Derechos Culturales y sus políticas públicas en México, a la luz de

LOS DERECHOS CULTURALES Y SUS POLÍTICAS PÚBLICAS EN
MÉXICO, A LA LUZ DEL FENÓMENO DE GLOBALIZACIÓN.
Dr. Fernando Valenzuela Pernas.
Profesor Investigador de la Universidad Juárez Autónoma de Tabasco.
Resumen:
La globalización como fenómeno ha
penetrado en diversos ámbitos incluido el de la
cultura. En México, no obstante haberse suscrito
y ratificado diversos compromisos para
garantizar los derechos culturales, éstos habían
sido relegados del marco constitucional por
considerarse
derechos
programáticos,
suficientemente incluidos en la legislación
vigente.
Pero la preocupación de diversos
sectores por salvaguardar y promover nuestro
patrimonio cultural, y la constante exigencia para
que el Estado garantizara el acceso a la cultura y
el ejercicio de los derechos culturales,
propiciaron la reforma constitucional de mayor
envergadura en la materia, en los últimos años.
No obstante, lo prometedor del nuevo
marco constitucional, es importante revisar las
políticas públicas que se diseñan en las tres
esferas de gobierno para su cumplimiento, así
como el presupuesto asignado por cada una de
ellas para su correcta ejecución.
En la presente disertación, señalamos
que la política presupuestal para la cultura en
nuestro país, se ha visto permeada en los
recientes ejercicios fiscales, situación no sólo ha
afectado
el
avance
de
la
industria
cinematográfica, sino los recursos asignados a
diversas dependencias y a proyectos para el
rescate, promoción y acceso a la cultura.
Dicha situación a la luz de la
globalización, nos lleva a reflexionar acerca del
papel del Estado en el campo de las industrias
culturales, pronunciándonos en una posición
ecléctica entre su libre desarrollo y su regulación
pública.
Consideramos que para garantizar
efectivamente los derechos culturales, no basta
con un catálogo de buenas intenciones, sino que
además requerimos una actitud pública
responsable en la que además de aportar los
recursos necesarios para impulsar la cultura, se
regule y vigile la inversión privada. Todo con la
finalidad de afianzar la difusión cultural en
México.
Ponencia:
La riqueza cultural de México es un hecho que nadie pone en duda. Nuestra ubicación geográfica
y el mosaico de grupos étnicos, conocimientos, tradiciones y lenguas manifestadas en nuestro territorio a
lo largo de los años, son un exiguo reflejo de nuestro caudal.
No obstante ello, la difusión y promoción de nuestros bienes culturales, no ha sido proporcional a
ellos, resultando insuficiente la proyección de nuestra identidad cultural.
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Una posible vía para ello, es la comunión entre la industria y el Estado, como fuerzas primordiales
en el desarrollo de la cultura a escala global.
La mundialización se considera como un proceso conducido por los negocios transnacionales y el
Estado, para transformar los espacios a través de los cuales circulan recursos y productos, incluyendo la
comunicación y la información.
Bajo esa perspectiva, la presente disertación pretende conocer el marco jurídico mexicano en
materia de cultura, para analizar las políticas públicas en la materia, a la luz del fenómeno de la
globalización.
Conceptualmente la cultura se define como el conjunto de todas las formas, modelos o patrones, a
través de los cuales una sociedad regula su comportamiento, y manifiesta sus costumbres, prácticas o
formas de ser.
Jurídicamente ésta puede analizarse a través de los siguientes elementos:
a) El acceso a los bienes y servicios culturales;
b) La creación intelectual y artística, y
c) La difusión de todo lo anterior.
En el 2004 la Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos
diagnosticó que la política cultural mexicana era discontinua, que padecía ausencias legales y que primaba
un esquema de carácter estatista.
Dicho organismo internacional indicó que nuestro país carecía de programas educativos eficientes
y de mecanismos para impulsar las industrias culturales, y subrayó que el vacío más importante era la falta
de un precepto constitucional que estableciera el principio general de acceso, participación y disfrute de
los bienes y servicios culturales.
En consecuencia, Naciones Unidas realizó 48 recomendaciones al gobierno mexicano, entre las
que destacaron:
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La urgencia de una reforma constitucional en la materia;
La necesidad de precisar la naturaleza jurídica y el carácter del órgano que determina la política
cultural del país;
Lograr que las empresas culturales cuenten con un régimen fiscal propio;
Regular la protección jurídica del patrimonio intangible, y
Aumentar el presupuesto de las dependencias culturales.
En respuesta a lo anterior, el Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012 estableció la realización de
esfuerzos importantes para ampliar el alcance y la profundidad de la acción pública en materia de cultura y
arte.
En el mismo sentido, el Programa Nacional de Cultura para el mismo periodo, enfatizó el
compromiso de impulsar una legislación integral para garantizar el derecho a la cultura y disfrute de los
bienes y servicios artísticos para todos los mexicanos; de fomentar la difusión y promoción nacional e
internacional de nuestra riqueza cultural, así como la protección del patrimonio histórico y artístico de
México.
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No obstante los objetivos planteados en dichos documentos programáticos, y pese al papel
positivo que el Estado mexicano había venido desempeñando en diversos foros internacionales en materia
cultural, las acciones aún no se plasmaban en nuestro marco normativo.
Por lo que el 30 de abril de 2009, se publicó en el Diario Oficial de la Federación, un Decreto que
reformó y adicionó los numerales 4º y 73 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos,
para garantizar el derecho al acceso a la cultura y al disfrute de los bienes y servicios que presta el Estado
en la materia, así como el ejercicio de sus derechos culturales.
Dicha reforma recogió las iniciativas presentadas de 1999 al 2007, por legisladores de diversos
partidos políticos ante el Congreso de la Unión, y estableció:
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Que el Estado promoverá los medios para la difusión y desarrollo de la cultura, atendiendo a la
diversidad cultural en todas sus manifestaciones y expresiones con pleno respeto a la libertad
creativa;
Que la Ley establecerá los mecanismos para el acceso y participación a cualquier manifestación
cultural;
Que el Congreso de la Unión estará facultado "para legislar en materia de derecho de autor y otras
figuras de la propiedad intelectual relacionadas con las misma";
Que el Poder Legislativo podrá expedir leyes "que establezcan las bases sobre las cuales la
Federación, los Estados, los Municipios y el Distrito Federal, coordinarán sus acciones en materia
de cultura", y
Que se establecerán los mecanismos de participación de los sectores social y privado, con objeto
de cumplir los fines previstos en el párrafo noveno del artículo 4º de la Constitución.
Cabe señalar que esas reformas y adiciones, respondieron al compromiso asumido por nuestro
país a través de la firma y ratificación de diversos instrumentos internacionales como: la Declaración
Universal de Derechos Humanos; la Convención Americana sobre Derechos Humanos (o Pacto de San
José); el Protocolo Adicional a la Convención Americana sobre Derechos Humanos en Materia de
Derechos Económicos, Sociales y Culturales (o Protocolo de San Salvador), entre otros.
Lo anterior demuestra que nuestro país cuenta con las bases para la construcción de un marco
jurídico que si no óptimo sea suficiente para el diseño de políticas públicas apropiadas que permitan el
efectivo acceso de los mexicanos a la cultura.
Sin embargo, por tratarse de normas catalogadas como programáticas, su aplicación se sujeta al
presupuesto que para su ejecución es destinado.
Este año el Presupuesto de Egresos de la Federación, redujo tres mil 338 millones de pesos
destinados a la cultura, lo que representó un 25 por ciento menos al ejercido en 2009.
La dependencia más afectada con dicho recorte fue el Instituto Mexicano de la Radio (IMER), con
una reducción del 90.8 por ciento.
La actividad cinematográfica en México es otro espacio que se vio afectado, ya que la reducción
en el gasto presupuestario significó un impacto negativo en la inversión del sector por más de 300
millones de pesos.
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En este año el presupuesto sólo permite asignar 42 millones de pesos a los fideicomisos
(FOPROCINE y FIDECINE), poniendo en riesgos los avances logrados en la materia.
Lo anterior, pone de manifiesto que el recorte aprobado para el sector cultura, podría poner en
peligro la viabilidad del patrimonio artístico y cultural de nuestro país, y más aún la correcta
instrumentación de la citada reforma.
En otras palabras, el éxito de las normas y políticas públicas en materia de cultura, depende en
gran medida del monto y distribución de los recursos que son asignados por el Presidente de la República
y aprobados por la Cámara de Diputados Federal, para su ejecución.
Al respecto, Miguel Carbonell señala que es tarea de los intérpretes de los ordenamientos
jurídicos, su aplicación; ya que los preceptos constitucionales, aunque sean derechos sociales (como el
derecho a la cultura), no son una lista de recomendaciones o de buenos deseos que las autoridades puedan
ir cumpliendo como mejor les parezca: son por el contrario, mandatos constitucionales, es decir, normas
jurídicas vinculantes para autoridades y particulares.
Modificar la Constitución prometiendo que ese simple cambio va a garantizar el acceso a la
cultura, sin destinar el presupuesto necesario para su realización, no solamente es un ejercicio demagogo,
sino la vía más directa para fomentar la desconfianza de la ciudadanía hacia la Constitución.
Si las autoridades continúan con esa tendencia, los mexicanos no sólo seremos críticos ante la
carencia o ineficacia de las políticas públicas en el ámbito cultural, sino que además perderemos toda fe a
los contenidos de nuestra Constitución.
La intervención del Estado en el campo de las industrias culturales ha sido objeto de un intenso
debate, por la confrontación entre las opiniones partidarias del libre desarrollo, y las favorables a su
regulación pública.
Si bien se ha señalado que los poderes públicos raramente tienen un papel neutral o residual ante
en el proceso de mundialización, en el campo de la cultura existe una tendencia según la cual el Estado va
restringiendo su ámbito de actuación a lo artístico, mientras que deja lo comunicativo a la industria.
Como decía J. Martín Barbero, la cultura es un proceso mediante el cual “el Estado se hace cargo
del pasado y deja el futuro a la industria…”.
La intromisión pública en el ámbito de las industrias culturales supone una excepción a las leyes
de la libre competencia del mercado.
En los países de gran dimensión y con unas industrias culturales muy desarrolladas e
internacionalizadas (como Estados Unidos, Francia, España, Italia, etc.), puede considerarse como poco o
nada justificada la intervención pública en este sector de la economía.
Contrariamente, en los países de pequeño tamaño y con unas industrias culturales débiles (como
es el caso de México), la intervención pública en el sector puede ser valorada como una falta de
sensibilidad colectiva por el desarrollo de la cultura propia.
En estos casos, la cantidad de recursos públicos asignados a dichas políticas, y la capacidad de
innovación en su implementación, son un reflejo del reconocimiento colectivo de su importancia.
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Si revisamos la historia, la acción pública en el ámbito de las industrias culturales se ha diseñado
tradicionalmente sobre la base de dos líneas estratégicas fundamentales: la protección de la cultura propia
respecto del exterior, y la promoción de la cultura propia en el interior y el exterior del país.
El grado de eficacia de estas políticas reside, sobretodo, en la capacidad de conseguir los objetivos
deseados. Por ejemplo, las políticas proteccionistas (como las mexicanas) pueden resultar ineficaces si no
van acompañadas de medidas de promoción cultural suficientemente adecuadas a la realidad y a las
características económicas actuales del mercado de las industrias culturales.
Al respecto, es importante valorar la organización de la intervención pública en el ámbito cultural
se caracteriza por la intervención de los distintos niveles de gobierno. El papel de los gobiernos federales
es muy relevante, de manera que en muchos países como el nuestro, éstos concentran una gran parte del
gasto público destinado a actividades culturales.
En el escenario internacional, sin embargo, el protagonismo de la intervención corresponde
primordialmente a los órdenes de gobierno comparados con las entidades federativas o Estados, a los que
se reconoce la personalidad jurídica de pleno derecho en las relaciones internacionales.
Hablando específicamente de México, aunque las ciudades y las regiones (como Chiapas), han
empezado a proyectar sus actividades en el exterior, su capacidad jurídica y sus recursos disponibles para
ello son, comparativamente, muy limitados en relación con la federación.
Así, ciertas identidades culturales nacionales (como grupos indígenas), o importantes ciudades que
no ostentan la condición de capitales de los Estados (como ocurre con algunas localidades del Estado de
Tabasco), se encuentran en una posición desfavorable para canalizar sus políticas culturales a nivel
internacional.
PROPUESTAS
Hay que revisar y replantear la estructura interna de los gobiernos, y la asignación de
responsabilidades sobre el ámbito de las industrias culturales; debido a que existe un notable grado de
segmentación y/o dispersión de la competencia sobre esta materia entre distintos ámbitos: cultura,
educación, comunicación, industria, comercio, protección jurídica de derechos, etc.
El acceso a la cultura y su difusión es un reto grande. En México, para garantizarlo en su totalidad
no alcanzaría el presupuesto más generoso de ningún orden de gobierno, por lo que en aras de dar una
posible solución, consideramos que el Estado debe atraer la inversión privada ya sea nacional o de las
grandes corporaciones empresariales que gestionan el proceso de producción y difusión de contenidos
culturales alrededor del mundo, para lo cual es indispensable que ofrezca:
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La asignación de un presupuesto público responsable;
La existencia de un sistema de creatividad e innovación dinámico y rápido (una fuerza laboral
preparada, una fluida transferencia de los centros de enseñanza e investigación hacia las empresas,
etc.);
La disponibilidad de infraestructura técnica avanzada (especialmente en el ámbito de las
telecomunicaciones, para acceder a los grandes mercados);
Bajos costos de producción en relación con los precios del mercado de destino;
Calidad de servicios;
Un mercado financiero adaptado a las particularidades de las industrias culturales;
Un régimen fiscal favorable;
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La proximidad de poder político para encauzar las estrategias de difusión de las empresas;
El dominio de lenguas de uso mayoritario en el mundo, y
La existencia de medios de comunicación con gran capacidad de difusión en los mercados, etc.
Además de lo anterior, debemos afirmar que ante una situación de cambio permanente y acelerado
en el mundo globalizado, la velocidad para dar respuesta a los problemas que se plantean en el campo de
las industrias culturales, es un factor fundamental de éxito en el desarrollo de las políticas públicas.
Las medidas de intervención pública introducidas con lentitud o a destiempo, se convierten
rápidamente en ineficaces. En consecuencia, es necesario que los responsables de las políticas culturales
en el país, tengan una gran capacidad de innovación, para adaptar con rapidez las estructuras organizativas
de la administración pública cultural a las exigencias del mundo globalizado.
Villahermosa, Tabasco a 6 de julio de 2010.
Bibliografía:
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Rausell Kóster, Pau, Poder y cultura. El origen de las políticas culturales, (en línea), disponible en:
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TÍTULO DE LA PONENCIA:
Los derechos culturales y sus políticas públicas en México, a la luz del fenómeno de globalización.
NOMBRE DEL AUTOR:
Dr. Fernando Valenzuela Pernas.
INSTITUCIÓN:
Profesor Investigador de la Universidad Juárez Autónoma de Tabasco.
DIRECCIÓN:
H. Congreso del Estado, Independencia No. 303, Col. Centro, Villahermosa, Tabasco.
TELÉFONOS:
3-12-97-22, 3-12-96-11 y 3-12-04-48 (Extensión 723).
CORREO ELECTRÓNICO:
[email protected]
CURRÍCULUM DEL AUTOR:
Fernando Valenzuela Pernas, realizó estudios superiores en la División de Estudios de Posgrado
de la Facultad de Derecho de la Universidad Nacional Autónoma de México, obteniendo los grados de
Especialidad en Derecho Constitucional y Administrativo, así como Maestría y Doctorado en Derecho.
Ha sido docente en diversas Universidades públicas y privadas del país, como: la Universidad
Juárez Autónoma de Tabasco, la Universidad Autónoma del Carmen, la Universidad Intercontinental, la
Universidad Anáhuac del Sur, la Universidad del Valle de México y la Universidad Olmeca; donde ha
impartido cursos, seminarios, diplomados y módulos de posgrado de los que destacan: Teoría del Estado,
Derecho Constitucional, Garantías Individuales, Derechos Humanos, Derecho Administrativo, Derecho
Presupuestario y Financiero, Derecho Electoral, Metodología Jurídica, Seminario de Tesis, entre otros.
Como investigador ha participado en diversos foros y conferencias; ha publicado artículos de
investigación y divulgación en revistas especializadas, y ha sido autor en obras colectivas. También se
encuentra acreditado ante los Sistemas Nacional y Estatal de Investigadores.
En su trayectoria profesional, ha sido abogado postulante y servidor público en dependencias del
orden federal, estatal y municipal. Actualmente es Diputado Local de la LX Legislatura del Estado de
Tabasco, en la que preside la Comisión Orgánica de Fortalecimiento Municipal, siendo además integrante
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de las Comisiones Orgánicas de: Educación, Cultura y Servicios Educativos; Gobernación y Puntos
Constitucionales; Hacienda y Presupuesto, y Trabajo y Previsión Social.
TEMÁTICA:
Propuestas y recomendaciones para una legislación cultural.
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