23-12-91, paralizándose de
nuevo el resto de las negociaciones en el GATT aunque el comercio
mundial de productos agrarios no significaba más del 11% del comercio mundial.
El fracaso de la Ronda Uruguay, también en 1991 no significaba, en
cambio, que se frenaran las distintas reformas endógenas que los distintos países de la OCDE estaban llevando a cabo en mayor o menor
medida al no considerarse mantenible la protección agraria vigente en
la década de los ochenta como nos recuerda Warley, T., McClatchy, D.:
«Agricultural and Trade Policy reform with or without the Uruguay
Round: Implications for agricultural trade». Ponencia presentada en
XXI Congress of the International Association of Agricultural Economists, Tokyo, Japan, 22-29 de agosto de 1991.
(132) Siguiendo la trilogía presentado por Mesonada, J.: «Racionalidad y Realidad en la Ronda Uruguay del GATT», ICE, n.4 700, 1991,
pág. 105.
394
un acuerdo parcial y de menor alcance entre un grupo reducido de países (por ejemplo OCDE o CEE-EFI'A), un acuerdo agrario débil como el obtenido en la Ronda Tokyo o uno
fuerte o desequilibrador, generador, a nuestro juicio, de múltiples tensiones y de fácil ruptura dado el escaso efecto coercitivo que los incumplimientos de los acuerdos del GATT
habían demostrado con anterioridad (133).
A falta de concreción en los acuerdos agrarios esperados de
la Ronda Uruguay, la reforma de la PAC en curso pero sin aprobar por el Consejo de Ministros de Agricultura de la Corriunidad, seguía sólo expuesta a los límites presupuestarios, que eran
los únicos que podían ejercer cierto peso en la tendencia hacia
un cambio en la modulación de la nueva PAC (134). Las previsiones externas provenientes del GATT aún no condicionaban
de hecho la futura configuración de la PAC (135).
Concluyendo, los desafíos a los que, en cumplimiento de
las previsiones del Acta Unica Europea, iba a tener que hacer
frente la Comunidad en 1993, el deseo de aplicar la reforma
de la PAC propuesta por la Comisión a partir de 1993 y la
conveniencia de empezar a desarrollar pronto el contenido
(133) Para un estudio de las deficiencias del GATT para hacer cumplir sus acuerdos Hudec, R.: The GATT Legal System and World Trade Diplomacy. Butterworth, Second Editions, USA, 1990. Varios: The European
Community and GATT. Kluwer, 1986.
(134) Como advirtió previamente Oskam, A. en el seminario: «La
Ronda Uruguay del GATT. La dimensión internacional» celebrado en
Valencia del 1 al 5 de julio de 1991. Oskam, A.: «La PAC y las negociaciones del GATT», ICE, n.4 700, 1991, pág. 77. Los problemas de financiación de la PAC para un futuro inmediato tenían que abordarse en el
debate sobre las perspectivas financieras para el siguiente quinquenio
(Paquete Delors II) teniendo como punto de referencia la reforma
financiera ( 1993-97) según la Comisión. En este sentido es muy ilustrativo el artículo de Sáenz, J. L.: «Los problemas de financiación de la
PAC», REAS, 1991, págs. 161-167.
(135) El tamaño de la «tarta» que constituía el sector agrario
comunitario seguía sin reducirse como consecuencia de la liberalización agraria extracomunitaria.
395
de los acuerdos de Maastricht, daban un especial protagonismo a 1992. En este año se daría la confluencia de aspectos
internos y externos capaces de generar la paz agraria necesaria para impulsar el desarrollo de la Comunidad.
6.3. 1992: el año de la Reforma
El último año objeto de nuestro estudio iba a aglutinar
los elementos suficientes para que la PAC cambiara de
rumbo y abandonara en gran parte la forma de proteger la
agricultura comunitaria desde la posguerra.
Aunque el año 1992, al igual que el anterior, fue de transición, la confluencia de múltiples factores íntimamente
entrelazados hacían del mismo un verdadero punto de inflexión en la historia del proteccionismo agrario, vía precios,
propio de la Comunidad Europea.
6.3.1. Los factores de la Reforma
Los factores más importantes que se dieron cita este año
y que formaron una plataforma suficiente para conseguir
parcialmente el cambio pedido sobre todo a lo largo de la
década de los ochenta, fueron los siguientes:
1) Los Acuerdos de Maastricht de diciembre de 1991
propugnaban la constitución de una Unión Europea
para lo que era imprescindible una disminución paulatina de la importancia de la PAC dentro del Presupuesto comunitario (136) .
(136) Aunque el Tratado de la Unión Europea no modifica en
absoluto el Título II del Tratado de Roma (art. 38 a 47) referido a la
Agricultura, la ampliación de la acción de la Comunidad (art. 3 del Tratado de la Unión) sin un paralelo incremento sustancial de sus recursos
396
2) 1992 era el último año de vigencia de los acuerdos presupuestarios de 1988 (I Paquete Delors) que habían
impuesto una disciplina presupuestaria a la PAC (137).
3) Los estabilizadores agrarios aprobados también en
1988 como un medio para intentar frenar la oferta
agraria de los productos más problemáticos expiraban
también este año (138).
4) El fracaso de las negociaciones agrarias del GATT en
1991, acumulando ya un año de retraso respecto a lo
previsto en 1986, incrementaba cada vez más las posibilidades de un fracaso global del GATT si la Comunidad no cambiaba su posición negociadora (139) .
5) Y por último, el Mercado Uñico Europeo, cuya entrada en vigor se había establecido para el 1 de enero de
1993 empezaba a desplegar todos sus efectos también
en la PAC (140).
Sólo cuatro días después de la firma, el 7 de febrero en
Maastricht, del Tratado de la Unión Europea, la Comisión
limitaba el montante del gasto agrario como se puso de manifiesto en
la cumbre de Edimburgo del 11 y 12 de diciembre de 1992. En ella se
acordaron unas directrices financieras hasta 1997 en las que la PAC
absorbía menores recursos comparativamente que en los años previos.
(137) Dentro de la disciplina presupuestaria propia del Paquete
Delors II el control de los gastos agrarios se mantuvo como objetivo primordial.
(138) Confiándose en que la nueva PAC que se aprobaria este año
los haria innecesarios de cara al futuro.
(139) Y si tenemos en cuenta que la Comunidad exportó a los
EE.UU. en 1990 productos agrarios sólo por valor de 4.200 millones de
dólares las posibilidades de que una guerra comercial de origen agrario
se extendiera al sector industrial y servicios eran elevadísimas. Varios,
International Agricultural Trade Research Consurtium. Report on the Task
Force on Reviving the GA7T negotiations in Agriculture. Missouri University.
1991, pág. 5.
(140) Y cuyos principales implicados, a efectos de nuestro estudio,
eran los MCM cuya desaparición estaba prevista inicialmente para
comienzos de 1993.
397
aprobó la Comunicación «Del Acta Unica a post-Maastricht:
los medios de nuestra ambiciones».
Esta importante Comunicación contenía todo un paquete de medidas financieras y estructurales cuyo objetivo era
concretizar los acuerdos de Maastricht, tanto en lo concerniente al desarrollo de nuevas políticas como a los cambios
de las políticas ya existentes (141).
La Comisión, a sabiendas de que la reforma de la PAC
no entraría en vigor hasta la campaña 1993-94, aprobó el 18
de marzo las propuestas de precios y medidas afines para la
campaña 1992-93 (142) . Previamente, en la comunicación
que presentó al Consejo el 10 de marzo, se contemplaban
las líneas generales de financiación de la agricultura hasta
1997 a pesar de que la reforma de la PAC estaba aún por
aprobar.
En esta comunicación de marzo se defendía el mantenimiento de la directriz financiera (limitar el crecimiento del
gasto agrario al 74% del crecimiento del PNB comunitario)
al considerar que la reducción en términos relativos del
gasto agrario era un objetivo a perseguir en los próximos
años. Asimismo se presentaban las perspectivas financieras
de la PAC a las que se debería someter en los próximos cinco
años (Cuadro 38) aunque posteriormente serían modificadas
en la cumbre de Edimburgo a la baja.
(141) La Comisión reconocía en esta Comunicación que la
Comunidad debería disponer de los recursos financieros necesarios
para la Reforma de la PAC, para lo cual se aumentarían las dotaciones
correspondientes en 1.500 millones de Ecus al hacerse efectiva la
reforma.
(142) Si bien una de sus actividades principales desde el acuerdo
de octubre de 1991 en que ésta aprobó la reforma de la PAC, fue la
preparación a través de propuestas de reglamentos del contenido de la
misma. En los BCE n.° 1-2 de 1992 al número 6 el lector interesado
puede consultar el gran número de propuestas presentadas en ese
ámbito.
398
CUADRO 38
LA PAC, PERSPECTTVAS FINANCIERAS 1992/1997 (PRE-EDIMBURGO)
YPARA 1992/99 (POST-EDIMBURGO)
Créditos de compromiso (millones de Ecus a precios 1992)
PAC
Perspectivas financieras
1992/97 (jrre Edimburgo)
PAC
Perspectivas fzn¢ncieras
1992/99 (post Edi^nburgo)
1992 ...........
1993 ...........
1994 ...........
1995 ...........
1996 ...........
35.348
35.340
37.480
38.150
38.840
35.348
35.230
35.095
35.772
36.364
1997 ...........
38.840
1998 ...........
1999 ...........
37.023
37.697
38.389
Fuente: Documento COM(92) y Documento del Consejo Europeo de Edimburgo.
Este clima presupuestario restrictivo influyó en las propuestas agrarias aprobadas por la Comisión que si bien se
presentaron como una mera continuación de las del año
anterior finalmente fueron menos restrictivas (143).
La estrecha relación entre las medidas a aprobar por el
Consejo de Ministros de Agricultura y su vinculación con la
reforma global de la PAC, ya presentada, a aplicar a partir de
la campaña 1993-94, hizo que finalmente ambas cuestiones
se decidieran en un mismo día. Con ello se transmitía al agro
comunitario el cambio de las reglas que formaban la nueva
(143) A pesar de tener la Comunidad unos excedentes en cereales
de más de 26 millones de toneladas y de más de un millón en el caso de
la carne de vacuno, la Comisión optó por no pedir disminuciones drásticas de precios a la espera de que la reforma de la PAC empezara a surtir pronto sus efectos. Baudin, P.: «Les prix agricoles pour 1992/93»,
RMCUE, n.° 361, 1992, pág. 684.
399
PAC y la supeditación de lo aprobado para 1992-93 al inmediato futuro del sector en la Comunidad (144).
Finalmente ambas decisiones tuvieron lugar el 21 de mayo
bajo la forma de un Acuerdo Político. Respecto al paquete
agrario aplicable a la campaña 1992-93 cabe decir que se
siguieron en grandes líneas las propuestas de la comisión con
la introducción de algunas modificaciones ( 145) y el resultado final fue un leve aumento de los precios ( Cuadro 39).
Con estas medidas agrarias parecía cerrarse una forma de
modificar la PAC a golpe de negociaciones anuales de precios y se abría la puerta a un mayor protagonismo de la planificación agraria plurianual, bajo el signo de la disminución
de la protección vía precios y la instauración de compensaciones directas para contrarrestar los efectos negativos en las
rentas que ésta fuera a tener (146) .
(144) Aunque ante la elección entre aplicar las medidas que exigía
el mercado y aplicar otras que incrementaran la recepción po ^itiva por
parte de los distintos Ministros de Agricultura de la Reforma de la PAC
se optó por la segunda alternativa.
(145) Dentro de las discrepancias podemos resaltar:
a) En el caso de los cereales el Consejo optó finalmente por mantener los precios institucionales aplicados en 1991/92 pero se
suprimieron tanto las tasas de corresponsabilidad como los sistemas de áyudas a los pequeños agricultores vinculadas a la
misma.
b) La ayuda a la producción de aceite de oliva se aumentó finalmente en un 1,5 Ecu/100 Kg.
c) La propuesta de la Comisión, relativa a las medidas agromonetarias, se mantiene en todos los estados miembros incluyéndose
sólo ligeras modificaciones de los márgenes monetarios para
España y Portugal. Para una discusión del contenido de las discrepancias y del contenido de las medidas conexas, Baudin, P.,
1992, op. cit.
(146) Nótese que aún se mantenían los precios de protección y
que las compensaciones no eran una sustitución de los mismos sino
una forma de paliar los efectos sobre las rentas agrarias de su disminución. Por tanto no se procedía a un cambio radical de sustitución de
precios por ayudas directas sino una sustitución parcial.
400
0
CUADRO 39
INCIDENCIA DE LAS DECISIONES DEL CONSEJO
SOBRE LOS PRECIOS DE APOYO DE LOS PRODUCTOS
AGRARIOS EXPRESADOS EN ECUS YEN MONEDA NACIONAL (1)
Variación derirecios en % (2-3)
en ecus
en moneda nacional (4)
Bélgica ...............................
Dinamarca .........................
Alemania ...........................
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
Grecia (5) ..........................
0,0
6,1
España (6) .........................
Francia ..............................
Irlanda ...............................
Italia ...................................
Luxemburgo .....................
Países Bajos .......................
Portugal .............................
Reino Unido .....................
1,2
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
-0,8
0,0
-0,4
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
-1,9
0,0
CEE-12 ...............................
0,1
0,2
Fuente: BCE, n.° 5, 1992, pág. 64.
(1) Excepto la incidencia de los estabilizadores.
(2) Variación en % enve los precios de apoyo decididos para la campaña
1992/93 y en precio de apoyo 1991 /92.
(3) Precio de apoyo (precio de intervención o media equivalente) ponderado por la importancia relativa de los diferentes productos en el valor de la producción agraria sometida a precios comunes.
(4) Precios comunes en Ecus convertidos al tipo verde decidido. Para las
monedas que no respeten el margen estrecho del SME, los cálculos se han realizado con la ayuda de los tipos verdes de la semana que terminó el 19 de mayo
de 1992.
(5) Incluido el efecto de desmantelamiento automático de sus MCM.
(6) Incluido el efecto de la aproximación de los precios españoles y portugueses hacia los precios comunes en virtud e las medidas relativas a la adhesión.
6.3.2. F1 contenido básico de la Reforma
Los acuerdos alcanzados para la campaña 1992/93 fueron parcialmente ocultados por la importancia de las medidas reformadoras de la PAC que se aprobaron y que marca-
401
ban el cambio más importante en su evolución desde su nacimiento (147).
Las líneas más destacadas de esta reforma (148), que en
gran parte siguieron los criterios defendidos por la Comisión
desde su Documento de reflexión de febrero de 1991 son:
1) Parcialidad. Quedan excluidos de la reforma productos
como el arroz, azúcar, aceite de oliva y las frutas y hortalizas tanto frescas como transformadoras, concentrándose las actuaciones en modificar el sector de cultivos herbáceos, vacuno, ovino, productos lácteos y tabaco (149).
(147) Pero cuyo total efectividad dependía de la aprobación de
unas perspectivas financieras con suficientes recursos para llevarla a la
práctica y de una elevada colaboración de los Estados miembros en su
cofinanciación.
(148) Para una descripción detallada de la misma que aquí no realizaremos por no ser objeto de nuestro estudio Milan, R.: «Aprobación
de la nueva política agrícola común, principales modificaciones que se
introducirán a partir de la campaña 1993-94», BICE, n.° 2333, semana
del 13 al 19 de julio de 1992. Tamames, R.: «Del proteccionismo agrario a las nuevas tendencias del desarrollo rural», I Congreso Nacional
de Economía y Sociología Agraria» , Zaragoza, septiembre 1992; García
Azcárate, T.: «Entorno a la Reforma de la política Agraria Común: contribución a un debate necesario». I Congreso Nacional de Economía y
Sociología Agraria, Zaragoza, septiembre 1992.
(149) La justificación provenía de la importancia de las OCM reformadas dentro del FEOGA. Ello no impidió sin embargo que las organizaciones agrarias de países como España la interpretaban como una reforma
par•a satisfacer las necesidades de los países del norte de la Comunidad.
Tres son al menos, a juicio de García Alvarez^oque, J. M., las razones que explican esta exclusión:
1) Inexistencia de una presión presupuestaria importante al suponer un pequeño porcentaje dentro del FEOGA-Garantía (en
1990, las frutas y hortalizas respresentaban cerca del 10%).
2) Falta de una sensación de desequilibrio insostenible en los
correspondientes mercados.
3) Ausencia de una presión internacional exigiendo su cambio a
diferencia de la soportada por los productos continentales.
El estudio de estas razones puede encontrarse en su ponencia «La
situación del mercado internacional de productos mediterráneos: el caso
de los productos hortofrutícolas», IIMP, Valencia, Septiembre 1992.
402
2) Protección de los pequeños productores. El Consejo optó
por la defensa de los pequeños productores pero sin
explicar claramente como podía llevarse a cabo la
reforma estructural necesaria para crear una agricultura competitiva que dependiera menos de las subvenciones públicas (150).
Aunque dentro de la Comisión se defendía la vocación de extensión
de esta reforma al sector hortofrutícola como declaraba García Azcárate, T.: «Análisis dé las nuevas orientaciones derivadas de Ia.PAC» ponencia presentada en Euroagro, Valencia, octubre 1992.
(150) Problema que más pronto o más tarde emergerá como puso
de manifiesto uno de los máximos especialistas en este campo en las
Jornadas sobre Las agréculturas del sur de Eurapa y la refmma de la PAC
celebradas en la UIMP de Valencia del 21 al 25 de septiembre de 1992.
Ya antes de aprobarse la Reforma había denunciado la contradicción
que se podía producir entre el apoyo a las pequeñas explotaciones y la
reforma estructural necesaria en el campo español, Arnalte, E.: «Problemas estructurales de la agricultura española en el contexto europeo»,
RE, n.° 12, enero-marzo, 1992.
Esta contradicción entre perseguir el objetivo de sujetar las decisiones de producción agraria a las señales del mercado y simultáneamente
conseguir como otro objetivo el mantenimiento de un gran número de
pequeñas explotaciones también lo denuncia Coulomb, P.: «Du secteur
au territoire: La politique socio-structurelle au centre de la régulation
novelle de la PAC?», UMIP, Valencia, septiembre 1992, al final se tendrá que solucionar vía políticas nacionales de modernización de estructuras agrarias como así subrayar Atienza, L.: «Del proteccionismo agrario
a la nueva tendencia del desarrollo rural». Ponencia presentada en el I
Congreso Nacional de Economía y Sociología Agrarias, Zaragoza, septiembre 1992.
En el caso español el RD 1887/91 sobre modernización de las
estructuras agrarias y el Acuerdo Marco firmado por el MAPA, ASAJA,
COAG y UPA, en Madrid, el 23 de mayo son un ejemplo del protagonismo de las políticas agrarias nacionales en la consecución de la necesaria modernización de agro comunitario como paso previo a una
menor protección.
Una defensa de las ayudas comunitarias para la mejora de las
estructuras agrarias, su situación hasta 1991 y su conveniencia para evitar la renacionalización de la PAC puede consultarse en, Godin, P.:
«Agriculture: les aides su-ucturelles applicables dans 1'ensemble de la
Communauté», RMCLIE, n.° 356, 1992.
403
3) Pagos com^iensatorios. Los pagos compensatorios pasan
a ser el elemento más controvertido de la Reforma. Su
objetivo es intentar compensar las pérdidas de renta
de los agricultores producidas por la disminución de
los precios de protección (151) .
4) Protección condicionada. La continuación de la protección al sector dependerá del cumplimiento previo de
una serie de requisitos vinculados a criterios medioambientales (152) o a la reducción de la oferta agraria (153).
5) Medidas de acompañamiento. El Consejo, consciente del
impacto que la reforma de la PAC podrá tener en el
mundo rural, aprobó el desarrollo de las medidas de
acompañamiento propuesta por la Comisión, ya analizadas. Con la dotación de mayores recursos económi-
(151) Aunque el mantenimiento de estos pagos también para las
grandes explotaciones cuestiona su intención inicial, defendida por la
Comisión, de ayudar a los agricultores verdaderamente necesitados y
en especial a las pequeñas explotaciones. Así lo reconocía Huber, B.
representante de la DGVI de la Comisión de las Comunidades Europea en la Mesa Redonda sobre Interrogantes ante la Reforma de la
PAC celebrada el 24 de septiembre de 1992 en Valencia con ocasión
del seminario «Las agriculturas del sur de Europa y la reforma de la
PAC», UIMP.
(152) Apartándose así de la diferenciación clara entre reforma de la
PAC pará evitar excedentes y los pagos por razones medioambientales,
los cuales deberían quedar bajo la responsabilidad de los estados miembros para evitar una mezcla de dos cuestiones: compensaciones por la
reducción de los precios de protección y prácticas agrarias más acordes
con el medio ambiente. Esta tesis de la separación la defiende por ejemplo, Tangermann, S.: «Reforming the CAP? In for a Penny, in for a
Pound», Institute of Economic affairs, n.° 28, 1992.
(153) Por ejemplo, los productores de cultivos herbáceos (cereales,
oleaginosas, proteaginosas) recibirían el pago compensatorio siempre
que retiraran del cultivo un l5% de cada explotación, salvo los pequeños productores. Existe la posibilidad de una retirada de tierras no
rotativa pero en un porcentaje superior al 15%.
404
cos se pretendía que tanto las jubilaciones anticipadas,
las medidas de reforestación y las encaminadas a proteger el medio ambiente incrementaran la funcionalidad no productivista del agricultor merecedora de un
apoyo institucional, sin dejar de implicar a todo el
mundo rural en su mejora (154).
6) Coparticipación financiera. La Comunidad a través de la
cooparticipación iinanciera pretende generar una
mayor implicación de los Estados miembros en la puesta
en práctica de las medidas de acompañamiento (155).
Con esta reforma aprobada la Comunidad entendía que
había logrado un cambio radical en su PAC capaz de conseguir su compatibilidad con lo exigido en el GATT por los
EE.UU. (156) .
El acuerdo final fue posible porque tanto Alemania como
Francia la aceptaron como el coste para poder desbloquear
la PAC siempre que se les permitiera instrumentar políticas
nacionales compensadoras (157).
(154) Y no sólo a los agricultores. Por ejemplo, las ayudas destinadas a cubrir los gastos por forestación de tierras agrícolas podrán concederse a cualquier persona física o jurídica que se encargue de la
misma, incluso podrá establecerse una contribución comunitaria a los
gastos de forestación de tierras agrarias efectuados por las autoridades
públicas competentes.
(155) Por ejemplo, la Comunidad cofinanciazá, junto con los Estados miembros, las ayudas de las medidas de acompañamiento en un
75% para las regiones comprendidas en el objetivo 1, dentro de la Política de Desarrollo regional puesta en funcionamiento en 1989, y en un
50% para el resto.
(156) Nada más expresivo que las declaraciones del Comisario
MacSharry una vez concluido el Consejo de Ministros de Agricultura
del 21 de mayo: «We can say, with our chests out and our heads held
high, and with pride, that you (the US) watch what we have done, and
then we can get progress» recogido en Gardner «EC agrees shake-up
for fazm policy», Financial Times, 22-5-92, pág. 1.
(157) El Ministro alemán de agricultura, I. Kiechle se opuso claramente a la utilización del veto pedida el 19 de mayo por el Barón
405
6.3.3. Hacia el Acuerdo Agrario EE.UU: CEE
Las negociaciones agrarias en el GATT al inicio de 1992
se vieron condicionadas por la inclusión en la Propuesta
Dunkel (158), del 20 de diciembre del año anterior, de un
plazo hasta el 13 de enero para que las distintas partes afectadas respondieran a la misma.
Si bien los EE.UU. junto con Australia aceptaron globalmente la Propuesta (159), la respuesta de la Comunidad, apoyada por Japón, Corea del Sur y Suiza, eliminó la posibilidad
de comenzar el año 1992 con un avance significativo en las
negociaciones. Las discrepancias no eran nuevas. La Comuni-
Constalin Von Heereman, presidente de la DBV, por dos razones fundamentalmente. En primer lugar, Alemania quería llegar a un acuerdo
agrario en el GATT a ser posible antes de la cumbre de los G7 a celebrar en Munich en julio. En segundo lugar, las transformaciones agrarias que estaban ocurriendo en la antigua RDA facilitaba la flexibilización de su postura como paso previo a la obtención de ayudas nacionales a su propio sector y si se mantenían las ayudas comunitarias también
para las grandes explotaciones.
El Ministro galo L. Mermaz aceptó finalmente la reforma porque
veía en ella un incremento de las ayudas sociales comunitarias a gran
parte de sus activos agrarios con la condición de que las grandes explotaciones fueran compensadas también por la disminución de los precios como nos recuerda Dawking, W.: «French rural workforce holds
the key», Financial Times, 22-5-92.
(158) Final Act Embodying the Results of the Uruguay Round of
Multilateral Trade Negotiations. Ginebra, diciembre 1991.
(159) Si bien los EE.UU. apoyaron globalmente esta propuesta, la
continuación en la utilización de su Export Enhancement Programme
también en 1992 dejaba muchas dudas sobre la seriedad de su aceptación. Australia, como país líder del grupo Cairns, aprobó también la
propuesta porque en opinión de su Ministro de Comercio Kerin, J. contenía suficiente base para concluir la Ronda Uruguay a pesar de que la
disminución en seis años en un 36% de las restituciones a las exportaciones, un 20% de la protección doméstica y un 24% en el volumen de
productos agrarios cuya exportación estaba subvencionada se alejaba
bastante de la petición del Grupo Cairns de ver disminuida la protección agraria en un 90% a lo largo de diez años. Brown, K: «Australia
Backs compromise package for GATT Round», Financial Times, 8-1-92.
406
dad, además de no coincidir respecto al volumen de exportaciones objeto de reducción, insistía en establecer un sistema
de reequilibrio capaz de frenar las importaciones masivas de
productos sustitutivos de cereales, aunque el mayor obstáculo
era la inclusión de los pagos compensatorios contemplados
en la Reforma del Comisario MacSharry (160) en la Caja
Verde que chocaban con la oposición de los EE.UU., alegando estos que estaban vinculados a la producción.
Las negociaciones tenían así un progreso dificil mientras
la Comunidad no mostrara un mayor grado de acuerdo interno respecto a lo querido por los EE.UU. y el grupo Cairns o
negociaciones políticas al más alto nivel presionaran para su
desbloqueo.
La respuesta estadounidense a la negativa comunitaria no
se hizo esperar y, en lo que después se consideraría un error
diplomático, el mismo vicepresidente de los EE.UU. Dan
Qualey llegó a afirmar que el fracaso de las negociaciones del
GATT y podría afectar incluso a la retirada de tropas norteamericanas en Europa (161).
Ante la oposición comunitaria, se eligió finalmente la
segunda posibilidad y los EE.UU. a través de su Presidente G.
Bush y el Secretario de Estado, J. Baker, reinició una ofensiva
diplomática a principios de marzo.
Los EE.UU. apartándose de lo propuesto por Dunkel,
indicaron que podrían aceptar la inclusión en la Caja Verde
(160) La oposición comunitaria a la propuesta Dunkel no era uniforme. La Comunidad estaba dividida respecto a la importancia de las
discrepancias. El Reino Unido, Francia y Alemania, Holanda y Bélgica
daban prioridad a la renegociación del volumen de lo exportado objetio de reducción mientras que el resto de los países compartían con el
Comisario MacSharry como prioridad la inclusión de los pagos compensatorios dentro de la Caja Verde. La ausencia de un frente unido
comunitario añadía aún más complejidad a las discusiones y auguraba
un bloqueo de las mismas.
(161) Como nos recuereda Peel, Q: «Qualey Warns EC on GATT
talks», Financial Times, 10-2-92.
407
de los pagos compensatorios contemplados en reforma de la
PAC (162).
La Comunidad por su parte se declaró dispuesta a negociar una reducción combinada del monto de las restituciones
a las exportaciones y de la cantidad exportada.
A finales de marzo las posturas estadounidense y comunitaria se habían acercado lo suficiente como para conseguir un
desbloqueo, pero la negativa el 31 de marzo de la comunidad
en acatar el resultado del panel de la soja anunciado el día
anterior (163), generó otra vez un alejamiento de las posturas.
(162) Acercamiento bastante lógico si tenemos en cuenta que la
Comunidad se oponía a la inclusión de los pagos directos estadounidenses en la Caja Verde. Si bien este acercamiento no prejuzgaba la
aceptación del reequilibrio pedido por la Comunidad y tampoco que
existiera acuerdo en las reducciones de las exportaciones.
(163) Ya en enero de 1990 el Consejo del GATT había adoptado el
informe de un panel solicitado en 1988 por los EE.UU. Las conclusiones de este panel puede reconducirse a las siguientes:
1) La concesión de subvenciones a los transformaciones de oleaginosas por la compra de las producidas en la Comunidad no es
compatible con el GATT, al prever este papel que los productos
importados no sean sometidos a un trato menos favorable que
el concedido a productos similares comunitarios.
2) Las ayudas concedidas por la Comunidad a este sector impedían
la efectividad de las concesiones arancelarias de que disfrutaban
las semillas estadounidenses desde la Ronda Dillón ya que altera
la competencia entre las oleaginosas importadas y las producidas
en la Comunidad.
3) Por último, se recomienda tanto a las partes contratantes afectadas por el régimen comunitario que no adopten ninguna medida en tanto que la Comunidad no haya tenido la posibilidad en
un período de tiempo razonable de modificar sus reglamentos.
Ya en diciembre de 1991 entró en vigor el nuevo régimen de subvenciones (Reglamento 3766/1991). Los EE.UU. solicitó al GATT la
constitución de otro panel para analizar si este régimen se adecuaba a
las recomendaciones del anterior.
La conclusión de este segundo panel es que el nuevo régimen no se
adaptaba al GATT y que por lo tanto la Comunidad debía modificar de
nuevo su régimen de protección.
Para el lector no familiarizado en este contencioso es muy aclaratoria
la lectura de Terol, A.: «El régimen de ayudas a las semillas oleaginosas en
408
El enrarecimiento de las negociaciones entre las dos
potencias como consecuencia de las disputas sobre las semillas oleaginosas y la percepción comunitaria de la dificultad
de alcanzar un acuerdo rápido en el GATT ( 164) provocó
finalmente que se procediera a la aprobación de la reforma
de la PAC ya analizada (165).
Con esta aprobación, la Comunidad quería además de
racionalizar su PAC, enviar un mensaje claro a las otras partes sobre el alcance de su esfuerzo para ajustar su agricultura
a las exigencias del GATT (166) .
La Reforma aprobada tenía la ventaja de mostrar al compromiso comunitario en la reducción del proteccionismo
agrario pero a la vez podía introducir rigideces en el caso de
que no fuera bien recibida por los EE.UU. y se exigiera una
la CEE», BICE, Semana del 28 de octubre al 3 de noviembre de 1991 y
Bonet, A.: «Situación del conflicto comercial entre la CEE y los EE.UU.
como consecuencia del panel de la soja», BICE, n.° 2.335, 1992.
(164) Más comprensible si tenemos en cuenta que la «fast track
authority» no expirara hasta el 1 de junio de 1993 y por lo tanto un
acuerdo antes de marzo de 1993 haría posible que se cumplieran los
plazos dentro de los EE.UU.
(165) Ya en el Consejo de Agricultura celebrado los días 30 y 31 de
marzo de 1992 se puso de manifiesto la necesidad de aprobar pronto la
reforma de la PAC con el fin de evitar los efectos negativos que la incertidumbre e inseguridad que la falta de un nuevo marzo para el agro
comunitario estaba produciendo. Sevilla, J.: «Estado de los debates
sobre la Reforma de la PAC», PEE, n.° 50, 1992, pág. 132.
(166) La reforma aprobada en Bruselas fue recibida en Ginebra
con cautela. Las otras partes contratantes con intereses agrarios mostraron especialmente esta cautela a la espera de comprobar cómo iba a
afectar esta reforma a la posición negociadora comunitaria y especialmente a los productos lácteos y cereales. Se valoraba en cambio que por
primera vez desde el inicio de la Ronda Uruguay la Comunidad defendía su postura bajo una sola voz y con un cuadro de referencia claro.
Ahora, países como Japón, Corea e incluso Canadá, que hasta ahora se
habían escondido detrás del conflicto entre los EE.UU. y la Comunidad,
temían que un acuerdo, gracias a la Reforma de la PAC aprobada, les
obligara a definir claramente sus posiciones, Dodwell, F.: «Europe aims
to sweep path to Uruguay Round», Financial Times, 22-5-92.
409
nueva reforma de la recientemente aprobada para llegar a
un acuerdo en el seno del GATT (167).
La reforma de la PAC aprobada el 21 de mayo fue recibida con bastante indiferencia por parte de los EE.UU. porque
se alejaba, a su entender, de los compromisos concretos de
reducción respecto al apoyo a las exportaciones y sobre todo
porque incluía una regulación del sector de las semillas oleaginosas muy similar al que había denunciado, con éxito, dos
veces los EE.UU. ante el GATT (168).
La insatisfacción de los EE.UU. al conocerse los acuerdos
del Consejo de Ministros de Agricultura de la Comunidad,
paralizó las negociaciones hasta prácticamente el otoño (169).
La inminencia de las elecciones presidenciales de los
EE.UU. y las promesas proteccionistas propias de este período (170), tampoco colaboraron en un mayor acercamiento,
imprescindible por parte de ambas potencias para desbloquear las negociaciones.
La reanudación de las negociaciones en octubre respondía al menos a tres razones. En primer lugar, un acuerdo
satisfactorio del GATT podía generar importantes dividendos
a Bush de cara a la cita electoral de noviembre. En segundo
lugar, los plazos que se derivaban de la pérdida de vigencia
(167) Como después analizaremos al oponerse Francia al acuerdo
posterior entre la CEE y los EE.UU.
(168) A1 incluir subvenciones como se denunciaba en el segundo
panel del GATT, que complementan los ingresos de los productores de
forma que los protegían de oscilaciones debidas a los movimientos de
precios, por lo que su nivel de producción no se veía afectado por las
variaciones de los precios mundiales.
(169) Salvo las negociaciones infructuosas realizadas por el Reino
Unido en la cumbre G7, celebrada en Munich en julio, par que se
adoptara una reducción de la propuesta Dunkel de un 24% a un 21%
respecto a las cantidades exportadas.
(170) Destacando dentro de ellas la declaración presidencial en
South Dakota realizada el 2 de septiembre anunciando la venta de 38
millones de Toneladas de trigo a 28 países utilizando el Export Enhancement Program.
410
del «fast track authority» en junio de 1993 imponía cierta
celeridad en la conclusión de las negociaciones, so pena de
prorrogarse varios años más. Por último la paralización de las
negociaciones en otros sectores, especialmente en el de servicios, en una situación de crisis económica empezaba a resultar demasiado gravoso.
Si las razones para proseguir eran importantes no lo eran
menos los impedimentos para llegar a un acuerdo mientras
la Comunidad no aceptara un cambio en su política de protección a las semillas oleaginosas capaz de satisfacer las pretensiones estadounidenses (171), a pesar de haberse reducido los puntos de disconformidad (172).
La oposición gala, principalmente impedía un acuerdo en
el conflicto de las oleaginosas (173). Francia consideraba que
los acuerdos alcanzados en Bruselas el 21 de mayo, aún afectando negativamente a sus intereses agrarios, representaban
lo máximo que estaba dispuesto a ceder tanto en la modifica
ción de la PAC como en las negociaciones del GATT.
(171) Cuestión que según Carla Hills, la represeniante al más alto
nivel de los EE.UU. en el GATT, podria solucionarse incluso dentro de la
reforma comunitaria aprobada en mayo, aunque los EE.UU. quería además un compromiso dentro del GATT. Como recogen las declaraciones
que hizo el 5 de octubre a los medios de comunicación. Dunne, N.: «End
Uruguay Round Soon, Says Hills», Financial Timvs, Cr10-92.
(172) Los EE.UU. se mostraron dispuestos a aceptar un programa
de reducción de las exportaciones agrarias más favorables a las exportaciones comunitarias y la inclusión en la caja verde de los pagos compensatorios originados dentro de la Reforma de la PAC sin pronunciarse sobre su inclusión permanente o temporal. Dodwell, S.: «US/EC
farm talks choke on oilseeds», Financial Times, 13-10-92.
(173) En octubre el principal impedimento en el avance de las negociaciones provenía según Kleckner, D., Presidente del American Farm
Bureau, de la negativa comunitaria a reducir la producción de semillas
oleaginosas de 13 millones de toneladas a 7 millones. La Comunidad
llegó a aceptar una disminución de 3,5 millones de toneladas pero la
ausencia de un compromiso firme al considerar la Comunidad que se llegaría a la reducción pedida por los EE.UU. con la aplicación de la reforma de mayo produjo el rechazo estadounidense. Dodwell, S.: «OiLseeds
are main stumbling block to TATT deal», Financial Times, 15-10-92.
411
La Comunidad, distanciándose de la postura francesa,
como se puso de manifiesto en la cumbre de Birminghan,
declaró que iba a hacer todo lo posible para concluir las
negociaciones del GATT antes de final de año pero sin ofrecer ningún compromiso concreto que pudiera cambiar la
marcha de las negociaciones.
Bajo este clima de impasse y en un último intento de llegar a
un acuerdo antes de las elecciones presidenciales, se reunieron
en Chicago ambas partes con la intención de dejar de lado la
disputa sobre las semillas oleaginosas y llegar a un acuerdo en
los otros aspectos agrarios. La dificultad de desvincular de las
negociaciones el conflicto oleaginoso provenía, como muy bien
sabían el Comisario MacSharry y el representante estadounidense Madigan, de los efectos de las amenazas de guerra comercial sobre los posibles acuerdos agrarios que se derivarían de un
posterior desacuerdo, en el contencioso oleaginoso (174).
Este temor no era más que una confirmación de que la
disputa de las semillas oleaginosas, que inicialmente discurrió de forma paralela al resto de las negociaciones agrarias,
había pasado a ser un verdadero obstáculo para concluir la
Ronda Uruguay antes de finalizar 1992.
E1 fracaso de las negociaciones de Chicago el 3 de
noviembre abrió la vía para que los EE.UU impusieran aranceles elevados con el objetivo de penalizar las exportaciones
agrarias comunitarias hacia este país (175).
(174) Graham, M.: «GATT waits as US, EC near oilseads war»,
Financial Times, 411-92.
(175) Fracaso presentado en Francia como una victoria, en palabras de su Ministro de Agricultura J. I. Soisson era el resultado de la firmeza mantenida por este país desde el inicio de la Ronda Uruguay.
Francia exigía además que se impusieran medidas proteccionistas contra las exportaciones agrarias de los EE.UU. hacia la Comunidad.
Buchan, D.: «French urge EC to light bad deal», Financial Times, 5-1192. Según John Gummer, Ministro de Agricultura británico y que tuvo
un papel destacado en estas negociaciones la falta de acuerdo se debió
a la intrasigencia norteamericana. Buchan, D.: «Agricultural superpower throws weight into war», Financial Times, 6-11-92.
412
Tal posibilidad de represalia no fue respaldada por el
GATT en su sesión del 4 de noviembre (176). Ello no significaba que no se pudiera imponer unilateralmente, como se
hizo el día siguiente, si bien la entrada en vigor de las represalias se posponía hasta el 5 de diciembre con la finalidad de
no descartar un acuerdo previo (177).
La reacción comunitaria vino, en primer lugar, del Comisario MacSharry al dimitir como representante de la Comunidad en las negociaciones agrarias aunque no como Comisario
de Agricultura (178).
Los EE.UU. optaron por aprobar sanciones equivalentes al perjuicio que el régimen de oleaginosas infringía a sus intereses y que se
cifraba en 1.000 millones de dólares, imponiéndose así las sanciones
pedidas con insistencia desde el inicio del conflicto oleaginoso por The
American Soyabean Association y the National Sunflower Association.
(176) Aunque el Consejo del GATT, mostró cierta comprensión
negó el respaldo a la petición realizada por Yerxa, R. Embajador de los
EE.UU. en el GATT, que incrementó determinados aranceles hasta un
200% para causar una paralización drástica de las exportaciones comunitarias hacia los EE.UU.
(177) El mismo Arthur Dunkel veía en esta posposición de la
entrada en vigor de las medidas proteccionistas una señal de la existencia de voluntad para continuar las negociaciones por parte de ambas
partes, como declaraba el 5 de noviembre. Gardner, G.: «Trade war
opens with $300 m US tarifes on EC», Financial Times, 6-11-92.
(178) Esta dimisión respondía especialmente a la falta de apoyo
brindada por J. Delors en las negociaciones y que en palabras que
M. Heseltine, Ministro de Comercio e industria británico, se derivaban
del conflicto de lealtades que sufría el Presidente de la Comisión.
Falta de respaldo, a la que se añadía la obstrucción francesa de
negociar más allá de lo reformado en mayo. La oposición gala, respaldada incluso por su Primer Ministro, P. Bérégovoy y el Ministro de
Agricultura Soisson respondía como tantas otras veces a imperativos de
política interior. El recuerdo de la votación de censura de junio contra
Bérégovoy solo salvada por tres votos y provocada fundamentalmente
por la reforma de la PAC, cuya aprobación consintió el gobierno galo
un mes antes, influía en gran medida en su oposición frontal a ceder
más allá de lo acordado en mayo al tener que celebrar en marzo de
1993 elecciones legislativas. Esta oposición gala puede parecer incomprensible si tenemos en cuenta que los agriculcores franceses sólo significaban el 6% del electorado , pero si consideramos que los defensores
413
El contenido de las represalias estadounidenses (179)
provocaron una radicalización de las posturas galas y no
motivaron, inicialmente, una división dentro de la Comunidad capaz de aislar a Francia a pesar de perjudicar los intereses agrarios del Reino Unido, Alemania e Italia y España en
menor medida.
La posposición de la entrada en vigor de las medidas estadounidenses hasta el 5 de diciembre, facilitaba la continuación
de las negociaciones por ambas partes pero el cuadro institucional comunitario podía dificultad cualquier acuerdo que
fuera más allá del contenido de la reforma de la PAC aprobada en mayor, que perjudicara los intereses franceses (180).
La Comunidad optó, con el fin de facilitar el desarrollo
de las negociaciones y a pesar de las presiones francesas
(181) , por no aprobar una respuesta proteccionista capaz de
perjudicar a los intereses norteamericanos, imponiéndose así
la postura germano-británica.
El efecto paralizante que en las negociaciones del GATT
provocaba el desacuerdo agrario, reducido ahora al problema de las semillas leguminosas ( 182), provocó que A. Dunkel, siguiendo las peticiones de las restantes partes del GATT,
del «monde rurales» sobrepsaban el 20% del electorado se puede
entender mejor la oposición del gobierno galo.
(179) Después de la imposición de aranceles elevados a productos
agrarios por valor de 300 millones de dólares estaba prevista la aplicación a otros sectores como los de cerámica, muebles, papel, neumáticos
hasta alcanzar los 1.000 millones de dólares.
(180) La respuesta sobre la viabilidad de un acuerdo final contrario a los intereses galos dependía de la utilización o no del veto a la
hora de convalidar lo acordado por la Comisión en el Consejo de
Ministros de Agricultura.
(181) Respaldadas por España, Irlanda, Bélgica y Grecia en palabras de Strauss-Khan, D. Ministro de Industria y Comercio exterior galo
en declaraciones al Financial Times. «Compromise urged over trade as
EC tensions rise», 9-11-92.
(182) Que si bien estaba vinculado a las negociaciones agrarias en
el seno del GATT era jurídicamente separable de las negociaciones iniciadas en 1986. «How to scape a trade war», Finacial Times, 10-11-92.
414
intentara acercar posiciones, retomándose de esta forma las
negociaciones (183) .
Según avanzaban las negociaciones EE.UU.-CEE se ponía
más a prueba el eje París-Bonn (184), cuya fortaleza dependía
cada vez más de la prioridad que se le diera a la salvación del
Tratado de la Unión Europea, aún sin ratificar por todos los
Parlamentos de los Estados Miembros, frente a los perjuicios
que una ruptura de las negociaciones del GATT pudieran
provocar en los intereses industriales alemanes.
Aunque el Comisario MacSharry aparecía fortalecido como
negociador después de la crisis posterior a la ruptura de la reunión de Chicago, aún quedaba por resolver lo más diñcil: hacer
compatible el resultado de las negociaciones con la reforma de
la PAC recién aprobada (185), especialmente custodiada ahora
por Francia (186) .
(183) La vuelta del Comisario MacSharry a las negociaciones el 10
de noviembre junto con el giro experimentado por el Presidente de la
Comisión en su postura, presagiaba un mayor respaldo por parte de
éste a las negociaciones del primero y daba por finalizada la crisis sufrida entre ambos desde el fracaso de las negociaciones de Chicago.
(184) Si bien el eje París-Bonn ya había dado días antes ciertas
señales de debilidad al aliarse los germanos con los británicos para frenar las aspiraciones galas de aprobar represalias contra los EE.UU.
(185) Como había declarado días antes el Comisario MacSharry:
«Outside of the CAP reform package I will not go because I have made
a solid committment to the governments and the farmers, that we
would not ask that they pay twice, first to reform the CAP and secondly
to comply with GATT obligations, so therefore we will do it the context
of the reform of the CAP», Coone, T.: «MacSharry Stresses need for restart of US-EC oilseed talks. FT. 9-11-92.
(186) Cuando Francia había sido la mayor detractora de este acuerdo y las dudas sobre su cumplimiento provenían sobre todo de este país.
A las organizaciones agrarias, en especial a la FN SEA con 600.000 miembros del total de 1 millón de agricultores existentes en Francia en 1990,
les preocupaba especialmente el reinicio de las conversaciones porque
temían que la postura comunitaria fuera más allá de lo incluido en la
Reforma. EI ministro galo de agricultura P. Soisson sólo per ^nitiria un
acuerdo agrario con los EE.UU. si se revisaba y se renegociaba los acuerdos de mayo, pero, compensando directamente a los agricultores galos.
415
Mientras el Comisario MacSharry se comprometía a
negociar dentro del marco de los acuerdos de mayo, Francia
temía que un futuro acuerdo fuera más perjudicial para sus
intereses (187) .
Finalmente, el 20 de noviembre, se llegó a un preacuerdo
entre ambas partes, evitándose así la guerra comercial que
hubieran generado las medidas a adoptar pos los EE.UU. a
partir del 5 de diciembre.
Los elementos más importantes del principio de acuerdo
alcanzado fueron los siguientes:
1) La Comunidad se comprometía a reducir el número de
hectáreas dedicadas a la producción de semillas oleaginosas hasta garantizar que su producción alcanzaría
^omo máximo 9,5 millones de toneladas al año (188).
2) La cantidad máxima producida de semillas oleaginosas comunitarias para uso industrial sería de un millón
de toneladas.
3) La Comunidad aceptaba una disminución de sus
exportaciones agrarias subvencionadas en un 21 % a lo
largo de seis años. Asimismo se comprometía a dismi-
(187) Francia defendía en primer lugar que una reducción de las
cantidades exportadas de productos agrarios por encima del 18% llevaría de hecho a una retirada de tierras superior al 15% acordado en la
Reforma de mayo. La Comisión alegaba que acordando la reducción
de las exportaciones en un 24% como quería los EE.UU., la Comunidad podría incluso exportar más de lo que se derivaría de la reforma
de la PAC.
En segundo lugar, Francia temía que con las reducciones exigidas
por los estadounidenses y los límites presupuestarios incluidos en el
Paquete Delors II, aún sin aprobar, impedirían subvencionar a las
exportaciones al seguirse produciendo excedentes en el supuesto de
que las disminuciones de precios previstas no afectaran tanto a la producción como se esperaba. Gardner, D.: «París attacks US-EC Trade
talks», Financial Times, 19-11-92.
(188) Siendo la producción comunitaria cercana a los 13 millones
de toneladas y habiendo exigido los agricultores estadounidenses una
reducción hasta 8 millones.
416
nuir el valor de las subvenciones en un 36%, teniendo
en cuenta el gasto medio en el período 198Cr90, y la
protección doméstica en un 20% (189). En todos los
casos la fecha de comienzo era junio de 1994 y su
duración 6 años.
4) La retirada permanente de tierra a la que se obligaba
la Comunidad era de un 10% (190).
5) Los EE.UU. finalmente accedieron a que los pagos
compensatorios derivados de la reforma de la PAC
pasasen a formar parte de la caja verde, no estando así
sujetos a reducción. Esta aceptación fue el motivo fundamental del desbloqueo de la negociación.
6) Los EE.UU. se comprometían a controlar progresivamente la exportación de los PSC a lá Comunidad (191).
7) Y por último los EE.UU. aceptaban solucionar los problemas que surgieran de este acuerdo a través del
GATT y no unilateralmente (192).
Una vez la Comisión había ^onseguido llegar a un acuerdo con los EE.UU., quedaba la ardua tarea de demostrar su
compatibilidad con lo aprobado en mayo (193).
(189) Alejándose algo del 24% exigido por los EE.UU. pero al no
diferenciar productos .e incluir en esta reducción los productos lácteos
se estaba preparando el camino para que los exportadores daneses y
holandeses de quesos se aliaran con los cerealistas galos.
(190) Los EE.UU. querían evitar así que el 15% contemplado en la
reforma fuera desvirtuado por algún sistema de rotación.
(191) Pero sin aceptar el reequilibrio propugnado por la Comunidad ni tampoco un compromiso de reducción anual.
(192) La denominada «cláusula de la paz» cuyo objetivo era evitar,
en lo posible, que los EE.UU. iniciaran acciones que pudieran dar
lugar a una guerra comercial cuando interpretaran que la Comunidad
no cumplía sus compromisos.
(193) La Comisión finalmente el 26 de noviembre presentó un
Documento que como era de esperar no convenció al gobierno francés, cuyo objetivo era avalar la compatibilidad de lo acordado con la
reforma de la PAC aprobada en mayo. EI contenido más importante de
este Informe de la comisión puede dividirse en tres apartados:
417
Si se conseguía este objetivo, Francia perdería su justificación principal para oponerse al acuerdo del 20 de noviembre
demostrada claramente en la sesión de la Asamblea Nacional
francesa celebrada el 25 de noviembre (194).
La proximidad e importancia de la Cumbre de Edimburgo facilitaba la intensidad de las negociaciones francesas para
recabar mayor apoyo de otros miembros, salvo que la presidencia británica optara por no incluirla en la agenda de la
cumbre como así haría para evitar la supeditación de la cumbre a la cuestión agraria.
Finalmente, el último Consejo de Agricultura bajo la Presidencia británica, concluido en Bruselas el 17 de diciembre,
a) El consumo comunitario de cereales aumentará en 12 millones
de TM hasta la campaña 1999/2000 debido a la disminución de
los precios y por lo tanto la cantidad a exportar disminuiría quedándose la reducción acordada con los norteamericanos dentro
de lo aprobado en mayo.
b) Respecto a productos lácteos, utilizando un argumento similar
al anterior, la disminución acordada (21%) estaría de hecho en
seis años por encima de los excedentes exportables. Asume aquí
la Comisión que el consumo de queso comunitario se incrementaría entre un 1% y un 2% anual y se conseguiría que Italia y
España disminuyeran su producción de leche en dos millones
de toneladas.
c) En el sector vacuno la Comisión admitiría que en la campaña
1999/2000 habría un exceso de 300.000 y 400.000 toneladas en
exceso sobre las exportaciones acordadas (817.000 toneladas) y
proponía como solución un sistema que descinventara la producción de vacuno a cambio de percibir ayudas directas dado
que ya en 1992 se superaba el millón de toneladas de vacuno
almacenadas.
(194) El Gobierno francés obtuvo en la Asamblea Nacional 301
votos apoyando la declaración del primer ministro galo atacando a la
Comisión por haber ido en sus negociaciones más allá del mandato
otorgado por el Consejo de Ministros de Agricultura. Este mismo día
advirtió qu ele veto francés sólo se utilizaría ante el texto legal que formalizara lo acordado el 20 de noviembre con los EE.UU. Se facilitaba
que tal texto nos apareciera hasta bien avanzadas las negociaciones del
GATT. Buchan, D.: «France confident of winning support over GATT
farm deal», Financial Times, 27-10-92.
418
se siguió la estrategia utilizada en Edimburgo y dejó también
de lado el acuerdo agrario de la Comisión con los EE.UU.,
centrándose sobre todo en cuestiones que hicieran posible la
existencia de un Mercado Unico en la Agricultura (195).
Concluía así el año con la imposibilidad de que el grado
de protección de la PAC fuera disminuido más allá de lo decidido en mayor, reforzándose los principios mantenidos a lo
largo de nuestro estudio: si las presiones exteriores se mostraban amenazadoras respecto al grado de protección de la PAC,
finalmente fueron las razones domésticas las que modularon
este grado. Finalmente, por las razones analizadas se optó por
otorgar un mayor protagonismo a las compensaciones directas en lugar de los precios, pero sin rebajar sustancialmente el
pacto proteccionista auspiciado con toda su fuerza desde los
primeros años de vigencia del Tratado de Roma.
6.3.4. Los interrogantes sobre la implantación de la Reforma
Por último, presentamos en forma de reflexiones finales,
las dificultades a las que se enfrenta en un futuro próximo está
(195) Las cuestiones más importantes tratadas pueden resumirse
en las siguientes:
- Aprobación de Directivas fitosanitarias y veterinarias para facilitar
la libre circulación de productos agrarios en el Mercado Unico.
- Establecimiento de una nueva codificación aplicables a las cuotas
lecheras.
- Modificación de la OCM de vacuno.
- Plena integración de España en el Mercado Unico Agrario a partir del 1 de enero de 1993 salvo en seis productos hortofrutícolas
(fresa, melón, albaricoque, tomate, melocotón y alcachofa).
- Aprobación de una nueva OCM del plátano cuya entrada en
vigor tendría lugar el 1 de julio de 1993.
- La aprobación de un nuevo régimen agromonetario en el que se
seguía reconociendo que el desmantelamiento de los MCM negativos significaría incrementos de los precios agrarios en las monedas nacionales correspondientes.
419
transformación de la PAC, con el objetivo de destacar los obstáculos con los que se puede encontrar la sustitución progresiva de la protección vía precios por los pagos compensatorios.
Cinco son, a nuestro juicio, las potenciales amenazas que
pueden impedir que la reforma de la PAC de 1992 llegue a
tener un impacto real y profundo, muy distinto a las modificaciones coyunturales previas a la misma:
1) La fuerte crisis que atraviesa el SME deste septiembre
de 1992 puede propiciar la puesta en marcha de un
régimen agromonetario capaz de colocar otra vez a los
MCM y a su desmantelamiento en la lista de instrumentos utilizados por los gobiernos nacionales para
incrementar los precios agrarios percibidos por sus
agricultores.
2) La renacionalización de la PAC, que posibilita en gran
medida la reforma aprobada en mayo, puede traer consigo la petición de una mayor uniformidad de la protección a los agricultores proporcionada por Bruselas. En
ausencia de mayores dotaciones presupuestarias comunitarias para financiar las ayudas directas a los agricultores, los precios de protección pueden plantearse como
una alternativa exigida desde los países con menores
partidas presupuestarias destinada a la protección de su
agricultura vía compensaciones directas.
3) La continuación en los incrementos de productividad
en el sector agrario, en ausencia de un aumento en la
demanda de los productos agrarios, facilita la disminución de la efectividad esperada en la reducción de la
oferta agraria de las medidas contenidas en la reforma
de aplicar a partir de 1993.
En este caso, la reforma de la reforma, sin que hayan
desaparecido del escenario los precios de protección,
puede ser presentada como un fracaso en el cambio
de la manera de proteger al sector agrario, propiciando una vuelta al protagonismo de los precios si el ajus-
420
te estructural sufrido por los agricultores comunitarios da lugar a unas mayores explotaciones menos
necesitadas de las ayudas vía ayudas compensatorias.
4) La solución final que adopte Bruselas respecto a las
posibilidades de exportaciones agrarias de los países
del Este hacia la Comunidad condicionará la viabilidad
real de las ayudas compensatorias. Una postura libera
lizadora que favoreciera a las importaciones agrarias
provenientes del Este propiciaría una demanda de protección interna para contrarrestar los perjuicios sufridos por los agricultores comunitarios derivados de una
mayor competencia. EI recurso a unos precios de intervención favorables a los intereses agrarios comunitarios aparecería así como resultado bastante probable.
5) Si finalmente Austria, Suecia, Finlandia y Noruega pasan
a ser miembros de la Comunidad, la incorporación de
sus agricultores altamente protegidas tanto vía precios,
en menor medida en el caso sueco desde su reforma de
1991, como vía compensaciones podria inclinar la balanza hacia la permanencia de los precios de protección
junto con las ayudas, a no ser que los países partidarios
de una menor protección global a la agricultura fueran
capaces de salir vencedores en el Consejo de Ministros
de Agricultura, lo cual parece dificil dado el aumento de
países partidarios de la protección.
6.4. Conclusiones
El estudio de las presiones externas e internas a las que
estuvo sometida la PAC para modificar el eje central de su
protección en el período comprendido entre 1990 y 1992 se
puede sintetizar en estas conclusiones:
1) La financiación de la unificación alemana en el plano
agrario introdujo una nueva variable que estaba desti-
421
nada a modificar las previsiones presupuestarias contempladas hasta 1992 y a cuestionar la relativa estabilidad de la que había gozado en los últimos años el
SME. Ambas consecuencias de la unificación alemana
afectaban a la PAC al menos de dos formas. En primer
lugar, la extensión del modelo de protección propio
de la PAC a la antigua RDA incrementaba la presión
para su transformación al significar un incremento de
los gastos agrarios. En segundo lugar, los efectos de la
unificación alemana sobre la estabilidad del SME,
como se ha experimentado con especial virulencia a
partir del otoño de 1992 creaba las condiciones para
que los MCM obtuvieran otras vez protagonismo como
un instrumento protector al imponerse su necesaria
eliminación, si se cumplen las exigencias del Mercado
Unico. Protagonismo que había sido abandonado en la
aprobación de los precios en las campañas 1991-92 y
1992-93 gracias a la estabilidad monetaria.
2) Las necesidades exportadoras de productos agrarios
de los antiguos países comunistas europeos inaugura
una nueva fuente de presión exterior para modificar
el nivel de protección en frontera de la PAC. Su contenido dependerá en gran medida de la importancia
que se le otorgue a la relación entre desarrollo económico de estos países y las posibilidades de exportaciones agrarias.
3) La confluencia de factores como la firma del Tratado
de Maastricht en febrero del último año objeto de
nuestro estudio, la pérdida de vigencia de los acuerdos presupuestarios de 1988 (I Paquete Delors) y de
la correspondiente disciplina presupuestaria derivada
de los mismos, la expiración de los estabilizadores
agrarios, la inminente aplicación del contenido del
Mercado Unico Europeo, junto con el impasse existente en el GATT derivado de la ausencia de cambios
importantes en la posición negociadora de la Comu-
422
nidad Europea, hicieron que en 1992 se respondiera
a este cúmulo de desafíos con una modificación sustancial en la forma de proteger a la agricultura comunitaria.
Tal modificación se centra en dos elementos básicos:
intentar compensar la pérdida de renta que se derive
de la disminución de los precios de protección con
unas ayudas compensatorias y por otra parte utilizar
las medidas de acompañamiento fundamentalmente
para disminuir la población activa agraria, favorecer el
incremento de bosques en la Comunidad y potenciar
la figura del agricultor protector del medio ambiente.
4) El contenido de la Reforma de la PAC aprobada en
mayo de 1992 (Reforma MacSharry), alcanzada gracias al acuerdo entre Francia y Alemania, y considerada como el intento más importante de transformar la
PAC desde el fracaso del Plan Mansholt, responde
fundamentalmente a preocupaciones domésticas aunque fue presentado por el Comisario MacSharry
como la última oferta comunitaria para concluir la
Ronda Uruguay.
Prueba de ello constituye el hecho de que los pagos
compensatorios incluidos en la misma son la pieza
clave de su contenido; sin embargo, habían sido considerados desde el inicio por parte de los EE.UU. comó
ayudas a la agricultura excluidas de la Caja Verde y, por
lo tanto, prohibidas y condenadas a desaparecer hasta .
su cambio de postura, .plasmado en el preacuerdo
entre la Comisión y los EE.UU. de noviembre de 1992.
5) Una vez aprobada la reforma de la PAC, la falta de
acuerdo entre los EE.UU. y la Comunidad en las negociaciones agrarias celebradas con ocasión de la Ronda
Uruguay, dos años después de la fecha prevista para su
culminación y su exclusión tanto en la cumbre de
Maastricht en diciembre de 1991 como en la de Edimburgo un año después, nos informan también del
423
poco peso que las presiones exteriores han tenido en
la Reforma de la PAC.
6) Las razones más importantes de los sucesivos fracasos de
las posturas presentadas por ambas partes o por los representantes del GATT (Dunkel, De Zeeuw, Hellstróm) analizados a lo largo de este capítulo parecen haberse integrado con el preacuerdo firmado entre la Comisión y
los EE.UU., al contemplarse en éste una aparente solución del conflicto de las oleaginosas, la inclusión de los
pagos compensatorios derivados de la reforma de la
PAC en la Caja Verde de la negociación y una limitación más cercana a los deseos estadounidenses de las
exportaciones agrarias comunitarias. La convalidación
final o no de este preacuerdo a lo largo de 1993, y por
tanto con una nueva Comisión y una nueva administra
ción norteamericana, nos informará sobre el grado de
vigencia del compromiso de Luxemburgo.
7) El grado de renacionalización que permite la Reforma
de MacSharry, por ejemplo a través de la financiación
de las medidas de acompañamiento, el hecho de que
también las grandes explotaciones sean acreedoras,
bajo ciertas condiciones, de los pagos compensatorios
junto con la dificultad de llevar a cabo una reforma
estructural bajo la misma, son, a nuestro juicio, las críticas más importantes que pueden vertirse contra esta
Reforma, a la vez que condicionan la eficacia real de
lo buscado por la misma.
8) La introducción de los pagos compensatorios como
una alternativa parcial a la protección vía precios no
significa una renuncia definitiva a éstos si tenemos en
cuenta la multiplicidad de factores favorecedores, presentados en 6.3.4, de una vuelta a la forma de proteger
a la agricultura comunitaria desde su nacimiento.
424
CONCLUSIONES GENERALES
Del análisis de las condicionamientos externos e internos
que han modulado la PAC desde sus orígenes hasta el final
de nuestro período objeto de estudio hemos obtenido las
siguientes conclusiones:
1) La presión exterior para modificar en profundidad la
PAC, articulada fundamentalmente a través del GATT, ha
sido objeto de especial atención en nuestra investigación.
El tratamiento específico que recibió la agricultura dentro del GATT, por la importancia de los intereses agrarios domésticos estadounidenses en la posguerra, junto
con la excepción disfrutada por este país desde 1955,
explican en gran medida que el articulado del Tratado
de Roma regulador de la PAC no despertara una suficiente oposición por parte de las partes contratantes del
GATT y en especial por los EE.UU. Posteriormente, los
resultados de la Ronda Dillon (1960-62) y Kennedy
(1964-67), ambas condicionadas por el apoyo estadounidense a la integración europea atendiendo a razones
geopolíticas no comprometieron el desarrollo de la
PAC, interpretándose desde la Comunidad como una
aceptación de su modelo de protección agraria.
425
Del análisis de las negociaciones y resultados agrarios
de la Ronda Tokyo (1973-79) podemos afirmar que
aunque empezaron a incrementarse las presiones procedentes de los EE.UU. con el objetivo de modificar la
PAC, finalmente los EE.UU. atendiendo a los costes
que el fracaso de esta Ronda podía tener sobre sus
exportaciones cedieron en parte también como consecuencia de un cambio en su propia administración,
saliendo la PAC intacta e incluso fortalecida de su primera gran prueba en los foros internacionales.
El comienzo y posterior desarrollo de la Ronda Uruguay
ha introducido aparentemente una fuerte presión para
modificar la PAC. Sin embargo el análisis, llevado a cabo
en los capítulos V y VI de nuestro trabajo, de los distintos intereses en conflicto objeto de negociación en la
Ronda Uruguay, nos informa de la fortaleza que aún
conserva la protección agraria en la Comunidad y del
poco peso específico real de la presión estadounidense.
Nuestro estudio nos lleva a concluir que hasta el
momento las modificaciones de la PAC se han llevado
a cabo a partir fundamentalmente de las necesidades
domésticas, si bien estas modificaciones se han revestido de ofertas dentro de la estrategia negociadora para
desbloquear la VIII Ronda de negociaciones del GATT.
La celebración de esta Ronda ha favorecido que la
Comisión haya tenido más éxito en la introducción de
modificaciones en la forma de proteger a la agricultura comunitaria, aprovechando el clima más favorable
que brindaba el consenso sobre la conexión entre protección agraria doméstica y distorsión del comercio
mundial de productos agrarios.
El conflicto entre la reforma de la PAC aprobada en
mayo de 1992 y el preacuerdo alcanzado en noviembre entre la Comisión y los EE.UU. puede reabrir «lo
consensuado» por los Estados Miembros previamente
y especialmente «lo aceptado» por parte francesa.
426
Si la reapertura de lo aprobado en mayo de 1992 se lleva
a cabo, la Reforma de la Reforma sería el resultado más
probable y en ésta se fijaría la importancia real que los
pagos compensatorios van a tener en el futuro inmediato.
A1 margen de la presión éxterior protagonizada por
los EE.UU., a nuestro juicio, las demandas de los países terceros exportadores de productos agrarios propios de zonas templadas han tenido un escasísimo
impacto en la configuración de la PAC en el período
estudiado. Esta conclusión puede verse alterada si la
Comunidad opta finalmente por una progresiva liberalización de las importaciones agrarias provenientes
del antiguo bloque comunista europeo.
En conclusión, nosotros destacamos que la presión
exterior procedente de los EE.UU., como gran suministrador agrario de la Comunidad y competidor en
los mercados mundiales, o de países terceros ha sido
incapaz de provocar una transformación significativa
en la forma de proteger a la agricultura comunitaria o
en su nivel de protección.
2) El segundo condicionante externo de la PAC analizado lo constituye los resultados que han producido las
perturbaciones mundiales de los precios agrarios y las
crisis económicas mundiales en la defensa o repulsa
de los mecanismos de protección propios de la PAC.
Si tenemos en cuenta los efectos que la crisis agraria
mundial (Cap. III) tuvo en la PAC, podemos concluir
que éstos la convalidaron e incluso reforzaron al
haber tenido lugar un relativo aislamiento de la agricultura comunitaria en comparación con el modelo
agrario norteamericano.
El hecho de que en esta crisis, a título de ejemplo, se
resaltara como un éxito de la PAC la obtención de un
grado de aislamiento amortiguador de los efectos de
la crisis mundial agraria, y no se tuvieran en cuenta los
efectos perturbadores que en los mercados mundiales
427
de productos agrarios provocaban sus prélévements y
restituciones a las exportaciones no invalida la importancia de los dividendos, que del aislacionismo a corto
plazo, se obtuvieron. Estos permitieron que no se cuestionara la PAC desde dentro de la Comunidad a lo largo
de toda la década de los sesenta. Esta falta de cuestiona
miento se vio respaldada por el papel que, a juicio de la
Comisión, podía desempeñar la PAC como instrumento
para disminuir los efectos negativos que la crisis económica de la década de los setenta estaba desplegando en
el sector agrario europeo, al mantener un volumen
importante de factor trabajo en el sector agrario.
3) Ya en el plano interior, el análisis realizado en nuestro
trabajo de las propuestas más importantes presentadas
para la Comisión para modificar la PAC nos lleva a
concluir que éstas no han recogido hasta prácticamente 1985, y de forma marginal, la posibilidad de introducir los pagos compensatorios como pieza central
dentro del cuadro proteccionista de la PAC.
La Comisión, órgano encargado de propiciar la transformación de la PAC ha colaborado en el mantenimiento del status quo agrario, al no admitir hasta finales de la
década de los ochenta la implantación de las ayudas
compensatorias como norma e inclinarse más por los
controles de la oferta de la oferta de productos agrarios,
a pesar de haberse mostrado claramente insuficientes.
Es muy probable que la actitud cautelosa de la Comisión,
en menor medida en el período en que Sicco Mansholt y
Ray MacSharry fueron Comisarios de Agricultura y en el
año 1979, por las razones analizadas, se haya debido en
parte a los efectos de la no discusión en el Consejo de
Ministros de Agricultura del primer gran intento de
transformación de la agricultura comunitaria (Plan
Mansholt) y cuyas razones son abordadas en el capítulo II.
A ello hay que añadir que la última palabra respecto a
las modificaciones de la PAC le corresponde al Conse-
428
jo de Ministros de Agricultura. Por este motivo es comprensible que la Comisión comenzara a defender nuevas posturas bajo la Presidencia de J. Delors, al interpretar ésta que la resistencia a su aprobación final por
parte del Consejo de Ministros de Agricultura sería
menor por dos razones. En primer lugar, los beneficios
que potencialmente pueden derivarse de la realización
del Mercado Unico dejarían sentir su peso sobre el
grado de independencia de los Ministros de Agricultura para defender las exigencias de los productores agrarios nacionales. Defendemos entonces que la aceptación final de la protección vía pagos compensatorios,
en la denominada reformada MacSharry, se ha debido
en gran parte a la necesidd de crear un clima de pacificación dentro de la reforma de la PAG para facilitar la
realización del Mercado Unico.
En segundo lugar, los efectos positivos para la Comunidad de una culminación con éxito de la Ronda Uruguay también ha sido aprovechado como argumento
por la Comisión para defender una transformación
gradual de la PAC.
Por lo tanto, creemos que la actitud conservadora de la
Comisión se explica, en gran parte, por las posibilidades reales de aprobación que tenían las propuestas que
se apartaran del consenso sobre la protección agraria
defendido por los respectivos Ministros de Agricultura.
Esta actitud conservadora se vio intensificada desde la
adopción en 1966 del Compromiso de Luxemburgo,
cuyo nacimiento, contenido, evolución y efectos han
sido ampliamente analizados a lo largo de nuestra
investigación.
La exigencia real de unanimidad, no contemplada en
el Tratado de Roma pero derivada de la solución de la
crisis de la silla vacía, para aquellas transformaciones
de la PAC que pudieran perjudicar a un interés vital
de un Estado miembro, incrementó de hecho el
429
poder del Consejo de Ministros de Agricultura de la
Comunidad y suministró suficientes razones para no
presentar propuestas cuya adopción no estuviera suficientemente garantizada.
Si bien, la aprobación del AUE se interpretó, en un primer momento, como la pérdida de vigencia del Compromiso de Luxemburgo y la potenciación de la adopción
por mayoria de medidas transformadoras de la PAC, dos
hechos nos revelan la supeditación de la evolución de
éstas aún después de la entrada en vigor del AUE al
acuerdo político defendido especialmente por Francia:
En primer lugar la utilización del mismo, con éxito,
por Grecia en 1988 con posterioridad a la entrada en
vigor del AUE demuestra su vigencia. En segundo
lugar, las advergencias francesas de esgrimirlo en el
momento de aprobar el preacuerdo entre la Comisión
y los EE.UU. de noviembre de 1992 le otorga un especial protagonismo.
En resumen, mientras no haya una transformación del
mar^o institucional donde el Compromiso de Luxemburgo no tenga cabida, la cautela de la Comisión
impedirá cambios de la PAC que vayan más allá de lo
aceptado por todos los Estados Miembros. La disparidad de intereses agrarios entre éstos no impide que la
mayoría continúe defendiendo un modelo agrario
proteccionista vía pagos compensatorios o la vuelta vía
precios en el supuesto en que este sistema fracase o
confluyan en él los factores presentados como reflexiones finales del capítulo VI.
4) Destacamos también como condicionante interno del
relativo inmovilismo de la PAC, la importancia que
desde el inicio de las negociaciones para constituir la
CEE tuvo el pacto agrario entre Francia y la RFA y su
supervivencia hasta nuestros días.
Dicho pacto, desarrollado a lo largo de la década de
los sesenta, en síntesis significó que Francia admitió el
430
establecimiento de una Unión aduanera favorecedora
de las exportaciones industriales alemanas a cambio
del establecimiento de un mercado único agrario
pero con un nivel elevado de protección vía precios,
favorecedores de las exportaciones agrarias francesas,
pero lo suficientemente elevados para no perjudicar a
los agricultores alemanes.
Este pacto, como ponemos de relieve en nuestro trabajo, ha sido respetado hasta la década de los noventa
y se ha convalidado cada año electoral en cl.zalquiera
de los dos estados miembros.
En el caso alemán, hemos destacado el protagonismo
que en la defensa de una PAC proteccionista vía precios
ha tenido la DBV al ser un elemento clave dentro de los
gobiernos que mejor defendía sus intereses. En el caso
francés, las oscilaciones de voto de sus organizaciones
agrarias han facilitado el apoyo al gobierno que mejor
defendía sus intereses. De hecho, los cambios de
gobierno en Francia en todo el período histórico analizado no han significado cambios relevantes en cuanto a
su concepción de una PAC al servicio de sus intereses.
Nos interesa destacar no tanto que ambos países defendieran los intereses de sus agricultores, sino que aún
teniendo sectores agrarios muy dispares, han conseguido confeccionar estrategias conjuntas capaces de convertirles en los verdaderos protagonistas de la PAC. Por
ello creemos que sin la ruptura o modificación sustancial (a la que por ejemplo podría colaborar las transformaciones que se deriven del apoyo a la agricultura
de la ex-RDA) del eje París-Bonn en su dimensión
agraria, la PAC es muy probable que siga manteniendo
parcialmente una protección vía precios, como la
defendida por estos países desde los años sesenta.
5) A nuestro juicio, la función desempeñada por las crisis
presupuestarias de la Comunidad en las transformaciones de la PAC ha sido muy ambigua.
431
La vinculación de la expansión de los gastos agrarios
comunitarios a la comunitarización de su financiación
(solidaridad financiera) nos ha llevado a concluir que
la externalización de los costes de la PAC y la internalización de sus beneficios ha sido la regla en las negociaciones anuales agrarias. Unicamente cuando el agotamiento presupuestario hizo acto de presencia se
planteó su transformación pero siempre bajo criterios
de corto plazo.
El estudio realizado de las medidas adoptadas en la
PAC después de cada crisis presupuestaria nos informa de que se perseguía la mera contención o control
del gasto agrario pero sin plantearse una transformación de la misma bajo criterios a largo plazo.
Una vez mejorada la situación presupuestaria, como
por ejemplo por un incremento de los precios mundiales de los productos agrarios como consecuencia de
una fuerte sequía en los EE.UU. y su consiguiente plasmación en la disminución del montante de las restituciones a las exportaciones, volvían otra vez a aprobarse
incrementos de precios en las negociaciones agrarias.
Dentro del estudio de la importancia real que el presupuesto comunitario ha desempeñado en la reforma
de la PAC, el análisis de las presiones británicas para
controlar el gasto agrario comunitario nos informa de
cómo se pueden facilitar la adopción de medidas
coyunturales y por lo tanto incapaces de transformar
en profundidad la PAC.
La actitud británica, aparentemente controladora del
gasto agrario, hacia el FEOGA, analizada a lo largo
del capítulo III y N fundamentalmente, ha incrementado la ambigúedad de la presión presupuestaria. El
Reino Unido, con posterioridad a cada uno de los
acuerdos que garantizaba la aplicabilidad de su teoría
del justo retorno, relajaba las peticiones de disciplina
aplicable al gasto agrario hasta que viera otra vez peli-
432
grar el cumplimiento de su demanda de carácter presupuestario.
Nos interesa destacar la actitud del Reino Unido porque lo relevante para este miembro no era la disminución del proteccionismo agrario, y buena prueba de
ello la encontramos en la presión que ha ejercido para
que sus explotaciones agrarias eficientes también tengan derecho a los pagos compensatorios contemplados en la Reforma de la PAC de 1992, sino sus efectos
sobre la diferencia entre lo que aportaba al Presupuesto comunitario y recibía finalmente de Bruselas.
Con ello queremos decir que en el supuesto, admitido
incluso por la Comisión de que los pagos compensatorios generen un gasto agrario superior al derivado de
la protección vía precios, su apoyo inicial al desarrollo
de la última reforma de la PAC puede disminuir y propiciar un replanteamiento de la misma e incluso una
vuelta a la protección vía precios que tanto ha beneficiado al sector exportador británico.
6) También dentro de los condicionamientos internos de
la PAC hemos analizado la importancia que en su evolución ha tenido la ausencia de una mayor coordinación en la política monetaria de los Estados Miembros
y los efectos que para los precios agrarios ha tenido la
ausencia de una moneda común. Realidad que ha
aumentado el grado de complejidad del sistema de
protección agrario propio de la PAC y nos proporciona un elemento diferenciador respecto a las políticas
agrarias del resto de los países de al OCDE no pertenecientes a la Comunidad.
La protección vía precios encontró un aliado en los
efectos que las inestabilidades monetarias de los Estados Miembros provocaban finalmente al convertirse los
precios agrarios comunitarios en precios nacionales.
La delimitación del origen del problema agromonetario
(Cap. II), la dificultad de los intentos de eliminar sus
433
manifestaciones y su evolución hasta 1992 además de llevarnos a concluir que en la PAC sólo han existido precios comunes de productos agrarios desde 1967 hasta la
devaluación del franco francés y revaluación del marco
alemán en 1969, nos indica que su influencia fue decisiva en las negociaciones agrarias anuales. Esto se debía a
que en los Consejos de Ministros de Agricultura se negociaba también el contenido de los elementos claves del
sistema agromonetario (MCM, ecu verde).
Su funcionalidad integradora en la discusión de los
precios ha sido elevada, al permitir finalmente que los
respectivos Ministros de Agricultura presentaran a sus
votantes no los precios agrarios fijados en Bruselas
sino los precios nacionales resultantes, una vez filtrados por el sistema agromonetario.
En realidad el apartado agromonetario en las discusiones anuales de precios llegó a desempeñar un protagonismo mayor incluso que la misma fijación de precios comunitarios.
Tememos por todo ello que mientras persistían inestabilidades monetarias en la Comunidad, por ejemplo
las sufridas en otoño de 1992, como ha ocurrido prácticamente, salvo en 1992, desde 1969 la vuelta del protagonismo del problema agromonetario está abierta.
Si esto coincide con la continuación de unos precios
de protección comunitaria a la baja y los pagos compensatorios resultan insuficientes, vemos muy difícil la
renuncia por parte de los Estados Miembros a utilizar
las actuaciones posibles encaminadas a impedir unos
efectos contrarios a lo exigido por el Mercado Unico
(eliminación de los MCM) como una forma de obtener más protección.
7) A nuestro entender, la política socioestructural defendida por la Comisión a lo largo de la evolución de la
PAC ha suministrado razones para el mantenimiento
de la protección vía precios.
434
El objetivo fundamental de las distintas actuaciones
socioestructurales era doble. Por una parte conseguir
explotaciones agrarias eficientes, y merecedoras de un
menor nivel de protección y por otra dar un tratamiento especial a través de toda una serie de ayudas
directas a las explotaciones ubicadas en zonas menos
favorecidas.
Con este transfondo, y centrándonos en el primer
caso por ser más importante para nuestro trabajo, la
protección vía precios se ha considerado, a juicio de
la Comisión, como una medida transitoria hasta la
consecución de los objetivos marcados.
Esta transitoriedad se convertía en permanencia cada
vez que con la política socioestructural comunitaria
no se conseguían los frutos esperados como ha ocurrido en prácticamente todos los casos, desde las Directivas socioestructurales de 1972 hasta la nueva política
de desarrollo regional aprobada en 1989 y cuyos resultados para la agricultura son inciertos en el momento
de escribir estas líneas.
Se ha destacado en nuestra investigación que la política socioestructural fue considerada desde los primeros momentos de desarrollo de la PAC como una competencia nacional, de ahí que en el inicio el peso específico del FEOGA Sección garantía fuera muy escasa.
Con este proceder se asumió en un primer momento
que la protección vía precios era el instrumento
comunitario para que los agricultores comunitarios
vieran incrementadas sus rentas.
Sin embargo, el contenido del Plan Mansholt fue el
primer síntoma del reconocimiento por parte de la
ComiSión de las limitaciones de la política de precios
para conseguir una mejora del medio rural. La no
aprobación del mismo y el escaso éxito de las actuaciones posteriores parecían justificar el mantenimiento
de los precios de protección.
435
Teniendo lo anterior en cuenta, entendemos que sin
una política socioestructural -no contemplada en la
reforma de la PAC de 1992 a la espera de que la política de desarrollo rural adoptada en 1989 tenga un
balance positivo- que ofrezca resultados mejores de
los obtenidos hasta ahora va a ser muy difícil disminuir el nivel de prote ^ción del sector agrario europeo
salvo que los consumidores se articulen a favor de la
eliminación progresiva del proteccionismo agrario.
El fracaso de la política socioestructural no facilitaría
la generalización de los pagos compensatorios a los
agricultores por su elevado coste. Especialmente si,
como mantiene la Comisión, en los primeros años de
aplicación de la reforma de la PAC, el gasto para
seguir protegiendo a los sectores contemplados en
ella se incrementaran para después disminuir gracias
a la mejora del mundo rural. A1 ser los pagos compensatorios una solución transitoria para conseguir disminuir durante varios años consecutivos los precios de
protección, su mantenimiento por el fracaso de la
política socioestructural puede generar una pronta
Reforma de la Reforma, con el consiguiente mantenimiento parcial de los preciós de protección.
8) Por todo lo anterior, contemplamos la Reforma de la
PAC, aprobada en mayo de 1992, sólo como un abandono parcial de la protección vía precios.
Para conseguir que la protección se consolide vía pagos
compensatorios creemos, en primer lugar, que la sociedad debe asumir el coste vía presupuesto de considerar
al agricultor más allá de su dimensión meramente productiva. En segundo lugar, es necesario que los condicionantes internos y externos dejen de constituir una plataforma válida para que los agricultores mejor organizados
consigan defender los precios de protección como el instrumento clave que les permita seguir participando bajo
una actitud positiva, en la integración europea.
436
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469
PUBLICACIONES DEL MINISTERIO
DE AGRICULTURA, PESCA Y ALIMENTACION,
AGRUPADAS EN SERIES
SERIE ESTUDIOS
1. La innovación tecnológica y su difusión en la agricultura.
Manuel García Ferrando. 1976.
2. La explotación agraria familiar. Varios autores. 1977.
3. Propiedad, herencia y división de la explotación agraria. La
sucesión en el Derecho Agrario. José Luis de los Mozos. 1977.
4. El latifundio. Pro^iedad y explotación. Siglos XVIII-XX.
Miguel Artola y otros. 1978.
5. La formación de la agroindustria en España (I960-19^0).
Rafael Juan i Fenollar. 1978.
6. Antro^iología de la ferocidad cotidiana: supervivencia y trabajo
en una comunidad cántabra. Javier López Linage. 1978.
7. La conflictividad campesina en la ^rrovincia de Córdoba (19311935). Manuel Pérez Yruela. 1978.
8. El sector oleícola y el olivar: oligopolio y coste de recolección.
Agustín López Ontíveros. 1978.
9. Propietarios muy pobres. Sobre la subordinación política del
pequeño campesino (la Confederación Naczonal Católica Agraria. 1917-1924). Juan José Castillo. 1979.
10. La evolución del campesinado: la agricultura en el desarrollo
capitalista. Miren Etxezarreta. 1979.
11. La agricultura española a mediados del siglo XIX (18501870). Resultados de una encuesta agraria de la época. Joaquín del Moral Ruiz. 1979.
12. Crisis económica y empleo en Andalucía. Titos Moreno y José
Javier Rodríguez Alcaide. 1979.
13. A^irovechamientos en común de pastos y leñas. Manuel Cuadrado Iglesias. 1980.
14. Prensa Agraria en la España de la Ilustración. El semanario de
Agriczcltura y Artes dirigido a los párrocos (1797-1808). Fernando Díez Rodríguez. 1980.
15. Agricultura a tiempo parcial en el País Valenciano. Naturaleza
y efectos del fenómeno en el regadío litoral. Eladio Arnalte Alegre. 1980.
16. Las agriculturas andaluzas. Grupo ERA ( Estudios Rurales
Andaluces) . 1980.
471
17. EZ problema agrario en Cataluña. La cuestión Rabassaire
(I890-1936). Albert Balcells. 1980.
18. Expansión vinícola y atraso agrario (1870-1900). Teresa Carnero i Arbat. 1980.
19. Fropiedad y uso de la tierra en la Baja Andalucía. Carmona,
siglos XVIII y XX. Josefina Cruz Villalón. 1980.
20. Tierra y parentesco en el campo seaillano: la revolución agrícola
del siglo XIX. François Herán. 1980.
21. Investigación agraria y organización social. Estudio sociológico
del INIA. Manuel García Ferrando y Pedro González Blasco. 1981.
22. Energía y riroducción de alimentos. Gerald Leach. 1981.
23. EZ régimen comunal agrario de los Concejos de Castilla. José
Manuel Mangas Navas. 1981.
24. La política de aceites comestibles en la Es^iaña del siglo XX.
Carlos Tió. 1982.
25. Cam^ios y campesinos de la Andalucéa mediterránea. Christian
Mignon. 1982.
26. Agricultura y capitalismo. Análisis de la pequeña producción
campesina. Emilio Pérez Touriño. 1983.
27. La venta de tierras baldías. El comunitarismo agrario y la
Corona de Castilla durante el siglo XVI. David E. Vassberg.
1983.
28. Propiedad agraria y sociedad rural en la España mediterránea.
Los casos valenciano y castellano en los siglos XIX y XX. Juan
Romero González. 1983.
29. Estructura de la firoducción porcina en Aragón. Javier Gros.
1984.
30. El boicot de la derecha y las reformas de la Segunda República.
Alejandro López. 1984.
31. Corj^oratismo y agricultura. Asociaciones profesionales y articulación de intereses en la agricultura española. Eduardo Moyano Estrada. 1984.
32. Riqueza y propiedad en la Castilla del Antiguo Régimen (la
^rrovincia de Toledo en el siglo XVIIIJ. Javier María Donézar.
1984.
33. La 1iropiedad de la tierra en España. Los patrimonios fiúblicos.
José Manuel Mangas Navas. 1984.
34. Sobre agricultores y campesinos. Estudios de Sociología Rural de
España. Eduardo Sevilla-Guzmán (coordinador). 1984.
472
35. La integración de la agricultura gallega en el capitalismo. El
horizonte de la CEE. José Colino Sueiras. 1984.
36. Economía y energía en la dehesa extremeña. Pablo Campos
Palacín. 1984.
37. La agricultura valenciana de exportación y su formación histórica. Juan Piqueras. 1985.
38. La inserción de España en el complejo soja-mundial. Lourdes
Viladamiú Canela. 1985.
39. El consumo y la industria alimentaria en España. María
Luisa Peinado Gracia. 1985.
40. Lecturas sobre agricultura familiar. Manuel Rodríguez Zúñiga y Rosa Soria Gutiérrez (coordinadores) . 1985.
41. La agricultura insufzciente. Miren Etxezarreta Zubizarreta.
1985.
42. La lucha fior la tierra en la Corona de Castilla. Margarita
Ortega. 1986.
43. El mercado del café. Enrique Palazuelos Manso y Germán
Granda. 1986.
44. Contribución a la historia de la Trashumancia en España.
Pedro García Martín y José María Sánchez Benito. 1986.
45. Crisis y modernización del olivar. Juan Francisco Zambrana
Pineda. 1987.
46. Pequeña y gran riropiedad agraria en la depresión del Guadalquivir (2.tomos). Rafael Mata Olmo. 1987.
47. Estructuras y regímenes de tenencia de la tierra en España (II
Coloquio de Geografía Agraria). 1987.
48. Eficacia y rentabilidad de la agrzcultura española. Carlos San
Juan Mesonada. 1987.
49. Desarrollo agrícola y teoría de sistemas. José María Martínez
Sánchez. 1987.
50. Desarrollo rural integrado. Miren Etxezarreta Zubizarreta.
1988.
51. La ganadería mesteña en la España borbónica (1700-1836).
Pedro García Martín. 1988.
52. Sindicalismo y política agraria en Europa. Las organizaciones
^irofesionales agrarias en Francia, Italia y Portugal. E. Moyano Estrada. 1988.
53. Las políticas agrarias. C. Servolín. 1988.
54. La modernización de la agricultura española (1956-1986).
Carlos San Juan (compilador). 1989.
473
55. EZ mayorazgo en la historia económica de la región murciana,
expansión, crisis y abolición (siglos XVII-XIX). M.a Teresa
Pérez Picazo. 1990.
56. Cambio rural en Europa. Arkleton Research. 1990.
57. La agrociudad mediterránea. Francisco López-Casero
Olmedo (compilador). 1990.
58. El mercado y los ^irecios de la tierra: funcionamiento y mecanismos de intervención. Consuelo Varela Ortega (coordinadora). 1988.
59. Análisis instituczonal de políticas agrarias (recopilación de lecturas). José M.a García Alvarez-Coque. 1990.
60. Signifzcado espacial y socioeconómico de la concentración parcelaria en Castilla y León. Milagros Alario Trigueros. 1991.
61. Valdelaguna y Coatepec (permanencia y funcionalidad del régimen comunal agrario en España y México). Carlos Giménez
Romero. 1991.
62. Del Señorío a la República de indios (El caso de Toluca: I5001600). Margarita Menegus Bornemann. 1991.
63. El mercado de productos fitosanitarios. Manuel Ma Dávila
Zurita y José Buendía Moya. 1991.
64. Los campesinos navarros ante la guerra napoleónica. Joseba
de la Torre Campo. 1991.
65. Liberalización, Ajuste y Reestructuración de la Agricultura
española. Luis V. Barceló. 1991.
66. Del catolicismo agrario al cooperativismo empresarial. Setenta y
cinco años de la Federación de Coóperativas navarras, I9101985. Emilio Majuelo Gil y Angel Pascual Bonis. 1991.
67. Las ^iolíticas limitantes de la oferta lechera. Implicaciones para
el sector lechero español. Manuela Castillo Quero. 1992.
68. Hitos históricos de los Regadíos Españoles. A. Gil Olcina y
A. Morales Gil. 1992.
69. Economía del Agua. Federico Aguilera Klink (compilador) . 1992.
70. Propiedad y ex^ilotación cam^iesina en la Es^iaña contemporánea. Varios. Ramón Carrabou (coordinador). 1992.
71. Tierra, trabajo y re^
[^roducción social en una aldea gallega
(siglos XVIII y XX). J. M. Cardesín. 1992.
72. Cáj^
p acidad tecnológica y división internacional del trabajo en la
agrzcultura. A. Aldanondo. 1992.
73. Ré^iercusiones sociodemográficas de la fiolítica de colonización
durante el siglo XIX y^»zmer tercio del XX. A. Paniagua. 1992.
474
74. La adopción y expansión de la remolacha azucarera en España
(de los orígenes al momento actual). María Jesús Marrón
Gaite. 1992.
75. Las organizaciones profesionales agrarias en la CEE. E. Moyano Estrada ( Coordinador). 1993.
76. Cambio tecnológico y medio ambiente rural. P. Lowe, T. Marsden y S. Whatmore. 1993.
77. Segmentación del mercado de trabajo rural y desarrollo. El caso
Andalucía. Lima Gavira. 1993.
78. Industria agroalimentaria y desarrollo regional. A. Sanz Cañada. 1993.
79. Cultivos de invernadero en la fachada del sudeste peninsular
ante el ingreso en la C.E. J. D. Gómez López, 1993.
80. Acción colectiva y cooperativismo en la agricultura europea.
E. Moyano. 1993.
81. Del éxodo rural y del éxodo urbano. L. Alfonso Camarero. 1993.
82. La industria azucarera y el cultivo remolachero del Duero en el
contexto nacional. Eugenio Baraja. 1994.
83. Economistas y reformadores españoles: La cuestión agraria
(1760-1935). Ricardo Robledo. 1994.
SERIE CLASICOS
- Agricultura General. Gabriel Alonso de Herrera. Edición
crítica de Eloy Terrón. 1981.
- Colectivismo agrario en España. Joaquín Costa. Edición crítica de Carlos Serrano. 1983.
- Aldeas, aldeanos y labriegos en la Galicia tradicional.
A. Vicenti, P. Rovira y N. Tenorio. Edición crítica de José
Antonio Durán Iglesias. Coedición con la Junta de Galicia. 1984.
- Organización del cultivo y de la sociedad agraria en Galicia y
en la España atlántica. Valeriano Villanueva. Edición, estudios preliminares y notas de José Antonio Durán Iglesias.
1985.
- Progreso y miseria. Henry George. Estudio preliminar de
Ana María Martín Uriz. 1985.
- Las comunidades de España y del Perú. José María Arguedas. Prólogo de J. V. Murra y J. Contreras. Coedición con
el ICI. 1987.
475
De los trabajos del campo. L. J. M. Columela. Edición y estudio preliminar de A. Holgado. Coedición con SIGLO
XXI. 1988.
- Diccionario de Bibliografía Agronómica. Braulio Antón
Ramírez. Presentación de A. García Sanz. 1988.
- Correo General de Es^iaña. Francisco Mariano Nipho. Estudio introductorio de Fernando Díez R. 1988.
- Libro de Agricultura. Abu Zacaría Iahia. Traducción al castellano de Josef A. Banqueri. Estudio preliminar y notas de
J. E. Hernández Bermejo y E. García Sánchez. Coedición
con el Ministerio de Asuntos Exteriores. 1988.
- Agricultura e Ilustración: Antología del Pensamiento Agrario
Ilustrado. Compilador, Lluis Argemí. 1988.
- Diccionario Histórico de las Artes de Pesca Nacionales. A.
Sánez Reguart. Introducción de J. C. Arbex. 1988.
- Campesinos y Pescadores del norte de España. Frédéric Le
Play. Edición, introducción y notas de José Sierra. Postfacio de R. Domínguez. 1990.
- Canales de Riego de Cataluña y Reino de Valencia. F. Jaubert
de Passá. Edición preparada por J. Romero González y
J. Mateu Bellés. 1991.
-
SERIE TECNICA
- La técnica y tecnología del riego por aspersión. Pedro Gómez
Pompa.
- La energía solar, el hombre y la agrzcultura. José J. García
Badell. 1982.
- Fruticultura. Fisiologéa, ecología del árbol frutal y tecnología
afilicada. Jesús Vozmediano. 1982.
- Bases técnicas y aplicativas de la mejora genética del ganado
vacuno lechero. V. Calcedo Ordóñez. 1983.
- Manual para la intertiretación y aplicación de tarifas eléctricas
en el sector agrario. Rafael Calvo Báguena y Pedro Molezún
Rebellón. 1985.
- Patología e higiene animal. Manuel Rodríguez Rebollo. 1985.
- Animales y contaminación biótica ambiental. Laureano Saiz
Moreno y Carlos Compaire Fernández. 1985.
- La agricultura y el ahorro energético. José Javier García
Badell. 1985.
476
-
EZ espacio rural en la ordenación del territorio. Domingo
Gómez Orea. 1985.
- La informática, una herramienta al servicio del agriczcltor. Primitivo Gómez Torán. 1985.
- La ecología del árbol frutal. Fernando Gil-Albert Velarde. 1986.
- El chopo y su cultivo. J. Oresanz. 1987.
- Bioclimatología animal. J. Fernández Carmona. 1987.
- Técnica y aplicaciones agrícolas de la Biometanización. Muñoz
Valero, Ortiz Cañavate y Vázquez Minguela. 1987.
- Turbo BASIC. Gestión de base de datos. García Badell, J. L.
1990.
- D Base N. Lenguaje del investigador. García Badell, J. L. 1991.
- Atlas fitoclimático de España. Taxonomías. Allúe-Andrade,
J. L. 1990.
- La planificación ruraL D. Gómez Orea. 1991.
SERIE RECOPILACIONES BIBLIOGRAFICAS
- Antropología Marítima. José Pascual Fernández.
- Agricultura contractual y coordinación vertical en el sector
agrario: áreas de investigación y análisis bibliográfico. Javier
Sanz Cañada (1988).
- La propiedad pública de la tierra en España (1950-1988).
Ester Sáez Pombo/Carlos Manuel Valdés (1989).
- Arrendamientos rústicos. Bernardo Roselló Beltrán (1989) .
- Espacios y actividades de ocio en el ámbito rural. Alfonso
Mulero Mendigorri (1990).
- Difusión y tecnología, capacitación y extensión agraria en España y en Europa. La cuestión de las nueuas tecnologías y su repercusión en la agricultura. Joaquín Farinós Dasi (1986).
- Usos agrarios en áreas periurbanas. Celedonio Fernández
Blanco (1988).
- La' vitivinicultura en España (1750-1988). Juan Luis PanMontojo González (1989).
SERIE CEE
- Principales disposiciones de la CEE:
• Sector agromonetario.
477
• Sector algodón (2.a Edición) .
• Sectorarroz (2.a Edición).
• Sector azúcar (2.a Edición).
• Sector de carnes de ovino y caprino.
• Sector carne porcino (2.a Edición).
• Sector de la carne de vacuno.
• Sectorcereales (2.a Edición).
• Sectorforrajes (2.a Edición).
• Sector frutas y hortalizas frescas (2.a Edición) .
• Sector frutas y hortalizas transformadas (3.a Edición).
• Sectorguisantes, habas y haboncillos (2.a Edición).
• Sector leche y productos lácteos (2.a Edición).
• Sectorlegislación veterinaria (2.^ Edición).
• Sector lino y cáñamo (2.a Edición) .
• Sectorlú^iulo (2.a Edición).
• Sector materias grasas (2.a Edición).
• Sector plantas vivas (2.a Edición).
• Sector fn-oductos agrarios transformados.
• Sectortabaco (2.a Edición).
• Sectorvino (2.a Edición).
- Política deEstructuras (2.a Edición).
- Política vitivinícola en España y en la Comunidad Económica
Euró[iea. L. M. Albisu y P. Arbona. 1986.
- El sector avícola en España y en la CEE.
- EZ sector del tomate para conserva en España y en la CEE. 1987.
- Política agraria común y conservación de la cubierta vegetal.
1989.
- A^licación de la P.A. C. en España (cam^iaña 1991-92). 1991.
- Ganado ovino y ca^rino en el área de la CEE y en el mundo. C.
Esteban. 1990.
- Glosario de términos agrarios comunitarios (2 tomos). J. Encinas González y otros.
- La reforma de los fondos estructurales en el sector agrario es^ia'
ñol. MAPA. 1991.
- La nueva Política Agraria Común (PAC).
COLOQUIOS HISPANO FRANCESES
- Supervivencia de la montaña (Madrid, I980). Casa de Veláz-
quez. MAPA. 1981.
478
-
Espacios litorales (Madrid, noviembre 1981). Casa de Velázquez. MAPA. 1982.
- Espacios rurales (Madrid, abril 1983) (2 tomos). Casa de
Velázquez. MAPA. 1984.
- Agricultura periurbana (Madrid, septiembre 1988). Casa de
Velázquez. MAPA. 1988.
- Supervivencia de los espacios naturales (Madrid, febrero 1988).
Casa de Velázquez. MAPA. 1989.
OTROS TITULOS
- Madrid verde. J. Izco. MAPA. 1984.
- La problemática de la pesca en el nuevo derecho del mar. J. R.
Cervera Pery. 1984.
- Agricultura, pesca y alimentación. Constitución, Estatutos,
Traspasos, Jurisprudencia Constitucional, legislación de las
Comunidades Autónomas. MAPA. 1985.
- Sociedad rural y juventud campesina. J. J. González y otros.
MAPA. 1985.
- Historia del Merino. Eduardo Laguna. MAPA. 1986.
- La Europa azul. J. J. Cabrera y J. Macau. MAPA. 1986.
- Desamortización y Hacienda Pública (Jornadas Universidad
Internacional Menéndez Pelayo). MAPA. 1986.
- Pesqueros españoles. J. C. Arbex. MAPA. 1987.
- Supervivencia en la Sierra Norte de Seuilla. Equipo pluridisciplinarfranco-español. MAPA. 1987.
- Conservación y desarrollo de las dehesas portuguesa y es^iañola.
P. Campos Palacín y M. Martín Bellido. MAPA. 1987.
- Catálogo denominación especies acuícolas foráneas ( 1 tomo).
1987.
- La sardina, un tesoro de nuestros mares. MAPA. 1985.
- Los pescados azules de nuestras costas. MAPA. 1983.
- Las raíces del aceite de oliva. MAPA. 1983.
- Una imagen de calidad, los productos del Cerdo Ibérico. MAPA.
1984.
- Una fuente de ^rroteínas, alubias, garbanzos y lentejas. MAPA.
1984.
- Atlas de las frutas y hortalizas. J. Díaz Robledo. 1981.
- Historia y Evolución de la Colonización Agraria en España.
Políticas y Técnicas en la Ordenación del Espacio Rural. Volúmenes I, II y III. MAPA. MOPU. MAP. 1987, 1990 y 1991.
479
- Extensión de cultivos en España en el siglo XVIII. Felipa Sánchez Salazar. MAPA. SIGLO XXI. 1988.
- EZPalacio deFomento. J. C. Arbex. MAPA. 1988.
- Acuicultura y Economía. Coordinadores: G. Ruiz, R. Esteve
y A. Ruiz. 1988. MAPA. Universidad de Málaga.
- Economía y sociología de las comunidades pesqueras. Varios
autores. MAPA. Universidad de Santiago. 1989.
- Estructuras Agrarias y Reformismo Ilustrado en la España del
siglo XVIII. Varios autores. MAPA. 1989.
.
- Los Pastores de Cameros. L. V. Elías y C. Muntión. Gobierno de La Rioja. MAPA. 1989.
- Técnicas de análisis de datos multidimensionales. Lucinio
Júdez Asensio. MAPA. 1989.
- Specilegia Zoológica. P. S. Pallás. Estudio Preliminar de R.
Alvarado. MAPA. 1988.
- Estructura de las Explotaciones Agrarias en España 1982.
Luis Ruiz Maya y otros (tomos 1, 2, 3 y 4). MAPA. 1989.
- EZ buen gusto de España. Ana de Letamendia, Lourdes
Plana y Gonzalo SoL MAPA. 1991.
- ConsumoAlimentario enEspaña (2 tomos). MAPA. 1991.
- La Alimentación en Es^iaña. MAPA. 1992.
- Historia natural y moral de las Aves (l. ° parte). Edición facsímil. ICONA. 1989.
-
Un viaje a la Antártida. IEO. MAPA. 1990.
- España, ena-•ucijada de culturas alimentarias. E. Terrón. 1991.
- Diccionario multilingiie de especies marinas. 1992.
- Catálogo de investigadores en Ciencias y Tecnologías marinas. 1992.
- Subericultura. J. Vieira Natividade. 1991. Edición preparada
por P. Campos Palacín.
- Los montes deEspaña en la historia. E. Bauer. 1991.
- Flora agrícola. E. Sánchez Monge. 1991.
- Ministerzo de Fomento. Sede del MAPA. 1991.
- Situación socio^rrofesional de la mujer en la agricultura española
(T. L: Recopilación bibliográfica y T. IL• La mujer en las estadísticas oficiales). J. Vicente-Mazariegos y F. Porto. 1991.
- EZ trabajo rural en España (1876-1936). V Rodríguez Labandeira. Coedición con Anthropos.
- Estadísticas históricas de la ^iroducción agraria española, 1859,
I935. Grupo de Estudios de Historia Rural. 1991.
- Historia de los regadíos en España (...a.C., 1931). A1 Mudayna.
1991.
480
-
La obra hidráulica en la cuenca baja del Guadalquivir (siglos
XVIII-X^. L. del Moral Ituarerte. Coedición con la Universidad de Sevilla y la Junta de Andalu ^ía.
- La expedición botánica al virreinato del Perzí (1777-1788). Edición a cargo de: Antonio González bueno. MAPA (ICONA)CSIC ( Real Jardín Botánico) y Comisión Quinto Centenario, 1988, 2 tomos.
- Flora Huayaquilensis. Coordinador: Manuel Fernández Rivilla. MAPA (ICONA)-CSIC (Real Jardín Botánico). Quinto
Centenario-Universidad Central Quito ( Ecuador), 1989. 2
tomos ( 1 de ilustraciones).
- Una historia del tabaco en España. Javier López Linage y Juan
Hernández Andréu. Agencia Nacional del Tabaco/CETERSA-MAPA. 1990.
- Moxos (descripciones exactas e historia fiel de los indios, animales y
plantas de la provincia de Moxos en el virreinato del Perú). Por
Lázaro de Ribera (178fr1794). Edición de Mercedes Palau y
Blanca Saiz. MAPA (ICONA-LN.S.P.V.).
- La Agricultura viajera (Cultivos y manufacturas de plantas industriales y alimentarias en España y en la América Virreinal). Edición a cargo de Joaquín Fernández Pérez e Ignacio González Tascón. CSIC-MAPA-CETARSA-TABACALERA, S.A.,
LUNWERG, S.A. Editores, 1990.
- Intercambio y difusión de plantas de consumo entre el nueuo y el
viejo mundo. Julia García París. MAPA ( Servicio de Extensión Agraria). 1991.
- Flora Ilustrada (Láminas botánicas de las expediciones a América y
Filipinas en el siglo XVIII). MAPA/Real Jardín Botánico. 1991
(2.a Edición).
- El Ganado Español, un descubrimiento para Amérzca. Eduardo
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