La intervencion armada de Estados Unidos en Panama: un

Afers Internacionals, núm. 20, pp. 105-110
La intervencion armada de
Estados Unidos en Panama:
un acto internacionalmente
Maria MUÑIZ DE URQUIZA*
Una vez mas Estados Unidos, continuando con Po que ya podemos considerar como una constante de su política exterior respecto a America Latina, ha
insistido en marginar, con su actuación basada en la fuerza, las normas que
marcan la pauta de la convivencia pacifica entre las naciones. Trataremos de
analizar 10s elementos que han conformado la última intervención americana,
así como 10s argumentos que se han alegado a favor y en contra de ella para
determinar, a la luz del Derecho Internacional, su carácter.
La Sociedad Internacional y su ordenamiento juridico, el Derecho Internacional, han ido evolucionando -sobre todo a partir del fin de la I1 Guerra
Mundial y la creación de las Naciones Unidas- en un proceso de adecuación de
las normas que rigen la conducta de 10s Estados a la filosofia o 10s principios
ideológicos sobre 10s que se ha inspirado la construcción de la nueva Sociedad
Internacional. En este sentido, hace relativamente poc0 tiempo, la intervención armada de un Estado en otro -ya fuera para proteger sus intereses, como
respuesta a una política considerada poc0 amistosa o simplemente como un
instrumento normal de las relaciones internacionales- no era ni una novedad
ni, desde luego, un delito. Sin embargo, en el ordenamiento vigente existe una
amplia y precisa normativa jurídica que prohibe taxativamente el uso de la
fuerza en las relaciones internacionales, la ingerencia en 10s asuntos internos
de otros Estados, y que obliga a la solución pacifica de las controversias internacionales; de forma que la frecuencia con la que se violan tales normas -recordemos las intervenciones en Afganistan, Granada, Libia y ahora el caso de Panamá, por hacer referencia so10 a las más recientes- no debe hacernos olvidar
* Universidad Carlos 111.
que se trata de delitos, o incluso de crimenes internacionales cuya comisión
conduce a sus autores a incurrir en responsabilidad internacional, no so10 frente al Estado contra el que directamente se ha actuado sino frente a toda la
comunidad internacional.
El análisis, aún somero, desde la perspectiva del Derecho Internacional de
la cuestión que nos ocupa: la intervención armada de Estados Unidos en Panamá, nos obliga a un repaso de las normas internacionales que, en uno u otro
sentido, son aplicables.
Principios internacionales de caracter imperativo afectados por la
intervención
En primer lugar, como marco general, hay que atender a aquellas normas
que se han ido consolidando como principios fundamentales del Derecho Internacional; es decir, como limites insoslayables a la libertad de actuación de
10s Estados en el ejercicio de su soberania. Se trata, en este caso, de la prohibición de la amenaza o el uso de la fuerza, la obligación de no ingerencia en 10s
asuntos de otros Estados y la de solucionar las controversias internacionales
utilizando medios pacíficos, todos ellos recogidos en la Carta de las Naciones
Unidas -documento básico de referencia de 10s Estados en la definición de su
conducta internacional, y sobre cuya validez universal no existen dudas-, ratificados por resoluciones clave de la misma organización, contemplados en distintos tratados internacionales y en la jurisprudencia del Tribunal Internacional de Justicia (TIJ). Nos centraremos en el primer0 de ellos, del que
implícitamente se desprenden 10s otros dos.
La prohibición de la amenaza y el uso de la fuerza en las relaciones
internacionales
Si todos 10s principios que hemos citado son fundamentales en la estructura del ordenamiento internacional contemporáneo, éste tiene especial significación por ser, como señala Cassese, requisito imprescindible para la consecución del objetivo primordial de la Comunidad Internacional: la paz.'
Se encuentra recogido como prohibición expresa en el articulo 2.4 de la
Carta, en la resolución 2625 (XXV) sobre las relaciones de amistad y cooperación entre 10s Estados, en la resolución 3314 (XXIX) sobre la definición de
agresión, y es punto de partida ineludible en todo el desarrollo normativo. En el
plano jurisprudencial, el TIJ se ha pronunciado en distintas ocasiones ratificando las disposiciones citadas y constatando, además, la existencia de la prohibición como norma con~uetudinaria.~
1. Cassese, A.: Le Droit International dans un monde divisé, Paris, Berger-Levraut, 1986.
2. Por ejemplo es especialmente significativa en este sentido la sentencia del TIJ sobre las
actividades militares y paramilitares en y contra Nicaragua de 27 de junio'de 1986, analizada en
LAINTERVENCION ARMADA DE EEUU EN PANAMA
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No obstante la indubitabilidad sobre la prohibición a la que se refiere este
principio, existen algunas circunstancias excluyentes de la ilicitud en supuestos
de utilización de la fuerza. Se trata, entre otras, de la legitima defensa (art. 5 1 de
la Carta), aplicable en caso de que se produzca como respuesta a un ataque
armado por parte de otro Estado. Parece evidente que, a pesar del hecho cierto
de que la Asamblea Nacional Panameña declarara el estado de guerra frente a
Estados Unidos (15 de diciembre de 1989), no se ha producido ningún ataque
previo por parte de Panamá y, por tanto, la intervencion no puede plantearse
como un supuesto de legitima defensa que, por otra parte, tampoc0 ha alegado
Estados Unidos. Basándose en esa declaración de guerra, Estados Unidos ha
pretendido justificar su acción (según.declaraciones del secretari0 de Estado
Baker) recurriendo a una posible legitima defensa preventiva, figura ambigua
por la que podria considerarse licita la utilización de la fuerza para prevenir un
((ataqueinminente~;la superioridad militar de Estados Unidos (cuyo Comando
Sur establecido en Panamá ya supone un número de hombres igual a la mitad
de todo el ejército panameño), la debilidad de Panamá y su estrecha dependencia precisamente respecto a Norteamérica, y el correspondiente desequilibri0
que se deriva de estas dos realidades objetivas, convierte en inverosimil la idea
de un ataque inminente panameño contra Estados Unidos. Pero incluso en caso
de que la percepción norteamericana de la amenaza hubiera llegado a ese nivel,
la respuesta americana, para que fuera aplicable la legitima defensa preventiva,
debiera haber sido proporcional a 10s medios militares y la capacidad de ataque
panameños. Los efectos sumamente destructives de la intervencion, la cifra de
victimas civiles, etc., anulan cualquier intento de establecer una proporcionalidad entre el supuesto ataque y la reacción al mismo. Pero, además, hay que
añadir que aunque no ha habido una condena de las Naciones Unidas siempre
que se ha producido una utilización de la fuerza con carácter preventivo, estamos lejos de poder afirmar que esta se acepte como excluida de la prohibición
general de empleo de la fuerza.
Otra circunstancia excluyente de la ilicitud es el consentimiento del Estado
en el que se produce la intervencion. Tampoco parece que haya lugar a argüirla. En efecto, las autoridades legales que ejercian el control efectivo del territorio y de la población en Panamá en el momento de la intervencion -al margen
de que fueran las autoridades legitimas desde el punto de vista democrático en
el sentido occidental del termino, cuestión interna que el Derecho Internacional no entra a considerar- no prestaron su consentimiento autorizando la intervención. Este factor es importante a la hora de determinar el alcance y las
consecuencias juridicas de la acción, ya que la ausencia de consentimiento es
un elemento clave para afirmar la existencia de un acto de intervencion. Un
posible consentimiento previo otorgado por Endara (que no se produjo, pero
que contemplamos aquí como hipótesis) no hubiera tenido validez dado que el
ahora presidente no era entonces autoridad legal del Estado panameño con
capacidad para actuar en su nombre, sino que 10 es precisamente a raiz de la
intervencion (el análisis de esta cuestión y del hecho de que Endara accediera a
profundidad por el Prof. Rodríguez Carrión, en Rodríguez Carrión, A.: .EI Derecho Internacional en
la sentencia de la Corte Internacional de Justicia en el asunto de Nicaragua-EstadosUnidosr, en
Cursos de Derecho Internacional de Vitoria-Gasteiz, 1987, Universidad del País Vasco.
su cargo bajo la protección americana, nos plantea serias dudas sobre su independencia).
La modalidad de utilización de la fuerza, sometida como venimos señalando, a una prohibición general, elegida por Estados Unidos ha sido la intervención armada en su calidad mas grave de agresión si atendemos tanto a la definición de agresión adoptada por las Naciones Unidas a través de la res. 3314
(XXIX) (((Laagresión es el empleo de la fuerza armada por un Estado contra la
soberania, la integridad territorial o la independencia política de otro Estado,,),
como a 10s objetivos perseguidos por Estados Unidos:
a. La protección de 10s nacionales americanos en Panamá
((Comopresidente -dijo Bush en su mensaje televisado del 20 de diciembre- mi responsabilidad primordial es salvaguardar la vida de 10s ciudadanos
norteamericanos. Por eso he ordenado a nuestras Fuerzas Armadas una operación destinada a proteger esas vidas ...),. La protección de 10s nacionales en el
extranjero es una suerte de legitima defensa que aquí se ha aplicado a raiz de la
muerte de un teniente norteamericano por las Fuerzas de Defensa panameñas
después de que se produjera la declaración de guerra. En sí misma, la protección de 10s nacionales no justifica una intervención armada del calibre de la
efectuada (teniendo en cuenta ademas que con este fin ya habian sido enviados
a Panama 2.000 soldados cuando tuvo lugar la anulación de las elecciones de
mayo) cuyos efectos han sobrepasado con creces 10s objetivos que se perseguían, si es que estos se cifraban únicamente en la protección de 10s americanos.
Añadamos que la aceptación de la prohibición del uso de la fuerza conlleva
en su misma coherencia una utilización restrictiva de 10s supuestos excluyentes
de la i l i ~ i t u d . ~
b. Defensa de la integridad de 10s Tratados del Canal
Si el cumplimiento de un compromiso internacional implicara la violación
de una norma superior, nos encontrariamos ante un sistema carente de lógica.
Por el10 es difícil aceptar la legitimidad de tal alegación. Partiendo de esta
premisa, el analisis de este aspecto es complejo: por una parte, Estados Unidos,
según disposiciones del mismo Tratado, es responsable no so10 de la defensa y
protección del Canal y su neutralidad, sino también de su control y funcionamiento por consentimiento expreso de Panamá (art. 2 y 4 del Tratado);por otro
lado, se estipula en este texto que ninguna de las acciones que pueda emprender Estados Unidos con el fin de ejercer estos derechos otorgados por Panama
deben ser interpretadas como ((underecho de intervención en 10s asuntos internos de la República de Panama ni como una ingerencia en su independencia
política o su integridad territorial, (reserva 1). Las declaraciones nacionalistas
de Noriega a raiz de la anulación de las elecciones, las normas decretadas como
consecuencia del intento de derrocamiento que sufrió el 3 de octubre y la
declaración de guerra del 15 de diciembre, son hechos suficientes para que
3. Gutierrez Espada, C.: El uso de la fuerza y el Derecholnternacional después de la descolonización, Universidad de Valladolid, 1988.
Estados Unidos considerara en peligro el ejercicio de sus derechos sobre el
Canal. Sin embargo, hacer abstracción de la realidad política e interpretar el
Tratado fuera de su contexto actual, seria ingenuo. Lo cierto es que empieza la
década al final de la cua1 el control del Canal debia ser devuelto a Panamá, que
el 1 de enero de 1990 debia iniciarse el proceso con la elección de un presidente por primera vez panameño de la Comsión del Canal y que la continuidad de
Noriega al frente de Panama hubiera significado, probablemente, el cumplimiento de 10s Tratados hasta sus últimas consecuencias: la retirada total de las
fuerzas americanas el 3 1 de diciembre de 1999. La decisión de las nuevas autoridades panameñas de suprimir el ejército, asegura la presencia militar norteamericana en la zona en el futuro.
c. Restauración de la democracia en Panamá
Este objetivo americano podria llevar a considerar la invasión si no como
de carácter humanitario, ya que no parece que la vida de la población se encontrara en peligro, si en alguna medida justificable dadas las connotaciones dictatoriales del régimen de Noriega. Sobre esta cuestión hay que hacer algunas
observaciones: 1. La justicia de la causa por la que se realiza una acción debe
ser establecida, para que adquiera credibilidad, por un tercer0 no interesado
directamente en la intervención -por ejemplo, aunque se trata de una cuestión
polémica, hubo algunas voces en Europa que se alzaron en favor de una posible
intervención humanitaria en Rumania cuando las noticias hablaban de miles
de muertos y de que se encontraba en peligro el proceso revolucionario democratizador que habia iniciado la población; 2. Estados Unidos actua con prevaricación, al argüir semejante justificación, puesto que el TIJ, en su sentencia
sobre las actividades en Nicaragua, ya les ha denegado cualquier legitimidad
para intervenir en otro Estado basándose en sus apreciaciones sobre la situación interna de éste (((... el empleo de la fuerza no puede ser el método aplicado
para verificar y asegurar el respeto de estos derecho....). Ningún Estado, en
virtud del principio fundamental de la igualdad soberana entre 10s Estados,
puede atribuirse el status de sheriff internacional, sobre todo cuando su comportamiento como tal es sumamente arbitrario.
d. La ¿*ha colstra et narcotráfico
Este ultimo aspecto es, en si mismo, el mas irrelevante para el Derecho
Internacional. De hecho se trata de un punto del programa de gobierno del
presidente Bush que no deberia tener mas incidencia en el plano internacional
que la derivada de las relaciones de cooperación establecidas en esta materia
con otros Estados. Legalmente su puesta en practica no puede, en ningún caso,
sobrepasar sus fronteras, sobre todo si el10 significa la violación de otras normas. Concretamente, durante la caza del dictador en el marco de la intervención, se ha incurrido en la violación de una serie de preceptos convencionales
que nos limitaremos a enumerar: el Convenio de Viena sobre Relaciones Diplomáticas de 1961 que establece la inviolabilidad de las sedes de las misiones y de
10s representantes diplomaticos; aquí incluimos tanto el asedio a la Nunciatura
como el asalto a la Embajada de Nicaragua y la retención de personal diplomático cubano. Estados Unidos, al establecer 10s fundamentos de la acción deberia
haber tenido en cuenta que de un acto ilicito no se derivan derechos y obligaciones, no genera Derecho.
Por otra ~ a r t ela. intervención armada ha sido el corolario de una serie de
represalias picificas de carácter económico que Estados Unidos venia ejerciendo desde el ascenso al poder del general Noriega. Las represalias se aplican
como reacción de un Estado a un acto ilicito cometido por otro y su limite
fundamental se encuentra, tal como señala Cassese, en que no deben implicar
un atentado al respeto de 10s derechos humanos de la población del Estado
contra el cua1 se adoptan. El bloqueo de 10s fondos panameños en bancos
norteamericanos, tratándose de un Estado que no emite moneda propia, llevo a
Panamá al borde de la bancarrota y a su población al del hambre.
Por ultimo hay que referirse a la reacción internacional respecto a la intervención: se produjo en primer lugar un requerimiento de algunos paises (Argelia, Colombia, Etiopia, Malasia, Nepal, Senegal y Yugoslavia) al Consejo de Seguridad para que adoptara medidas ante el conflicto; la Asamblea General
adopto una resolución de condena de la intervención por 75 votos a favor (10s
únicos votos europeos en este sentido fueron 10s de España y Suecia), 20 en
contra y 40 abstenciones. El Grupo de 10s Ocho, asi como 10s demas paises
latinoamericanos, se pronunciaron contra la intervención; la URSS afirmo que
se trata de ((unaviolación de 10s estatutos de la ONU y de las normas generales
de relaciones entre 10s Estados... Washington se atribuye la función de gendarme continental y decide individualmente a quién hay que castigar y a quién hay
que perdonar,. En nuestra opinión, Estados Unidos ha decidido castigar a todo
el ordenamiento juridico construido desde el fin de la I1 Guerra Mundial.