EL CONCORDATO DE 1953 ENTRE ESPAÑA Y LA SANTA SEDE

UNISCI DISCUSSION PAPERS
Octubre de 2003
EL CONCORDATO DE 1953 ENTRE ESPAÑA Y LA SANTA SEDE,
CINCUENTA AÑOS DESPUÉS
ANTONIO MARQUINA BARRIO
AUTOR1:
Director de UNISCI
FECHA:
Octubre 2003
1.Introducción
Las relaciones entre los gobiernos de Franco y la Santa Sede no fueron nada fáciles, a pesar
del indiscutible apoyo que el régimen de Franco ofreció a la Iglesia Católica en España.
Las razones son complejas. La guerra civil española había supuesto la cristalización de
las posiciones de ambas partes. La tirantez mantenida por la tardanza en el reconocimiento del
bando nacional, a pesar de la tremenda persecución religiosa en la zona republicana, los
planteamientos expeditivos del bando nacional en algunas cuestiones, como fue forzar el
abandono del obispo de Vitoria de su diócesis, o, posteriormente, las dificultades puestas a la
vuelta a España del cardenal Vidal y Barraquer, la inhibición de la Santa Sede ante la alianza
del Patido Nacionalista Vasco con el Frente Popular que perseguía con enorme saña todo lo
religioso católico, los intentos de mediación de la Santa Sede, acogidos en Salamanca y luego
en Burgos, como intentos de legitimar y favorecer al Partido Nacionalista Vasco y al bando
republicano, los contactos de la Santa Sede con la zona republicana y la negativa de la
Secretaría de Estado vaticana al reconocimiento de la pervivencia del concordato de 1851, tal
como pretendió la diplomacia del general Franco a partir de la llegada a Roma de Yanguas
Messía como encargado de negocios ante la Santa Sede, todo ello supuso la apertura de una
gran sima de desconfianza en el bando del general Franco.
Por parte de la Santa Sede, hay que reseñar la preocupación por los planteamientos
expeditivos y estatistas en temas religiosos, la alarma con que se fue acogiendo la creciente
influencia de la Italia fascista y de la Alemania nazi en la Falange y las instituciones del nuevo
estado y la dura represión a los vencidos, aspecto este que merecería un estudio y evaluación
tal como indicamos hace más de quince años2
Estas son las razones por las que la elección del secretario de Estado, el cardenal
Pacelli como Papa, el 2 de marzo de 1939, fue acogida con una frialdad manifiesta en Burgos.
Durante la guerra civil había sido el secretario de estado del Vaticano y había llegado a ser
considerado como un enemigo efectivo de la causa nacional. El embajador italiano en San
Sebastián notificaría al conde Ciano que los ambientes donde más se había notado esta
aprensión eran el Ministerio de Asuntos Exteriores, el Cuartel General del Generalísimo, la
Falange y el Ministerio del Interior.3
1
Las opiniones expresadas en estos artículos son propias de sus autores. Estos artículos no reflejan
necesariamente la opinión de UNISCI. The views expressed in these articles are those of the authors. These
articles do not necessarily reflect the views of UNISCI
2
Veáse Marquina, Antonio (1986): “La Iglesia de España y el Régimen de Franco (1939-1975)” en Aldea,
Quintín y Cárdenas, Eduardo. Manual de Historia de la Iglesia. La Iglesia del siglo XX en España, Portugal y
América Latina, Barcelona, Herder, pp. 343.
3
Ministero degli Affari Esteri, B. 52 (Spagna) telespresso 209562. Sobre este período de la Guerra Civil y la
Segunda Guerra Mundial véase Marquina, Antonio (1983): La Diplomacia Vaticana y la España de Franco
(1936-1945), Madrid, Consejo Superior de Investigaciones Científicas.
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Pío XII, conociendo esta corriente de opinión, nada favorable hacia su persona,
comenzó enviando al general Franco y “a la noble nación española” sus mejores afectos, y el
16 de abril, en un mensaje radiado, hizo un elogio de la nación española fuera de lo corriente.
En este clima de distensión se reanudaron los contactos para conseguir el
reconocimiento de la pervivencia del concordato de 1851, con el fin de retener el derecho de
presentación de obispos, pero se interpuso el proyecto de acuerdo cultural hispano-alemán,
que nunca se ratificaría por las repetidas ofensivas de los obispos y el Vaticano; el asunto del
cardenal Vidal y Barraquer, a quien se consideraba incompatible con la nueva España y a
quien, incluso en el Vaticano, ya es había dejado caer poco antes de la muerte de Pío XI, por
lo que tuvo que presentarse en Roma para defender sus derechos; y los movimientos
internacionales de propaganda político-religiosa, tratando de atraerse a la Iglesia española a la
órbita de las democracias en contra de Italia y Alemania e indirectamente en contra de la
Falange y el nuevo Estado, sobre todo tras la firma del pacto germano-soviético. Esto
explicará las medidas totalitarias del gobierno de Franco en el otoño de 1939: supresión de los
estudiantes católicos, prohibición de la pastoral del primado, cardenal Goma, interferencia de
la escucha de la encíclica Summi Pontificatus, transmitida por Radio Vaticana, y su censura en
un primer momento en toda la prensa española.
Ante estos errores, el nuevo Estado, dada la situación tan difícil que se le creaba en el
interior, y habiendo ido poco a poco cediendo, durante la guerra civil, todas sus bazas en orden
a la negociación con el Vaticano, por presiones de la Iglesia española y motivos de política
interna, tuvo que desprenderse de la ya única carta valiosa que le quedaba, restaurándose
unilateralmente el presupuesto de culto y clero.
El Vaticano, ante la repetida actitud de desprendimiento del Gobierno español, siguió
con su táctica favorita de posponer la solución de los problemas, presentando fórmulas que se
alejaban deliberadamente del derecho de presentación. Por esta razón, en enero de 1940, el
embajador Yanguas Messía fue llamado por el Gobierno, dejando la embajada en situación de
durmiente.
Pío XII tuvo que templar un poco la situación. La oposición era fuerte. La mayoría de
los cardenales de la curia y la Secretaría de Estado hubiesen deseado, en el mes de diciembre
de 1939, ante la actitud firme del Gobierno español, que el Vaticano hubiese respondido de un
modo seco y tajante, casi un ultimátum, que, de ser rechazado por el Gobierno, dejase expedito
el camino para que la Santa Sede procediera a nombrar obispos sin contar con nadie más. El
Papa no se avino a esta propuesta, y por ello le convencieron de que una negativa a las
pretensiones españolas no implicaría una ruptura de relaciones diplomáticas. Una vez vista la
reacción del Gobierno español después de la marcha del señor Yanguas, estos elementos de la
oposición mayoritarios no vacilaron en aconsejar el desahucio de las demandas españolas,
aunque significase una ruptura con una nación de mayoría católica.
Pío XII, por ello, estudió un compromiso tras la vuelta de Yanguas Messía con una
carta de Franco, respetuosa, pero firme y clara, llegando a redactar un decreto de solución en
dos puntos; pero en esto se produjo el incidente del cardenal Segura, de gran complejidad en
su solución, y todo quedó en suspenso. Luego vendría el arrollador avance alemán sobre
Holanda, Bélgica y Francia , con lo que el temor sostenido hasta entonces de un influjo
ideológico nazi en España en materias religiosas fue avivado y no se pudo avanzar. Franco
estaba dispuesto ya a una acomodación, pero el nuevo ministro de Asuntos Exteriores, Ramón
Serrano Suñer, mantuvo una línea intransigente, reivindicando el derecho de presentación tal
cual fue reconocido a los reyes Católicos.4
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Ministero degli Affari Esteri B. 48 (Santa Sede) telespresso 11/25422 y 11/29551
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2.EL ACUERDO DE 7 DE JUNIO DE 1941
Será a partir de enero de 1941 cuando la negociación se desbloquea al mostrarse el ministro de
Asuntos Exteriores menos intransigente, por la oposición de los tradicionalistas, militares e
importantes sectores eclesiásticos a la Falange y de forma especial a su persona y su proyecto
político. El ministro tomó la negociación como cosa personal, dejando en reserva al embajador
ante la Santa Sede, sin duda también por presiones del nuncio, pues la intransigencia y la
mentalidad de profesor universitario del señor Yanguas no era del agrado de la Secretaría de
Estado. Este paso supondría la atracción del ministro al campo táctico donde llevaba todas las
de perder. El ministro, al estar solicitado por otros múltiples problemas y dada la autoridad del
nuncio, se dejó encandilar por la cesión de Pío XII en cuanto a la fórmula para nombramiento
de obispos –algo más de lo que deseaba el ministro-, siendo “goleado” en los últimos artículos
del acuerdo.
Los artículos 9, comprometiéndose el Gobierno español a observar las disposiciones
contenidas en los cuatro primeros artículos del Concordato de 1851 entre tanto se llegase a la
conclusión de un nuevo Concordato—donde quedaba regulada la confesionalidad del estado y
cuestiones como la enseñanza católica--, y 10, comprometiéndose a no legislar sobre materias
mixtas o sobre aquellas que pudiesen interesar de algún modo a la Iglesia, sin previo acuerdo
con la Santa Sede, fueron dos añadidos del nuncio que aceptó sin dificultad el ministro. Estos
dos artículos tendrían una importancia decisiva en las negociaciones posteriores.
En cuanto al tema básico de la negociación, el Gobierno consiguió que las consultas
previas para los nombramientos de obispos se hicieran directamente entre el nuncio y el
Gobierno de modo confidencial, con lo cual se eliminaban las listas previas de la jerarquía
española o del Vaticano, sobre las que el Gobierno tenía que escoger obligatoriamente, pero el
procedimiento de selección era complicado –según parece obra personal de Pío XII- y daba
garantías suficientes a la Santa Sede sobre la idoneidad de los candidatos. Una vez llegados a
un acuerdo el nuncio y el Gobierno sobre una serie de personas idóneas, el Papa elegiría tres
de los propuestos. La lista se comunicaría al Gobierno por medio de la nunciatura para que el
jefe del Estado, en el término de treinta días, presentara oficialmente uno de los tres.
El proceso, a su vez, estaba repleto de situaciones potenciales: Si el Papa no pudiese
elegir entre la lista de tres, por no considerarla aceptable, podría por propia iniciativa
completar y formular una terna de candidatos, comunicándola por medio de la nunciatura al
Gobierno. Si el Gobierno tuviera que oponer objeciones de carácter político general a todos o
a alguno de los nuevos nombres, lo manifestaría a la Santa Sede. Si el Gobierno no
respondiese una vez transcurridos treinta días después de la comunicación de la nunciatura, se
entendía que no existían objeciones que oponer y el jefe del Estado debía presentar sin más al
Papa uno de los candidatos incluidos en dicha terna. Si el Gobierno formulaba objeciones, las
negociaciones continuarían, aun transcurridos los treinta días.
Además, el Papa, aun admitiendo tres nombres de los enviados, siempre podía sugerir
nuevos nombres que añadir a la terna, pudiendo el jefe del Estado presentar indistintamente un
nombre de los comprendidos en la terna o alguno de los sugeridos complementariamente por
el Papa. El Santo Padre, por tanto, podía en cualquier momento parar nombramientos
inoportunos; lo que no podía, y aquí estaba lo grave, era promover a sedes episcopales a
sacerdotes, sin previas consultas y previa aceptación del jefe del Estado. La Santa Sede, en
caso de conflicto, sólo podía recurrir a la dilación o a la ruptura, procediendo a nombramientos
por su cuenta, difícil esto último con un Papa tan posibilista como Pío XII.
Este modus vivendi, como le gustaba denominarlo al profesor Castiella, gran conocedor
de la política vaticana, ha merecido algunos calificativos tales como acuerdo básico o acuerdo
específico. En realidad el texto puede inducir a errores de apreciación. El mejor calificativo
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sería el de acuerdo excepcional, si se tiene en cuenta el trasfondo histórico, las circunstancias
excepcionales que inducen a la firma y los fines precisos por una y otra parte: por parte del
Estado, nombramiento de obispos identificados con el nuevo Estado y no regionalistas –evitar
una nueva política tipo Tedeschini en las diócesis vasca y catalanas-, y por parte de la Iglesia,
proceder a nombramientos episcopales en la dieciocho sedes que permanecían vacantes desde
la guerra civil, contener las influencias estatistas y ponerse a cubierto de un posible
predominio nazi en España—recuérdese la enorme influencia nazi y fascista en España que
quedará articulada en el Pacto de Acero, punto tercero del protocolo de Hendaya, que
convirtió a España en un país del EJE, perdiendo la neutralidad--.
Esta excepcionalidad cobra más relieve al estudiar las gravísimas cuestiones de
interpretación que indujo y el regateo vaticano que resulta sorprendente y que contribuye a
explicar, una vez conocido, la continua susceptibilidad diplomática española con respecto al
Vaticano.
Este acuerdo fue un grave descalabro diplomático en aspectos fundamentales para el
Estado español y de consecuencias importantes, entre ellas el que lo excepcional se convirtió
en normal durante doce años hasta la firma del Concordato de 1953. Los artículos nueve y diez
hicieron de este acuerdo un mini-concordato.
Uno de los primeros objetivos vaticanos tras la firma del modus vivendi fue la vuelta a
su sede del cardenal Vidal y Barraquer. El nuncio Gaetano Cicognani hizo unas gestiones,
pero fueron infructuosas. El papa Pío XII, entonces, tomó el asunto como cosa personal,
produciéndose un carteo con Franco, fracasando igualmente en la empresa. Será con la
operación Torch de los aliados en el norte de África cuando el Papa tenga conocimiento, por
los servicios de información de Canaris destacados en el Vaticano, de los planes alemanes de
invasión de España. En nuncio Cicognani, que venía informado a la perfección de lo que
ocurría en España y de anteriores amagos de invasión –para el embajador británico, Samuel
Hoare, Cicognani era de las personas mejor informadas de España- marchó a Roma y al
entrevistarse con el Papa surgió la pregunta sobre la situación española. El nuncio habló de la
mejoría religiosa que se notaba en España en casi todos los ambientes. Nunca lo hubiese
dicho. Pío XII en tono grave le espetó que estaba bien informado de lo que se preparaba para
España, una nazificación, y que se quedase en Roma una semana y preparase un informe
detallado. A partir de este momento, después del incidente del cardenal Vidal, el apoyo de
Cicognani para la consecución del acuerdo con la Santa Sede –el gran valedor junto con el
propósito general de la Compañía de Jesús-, las maniobras del Gobierno español tratando de
hacer “obispos falangistas” o a personas excesivamente identificadas con el nuevo Estado –los
repetidos siete que impidieron el nombramiento de obispos hasta 1943, una vez que cesa como
ministro Ramón Serrano Suñer-, Pío XII pensó que el nuncio no era muy fiable –el nuncio dijo
al Papa que Franco impediría los planes alemanes- y se buscó otras fuentes de información.
Los informes de Cicognani a la máxima altura que ya llegaron fue a monseñor Tardini,
prosecretario de Asuntos Eclesiásticos Extraordinarios, como pudo comprobar amargamente la
esposa del general Franco en su audiencia con Pío XII con motivo del Año Santo de 1950.
3.EL FIN DE LA SEGUNDA GUERRA MUNDIAL Y LOS NUEVOS
CONVENIOS
El régimen del general Franco al final de la segunda guerra mundial se encontró en una
situación difícil. Era un vestigio de los regímenes nazi y fascistas que habían sido vencidos. A
pesar de que el gobierno de Franco había tratado de girar a última hora hacia posiciones más
neutrales, el peso de los pactos secretos mantenidos con Italia y Alemania, y, en otro orden,
con Japón, y los pésimos informes de los servicios de información españoles que auguraban
incluso tras Normandía que Alemania se mantendría fuerte en Europa, hicieron que el rápido
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giro hacia los aliados con el ministro de Asuntos Exteriores, José Félix de Lequerica, fuese
poco convincente. Por otra parte España en el plano interno, aunque introdujo algunas medidas
de apertura, siguió manteniendo la preponderancia del partido único falangista convirtiéndose
en un refugio de agentes y oficiales del partido nazi alemán—que acabaron siendo
reorganizados por la CIA-- y en un puntal en la ocultación clandestina de bienes y propiedades
de muy dudoso origen, asunto éste que el estado de Israel y otras organizaciones judías han
preferido sonoramente silenciar.
El aislamiento del régimen de Franco fue así un hecho, a pesar del nombramiento de
Alberto Martín Artajo, presidente de la Junta de Acción Católica, posible embrión de una
democracia cristiana en España, como ministro de Asuntos Exteriores.
En esta situación de aislamiento creciente, Pío XII fue quien, personalmente, apoyó la
firma de un nuevo Convenio con el nuevo Estado en el momento en que se fraguaba la
condena del régimen de Franco en las Naciones Unidas, a pesar de la oposición de la curia y
del propio monseñor Tardini. El Convenio para la provisión de beneficios no consistoriales, en
su artículo diez, volvía a repetir: “El Gobierno español renueva, a este propósito, el empeño de
observar las disposiciones contenidas en los cuatro primeros artículos del Concordato de 1851
y de no legislar sobre materias mixtas o que, de algún modo, puedan interesar a la Iglesia sin
previo acuerdo con la Santa Sede”, “permanecerá en vigor hasta que sus normas sean
incorporadas al nuevo Concordato”. El 8 de diciembre de este mismo año 1946 se firmaba un
nuevo Convenio sobre seminarios y universidades de estudios eclesiásticos. La Santa Sede
daba luz verde a convenios en vía muerta desde los años de la segunda guerra mundial por
beneficiosos que fuesen. El 7 de abril de 1947, mediante un “motu proprio”, se restablecía el
Tribunal de la Rota de la Nunciatura Apostólica. Pero el Vaticano apoyaba mientras tanto al
padre Herrera y su proyecto de apertura y de inteligencia entre el Rey y Franco, Monseñor
Montini diría por entonces: “Herrera salvará a España”. Si a esto se añade el viaje de GilRobles, a pesar de sus poco concluyentes entrevistas en el Vaticano, la visita y buena acogida
de don Juan en Roma, en 1948, y la escasa actividad negociadora, en Madrid se pensaba que la
estima del régimen de Franco en la Santa Sede iba en disminución.
4.LA EMBAJADA DE JOAQUÍN RUIZ-GIMÉNEZ5
Con el fin de abrir la brecha en la morosidad concordataria vaticana fue nombrado embajador
Joaquín Ruiz-Giménez, quien, increíblemente, consiguió tener de su parte desde el principio,
gracias a unas concesiones de tipo económico, al temido cardenal Tedeschini.
El nuevo embajador intentó llevar a cabo, de modo peculiar, otros dos nuevos
convenios sobre demarcación de diócesis y sobre el servicio militar del clero y jurisdicción
castrense. También se propuso conseguir acuerdos en temas como el estatuto del clero, el
régimen jurídico sobre las propiedades de la Iglesia, creación de nuevas archidiócesis y
desarrollo del artículo seis del Fuero de los Españoles en lo que a tolerancia de otras religiones
distintas de la católica fuese necesario. De inmediato hizo su aparición el modus vivendi de
1941 y los artículos nueve y diez. La Santa Sede, en una situación tan favorable, no tenía prisa
por negociar, más si ello podía dar lugar a críticas o malentendidos internacionales. En
concreto, en el tema de la tolerancia la aperturista propuesta española chocó con la Secretaría
del Estado y con el Papa Pío XII, quien manifestó en octubre de 1949 que lamentaba la actitud
de ciertos católicos que se sumaban a las campañas de los protestantes contra el régimen
español, pero que la unidad católica española no debía romperse. Si el Gobierno por la
situación y circunstancias internacionales y la necesidad de apoyos económicos con países de
mayoría protestante como Estados Unidos –el plan Marshall- quería modificar la legislación
5
Véase para el proceso de negociación del Concordato, Marquina, Antonio: “La Iglesia de España y el Régimen
de Franco (1939-1975)”, op.cit. en nota1.
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en lo referente a la tolerancia con otras religiones la Santa Sede accedería a la revisión del
acuerdo de 1941, sobre la base de modificar los artículos referentes al nombramiento de
obispos, en los que tenía una destacada participación el jefe del Estado.
Este intercambio no fue aceptado por el general Franco por motivos obvios.
Tampoco el intento de conseguir un texto unitario y homogéneo con todos los acuerdos
hasta entonces firmados con motivo del Año Santo de 1950 tuvo una respuesta adecuada. El
Concordato no pasó de un manoseado proyecto de nueve capítulos. Sí se consiguió la firma
del Convenio sobre jurisdicción castrense y asistencia religiosa a las fuerzas armadas, el 5 de
agosto de 1950.
5.EL CONCORDATO DE 1953 Y SUS DERIVACIONES
Será con el embajador Fernando María Castiella cuando la negociación se desbloquee –
“comenzamos desde cero”, diría el nuevo embajador. Lo primero que consiguió, con el visto
bueno de Franco, fue la supresión del artículo diez del modus vivendi de 1941 sobre las
materias mixtas, y que, aunque parezca de difícil comprensión, figuraba en el artículo primero
del proyecto anteriormente citado. Con ello puedo abrirse la difícil negociación que culminaría
con la firma del Concordato el 27 de agosto de 1953. Fernando María Castiella, según
confidencia personal, comprendió perfectamente que para negociar con el Vaticano no se
pueden ceder bazas, ya que se encontró con una capacidad de maniobra muy limitada. El
Concordato resultante, “completo”, dejó bastante que desear. La Santa Sede no tocó para nada
la participación destacada del jefe del Estado en el nombramiento de obispos. A cambio se
hicieron numerosas concesiones. Bien se le puede considerar como un intento de conservar las
antiguas esencias cuando en el mundo se actuaba y concordaba de forma diferente. El
problema de la tolerancia religiosa perduró en toda su integridad, a pesar de los buenos deseos
de la diplomacia española.
El nuevo nuncio, monseñor Antoniutti, venido a España en diciembre de 1953, afirma
en sus Memorias que el Concordato “reflejaba una mentalidad y un modo de hacer las cosas
que iban a ser superadas a corto plazo”. En efecto, el 9 de octubre de 1958 moría Pío XII,
sucediéndole como Papa Juan XXIII. El 25 de enero de 1959 el Papa anunciaba su intención
de convocar un concilio donde el episcopado español quedó en evidencia por su inadecuación
a los tiempos y las corrientes teológicas más encarnadas en la realidad de los profundos
cambios sociales que se estaban produciendo en el mundo, y en el que se aprobó la declaración
sobre libertad religiosa, tema que tantas amarguras e incompresiones costó al ministro
Castiella6 y el decreto sobre el oficio pastoral de los obispos, en donde se solicitaba de los
Estados que todavía lo tuviesen, la renuncia al privilegio de presentación de obispos. El
Concordato de 1953 había sido tocado de lleno en su línea de flotación. De ello era consciente
el general Franco al responder a la carta de Pablo VI, de 29 de abril de 1968, quien pedía la
renuncia al privilegio de presentación “antes de una posible revisión del Concordato”. Franco
señaló que el derecho de presentación “fue modificado en su esencia por el convenio de 1941,
al transformarse en un verdadero sistema de negociación”. Franco admitía, en principio, una
revisión global que, teniendo en cuenta los precedentes, era lo justo. Pero, de hecho, nunca
renunció a este privilegio tan duramente conseguido y conservado de facto hasta su muerte.
Los diversos proyectos de revisión no llegaron a cuajar, pues la renuncia al privilegio de
presentación a cambio del privilegio del fuero—asunto este que se había convertido en
fundamental por la “rebelión” política de no pocos clérigos y sacerdotes-- era un trueque
desproporcionado. La razón de ser del Concordato de 1953, era mantener para el general
6
Véase, Marquina, Antonio: “La Confesionalidad del Estado” Historia 16, de marzo 1978, con algunas graves
erratas que fueron subsanadas en el número del mes de mayo. Este es un tema clave para entender la lucha entre
“tecnócratas” y “aperturistas” del régimen de Franco.
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Franco el privilegio de presentación de obispos, y con ello, impedir la “perjudicial política
vaticana en España”. De hecho, algunos nombramientos como obispos auxiliares, figura a la
que se acogió la diplomacia de la Santa Sede para sortear las dificultades para cubrir las
numerosas sedes vacantes de los últimos años del régimen de Franco, contribuyeron a
consolidar esta percepción—caso del obispo nacionalista Setién--. Posteriormente la cuestión
de los nombramientos ha continuado como cuestión debatible, al imponer la Santa Sede un
perfil de nombramientos que ha contribuido a la configuración de un episcopado español poco
brillante y de bajo perfil, demasiado escorado hacia posiciones defensivas de ortodoxia
tradicionalista y poco creativa, con un lenguaje poco claro e inteligible, en medio de un cierto
desconcierto ante problemas como el terrorismo, el separatismo y su impacto en la
convivencia española, la enseñanza y la moral católica, o los medios de comunicación—con
pérdidas imperdonables como la del diario YA y la editorial católica— y su programación.
El Concordato de 1953 y la política de la Santa Sede, contribuyeron así a la
configuración de una Iglesia española como isla de la ortodoxia más conservadora católica,
que el Concilio Vaticano II y el propio desarrollo económico y social español se encargaron de
romper de forma algo traumática y, en no pocas ocasiones, poco ejemplar y disonante. El
objetivo de la santidad irradiante vino a ser percibido como algo secundario. Lo esencial era
“encarnarse” en la realidad social.
Tras la muerte del general Franco, el Concordato de 1953 fue sustituido por cinco
acuerdos específicos, firmados en 1976 y 1979 que permitieron una adecuación a la nueva
realidad social y política española y que permanecen vigentes, a pesar de los embates sufridos
durante los gobiernos socialistas—Véase el artículo del catedrático Carlos Corral en este
mismo número--.
A modo de conclusión se puede decir que el capital acumulado de apoyos a la Iglesia
Católica durante el así denominado “nacionalcatolicismo”, del que el Concordato de 1953 fue
uno de sus pilares, fue desvaneciéndose en una parte no desdeñable por la inadecuación de la
Iglesia española a las nuevas realidades sociales españolas y europeas, el retraso en el
pensamiento y la renovación teológica, la baja calidad de la enseñanza universitaria católica, el
traumatismo de la rápida puesta al día posconciliar, el renacer de un anticlericalismo español
bastante visceral, el progresivo espíritu acomodaticio de los católicos y un cierto sentimiento
de inferioridad—con notables excepciones en organizaciones y movimientos como el
movimiento neocatecumental-- y, de forma especial, de los políticos católicos. Una prueba
bastante concluyente ha sido la guerra de Irak, donde las rotundas palabras de Juan Pablo II no
han resistido el empuje de otras posiciones poderosas, sustentadas en un, ya suficientemente
claro, maquiavelismo político de la Administraciones estadounidense y británica,
independientemente de los cálculos y actitudes oportunistas y demagógicas de diversos
partidos españoles. El giro en cincuenta años, con respecto a las aspiraciones del Concordato
de 1953, ha sido copernicano, llevándose por delante actitudes y hasta principios, cuyas
carencias han debilitado, en algunos casos gravemente, el tejido social español, ante la
ausencia de alternativas éticas y morales dignas de tal nombre.
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DEL CONCORDATO DE 1953 A LOS ACUERDOS
INTERNACIONALES DE 1976 Y 1979: SITUACIÓN ACTUAL
AUTOR1:
FECHA:
CARLOS CORRAL SALVADOR
Catedrático Emérito de la Universidad
Complutense de Madrid
Octubre 2003
En vísperas de la II Guerra mundial escribía Yves de la Brière sobre los Concordats
posterieurs a la Grande Guerre en el Dictionaire de Droit Canonique (col. 1421-1472):
“La gran Guerra ha trastornado el mapa político de Europa. Ha desmembrado Alemania, de su
marca occidental (Alsacia-Lorena) y de su marca oriental (Posnania). Ha hecho desaparecer por
completo la antigua monarquía austro-húngara y el antiguo imperio otomano de Europa y Asia. Ha
desmembrado el antiguo imperio Ruso de todas las regiones entre el Báltico y el Mar Negro que
constituían su marca occidental. Ha transformado los Estados ya existentes, como Serbia y Rumania,
y, en sentido inverso, como Austria y Hungría. Ha hecho surgir Estados nuevos e independientes
como Checoslovaquia, Polonia, Lituania, Letonia, Estonia y Finlandia”.
Así era al principio de 1939; seis años después, en 1945, tras la Segunda Mundial, se
había vuelto a descomponer aun más ese mismo mapa al dividirlo en dos bloques,
acompañados de la fuerte reducción territorial de Alemania y Polonia, además de Rumania, a
favor de la URSS. Pero, sesenta años después, en 1989, se volvía a recomponer, si bien sólo en
parte, el mismo mapa con el hundimiento del bloque soviético y de la URSS.
Para el ámbito de las relaciones diplomáticas y convencionales (aquí, las
concordatarias), aquello comportó un nuevo diseño ante unas nuevas realidades. ¿No se estará
asistiendo también a una recomposición de dichas relaciones tras la caída del muro de Berlín?
A nuestro juicio, así es y en esa dirección se viene moviendo la política del Pontificado de
Juan Pablo II que, iniciada en 1978, recibió un nuevo impulso a partir de la ruptura de los dos
bloques2i. La realidad es que, al presente, parece haberse consumado el círculo de vuelta de los
países concordatarios de la I posguerra mundial antes señalados dentro de un nuevo marco
eclesial y político.
1
Las opiniones expresadas en estos artículos son propias de sus autores. Estos artículos no reflejan
necesariamente la opinión de UNISCI. The views expressed in these articles are those of the authors. These
articles do not necessarily reflect the views of UNISCI
2
Así lo pusimos de manifiesto en nuestra “Introducción General” a Concordatos vigentes (1981-1995) T. III
(Madrid, Universidad Pontificia Comillas 1996) y lo confirmamos en la futura “Introducción general” al T. IV de
Concordatos vigentes (1996-2003) sub praelo. Para una actualización del ámbito concordatario, vide con
carácter general Enchiridion dei concordati, Due secoli di storia, [a cura di E. Lora] (Boloña, EDB 2003)
recogiendo todos los concordatos a partir del Napoleónico de 1801 con sus textos originales (menos con
Palestina en árabe y con Israel en hebreo); y J.T. Martín de Agar: Raccolta di concordati 1950-1999 (Roma
2000) e I Concordati del 2000 (Roma 2001); con especial referencia a los Estados de Europa Central y Oriental,
vide Smid y Vasil C.: Relazioni internazionali giuridiche bilaterali tra la Santa Sede e gli Stati: esperienze e
prospettive —Actas de la Conferencia celebrada en el Pontificio Istituto Orientale de Roma, 12-13 Diciembre
200— (Città del Vaticano, Libreria editrice Vaticana 2003).
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1.Una realidad social y eclesial transformada
1.1. Desde la perspectiva política3, se han producido dos acontecimientos paralelos de ámbito
internacional que, si bien de distinta manera, han desmembrado el trazado -que entonces se
pensaba consolidado para siempre- de unas fronteras, repetidamente declaradas por Juan
Pablo II, como "artificiales", "antinaturales" e "impuestas". Los dos bloques contrapuestos
ideológicamente de Europa, la Europa occidental y la Europa oriental, no eran sino los dos
pulmones de la misma y única Europa.
El acontecimiento primero y más simbólico ha sido la caída del muro de Berlín.
Gracias a él quedaron abiertas las puertas a la libertad, en particular, la libertad de las Iglesias
y Confesiones, y a la democracia en los Estados de Europa Oriental. El "ateismo de Estado"
bajo la figura del materialismo dialéctico acabó de sucumbir tras setenta años en la URSS y
de cuarenta en los demás Estados Europeos.
Ya no podrán mantenerse más los limitados y vergonzantes compromisos
("entendimientos"), nunca publicados de forma oficial por los antiguos Estados comunistas,
como Checoslovaquia, Hungría y Polonia (vide Tomo II) con la excepción del Protocolo de
Belgrado de 1966. Tendrá que darse el paso, y se ha comenzado a dar, por la última precursora
de la caída del muro de Berlín, Hungría, con dos Acuerdos, general, uno (restablecimiento de
las recíprocas relaciones tras cuarenta años de interrupción), y especial, otro (erección del
Ordinariato Castrense).
Acontecimiento paralelo y de graves consecuencias, que dificultan la convivencia y
aun la rompen, ha sido el rebrotar salvaje de los etnocentrismos, --etnicismos los denominan
los Obispos africanos reunidos en el Sínodo de Africa congregado en Roma--, que como
micro-nacionalismos substituyen con su limpieza étnica a los macro-nacionalismos del
período de entre ambas guerras mundiales.
Fruto, en su tanto, ha sido el multiplicarse de los pueblos que ascienden a la
independencia tanto ideológica como internacional. Caso por excelencia ha sido la
desintegración de la URSS en una serie de Estado independientes.
1.2. Desde la perspectiva de la Iglesia, en efecto, el marco religioso está determinado por el
postconcilio con la acentuación a la vez de dos coordinadas, la universal que parte del centro,
Roma, y la regional que parte de la periferia, las Iglesias particulares. No prima la una sobre la
otra; se complementan en la marcha y dirección de la Iglesia una de Cristo que se encuentra en
cada uno de los Estados y de las Regiones.
Como consecuencia se seguirá una doble corriente pacticia, la de los
Convenios/Acuerdos internacionales de la Santa Sede con los distintos Estados - los
concordatos en sentido propio pero amplio - y la de los Acuerdos de derecho público, de nivel
nacional y/o regional, de las Iglesias particulares y/o de las Conferencias Episcopales con los
correspondientes gobiernos centrales del Estado (Nación, Federación) y/o de las Regiones
(Länder, Comunidades Autónomas, Cantones). Tales son, por eminencia, los
acuerdos/convenios celebrados en Alemania, España e Italia.
En ambos niveles, las recíprocas remisiones de unos acuerdos de nivel superior a los de
nivel inferior y viceversa son constantes y numerosas. En los convenios de carácter
3
Una panorámica sintética puede verse en Pereira, J.C. y Martínez, P.A. (1995): Documentos básicos sobre
Historia de las Relaciones internacionales 18l5-199l, Madrid, Ed. Complutense. Cap. IX, con la bibliografía y
documentos aducidos, p.631-731.
2
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internacional, se dan las remisiones a los de carácter nacional/regional en orden a la ejecución,
aplicación, adaptación y al detalle, en su caso. Así para la regulación del Patrimonio Cultural,
los Acuerdos internacionales de España e Italia remiten para su regulación concreta a la(s)
Conferencia(s) Episcopal(es). Nada menos que con las diecisiete Comunidades Autónomas de
España se han celebrado otros tantos Acuerdos, que continuamente se van renovando, además
de otros dos celebrados a nivel de gobierno central (de 1980 y 1982).
A su vez, los Acuerdos regionales remiten a los Acuerdos internacionales para
legitimar su intervención, amparar sus propias prescripciones bajo una tutela internacional y
con ello alcanzar un refrendo ulterior ante dichas regiones.
La consecuencia para la Iglesia Católica y, en particular, para la Santa Sede, ha sido
la multiplicación, a su vez, de las Nunciaturas en dichos Estados y de sus correspondientes
Embajadas ante la Santa Sede. Así ha ocurrido, sobre todo, con los Estados de la Comunidad
de Estados (CEI), antes pertenecientes a la URSS. No obstante, el establecimiento de
relaciones diplomáticas con dos países ha sido objeto de sendos Acuerdos, el de Hungría
(1990) y el de Israel (1993), que despejaba vía a los países del entorno, sean los orientales
europeos, sean los del Próximo Oriente, como Jordania, Palestina y Líbano.
2.La exigida y consecuente transformación del régimen concordado
De forma paralela, en España se ha pasado de un régimen autoritario a un régimen
democrático que culmina con la Constitución de 1978, proclamándose dos nuevos principios
que exigen una transformación del régimen concordatario: el de libertad religiosa completa y
el de aconfesionalidad (o neutralidad religiosa del Estado).
2.1.El principio de libertad religiosa completa le vino predeterminado al constituyente
español por su pertenencia a Europa occidental.
2. 2. El principio de aconfesionalidad4
No así, en cambio, este principio como configurador de la actitud del Estado ante el hecho
religioso. En efecto, ni el orden internacional impone un sistema concreto como el único
acorde con la libertad religiosa completa, ni el derecho comparado propone un único modelo
aun para el uso doméstico europeo. El orden internacional, por un lado, se contenta con el
cumplimiento del requisito de un presupuesto de libertad religiosa abierto a toda persona y a
toda comunidad, en especial la religiosa. Por otro, los pactos internacionales que tratan de
desarrollar y desenvolver la “Declaración universal de los derechos del hombre”, remiten al
derecho interno de cada Estado el sistema que adoptar.
Sí se mira ahora al derecho comparado, y, más en concreto, al europeo occidental, se
advierte una variedad de sistemas de comportamiento estatal ante las comunidades religiosas.
Casi podría afirmarse que mientras una mitad de países mantienen como sistema el de
confesionalidad o reconocimiento de una religión, la otra mitad, en cambio, sostiene la
separación de Iglesia y Estado. Así, Inglaterra sigue observando la confesionalidad anglicana;
4
Corral, C.: Análisis político, en Vaticano II: La libertad religiosa, p.391-408 (“Régimen de confesionalidad y régimen de
libertad religiosa”); ID. La aconfesionalidad del Estado: Laicado 36. 1978 3-10; Mostaza, A.: Régimen de confesionalidad y
laicidad o separación en Corral et alii: La Iglesia en España sin concordato, p. 69 -105; Fuenmayor, A. (1967): Estado y
religión: Revista de Estudios Políticos, 100ss; Lombardia, P.(1961): La confesionalidad del Estado hoy: IC, 344ss; Pérez
Llantada, J. (1977): ¿Ambivalencia política de los regímenes jurídicos españoles de relaciones Iglesia-Estado anteriores al
vigente de 1967?: IC, 303ss.
3
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los países escandinavos, la evangélico-luterana, sobresaliendo en la puridad de su
mantenimiento Noruega y Suecia sobre Dinamarca, Islandia y Finlandia. Grecia observa la
confesionalidad greco-ortodoxa. La confesionalidad católica es todavía mantenida en
Liechtenstein y Mónaco.
En cambio, la separación como sistema de relaciones de Iglesia y Estado la tienen
establecida Austria, la República Federal Alemana, Suiza, Francia, Holanda, Bélgica y
Luxemburgo, además de Portugal. Recientemente la han adoptado Irlanda, Italia y Malta.
Como separacionistas deben contarse Turquía, a pesar de la población musulmana, y Chipre,
donde la religión y la lengua han sido los determinantes de la división política de la isla.
Por ello, la Constitución española podía haberse orientado hacia uno u otro sistema;
pero, el constituyente optó por la aconfesionalidad del Estado. Con todo, para evitar aun la
expresión hiriente de la Constitución republicana, se eliminó la formulación negativa que, tal
como estaba prevista en la redacción del borrador: “El Estado español no es confesional”,
podría presentar un asidero a una interpretación laicista, como si tuviera que tener un sentido
contrario al sistema político-religioso inmediatamente anterior. Para significarlo, se mantuvo
la expresión negativa de la frase, pero se elimina el adjetivo calificador “confesional” y en
forma, si no técnica, al menos aséptica, se dirá: “Ninguna confesión tendrá carácter estatal”
(art.16 n.3).
Esto supuesto, ¿cómo calificar entonces el sistema español de relaciones IglesiaEstado? A nuestro entender, de sistema de aconfesionalidad o neutralidad religiosa (si
usamos la terminología del modelo alemán). La razón es que el criterio para esta división es la
convicción subyacente al sistema político-religioso de un Estado y consiste en la existencia o
no del reconocimiento especial civil de una(s) religión(es) o Iglesia(s) por parte de aquél..
3.La vía de los acuerdos específicos con la Iglesia Católica
Ahora bien, si tal la exigencia ¿cómo llegar al desmantelamiento del precedente régimen
concordatario y subrogarlo enteramente por otro régimen más adecuado y acorde con las
nuevas realidades sociales, políticas y religiosas?
3.1. La vía emprendida
Ante las tres vías hasta entonces posibles de acomodar y reordenar todo el amplio y complejo
campo de las relaciones del Estado con la Iglesia católica, con el Acuerdo de 28 de julio de
1976 entre la Santa Sede y el Gobierno español, se optó por la vía de los acuerdos o
convenios específicos, desechándose, por un lado, la de un nuevo concordato solemne y
completo, por más que se concibiera acomodado al posconcilio [como ocurrió con Baja
Sajonia-1965, Colombia-1973 y Polonia-1993], y, por otro, la de una regulación unilateral del
Estado por Ley general con la eliminación radical de todo concordato o convenio eclesiástico.
Lo menos que puede decirse de la vía emprendida de los convenios específicos es que
constituye la vía del realismo solución de los problemas pendientes. La verdad era que no
quedaba otra vía airosa de salida que la de los convenios sucesivos y parciales. Si hay
problemas que son de verdad urgentes, mientras otros permiten una dilación, mediante
acuerdos pertinentes se puede dar solución inmediata a aquéllos, para solventar los demás en
otros acuerdos posteriores. Asimismo, la complejidad de la amplia y variada temática de un
concordato permite ser desglosada en temas separados que darían lugar a los respectivos
acuerdos especiales.
Aun denominándose específicos los cinco acuerdos, con todo, el primero de ellos tiene
una peculiar propiedad: la de contener, por una parte, la regulación de unas materias concretas,
4
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como la forma de nombramientos para obispos, y, por otra, unos principios de que se parte y
una meta a que se aspira a llegar. Al A. de 1976 resultaría más exacto denominarlo convenio o
acuerdo-marco, siguiendo una nomenclatura muy cara a los franceses, o, mejor quizás,
convenio o acuerdo de bases, “acuerdo básico” en correlación con nuestras leyes de bases.
Los cuatro restantes, por regular materias concretas (personalidad de los entes
eclesiásticos y matrimonio; educación; economía, y jurisdicción castrense), no pasan de ser,
conforme a la doctrina, auténticos acuerdos parciales (o sectoriales).
3.2. El triple marco de los Acuerdos
La vía emprendida de los Acuerdos, sin embargo, no era del todo discrecional. Estaba
circunscrita por un triple marco. El marco constitucional (art. 16) estaba formado —tal como
expusimos (supra 2)— por los principios de libertad religiosa, aconfesionalidad y cooperación
con la Iglesia y las Confesiones religiosas, y de regulación convencional mediante acuerdos de
cooperación.
El marco de la política eclesiástica era ya el tenue y cambiante de cada época y de los
turnos de partidos y gobiernos con sus respectivos programas. Con todo, el problema
fundamental de las relaciones Iglesia y Estado está resuelto desde el punto de vista
institucional conforme a los principios establecidos de forma definitiva y pacífica en la
Constitución. Los problemas delimitados y concretos surgen y aumentan con ocasión de la
aplicación de los Acuerdos que depende de las personas que dirigen la vida del Estado y de la
Iglesia y de las corrientes doctrinales, fijadas de manera especial e inmediata en los programas
electorales y, en su tanto, mantenidas en los diversos talantes adoptados por los dirigentes de
Iglesia.
El marco doctrinal no podía ser otro para la Iglesia que el establecido por la doctrina
del Concilio Vaticano II que postula, en la Declaración Dignitatis humanae sobre la libertad
religiosa, tanto para sí como para las demás comunidades políticas y religiosas, la libertad
religiosa y señala, en la Constitución Pastoral Gaudium et spes sobre la Iglesia en el mundo de
hoy, la relaciones de la mutua cooperación con el Estado bajo la recíproca independencia.
Desde el punto de vista de la Iglesia, aquí de la Conferencia Episcopal, dentro de su
homogeneidad de líneas, ha habido sus matices que han repercutido en la distinta y desigual
regulación de materias concordadas, en especial de las relativas a la pastoral castrense,
penitenciaria, hospitalaria y aun docente, que oscilan entre una aceptación de la incorporación
plena con autonomía, mayor (que fue máxima con la jurisdicción castrense en el Arzobispado
castrense) o menor ( en la hospitalaria), hasta su rechazo en una búsqueda de la igualdad de
destino y retribución para todos los sacerdotes diocesanos.
3.3.La finalidad del régimen de acuerdos específicos: la subrogación del concordato
Con la serie de los cinco acuerdos se pretendía conseguir un doble objetivo: uno político, el de
regular de nueva forma conforme a los principios del Vaticano II y de la nueva Constitución, y
otro jurídico, el de regular ex novo todas las materias ordenadas por el concordato y sus
acuerdos complementarios. Finalidad que se proclama de manera expresa en el preámbulo,
junto con la determinación del plazo.
Ahora, con la ratificación de los últimos cuatro acuerdos, se ha cumplido y llevado a
término el desmantelamiento completo del concordato y de sus convenios complementarios en
dos etapas.
En la primera, representada por el Acuerdo. básico de 1976, mediante la introducción
de nuevos principios y la renuncia recíproca a los privilegios más conflictivos, aunque de
5
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desigual transcendencia —el privilegio de presentación, por parte del Estado, y el del fuero,
por parte de la Iglesia— se abrogaba el convenio básico de 1941, relativo a dicho privilegio,
en el que estaba ya implícito el principio de confesionalidad del nuevo Estado.
En la segunda, representada por el paquete de los cuatro acuerdos de 1979, se
derogaban todos los demás convenios y cláusulas concordatarias. Por el Acuerdo económico,
las cláusulas respectivas y el convenio de julio de 1946, relativo a los beneficios no
consistoriales; por el Acuerdo docente, las respectivas cláusulas, quedando a salvo los
derechos adquiridos, y como norma provisional, el propio convenio de 1962, relativo a las
universidades de la iglesia, así como el convenio de diciembre de 1946, referente a seminarios
y universidades eclesiásticas; por el Acuerdo castrense, el correspondiente convenio de 1950.
Y con carácter general, mediante el Acuerdo jurídico, todas las demás cláusulas del
concordato y convenios, al menos en cuanto a su fundamento bilateral, en especial las relativas
a la reforma del sistema matrimonial.
Así los cuatro Acuerdos, como el primero, en cuanto “tratados internacionales”,
válidamente celebrados, una vez publicados oficialmente en España formarán parte del
“ordenamiento interno”, según preceptúa la Constitución (art.96, l).
3. 4. El desmantelamiento del régimen concordatario de 1953
Para que se vea con mayor claridad, dentro de lo posible, el desmantelamiento completo del
acervo concordatario, que tiene, como tronco común, el Concordato y, como ramas, los cinco
convenios, (que, por cierto, al ser reasumidos por el Concordato, pasaron a denominarse
Acuerdos), más un Motu proprio y una Bula, se presentan a continuación dos tablas de
derogación: una, desde el Concordato que se deroga; otra, desde los Acuerdos que derogan
aquél.
3.4.1. El Concordato de 1953
Los Acuerdos de 1976 y 1979
1. Confesionalidad católica del Estado
A. Jurídico (claúsula derg.) 8
2. Autonomía, libertad y personalidad de la Iglesia
- Autonomía y libertad de la Iglesia en el ejercicio de
sus funciones propias
- Personalidad internacional de la Santa Sede y del
- Estado de la Ciudad del Vaticano (art. 4)
Artículos 5 y 6 (véase infra nº8)
3. Organización personal y territorial de la Iglesia
- Nombramientos episcopales (art. 7 y 8)
- Provisión de beneficios no consistoriales (art. 10)
- Circunscripciones eclesiásticas: diócesis y parroquias (art. 9 y 11)
- Capellanías y fundaciones pías (art. 12)
- Artículo 13 (véase infra n.8)
- Organización judicial (art. 25)
4. Estatuto especial del clero
- Incompatibilidad con ciertos cargos públicos (art. 14)
- Exención parcial del servicio militar (art. 15)
- Fuero privilegiado (art. 16)
- Protección del hábito eclesiástico (art. 17)
5. Régimen jurídico económico de la Iglesia
- Capacidad de adquirir, poseer y administrar bienes (art. 4 y 18)
- Dotación del culto y clero (art. 19)
- Exención tributaria de determinados bienes eclesiásticos (art. 20)
- Tesoro artístico de la Iglesia (art. 21)
- Artículo 22, véase infra n.8
AJ 8
6
AJ 1 y 2
AJ 8
A. básico 1.
AJ 8
AC 5 y 6 protocolo fina
A. básico 2
A. Económico
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6. El matrimonio canónico
AJ 6 y protocolo
- Reconocimiento civil del matrimonio canónico (art. 23)
- Competencia de los tribunales eclesiásticos en las causas Matrimoniales (art. 24)
Artículo 25: véase supra n.3
7. Enseñanza
A. docente
- Acomodación al dogma y a la moral (art. 26)
- Enseñanza de la religión (art. 27 y 28)
- Radiodifusión, televisión, medios de comunicación visual (art. 29)
- Universidades eclesiásticas y seminarios (art. 30)
- Centro docentes de la Iglesia (art. 31)
8. Culto
- Inviolabilidad de los lugares sagrados (art. 22)
- Reconocimiento de los días festivos (art. 5)
- Preces y honores litúrgicos (art. 6 y 13)
AJ 1,5
AJ 3
9. Acción pastoral de la Iglesia
- Asistencia religiosa a las Fuerzas Armadas (art. 32)
- Asistencia religiosa en centro de beneficencia y penitenciarios (art. 23)
- Asociaciones religiosas (art.24)
A. castrense
AJ 4 y 5
AJ 2,4
10. Disposiciones finales
AC 8; AD 12; AE 6
AJ 7
- Interpretación y aplicación del concordato (art. 35)
3.4.2. Los Acuerdos anteriores de 1941,
1946, 1947, 19550 y 1953
Los Acuerdos actuales de 1976 y 1979
1º Sobre el ejercicio del privilegio de presentación 1º Sobre renuncia de los privilegios de presentación y del
(7 de junio de 1941)
fuero del clero (28 julio 1976)
2º Sobre provisión de beneficios no consistoriales 2º Sobre asuntos jurídicos (3 enero 1979)
(16 julio de 1946) (= Concordato art. 10)
3º Sobre restablecimiento del Tribunal de la Rota 3º Sobre enseñanza y asuntos culturales (3 enero 1979)
(motu propio 7 abril 1947) (= Concordato, art. 25) (sigue vigente)
4º Bula Hispaniarum fidelitas (5 agosto 1953)
4º Sobre asuntos económicos (3 enero 1979 + AD)
5º Sobre el reconocimiento, a efectos civiles, de los 5º Sobre la asistencia religiosa a las Fuerzas armadas y
estudios de ciencias no eclesiásticas realizados en servicio militar de los clérigos y religiosos (3 enero 1979)
España en universidades de la Iglesia (5 abril 1962)
El sistema de los cinco nuevos acuerdos (1976/1979)
6º Sobre seminarios y Universidades de estudios
eclesiásticos (8 diciembre 1946) (= Concordato art.
19 y30 )
7º Sobre jurisdicción castrense y asistencia religiosa
a las Fuerzas Armadas (5 agosto 1950)
8º Concordato de 1953
7
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4.Encuadramiento del régimen de los Acuerdos5
Una vez desmantelado el Concordato y subrogado éste por el régimen de acuerdos específicos
¿cómo quedan éstos ante el panorama actual de los tratados internacionales vigentes de la
Santa Sede con unos 40 Estados?
Desde el punto de vista político, “constituyen, hoy por hoy, fórmulas suficientemente
equilibradas para enfrentar con la suficiente prudencia los difíciles problemas de la
transición”6. Y así lo han venido siendo, a pesar de todos los pesares.
Desde el punto de vista religioso, los acuerdos significan un paso adelante. “Creemos
que hay en ellos una visión realista de la situación, un instrumento adecuado para poner al día
la Iglesia en España, un conjunto de posibilidades de actuación”: así lo afirmaba L. de
ECHEVERRÍA7, así lo sostenemos nosotros. Cierto que en el articulado de los Acuerdos, -que concretan los grandes principios enunciados en los Preámbulos--, se da mayor ámbito de
actuación para el Estado al manifestarse la tendencia a integrar la Iglesia dentro del ámbito del
Derecho común, pero a la vez aparece una Iglesia más libre y al día con una fisonomía
posconciliar (piénsese en la constitución y actuación prevista de la Conferencia Episcopal
Española) y con un actitud de servicio a la sociedad. Asimismo y paralelamente, quedan los
ciudadanos más libres e iguales, pero a la par se busca, de una lado, evitar los conflictos y, de
otro, delinear una sana colaboración.
.
Y desde el punto de vista comparado, “el uso del instrumento normativo de los
acuerdos específicos por parte del Estado español y de la Santa Sede se inserta de lleno en la
actual tendencia a legislar sobre materias relativas al campo del ejercicio de la libertad
religiosa que siguen los más varios Estados en inteligencia con las diversas iglesias y
confesiones existentes dentro de ellos”8.
Por ello y sin lugar a dudas, dichos Acuerdos siguen siendo en adelante instrumentos
válidos aun después de 18 años con los cambios sociales y económicos ocurridos en la
sociedad española.
4.1 Encuadramiento desde la perspectiva histórica
El régimen de los A. específicos, por los principios en que se inspira y por el tiempo en que se
ratifica, ha de encuadrarse dentro de la gran era concordataria iniciada por Pío XI, pero
profundamente renovada por el concilio Vaticano II.
A.- ante la nueva era de concordatos.- Surgida entre ambas guerras mundiales bajo el
pontificado de Pío XI, perdura en una gran parte de los concordatos entonces concluidos. Han
superado la crisis de la guerra e incluso las sucesivas ocupaciones militares los siguientes
concordatos:
•
•
•
•
•
•
Francia, 1921, 1924 y 1926.
Baviera, 1924.
Italia, 1929.
Prusia, 1929.
Baden, 1932.
Alemania, 1933.
5
Véanse las valoraciones comparativas, pastoral y política de Corral C., Echeverría L. de y García Matías en AIE
caps. XXVI-XXVIII, válidas para aquel período.
6
García Matias, ibi p. 773, 764-763
7
ibi p. 737-747
8
Corral, ibi p. 719, 717-719; y supra cap. IV, espec. n.3.
8
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•
•
•
•
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Austria, 1933.
Ecuador, 1937.
Portugal, 1928.
Suiza (Friburgo), 1924.
Lucerna, 1926.
Se añaden, ya en tiempo de Pío XII y en plena guerra mundial, los concordatos de:
•
•
•
Portugal, 1940 (y convenio 1950).
España, 1953, con los convenio de 1941, 1946, 1047 y 1950.
Santo Domingo, 1954 (y convenio de 1958).
A ellos se les suman una serie de convenios particulares, como los de:
•
•
•
Renania del Norte-Westfalia (nueva diócesis de Essen), 1956.
Argentina (Vicariato Castrense), Convenio con Bolivia (misiones), 1957.
Bolivia (Vicariato Castrense), 1958.
B.- ante los Concordatos de la época conciliar del Vaticano II.- En el nuevo período
del Vaticano II, preparatorio, para conciliar y posconciliar, ya no volverán a aparecer más
concordatos con ese nombre, sino excepcionalmente dos: el de Baja Sajonia y el de Colombia
en 1973. Todos los demás no pasan de ser o convenios de carácter particular o hasta de
carácter general, pero sin la plenitud de aquellos. En parte, se debe a la pervivencia de los
antiguos concordatos, que ahora con el concilio se tratar de renovar y reformar; en parte a la
situación de fuertes cambios políticos entre los que destaca sobremanera la polarización del
mundo en dos grandes bloques sin permitir una solución permanente y de conjunto a los
problemas de Iglesia-Estado. Así los convenios de:
1960.
Austria (diócesis de Feldkirdhen).
Baviera (enseñanza).
1969 Renania-Palatinado (cátedras de
teología; escuelas de pedagogía)
Renania-Westfalia (Canje de
notas: maestros).
Austria (dotación).
Sarre (catédras de teología).
1970
Baviera (facultad de teología).
1972
Austria (escuelas católicas).
1973
Renania-Palatinado
(escuelas
católicas)
Baja Sajonia (modificaciones al
concordato)
Colombia (Concordato)
1974
Baviera (reforma escolar y del
concordato)
Polonia (un “entendimiento”)
1975
Sarre (reforma escolar).
Portugal (matrimonio).
1976
Austria (dotación)
España (convenio de carácter
general).
Austria (I Patrimonio y II
Administración
apostólica de
Burgenland).
Paraguay (Vicariato
Castrense)
1961
1964
1965
1966
1966
1968
Austria (educación)
España (universidades de la
Iglesia)
Hungría
(nombramientos episcopales)
Venezuela
Baja Sajonia (Concordato)
Baviera (facultades de teología)
Argentina (de carácter general)
Yugoslavia (Protocolo: relaciones
diplomáticas)
Haití (Protocolo: nombramientos
episcopales).
El Salvador (Vicariato Castrense).
Sarre (cátedra de Teología).
Suiza (diócesis de Ticino).
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1978
Suiza (diócesis de Basilea)
Baviera
(modificación
concordato)
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1979
del
España
(cuatro
específicos).
acuerdos
4.2. Encuadramiento desde la perspectiva religioso-política
Aun manteniendo los principios del Vaticano II, España en su Constitución adopta como
sistema de relaciones entre la Iglesia y el Estado el de separación. Por ello, al tener que
inspirarse en los principios constitucionales, el conjunto de los acuerdos específicos españoles
han de alinearse con los de los Estados asimismo separacionistas, si ahora seguimos la
sistemática de los concordatos vigentes bajo la perspectiva del sistema religioso-político
adoptado.
Bajo este aspecto, podemos clasificar los concordatos (convenios, modus vivendi,
protocolos) según el sistema de relaciones seguido por el Estado con las Iglesias: de
reconocimiento jurídico-oficial de una religión (=Estados Confesionales), de separación con
libertad completa religiosa (=Estados separacionistas), de separación sin libertad completa
religiosa, pero en realidad de “confesionalidad ideológica socialista” (=Estados socialistas),
“ateísmo de Estado”.
A.- Concordatos y Convenios con Estados confesionales.
- Católicos: Haití, 1860; Santo Domingo, 1954.
- Musulmán: Túnez, 1964. [Marruecos ]
B.- Concordatos con Estados separacionistas.
- Alemania, 1932: Baden, 1932; Baja Sajonia, 1965, Baviera, 1924; Prusia, 1929;
Renania-Palatinado, 1969 y 1973; Renanaia del Norte-Westfalia, 1956; Sarre 1968
y 1969;
- Austria, 1933; Argentina, 1957 y 1966; Bolivia, 1957 y 1958; Colombia, 1973;
- Ecuador, 1937; El Salvador, 1968; España, 1976 (1953) y 1979;
- Francia 1921 y 1926 (Alsacia-Lorena, 1801); Italia, 1929; Paraguay, 1960; Perú,
1875/ 1980;
- Portugal, 1940 y 1974; Venezuela, 1964;
- Suiza, 1869, 1884, 1968 y 1978: Argovia, 1928; Berna, 1828 y 1864; Friburgo,
1924; St. Gallen, 1845; Lucerna, 1926; Ticino, 1884; Turgovia, 1829.
C- Concordatos con Estados Socialistas (ya abrogados tras la caída del muro de
Berlín):
Checoslovaquia, 1973; Hungría, 1964; Yugoslavia, 1966; Polonia 1956 y 1974
4.3. Encuadramiento desde la perspectiva geopolítica
Resulta éste interesante, pues la vecindad de fronteras suele implicar también la
intercomunicación de ideas y la asimilación de principios iguales o al menos análogos. No lo
es tanto ahora, pues se da la concurrencia de dos fenómenos que en parte eliminan la tipicidad
de los concordatos y convenios de los países latinos. El primero es el abandono del sistema
confesional por éstos, como Portugal, España, recientemente e Italia y Malta. El segundo
fenómeno es la consiguiente homogeneización de las normas de derecho concordatario
comparado, al menos en los países que se hallan libres del telón de acero.
En concreto, el régimen español de los acuerdos específicos se sitúa de hecho en la
zona que, partiendo del mundo latino, se acerca al germánico.
10
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Teniendo en cuenta la perspectiva geopolítica que acople la comunidad de
concepciones con la diversidad de sistemas de relaciones adoptados por los Estados con las
Iglesias, podíamos distinguir cinco grandes grupos de países: latinos, germánicos, socialistas,
latinoamericanos e islámicos y, dentro de ellos, subdistinguir si se trata de Estados
confesionales o separacionistas.
A.- Convenios con los países latinos
Italia, 1929; Mónaco, 1887; España (1946, 1947, 1950, 1953 y 1962) 1976 y 1979;
Francia 1921, 1922 y 1926 (Alsacia-Lorena, 1801 y 1902); Portugal, 1940, 1950 y
1975.
B.- Convenios con los Países Germánicos.
-
-
Concluidos después de la I Guerra Mundial: Austria, 1933; Alemania, 1932; y sus
Lánder: Baviera, 1924; Prusia, 1929; Baden, 1932.
Después de la II Guerra: Austria, 1964, 1968, 1969, 1971, 1972 y 1976; Baja
Sajonia, 1965 y 1973; Baviera 1966, 1969, 1970, 1974 y 1978; Renania del NorteWestfalia, 1956, 1967 y 1969; Renania-Palatinado, 1969 y 1973; Sarre 1968, 1969
y 1975.
Suiza, 1868, 1884 y 1978; cantones de Argovia y Turgovia, 1829; Berna, 1828 y
1864; Friburgo, 1924; Lucerna, 1926; St. Gallen, 1845; Ticino, 1884.
C.- Convenios con los Países Socialistas (abrogados).
- Checoslovaquia, 1973; Hungría, 1964 y 1969; Polonia, con el episodio polaco,
1950, 1956 y 1974; Yugoslavia, 1966.
- Fueron denunciados por los gobiernos comunistas de la posguerra con los
concordatos con los países bálticos: Letonia, 1922; Lituania, 1926; Polonia, 1925;
Danubianos: Checoslovaquia, 1927; Rumania, 1928; Yugoslavia, 1939 (no
ratificado).
D.- Convenios con los países latinoamericanos.
- Con Estados separacionistas de mayoría católica: Argentina, 1957 y 1966; Bolivia,
1957 y 1958; Ecuador (modus vivendi, 1937); El Salvador, 1968; Filipinas, 1952;
Venezuela, 1964. : Colombia, 1973 (abrogando el concordato de 1887 y convenios
complementarios Paraguay, 1960 Perú, 1875.
-
-
Con Estados Confesionales, Haití, 1860, 1861, 1862, 1940 y 1966;; Santo
Domingo, 1954 y 1958.
E.- Convenios con países islámicos.
Modus vivendi con Túnez, 1964; [Marruecos]
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5. Valoración del régimen actual de acuerdos
Conviene hacer ésta desde un punto de vista general y desde el punto vista concreto, el
español.
5.1. La regulación por Acuerdos específicos como instrumento normativo ante el hoy
universalizado régimen de regulación pacticia en el campo de la libertad religiosa
Se parte de una realidad innegable: la universalización de la institución pacticia de los
convenios con las Iglesias. A la vez constatamos una superación del sistema así llamado
derecho común del Estado. Punto de partida y constatación que a continuación pasarnos a
enunciar en tres tesis.
1ª La realidad es que el régimen concordatario y lo convencional goza hoy de
universal vigencia, sin distinción de naciones ni sistemas político-religiosos. 9
Tan es así, que podríamos señalar, como características de la praxis y realidad actual de
los concordatos y convenios vigentes, su transepocalidad, su apertura a toda clase de sistemas
y su transnacionalidad. Baste tener presente, por ahora, el panorama que de aquéllos
ofrecemos al hacer el debido encuadramiento de los A. específicos.
2ª El sistema y régimen concordatarios, en cuanto exclusivos de la Iglesia católica,
están hoy superados por su integración en la figura más comprensiva del régimen común de
regulación bilateral, abierto, en igualdad de condiciones, a todas las confesiones y
comunidades religiosas.
Por medio del Romano Pontífice y de la Santa Sede, la Iglesia católica fue siempre
constante en recurrir a la conclusión de concordatos y convenios con los Estados, bien como
sistema de relaciones, bien como instrumento ordinario y adecuado de regulación en materia
eclesiástica y religiosa; las otras iglesias, en especial las protestantes, no lo hicieron así. Y no
se debió a privilegio alguno por parte de la Iglesia católica. Se debió a la forma distinta de
autocomprenderse la una y las otras. Si presupuesto previo a todo concordato es la condición
de sujeto institucionalmente diverso (y jurídicamente separado) del Estado, de ella carecieron
las confesiones e iglesias surgidas de la Reforma al aceptar al príncipe territorial como
soberano supremo en la esfera social religiosa bajo fórmula y concepciones de variados
matices.
Con el afianzarse del Estado liberal y separacionista a lo largo del siglo pasado, las
iglesias y confesiones no católicas comienzan a recuperar o redescubrir su propia fisonomía
independiente y a tratar de fijar unos principios básicos para actuar en consecuencia. Por ello,
en vez de rechazarse de plano el sistema y régimen concordatarios, se los acepta
acomodándolos a la propia idiosincrasia en la forma de convenios así llamados eclesiásticos
(Kirchenverträge). Tal fue la solución del sistema político-religioso iniciado por la república
de Weimar.
9
Los datos estadísticos y sistemáticos de los Concordatos vigentes, véanse en C. Corral (1971): El concordato español ante
los Concordatos vigentes: Razón y Fe 183, pp. 601-624, recogido en Carvajal-Corral (1976): Relaciones de la Iglesia y el
Estado. Madrid, Facultad de Ciencias Políticas, pp. 237-245.
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3ª El régimen común de regulación por convenios en materia religiosa representa una
superación cualitativa del sistema y régimen del así llamado derecho común 10
Bien observado, ¿no radicará el por qué de la tendencia hacia el régimen convencional,
al menos bajo la perspectiva eclesial, en la irrenunciable conciencia que la Iglesia tiene de su
libertad e independencia? Independencia que significa, hacia dentro, la completa autonomía
en darse sus propias normas, y, hacia fuera, el sentirse y manifestarse no sujeta a ninguna
regulación que no resulte de un derecho claramente superior, sea el derecho divino, positivo y
natural, sea un derecho internacional surgido de las voluntades soberanas de la propia Iglesia
de los Estados.
5.2. La normativa de los acuerdos específicos ante el derecho concordatario comparado
Tan amplia universalización del régimen concordado en el tiempo y en el espacio, teniendo
siempre como base unitaria a la Iglesia católica esparcida por el mundo universo, no puede
menos de llevar a una reflexión sobre los principios en que se inspiran los concordatos, los
temas que se tratan y las normas que se acuerdan.
Los principios no pueden ser otros que, de una parte, los generales que rigen las
relaciones Iglesia y Estado (recíproca autonomía e independencia y mutua colaboración, cada
uno en su esfera, en servicio del hombre) y, de otra, los específicos que presiden el derecho
internacional de los tratados.
Los temas vienen marcados por la existencia y peculiaridad de la Iglesia, en cuanto
institución y comunidad que convive en el territorio de un Estado al tiempo que, lo desborda
en virtud de la catolicidad, y por la incidencia, a pesar de la dualidad de órdenes, de lo eclesial
en lo político, sea en forma concurrente, sea de manera tangencial. La garantía, pues, del
ejercicio público del culto, el reconocimiento de la personalidad y autonomía de la Iglesia en
su ser, potestades y organización, así como la regulación de las materias mixtas como la
enseñanza, el matrimonio y el patrimonio, no pueden menos de constituir el contenido
fundamental de los concordatos. En su conjunto, decimos, pues ni todos los temas son tratados
ni, cuando son tratados, lo son de la misma manera.
Las normas, en cambio, sí admiten una gran variedad en el tratamiento de los temas. Se
debe a que éstas deben aplicar los grandes principios a las realidades concretas, solucionar los
problemas acuciantes de la comunidad eclesial en cada país particular y armonizar el
ordenamiento eclesial con el respectivo civil. De ahí surgirán una serie de cláusulas
específicas: unas, típicas; otras, de algunos concordatos.
10
Para una valoración entre “derecho así llamado común” y derecho convencional, véase La Iglesia en España sin
Concordato –una hipótesis de trabajo-. Ponencias de las I Jornadas de reflexión de Profesores organizadas por la
Universidad Pontificia Comillas - Facultad de Derecho Canónico- Madrid (22-24 enero 1976) (Madrid, Editorial EAPSA,
1977), en especial las ponencias de C. Corral:, El régimen de la Iglesia en España sin concordato ni convenios: análisis y
valoración, p. 35ss; M. Baena, Iglesia y Comunidades Eclesiales frente a la Administración del Estado, p. 239ss, y A. Rouco,
¿Hacia un Estatuto del clero, p.279.
Desde una perspectiva comparada, véanse las ponencias de A. Hollerbach: El sistema de Concordato y Convenios
eclesiásticos, y C. Corral (1978): La regulación bilateral como sistema normativo de las cuestiones religiosas, en el Simposio
hispano-alemán, Constitución y Relaciones Iglesia-Estado en la actualidad. Salamanca, ed. Universidad Pontificia, pp. 179ss
y 193ss.
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A pesar de ello, una atenta observación no puede menos de descubrir, a la par, un
complejo de disposiciones que a unas mismas cuestiones responde con casi idénticas
formulaciones que de convenio a convenio se van repitiendo y perfeccionando hasta llegar a
constituir una especie de jurisprudencia permanente, llegando a configurar una especie de
derecho común concordado universal.
En él se pueden observar tres series de normas: unas que afectan primordialmente al
Estado, como sujeto garante; otras, a la Iglesia, y las terceras, a ambas comunidades por igual.
En forma de esquema podríamos presentar así las normas comunes a todos los concordatos
actuales 11 :
A. Bajo el punto de vista del Estado:
1. Garantía de la misión espiritual de la Iglesia; en su libertad, en la formación de su
clero y en la constitución de sus asociaciones (especialmente, Alemania, Italia y
Portugal).
2. Reconocimiento de la universalidad y personalidad internacional de la Iglesia
(todos).
B. Bajo el punto de vista de la Iglesia:
1. Cierta participación del Estado en la organización administrativa personal mediante
la previa comunicación de los candidatos al episcopado (Francia, Alemania, Italia,
Austria, Portugal, Colombia, Ecuador...); mediante el “juramento de fidelidad como
conviene a un obispo” (Polonia, Alemania, Italia, Haití, Francia-AlsaciaLorena, Suiza);
nacionalidad del clero (Alemania, Italia, Suiza, Yugoslavia).
2. Igualmente en la organización administrativa territorial, debiéndose buscar la
coincidencia de los límites eclesiásticos con los civiles o el mutuo acuerdo para su
modificación (Alemania, Baden, Baviera, Rusia, Austria, Italia, Portugal, Argentina,
Venezuela).
3. Exclusión de la actividad política por parte del clero (Yugoslavia, Alemania,
Austria, Italia, Polonia, Portugal y Suiza).
C. Bajo el punto de vista de ambas potestades:
Las materias mixtas:
En cuanto al matrimonio canónico, su reconocimiento civil oscila entre un
reconocimiento pleno y un reconocimiento mínimo en circunstancias urgentes (Italia, Austria,
Malta, Portugal, Colombia). En cuanto al patrimonio y dotación de la Iglesia, se prescribe la
constitución de aquél y la regulación de ésta (especialmente Alemania, Italia y Austria). En
cuanto a la garantía de la Iglesia en materia escolar, se garantiza su derecho para abrir escuelas
y para enseñar la religión en toda clase de centros docentes (Alemania, Baja Sajonia, Baviera,
Italia, Colombia, Austria...).
De peculiaridad más que de tipicidad pudiera calificarse la dirección asumida por el
conjunto de los acuerdos, en cuanto pretenden abrogar un régimen de concordato girando sobre
el gozne de la confesionalidad católica, y ahora sobre el de los principios del Vaticano II, dando
por supuesta la separación de Iglesia y Estado.
11
ALIX, CH (1962). Le Saint-Siége et les nationalismes en Europe 1870-1960. París pp.155 – 168.
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5.3. La peculiaridad se convierte en tipicidad cuando en la política religiosa se escoge
reflejamente como instrumento normativo de regulación no el concordato, como unidad
fundamental reguladora, sino la pluralidad de acuerdos, como regulaciones bilaterales
especiales. Aquí la unidad no vendrá de la unidad del instrumento, al menos a modo de tronco,
sino de la articulación de los distintos acuerdos, por la que se ha buscado una ordenación
completa de la situación de la Iglesia en España, tal como la pueda pretender un concordato, y
así lo hizo el de 1953 y, después del último concilio, los de Baja Sajonia y Colombia.
No dudaríamos en considerar como tipicidad -no exclusividad, piénsese, sobre todo, en
la República Federal de Alemania- del régimen español de acuerdos la profusión del recurso
habitual que se hace para la regulación del detalle a acuerdos con la jerarquía eclesiástica,
que, según lo casos, será la Conferencia Episcopal Española; más frecuentemente, las
conferencias regionales o los propios obispos (A. jurídico, 3, 4; A.docente, 5, 6; 12, 14 y 15;
A. económico: Protocolo).
Mirando al contenido mismo de las normas, se pueden, asimismo, calificar algunas
como típicas. Destacan entre ellas la relativa a la introducción de la contribución económica de
los fieles a través del Estado mediante la libre afectación de un porcentaje al impuesto general
(art. 1 del A. económico). Deben señalarse también la modalidad del establecimiento de la
enseñanza de la religión como asignatura fundamental pero de carácter libre (art.2-7 del A.
docente); la expresa consideración del Vicariato Castrense como diócesis personal (art.1 del
A. castrense); quizás, además, la compleja, pero incompleta regulación del matrimonio
canónico dentro del sistema matrimonial facultativo.
6.Situación actual resultante
El uso del instrumento normativo de los acuerdos específicos por parte del Estado español y
de la Santa Sede se inserta de lleno en la actual tendencia a legislar sobre materias relativas al
campo del ejercicio de la libertad religiosa, que siguen los más varios Estados en inteligencia
con las diversas iglesias y confesiones existentes dentro de ellos. Tendencia que se afianza
cada vez más en el área a que quiere pertenecer España, la de la Europa occidental.
Dentro de la extensa geografía de los concordatos y convenios eclesiásticos vigentes, el
régimen de los acuerdos específicos hay que situarlo dentro de la nueva época concordataria,
que se inicia entre ambas guerras mundiales y se perfecciona al socaire del Vaticano II.
Con todo, los acuerdos específicos no dejan de aportar algo novedoso, bien por el uso
de los acuerdos específicos, como unidad reguladora en vez del recurso a un nuevo
concordato, bien por concebirse como un instrumento de suyo aplicable, salvas las diferencias
de naturaleza jurídica, a otras iglesias y confesiones, bien por la armonización escalada de
acuerdos a diversos niveles conforme al rango de las jerarquías contratantes, bien, en fin, por
la modalidad con que algunas materias vienen ordenadas.
A la valoración positiva del régimen normativo de los acuerdos específicos no se opone
la existencia de tachas como la no carencia de ambigüedades y la reiteración de remisiones a
lo que en su día disponga el Estado.
15
UNISCI DISCUSSION PAPERS
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LAS NEGOCIACIONES ENTRE ESPAÑA Y LOS ESTADOS UNIDOS
(1953-1982): ALGUNAS CUESTIONES CENTRALES EN
RETROSPECTIVA 1
AUTOR2:
FECHA:
ANTONIO MARQUINA BARRIO
Director de UNISCI
Octubre 2003
1.Introducción
La estrecha relación político-militar entre España y Estados Unidos, como en buena parte de
los estados de Europa Occidental, tiene como punto de partida fundante la segunda guerra
mundial. Sin embargo esta relación tiene unas características específicas. España, como
consecuencia de la guerra civil, soportó y fomentó la presencia e influencia extraordinaria de
los estados del Eje y de los partidos nazi y fascistas. España, una vez que comienza la guerra
mundial se declara neutral, para pasar a ser no-beligerante y para, finalmente, perder la
neutralidad al convertirse secretamente en un estado del Eje con la adhesión al Pacto de Acero
(punto tercero del protocolo de Hendaya —Véase recuadro)3.Las consecuencias serán de
extrema gravedad para la proyección internacional de España y el bienestar y las libertades de
los españoles.
1
Véanse sobre este tema los libros: Marquina Barrio, Antonio (1986): España en la política de seguridad
occidental, 1939-1986. Madrid, Ediciones Ejército y Marquina Barrio, Antonio: “La Política Exterior” en
Gallego, José Andrés; Velarde, Juan; Linz, Juan; González, Nazario y Marquina,Antonio (1989): Historia de
España. España Actual. España y El Mundo (1939-1975), Madrid, editorial Gredos, pp. 447-623.
2
Las opiniones expresadas en estos artículos son propias de sus autores. Estos artículos no reflejan
necesariamente la opinión de UNISCI. The views expressed in these articles are those of the authors. These
articles do not necessarily reflect the views of UNISCI.
3
En este año de 2003 se ha producido la muerte de uno de los protagonistas de la sumisión de España a los
dictados de Eje, Ramón Serrano Suñer, quien, en vano, trató de reescribir la historia y su propia biografía. Creo
que está en nuestro haber el haber demostrado por primera vez la adhesión de España al Pacto de Acero, como
punto cardinal de la reorientación político-militar española y su graves consecuencias posteriores.
Lamentablemente, la propaganda todavía perdura, incluso a nivel oficial, como pudimos comprobar en la
Comisión Nacional para el estudio de las transacciones de oro del Tercer Reich, sobre cuyos resultados los
investigadores tendrán que volver en algún momento.
1
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Contenido del Pacto de Acero
Octubre de 2003
Tratado constitutivo de la OTAN
(22 DE MARZO DE 1939)
(4 DE ABRIL DE 1949)
Art.1: Contactos permanentes para entenderse en todas
las cuestiones relativas a los intereses comunes.
Art.2: Consultas sobre las medidas a adoptar en caso de
amenazas internacionales a los intereses y pleno apoyo
político y diplomático para eliminar estas amenazas.
Art.3:Alianza militar en caso de guerra de un miembro
del Pacto con otras potencias, poniéndose de su parte
con todas las fuerzas militares de tierra, mar y aire.
Art.4 :Profundización de la colaboración en el campo
militar y de la economía de guerra.
Contactos constantes para la adopción de las medidas
necesarias para su puesta en práctica.
Art.5:No conclusión de un armisticio o paz por separado
en caso de guerra.
Art.6: Compromiso de mantener y desarrollar de común
acuerdo estas relaciones
Art.7: Entrada en vigor en el momento de la firma.
Art. 3 Asistencia mutua
Art.4: Consultas ante amenazas a la integridad
territorial, la independencia política y la
seguridad de una de las partes.
Art.5: Un ataque armado contra una o más partes
es considerado como un ataque contra todas las
Partes.(en Europa o en América del Norte)
Art.3: Asistencia mutua.
Art.11: Ratificación y entrada en vigor.
Afortunadamente para España, su entrada en la guerra quedó condicionada a los
intereses de Italia y Alemania, en el momento que lo considerasen oportuno, con la firma por
España del Pacto Tripartito. El cambio del teatro estratégico con la invasión de Rusia por
Alemania permitió que España no acabara firmando el Pacto Tripartito. Ello no fue óbice para
que las servidumbres de todo tipo que imponía el Pacto de Acero en favor del EJE fueran
llevadas a la práctica, abarcando desde el espionaje y servicios secretos a apoyos profundos e
intercambios con la Gestapo, producción de armamento bajo licencia, exportaciones y
reexportaciones prohibidas por los aliados, contrabando, apoyos entre Estados Mayores,
construcción de instalaciones de comunicaciones militares, apoyo a submarinos o el envío de
la División Azul, no tan espontáneo como se ha hecho creer.
Sobre estas bases que perduraron hasta el final de la guerra—nunca el Pacto de Acero
fue denunciado por España—con matizaciones y cambios de rumbo muy tardíos—de forma
especial los acuerdos sobre transporte aéreo y aviones ATC--, por la germanofilia, falta de
visión y notable incompetencia de los servicios de información españoles, que consideraron
hasta casi el final de la guerra que Alemania quedaría como una potencia en Europa, la
homologación de España con los estados vencedores de la segunda guerra mundial era
imposible El régimen de Franco quedó aislado y los ejércitos españoles sometidos a una
tremenda cuarentena. Tanto Estados Unidos como el Reino Unido decidieron en septiembre
de 1945 no vender armamento ni otros productos de doble uso que pudieran servir para
fortalecer las Fuerzas Armadas españolas.
El resultado, desde el punto de vista militar, fue la obsolescencia del material militar
español y el retraso de la industria militar española.
Tras un intento en 1947 de eliminar el régimen de Franco por parte estadounidense, el
régimen pudo consolidarse al encenderse la guerra fría con el golpe comunista en
Checoslovaquia. Luego, la guerra de Corea hizo pasar a primer plano el interés del Pentágono
por el territorio de la Península Ibérica, sorteando así la fuerte oposición política con respecto
a la firma de cualquier arreglo con el régimen español. El año 1951 será el año que marque la
puesta de práctica del NSC 74/4 sobre España, iniciándose los contactos para la consecución
de los objetivos del NSC.
2
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Octubre de 2003
2.LA NEGOCIACIÓN DE LOS CONVENIOS DE 1953
En las primeras negociaciones entre España y los Estados Unidos para el establecimiento de
bases de utilización conjunta nos vamos a encontrar con los elementos definitorios esenciales
de la relación bilateral que llegan hasta la disolución del Pacto de Varsovia.
La idea inicial norteamericana en las negociaciones con el régimen de Franco consistía
en la utilización de España en la defensa común y no en la defensa de la península ibérica. El
papel de España en el apoyo a la defensa de Europa y no en la liberación de Europa tuvo que
quedar bien claro antes de iniciarse las negociaciones. Las ayudas debían prestarse
únicamente con esta finalidad, si mejoraban las relaciones entre España y la OTAN, y su
futura integración en esta organización.
Franco dio seguridades al embajador Stanton Griffis en marzo de 1951 de que "en
alguna o todas las circunstancias, existiendo o no pactos, si España fuera adecuadamente
armada, enviaría tropas al norte de los Pirineos para luchar en un frente común".
E1 entonces ministro de Asuntos Exteriores, Alberto Martín Artajo, en junio de ese
año, afirmó ante el embajador William D. Pawley, adjunto de Acheson y asesor del
presidente de la Joint Chiefs of Staff, general Bradley, que España estaba dispuesta a entrenar
a millón y medio de hombres, de los que una parte razonable quedarían en España para la
defensa territorial y el resto, debidamente equipados, acordado el mando, preferiblemente con
el general Eisenhower al frente, lucharían en defensa de Europa occidental.
Franco afirmó un mes después ante un grupo de senadores que ayudaría a los países de
la OTAN en caso de ser atacados, dependiendo, eso sí, de los acuerdos que se tuvieran. A la
pregunta de si quería firmar estos acuerdos, respondió de forma afirmativa.
La posición española consistió en permitir la utilización de las bases españolas en
tiempos de paz y guerra, pero no transferir bases a los Estados Unidos. Las bases, en
consecuencia, habían de ser conjuntas. Durante la negociación, el punto central del interés
español estribó, en consecuencia, en equipar las fuerzas armadas españolas para la defensa de
España y actuar incluso más allá en caso de agresión soviética. Esta idea la volvió a repetir
Franco ante el embajador Clement Dunn el 9 de abril de 1953. La guerra, si se producía,
afectaría irremediablemente a España, que se alinearía con los países occidentales. La
amenaza exterior estaba perfectamente definida y asumida. En los momentos iniciales de la
negociación se consideró por parte española que para la defensa de España, en un primer
escalón, habían de movilizarse 22 divisiones, agrupadas en 10 cuerpos de ejército.
La modernización incluiría los regimientos de artillería, obuses, cañones y munición,
tractores y camiones, material antitanque, material para dos divisiones acorazadas, material
de transporte, jeeps y material antiaéreo.
No se trataba de equipar las 22 divisiones según los estándares de las divisiones
norteamericanas.
En el campo naval, los requerimientos de la marina española consistían en la
modernización de un crucero, 15 destructores, 8 cañoneras, 9 lanchas torpederas y 18
dragaminas.
3
UNISCI DISCUSSION PAPERS
Octubre de 2003
En aspectos de miscelánea se incluían lugares para almacenamientos POL (Petrol, Oil,
Lubricants), armamento, materiales especiales, municiones, y otros asuntos menores.
En el campo de la fuerza aérea, los requerimientos españoles se elevaron en un
principio a 822 aviones a reacción del tipo F-84 y F-94; 322 aviones de prácticas, equipo de
apoyo, artillería antiaérea y un programa de entrenamiento.
Como se puede comprobar, los requerimientos eran muy abultados. Este aspecto es
importante para entender la posición española en las negociaciones posteriores. Ni que decir
tiene que estas “cartas a los Reyes Magos” se tomaron siempre por parte estadounidense a
beneficio de inventario.
Por parte española, hay que reiterar, se aceptaba la realización de misiones fuera de
España, en función de la ayuda que se recibiese. El general Kissner, el jefe de la comisión
negociadora, de hecho, propuso en el verano de 1952 un programa de ayuda militar de
aproximadamente 415 millones de dólares por un período de 4 ó 5 años. A cambio España
haría una contribución de 6 divisiones a las fuerzas del SHAPE.
Como por parte norteamericana no se había hecho la apropiación de fondos suficientes,
salvo 125 millones de dólares, la parte negociadora española solicitó a partir del 1 de junio de
1952 que se solucionase la continuidad de la ayuda militar en los años siguientes. Reunión
tras reunión se planteó la misma cuestión, y, en vista de la ausencia de respuestas
clarificadoras, la parte española empezó a elevar el precio de la transacción, incrementando el
precio del primer año y reduciendo la magnitud de las concesiones, como por ejemplo la
utilización de las bases en tiempo de paz.
En consecuencia, los principales obstáculos en la negociación resultaron de la
insistencia española en los siguientes puntos:
1. La garantía de la utilización norteamericana de las instalaciones militares españolas en
tiempo de paz estaba sujeta a las seguridades de "adecuada" ayuda militar para
satisfacer las necesidades de defensa españolas.
2. El desarrollo paralelo del programa de ayuda y la construcción de las bases.
3. La utilización en tiempo de guerra sujeta a la recepción previa de ayuda "adecuada" y
a consultas previas.
4. Resistencia española a la utilización en tiempo de paz.
Aunque la parte negociadora norteamericana dio seguridades de apoyo al esfuerzo
defensivo español, en función de la política para fortalecer la defensa de Occidente, durante
un período de varios años, el apoyo quedaba sujeto a las limitaciones impuestas por las
apropiaciones del Congreso, las prioridades existentes y los compromisos, las exigencias de
la situación de Corea, el estado de los suministros y la situación internacional.
Estas seguridades, otorgadas por el embajador norteamericano en octubre de 1952, no
habían sido suficientes, y el problema no quedará resuelto hasta que el Consejo Nacional de
Seguridad decida ir adelante, una vez consultados los comités adecuados del Congreso,
dando las seguridades oportunas de una ayuda militar y apoyo para la defensa que se
extendieran durante un período de varios años.
Luego, en julio y agosto de 1953, se hicieron por parte española una serie de cambios
en los borradores de los acuerdos, y por parte norteamericana se hicieron, a su vez, las
contrapropuestas correspondientes, que no gustaron a los negociadores españoles, y que
indujeron al general Franco a redactar una carta al presidente Eisenhower solicitando que los
acuerdos se realizasen sobre una base más amplia.
4
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Octubre de 2003
No obstante, al mes siguiente se firmaban los acuerdos que iban a tener una duración
de diez años.
Sobre los acuerdos hay que resaltar que el acuerdo defensivo no era un acuerdo de
seguridad mutua. El artículo 3 contenía una cláusula secreta aneja que fijaba la forma y
utilización bélica en caso de evidente agresión comunista, y en casos de emergencia,
amenaza y agresión contra la seguridad de Occidente. Pero no fijaba con precisión los
supuestos y zonas de utilización.
España quedó integrada en el dispositivo de defensa europeo sin las garantías existentes
en los acuerdos firmados por Estados Unidos con otros países, al no existir un compromiso de
defensa.
No quedó fijado ningún techo en cuanto al número de fuerzas norteamericanas que se
pudieran instalar en España. La cifra barajada, sin embargo, no excedía de 10.000 hombres.
Luego, con la activación de las bases, llegarían a cerca de 20.000.
El problema jurisdiccional creó pocos quebraderos de cabeza, aceptándose la fórmula
de los acuerdos luso-norteamericanos en las Azores, que sorteaba los problemas que podrían
derivarse de las disposiciones del Código de justicia Militar español y su aplicación a las
fuerzas norteamericanas.
El tema de las armas nucleares no fue relevante en la negociación.
Al poco tiempo de firmados los acuerdos los asuntos y problemas de mayor entidad que
fueron surgiendo hicieron referencia a las siguientes cuestiones:
1.- La vulnerabilidad de las bases españolas, cercanas a las grandes ciudades, en
especial la de Torrejón, a los ataques nucleares de la Unión Soviética. Este punto fue
considerado en el Ministerio de Asuntos Exteriores como “un fallo imperdonable” de
los servicios de información españoles.
2.- La inestabilidad del norte de África y sus implicaciones en la definición de la
"amenaza", que hasta entonces había sido definida como proveniente del Este. Este
asunto acabará siendo sobrevalorado por parte española y, en consecuencia, servirá
como un elemento gratuito y de no desdeñable importancia en el juego de
desinformación y sobrepercepciones españolas, que posiblemente llegue hasta nuestros
días.
3.- La insuficiencia de las ayudas norteamericanas para la preparación de los ejércitos
españoles y, en caso de guerra, poder hacer frente a la defensa de España. No obstante,
España, durante los primeros años de vigencia de los acuerdos recibió importantes
ayudas de material militar. En el caso del Ejército de Tierra, el material suministrado
llegó a significar el equipamiento de tres divisiones pentómicas.
4.- El impacto inflacionario de la construcción de las bases.
5.- El creciente déficit norteamericano y el descenso general de la ayuda militar en el
exterior a finales de los años cincuenta.
6.- La falta de una absorción adecuada de los suministros militares por los Ejércitos
españoles, sobre todo en el caso del Ejército de Tierra que siguió la política de
almacenar y no utilizar buena parte de los suministros, haciéndose así obsoletos en el
almacén.
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7.- El fallido intento español de integración en la OTAN tras la firma de los convenios.
El Reino Unido, --Francia pronto se mostró más receptiva-- y luego estados como
Noruega, Holanda y Dinamarca cerraron el paso a las posibilidades españolas.
8.- La asignación de un papel a las fuerzas armadas españolas en el dispositivo de
defensa europeo por parte de Estados Unidos. La defensa de la Península Ibérica y sus
espacios aéreos y marítimos sería el papel que los Ejércitos españoles, en colaboración
con los de Portugal y Estados Unidos, iban a tener.
9.- El cambio de estrategia norteamericana, quedando progresivamente obsoletas las
bases de bombarderos atómicos de medio alcance.
Las negociaciones para la renovación de los acuerdos en los años sesenta tendrán así
un color diferente a las mantenidas en 1952 y 1953.
3.LAS NEGOCIACIONES DE 1962-1963
En los preparativos de la renegociación de los acuerdos el énfasis inicial se puso en la
cantidad de dinero en contrapartida, unos 300 millones de dólares, cuya entrega no
dependiese del Congreso, dadas las experiencias de los años finales de la vigencia de los
Convenios, y en la adaptación de la industria militar española para reproducir los prototipos
militares norteamericanos. Se decidió realizar una nueva negociación de los acuerdos y no
proceder a una mera prórroga, restringiendo también la jurisdicción militar norteamericana.
La nueva negociación se llevó esta vez por el ministerio de Asuntos Exteriores y más
en concreto por el embajador de España en Washington, Antonio Garrigues.
Pero el interés norteamericano no era otro que la prórroga de los acuerdos.
E1 equipo negociador español, ante las dificultades de suministros que se preveían,
pretendió elevar la categoría de los acuerdos, siguiendo las tesis de Antonio Garrigues. E1
embajador era consciente de que no se podían conseguir unas contraprestaciones adecuadas
en función de la situación financiera norteamericana, por lo que, a su juicio, debía pedirse un
precio político, la integración en la OTAN y el apoyo norteamericano para el ingreso en la
CEE.
Estos temas, sin embargo, no tuvieron entidad en la negociación, dada la hostilidad
que el régimen de Franco concitaba. Tampoco la supresión de la base de Torrejón y su
traslado tuvo entidad en la negociación, ni el tema de las armas nucleares almacenadas, a
pesar de haberse discutido. En realidad la negociación por parte española tuvo un fallo
garrafal: la presentación de forma muy tardía de la posición española en la mesa de
negociación.
Como tampoco existía intención norteamericana de firmar un tratado de seguridad
mutua, hubo de buscarse un modelo que contemplara la necesidad de consultas con España
para los cambios de importancia en armamentos y estrategia y al menos una declaración
norteamericana, que fue aprobada por el presidente Kennedy, donde quedó establecido que el
convenio formaba parte de los arreglos de seguridad de las zonas del Atlántico y del
Mediterráneo, que la seguridad e integridad tanto de España como de Estados Unidos eran
necesarias para la seguridad común y que una amenaza a cualquiera de los dos países y a las
instalaciones conjuntas que cada uno proporcionaba para la defensa común afectaría
conjuntamente a ambos países, y cada país adoptaría aquella acción que considerase
apropiada dentro del marco de sus normas constitucionales.
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En realidad esta declaración, que contenía aspectos de cierta sustancia defensiva, fue la
consecución más importante de las negociaciones, que por falta de tiempo y ante la cerrada
posición norteamericana, no hubo posibilidad de rematar de otra forma, limitándose
prácticamente a una prórroga de los acuerdos con unas contrapartidas económicas reducidas.
Se arrancó también una declaración de intenciones norteamericana sobre estrechamiento de
relaciones técnicas y científicas entre ambos países para contribuir a la modernización rápida
y eficiente de las fuerzas armadas y la industria militar española. Pero este asunto nunca fue
de interés estadounidense.
De esta falta de tiempo negociador, por la grave deficiencia negociadora española, se
tomó buena nota en las negociaciones de 1968-1969.
La década de los años sesenta va a registrar cambios estratégicos significativos. Las
bases avanzadas de bombarderos atómicos quedarán progresivamente obsoletas, haciendo su
aparición los ICBM y los submarinos atómicos como sistemas fundamentales de disuasión
nuclear. España, cuando nadie los quería, aceptó sin contrapartida la presencia de submarinos
nucleares en Rota,en una cesión del general Muñoz Grandes, de la que no tuvo conocimiento
hasta más tarde el Ministerio de Asuntos Exteriores. Asimismo, dentro de las importantes
cesiones norteamericanas a la Unión Soviética, tras la crisis de los misiles de Cuba, Estados
Unidos retiró los misiles de alcance intermedio Thor y Júpiter de Turquía. En su lugar se
desplegará la 401 ala táctica con misiones nucleares de alerta rápida OTAN en tiempo de
guerra. Torrejón acogió este ala, que rotaría en el futuro entre Aviano e Incirlik hasta el final
de la guerra fría, si bien con nuevos aparatos.
Hará también su aparición la Quinta Eskadra en el Mediterráneo y Francia se retirará
de la organización militar de la OTAN.
En el caso español hay que destacar también el accidente de Palomares, que
sensibilizará a la opinión pública española sobre las consecuencias de la tenencia y
sobrevuelo de aviones con armas nucleares por territorio español.
4.LA BÚSQUEDA DE UN TRATADO
En las nuevas negociaciones, el centro de interés español volvió a ser la obtención de un
tratado de seguridad mutua o una lista de material militar, si aquello no fuera factible, que por
parte norteamericana se debía entregar como quid pro quo por la extensión de los acuerdos. El
material se consideraba esencial para afrontar las necesidades de defensa españolas -al faltar
la garantía de seguridad norteamericana- y los objetivos de interés común que habían de
cumplir los ejércitos españoles dentro del dispositivo occidental, con todas las garantías.
De este modo el tema central de negociación fue en un principio el monto de la ayuda
o contraprestación, al no acceder la parte norteamericana a la firma de un tratado de
seguridad mutua. La negociación sobre este tema y la falta de una contrapartida
mínimamente aceptable, condujo a la ruptura de la negociación por parte del general Diez
Alegría, postura que acabó apoyando y adoptando el Ministerio de Asuntos Exteriores.
Luego dio lugar a un proceso de reconducción de los acuerdos, y finalmente, a partir de
finales de septiembre de 1968, a un período de consultas para su finalización.
En este período tuvieron lugar las conversaciones y acuerdos entre los generales
Burchinal y Díez-Alegría, identificando las amenazas conjuntas y para cada país, su ámbito
territorial, las tareas y misiones defensivas bilaterales y unilaterales, los planes y el
entrenamiento, y, con todo esto resuelto, se pensaba acordar el monto de la operación, dando
cobertura al paquete de suministros militares, que, por parte norteamericana, se quería
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reducir. Este subterfugio no fue de utilidad pues, en una maniobra política, el Pentágono
filtró parcialmente la información y la periodista Flora Lewis publicó un artículo que
dinamitó la negociación en pleno hervor de la opinión pública norteamericana por la guerra
del Vietnam.
A punto de expirar la prórroga se volvió a intentar por parte española la consecución
de un tratado defensivo e incluso el ingreso de España en la OTAN. La parte norteamericana
siguió centrada en la mera prórroga de los acuerdos, elevando algo las contraprestaciones. La
postura fue totalmente intransigente.
En consecuencia. se prorrogó el acuerdo de mutua defensa hasta el 26 de septiembre
de 1970, iniciándose en esta fecha la retirada del personal militar y auxiliar norteamericano
con sus equipos de combate y defensa. Las bases serían puestas a disposición de las fuerzas
armadas españolas y se concederían facilidades a Estados Unidos, en las condiciones y
según las contingencias que se previesen, y la cooperación abarcaría sectores más amplios,
económico, científico, técnico y cultural. La modernización de las fuerzas armadas españolas
exigía un esfuerzo de adaptación de la técnica e industria españolas y la colaboración que se
pactase con otros países. Este era un asunto fundamental.
Pero esta posición no pudo mantenerse durante mucho tiempo y el nuevo ministro de
Asuntos Exteriores, López Bravo, dio un giro notable a la política de dureza preconizada por
Castiella. Los temas de discusión volvieron a ser el paquete de contrapartidas, que pareciese
grande, y la consecución de un tratado, este punto ya en menor medida.
Con ello se conservaron los acuerdos firmados desde 1953, salvo el acuerdo defensivo
y sus acuerdos complementarios; desaparecía la cláusula secreta de utilización unilateral
norteamericana, y la declaración conjunta de 1963, estableciéndose que la cooperación para
la defensa formaría parte de los arreglos de seguridad para las áreas del Atlántico y del
Mediterráneo, quedándose a medio camino de lo propuesto y adelantando por parte
norteamericana: la búsqueda de unos enlaces similares a los que Francia tenía con el
SHAPE. Se creo un Comité conjunto de coordinación en materia de defensa, si bien los
enlaces previsibles no se acabaron de desarrollar, pues por parte estadounidense nunca hubo
interés en su desarrollo.
Las bases pasaron a ser españolas, pero poco se hizo para su control. Se estableció un
nuevo estatuto jurídico para las fuerzas armadas norteamericanas, se reguló el número del
personal civil y militar norteamericano, se prohibió el almacenamiento de armas químicas y
bacteriológicas y se redujo el número de instalaciones de que disponían los
norteamericanos, pues cada uno de los ejércitos españoles las había concedido "a su aire" en
los años anteriores.
5.LA EXPLICITACIÓN DEL CONTEXTO OTAN
Las negociaciones de 1971 y 1975 presentaron unas características bastante similares a las
mantenidas en ocasiones anteriores.
De nuevo se pensó por parte española en la elevación de los acuerdos a tratado de
defensa mutua, desapareciendo la concepción de utilización de bases a cambio de ayudas, y,
enlazando con la OTAN; se consideró necesario participar en las decisiones de planificación
de la defensa sin ser el aliado ciego; y la necesidad de que quedasen los territorios españoles
cubiertos en un hipotético conflicto en el norte de África.
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Es también en estas negociaciones cuando se hizo el primer planteamiento nuevo de
utilización de las bases, haciéndose cargo de las mismas el ejército español con subvención
norteamericana, y dando la posibilidad de utilización en caso necesario. Así se expuso para el
caso de Torrejón.
Las contrapartidas, como indicamos, se orientaron a la obtención de una alianza
defensiva y, una vez conseguida, la obtención de condiciones favorables para la compra de
armamento y material, ayudas para la instrucción, mantenimiento y piezas de repuesto, así
como ayuda tecnológica para la industria de armamento. La contrapartida de ayuda militar se
cifró en mil millones de dólares.
Los planes militares españoles consistían en potenciar Rota, quitando importancia a
otras bases.
Desde el punto de vista negociador, no se consideró factible la renovación automática
del acuerdo de 1970 y se trató de conseguir unos acuerdos totalmente nuevos que fuesen
antesala de la OTAN. El ministro de Asuntos Exteriores, Pedro Cortina, logró la firma de una
declaración de principios similar a la existente entre Estados Unidos y la OTAN y se
diseñaron un conjunto de comités semejantes a los existentes en la OTAN. Dada la dificultad
de la negociación, la parte estadounidense generará una serie de gestiones con los países de
la OTAN con la finalidad de conseguir la aceptación de España en la Alianza, pero sin
resultados.
Por ello, no quedó otra alternativa que reducir el número de bases y negociar el monto
de las contrapartidas que cubrieran las necesidades españolas, así como el precio de la
adquisición del armamento.
En la negociación, la parte norteamericana pareció dispuesta a mantener únicamente
Rota y el polígono de las Bárdenas, quedando las demás bases en situación de reserva. Se
llegó a un acuerdo de principio sobre la retirada de los submarinos nucleares de Rota y
también hubo acuerdo en no almacenar en suelo español armas nucleares y sus componentes.
La enfermedad del general Franco y la necesidad de contar con el apoyo
estadounidense desinfló la posición negociadora española. Mas su posterior fallecimiento
permitió alcanzar ciertas cotas que hasta entonces habían sido denegadas: la firma de un
tratado, si bien de amistad y cooperación y no defensivo; la constitución de un Estado Mayor
Conjunto para coordinación y planeamiento, con el fin de ligarse adecuadamente con la
OTAN; y el detalle de las instalaciones que Estados Unidos podía utilizar, dejando de lado la
reducción propugnada, en un principio, por parte española. El nivel de fuerzas
norteamericanas destacadas en territorio español quedó también regulado, 13.400 hombres.
Años después, la negociación para la renovación de este tratado coincidió con las
negociaciones para el ingreso de España en la OTAN. El cambio de estilo negociador iba a
ser ya significativo, pues se partió de dos hipótesis, la primera, la integración de España en la
OTAN, y la segunda, un acuerdo que no contemplaba este extremo.
Pronto se decidió jugar sólo con la primera hipótesis. Empero lo significativo de estas
negociaciones fue la introducción de la distinción entre instalaciones de apoyo (IDAS) y
autorizaciones de uso (ADUS) que va a marcar un hito en el control por parte española de las
bases y su utilización, más allá de la zona de interés común cubierta por la OTAN. Las
pretensiones españolas de conseguir amplias contrapartidas en ayuda militar, una cláusula de
seguridad para los territorios de ambos países en caso de ataque, el estatuto de fuerzas, las
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transferencias tecnológicas y las coproducciones o las compensaciones por la compra de
material de guerra sofisticado, sólo se iban a conseguir dentro del contexto de la OTAN.
6.A MODO DE CONCLUSIÓN
Se puede afirmar que el planteamiento negociador español desde las primeras negociaciones
mantuvo la siguiente orientación:
El reconocimiento de las dificultades políticas para la integración en la OTAN y la
aceptación sustitutoria de la relación con Estados Unidos, ante una percepción de amenazas
similar a la de los demás países de Europa occidental, y la consideración de la imposibilidad
de mantenerse al margen en caso de producirse una guerra. En consecuencia, y, dada la
ausencia de una cláusula de seguridad en los acuerdos, la contraprestación había de consistir,
independientemente del apoyo político al régimen de Franco, en la mejora de las condiciones
económicas y militares españolas para poder hacer frente a la defensa del territorio español.
Si la ayuda era grande, se consideraba, por parte española, que implicaba el envío de tropas
más allá de las fronteras, aspecto éste puesto como condición por parte del NSC para el
acercamiento a Franco.
En las posteriores negociaciones se puede encontrar una diferenciación notable. Dado
que los Estados Unidos no podían seguir la política anterior de contrapartidas económicas,
por su déficit voluminoso, se buscó la obtención de una contrapartida política y la cláusula
de seguridad, elevando de rango los acuerdos, y buscando una ligazón y reconocimiento de
la OTAN, en función de las aportaciones que España realizaba. Cuando esto se vio imposible
de obtener, la consecuencia lógica fue la reducción de las facilidades otorgadas a los Estados
Unidos. Empero, incluso las reducciones se hicieron inviables ante la necesidad de Franco de
mantener con Estados Unidos unas buenas relaciones para sortear el aislamiento
internacional. Por esto siempre jugó con ventaja la parte norteamericana. También hay que
señalar el retraso endémico en las entregas de material acordadas por parte norteamericana
en los diversos acuerdos, y considerado por parte española como táctica de presión. En otro
orden, la industria de defensa española se resintió por estos convenios que contribuyeron a su
debilitamiento.
En el transcurso de la relación bilateral se asistió a un proceso de progresiva reducción
de la presencia norteamericana y un progresivo control de las instalaciones por parte de las
fuerzas armadas españolas. A su vez, las fuerzas armadas españolas estrecharon sus
relaciones de forma significativa con las fuerzas armadas estadounidenses, de forma especial
la Marina y el Ejército del Aire, permitiendo su modernización y puesta al día, incluyendo
suministros de material orientados en esta dirección. Estos lazos constituirán un activo
intangible e indiscutible de influencia y para el avance de las posiciones, doctrinas e
intereses estadounidenses en España.
Los Comités conjuntos que se establecieron nunca acabaron teniendo una entidad
política satisfactoria, por falta de interés estadounidense, quedando relegados a meros
instrumentos burocráticos.
La parte española tuvo conciencia de sus aportaciones a la defensa colectiva de la
OTAN, y las negociaciones posteriores a la muerte de Franco ligaron los dos temas
(negociaciones con Estados Unidos e integración en la OTAN), encuadrándose los acuerdos
en el sistema al que habían estado ligados, de forma vergonzante y en situación cuasi
colonial, desde 1953.
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Una vez que la amenaza comunista desapareció, la cuestión de las posibles amenazas y
riesgos comunes cobró otra dimensión, dada su no fácil definición, dificultades por distintas
cercanías geográficas, e intereses comunes notablemente más difíciles de satisfacer con un
reparto equitativo de resultados así como en la planificación y el proceso decisorio. La
sustitución de la cesión de la geografía por proyectos comunes ambiciosos no está todavía
plenamente al alcance, por la propia debilidad militar española y la ausencia de intereses
globales españoles bien definidos, independientemente del discurso sobre terrorismo y cierta
retórica sobre el mismo. La OTAN ha quedado relegada a una organización de servicios y
coaliciones voluntarias. Su fuerza rápida de despliegue para la lucha antiterrorista no podrá
hacer frente a posibles escenarios—que existen—de cierta intensidad de actuación más allá
de la periferia europea, en función de los actores posiblemente involucrados. Con respecto a
los intereses regionales, los escenarios en que puede moverse o pueda verse afectada España
pueden hipotéticamente superar la relación bilateral y el propio contexto OTAN en función
de las geometrías e intereses variables, y en función también de los intereses y actores ajenos
que puedan involucrarse. Esta relación es, en consecuencia, buena, útil, mejorable (a nuestro
juicio se debe clarificar qué influencia propia quiere España tener en el Estrecho, pues
algunas doctrinas que se han mantenido desde hace años, especialmente por la marina,
pueden ser ya cuestionables), pero no suficiente, de forma especial si se insiste por parte
española en la diferenciación entre intereses europeos e intereses atlánticos, distinción que
constituiría un tremendo error. En el plano europeo existe un algo más que la OTAN ya no
cubre.
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EL CONVENIO HISPANO-NORTEAMERICANO DE COOPERACIÓN
PARA LA DEFENSA DE 1.12.1988
AUTOR1:
MÁXIMO CAJAL
Embajador de España
FECHA:
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Media docena de fechas jalonan los seis años que transcurrieron desde que, de la mano de
Leopoldo Calvo Sotelo, España ingresó en la Alianza Atlántica y firmó el Tratado de Amistad,
Defensa y Cooperación con los Estados Unidos, el 30 de mayo y el 2 de julio de 1982
respectivamente, y el 1 de diciembre de 1988, día en que, siendo Felipe González presidente
del Gobierno, se suscribió el Convenio de Cooperación para la Defensa con los Estados Unidos
de América, que sustituyó a aquel texto y que es el objeto de estos comentarios. Se sucedieron
así el 23 de octubre de 1984, en que se debatió en el Congreso de los Diputados el llamado
Decálogo, que trazaba las grandes líneas de la política del PSOE en materia de paz y
seguridad; el 12 de junio de 1985, fecha de la firma del Tratado de adhesión a la Comunidad
Económica Europea; el 12 de marzo de 1986, día en que se celebró el referéndum sobre la
permanencia de España en la Alianza Atlántica; el 14 de noviembre de 1987, en que Madrid se
adhirió al tratado de No Proliferación, y el 14 de noviembre de 1988, cuando España ingresó
en la Unión Europea Occidental. Pocas semanas después, en las postrimerías de aquel año y en
los primeros días de 1989, las Fuerzas Armadas españolas participaron, por primera vez en su
historia, en las Operaciones de Mantenimiento de la Paz de las Naciones Unidas. Se fueron
cumpliendo así los compromisos asumidos catorce años antes en el Programa de Paz y
Seguridad.
El Convenio de 1988 no fue, desde luego, producto de una improvisación, como
tampoco fue improvisada la postura negociadora que desembocó en su conclusión. Ni aquélla
ni el resultado final se explican fuera de contexto. Quizá en Washington no acabaron de
entenderlo. Me atrevería a decir que todo, o casi todo, ya estaba explicitado en el Decálogo y,
por decantación, en los términos del Referéndum de marzo de 1986. La posición española
respondía, por supuesto, a una decidida voluntad política de superar el lastre que venía
arrastrando España desde aquel 26 de septiembre de 1953, del que ahora se cumple medio
siglo, en que Madrid firmó con Washington un pacto manifiestamente desigual en el que, para
el régimen de Franco, lo que primaba desde luego era la implícita garantía de supervivencia
que tal acuerdo implicaba. Algo semejante, en lo temporal, a lo que en otro ámbito pudo
representar el Concordato concluido aquel mismo año con la Santa Sede. Aquel pecado
original pervivió a lo largo de los acuerdos que se firmaron con posterioridad a los Pactos de
Ayuda para la Defensa Mutua de 1953: el Convenio de 1970 y el Tratado de 1976, negociado
durante los estertores del franquismo. Esa lacra congénita salpicó incluso al Convenio de 1982.
Este acuerdo, en efecto, presentaba unas características especiales. Reflejaba, de una parte, los
esfuerzos españoles tendentes a salvaguardar más y mejor la soberanía sobre las facilidades
concedidas a los Estados Unidos, pero, por otra, no pudo desembarazarse por completo de la
anomalía que significaba la ausencia de la cláusula de alianza que, desde siempre y siempre sin
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Las opiniones expresadas en estos artículos son propias de sus autores. Estos artículos no reflejan
necesariamente la opinión de UNISCI. The views expressed in these articles are those of the authors. These
articles do not necessarily reflect the views of UNISCI
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éxito, Madrid trató de conseguir. Situación ésta tanto más llamativa cuanto que, cuando se
firmó el Convenio, en julio de aquel año, España ya había ingresado en la Alianza Atlántica,
aun cuando por entonces hubiera faltado tiempo para precisar las modalidades de su inserción
en la estructura militar integrada de la Organización del Tratado del Atlántico Norte. A falta de
aquellas garantías defensivas, la parte española procuró compensar en cada ocasión el
desequilibrio resultante mediante contraprestaciones de muy diversa naturaleza; lo que se ha
dado en llamar “bases a cambio de ayuda”. También sucedió así en la negociación que condujo
al Convenio de 1982.
Había, desde luego, más ingredientes en el camino un tanto laberíntico que condujo al
resultado que se refleja en el acuerdo firmado en diciembre de 1988. Uno de ellos, el más
decisivo acaso, el pie forzado con que se encontró el primer gobierno de Felipe González tras
su triunfo en las elecciones generales de 1982. Seis meses antes, el gobierno de Calvo Sotelo,
con su decisión de meter a España en la Alianza Atlántica, a la que el Congreso había dado vía
libre el 29 de octubre de 1981, condicionó en gran medida la libertad de acción del Partido
socialista, en buena parte de cuyas filas el escaso entusiasmo por la OTAN sólo era comparable
al sentimiento neutralista de un importante segmento de la opinión pública española. Pie
forzado que, sin embargo, facilitó las cosas a quienes, en la izquierda, por consideraciones de
coherencia con su vocación europeísta y de solidaridad con los países que acabarían siendo
socios y aliados de España, se mostraban partidarios convencidos de nuestra adhesión al
Tratado de Washington paso éste que, por lo demás, parecía inevitable si pretendíamos ingresar
en la CEE. Pero el gobierno español también acabó por descubrir su juego en aquel vidrioso
terreno, porque del Decálogo se desprendía, sin asomo de duda, que España, la España
gobernada por el PSOE, abandonaba definitivamente la opción neutralista, veleidad que en
algún momento cupo vislumbrar en los tiempos, nada lejanos por otra parte, de Adolfo Suárez,
y dejaba simultáneamente bien sentado que su propósito de adelgazar los efectivos
norteamericanos llevaba aparejado, por definición, el mantenimiento del vínculo defensivo
bilateral con los Estados Unidos. Cabía suponer que estos datos tampoco escaparían a la
perspicacia del Departamento de Estado y del Pentágono.
El ingreso en la Alianza Atlántica colmaba, en efecto, una de las más graves lagunas de
los anteriores acuerdos hispano-norteamericanos, al dar a España, por elevación, al status de
aliado que aquéllos le negaron. Despejada definitivamente en el Referéndum de marzo de
1986 la incógnita de nuestra permanencia en la Alianza, con ella se aprobaron también los
otros dos términos de la pregunta que fue sometida en dicha consulta: la desnuclearización del
territorio nacional y la progresiva reducción de la presencia militar de Estados Unidos.
No podía Washington llamarse a engaño acerca del rigor del planteamiento español.
Quizá creyó que la reducción era tan sólo una finta para hacer pasar con mayor facilidad en la
opinión pública la cuestión de la OTAN, o que, a la postre, Madrid acabaría aceptando una
disminución cosmética de sus efectivos, de tal modo que el statu quo quedara preservado en lo
sustancial, objetivo que desde un primer momento los norteamericanos persiguieron con
ahínco. Y, sin embargo, las señales de que aquello iba en serio se habían prodigado. No hubo
sorpresas. El primer aviso había sonado precisamente el 23 de octubre de 1984, en un marco
solemne cual era el debate sobre el estado de la nación en el Congreso de los Diputados. Fue
allí donde Felipe González presentó los diez puntos del Programa de Paz y de Seguridad, un
proyecto global en el que ya se anticipaban las tres opciones que constituirían los términos del
referéndum que se celebraría año y medio más tarde. La segunda llamada de atención, no
menos formal aun cuando el contexto fuera diferente pero, si cabe, más propicio, se produjo el
6 de mayo de 1985, con ocasión de la visita oficial del presidente Reagan a España. Aquel día
se reunieron en el palacio de Santa Cruz Fernando Morán y George Shultz; el ministro español
de Exteriores comunicó al secretario de Estado norteamericano el propósito de Madrid de
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proceder a una actualización de la relación bilateral adecuándola a los cambios estratégicos
que se habían producido, cambios que impedían que el statu quo se mantuviera inalterado por
más tiempo. La permanencia de España en la OTAN, fuera de la estructura militar integrada,
llevaba aparejada la necesidad de una reducción de la presencia militar americana. Para ello,
Morán proponía - sin esperar a la celebración del Referéndum como, pretendía Shultz -, el
inicio a la brevedad posible de conversaciones previas seguidas de negociaciones con vistas a
la revisión del nivel de los efectivos militares norteamericanos. El mensaje no podía ser más
claro. En términos semejantes se manifestó Felipe González en su entrevista con Reagan.
Quizá la delegación norteamericana quedó sorprendida, no gratamente desde luego, por la
postura española. Tal vez no había sido adecuadamente alertada por sus servicios. Quizá
hubieran preferido que tan enojosa cuestión no se pusiera sobre la mesa en un viaje oficial del
presidente de los Estados Unidos de América. Pero ¿acaso los negociadores españoles habrían
tenido alguna credibilidad más adelante de haber dejado pasar tan señalada oportunidad? Sea
ello lo que fuere lo cierto es que el 10 de diciembre de aquel mismo año un Comunicado
Conjunto hispano-norteamericano anunciaba que en el curso del primer semestre de 1986 se
pondría en marcha negociaciones previas en el proceso que condujera a la renovación del
Convenio vigente, uno de cuyos objetivos sería ajustar la presencia militar de los Estados
Unidos al nivel que ambas partes estimaran necesario. Aquellos ajustes implicarían una
disminución escalonada de la presencia norteamericana basada en la asunción por las Fuerzas
Armadas españolas de algunas de las misiones realizadas por las norteamericanas, de tal modo
que se mantuviera la capacidad global defensiva y el nivel de seguridad de los dos países y de
sus aliados.
Pero entre el 10 de diciembre de 1985 y el 15 de enero de 1988, en que una
Declaración Conjunta anunciaba la salida del ala táctica 401 de la base aérea de Torrejón,
junto con determinados cambios en el modelo tradicional de los anteriores acuerdos
defensivos, transcurrieron algo más de dos años durante los que quedó patente que españoles y
norteamericanos tenían un planteamiento muy diferente acerca de cuál había de ser el objetivo
del anunciado proceso de revisión del Convenio de 1982. Aquellas divergencias de fondo ya
habían aflorado a lo largo de las conversaciones que las dos delegaciones habían mantenido
los días 23 a 25 de octubre y 9 y 10 de diciembre de 1985, fecha de la publicación de aquel
Comunicado. Los estudios que se había acordado realizar - la contribución a la seguridad
europea y occidental de las fuerzas norteamericanas estacionadas en España y las necesidades
resultantes, a cargo de Washington, y la contribución española al mismo objetivo de seguridad
así como sus implicaciones sobre la presencia militar norteamericana en España, a cargo de
Madrid -, pusieron ya claramente de manifiesto la distancia que separaba a uno y otro enfoque.
Para la delegación española la permanencia en la Alianza Atlántica, la modernización de las
Fuerzas Armadas españolas, las misiones que asumirían y su mejor coordinación con las
norteamericanas, pero también con las de los otros aliados, implicaban un cambio cualitativo
en su contribución a la seguridad europea y occidental, lo que permitía un recorte significativo
de los efectivos estadounidenses sin por ello menoscabar la seguridad común. Para los
negociadores norteamericanos su presencia militar en España era una pieza vital en la
estrategia de disuasión frente a cualquier veleidad agresiva de la Unión Soviética, sobre cuya
aplastante superioridad militar, tanto en hombres como en todo tipo de material nuclear y
convencional, ponían tal énfasis que llegaron incluso a debilitar la credibilidad de su
argumentación. No hay que perder de vista que tan sólo cuatro años después caía el muro de
Berlín, pórtico del subsiguiente desmoronamiento del Pacto de Varsovia. Revelaron también
entonces los norteamericanos que el ala táctica 401 estacionada en Torrejón tenía como misión
su despliegue avanzado, en Italia y Turquía, en apoyo de las operaciones de la OTAN. Así las
cosas, España presentó formalmente su propuesta de reducción el 10 de julio de 1986, a la que
Estados Unidos tardó seis meses en responder. Lo hizo el 3 de febrero de 1987, poniendo
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sobre la mesa una contrapropuesta claramente cosmética consistente, entre otras cosas, en el
traslado del ala 401 de la base aérea de Torrejón a la de Morón, siendo así que su salida del
territorio nacional constituía el núcleo duro de la postura española y era condición sine qua
non para abordar la negociación del nuevo acuerdo defensivo..
A aquellas alturas, principios de 1987, ya había transcurrido un año largo desde que
por parte española se había explicitado, en términos estrictamente políticos, su voluntad de
proceder a una reducción significativa, sin que por ello se hubiera modificado sustancialmente
la recalcitrante postura norteamericana. Ni siquiera pudo atisbarse cambio alguno, antes bien
al contrario, en la tensa entrevista que el ministro Francisco Fernández Ordóñez mantuvo en
Bruselas con Shultz el 12 de diciembre de 1986, en la que este último llegó a amenazar con la
retirada total de las fuerzas americanas, y aquél, sin inmutarse, le aceptó el envite. Hubo que
esperar otros nueve meses para que Washington se rindiera a la evidencia. Lo hizo cuando, el
14 de noviembre, España notificó formalmente a Estados Unidos que no se procedería a la
prórroga del Convenio de 1982, cuya vigencia expiraba el año siguiente. En el Comunicado
Conjunto de enero de 1988, Washington aceptaba públicamente la retirada del ala 401 en
cumplimiento de la decisión soberana del Gobierno español. Madrid, por su parte, en
coherencia con su posición inicial de preservar la relación defensiva bilateral, daba
seguridades sobre la continuidad de la utilización por Estados Unidos de instalaciones de
apoyo y de autorizaciones de uso en nuestro país. Se ampliaba el plazo inicial del nuevo
acuerdo a ocho años prorrogables por periodos anuales, y se dejaba constancia de que en dicho
acuerdo no aparecería compromiso alguno relativo a asistencia militar o económica. La
cooperación bilateral en los campos educativo, cultural, científico y tecnológico quedaría
separada del acuerdo defensivo.
España había alcanzado sustancialmente los fines que se había marcado, tal y como
fueron expuestos de manera formal a la delegación norteamericana en julio de 1986.
Washington había entendido finalmente que la reducción no tenía carácter instrumental sino
que constituía un objetivo primordial de la política exterior de España, una de cuyas metas era,
precisamente, normalizar las relaciones con los Estados Unidos, saneándolas, en particular en
su dimensión de seguridad. Se había logrado una reducción sustancial de los efectivos
estadounidenses y se había puesto fin a la viciada relación “territorio a cambio de ayuda”.
Madrid, desde el primer momento, había anunciado que España renunciaba a las
contraprestaciones, privando a la otra parte de una hasta entonces eficaz herramienta
negociadora. España aceptaba la presencia militar de un aliado en su suelo en el ejercicio de su
plena soberanía, Una vez asumido por Estados Unidos el principio de la retirada del ala 401,
quedaba expedito el camino para la elaboración del nuevo acuerdo. Las negociaciones
culminaron con la firma del nuevo Convenio el 1 de diciembre de 1988. También es cierto
que, arrastrando los pies, Washington había ganado tres años.
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UNISCI DISCUSSION PAPERS
Octubre de 2003
PRESENTE Y FUTURO DEL CONVENIO DE COOPERACIÓN PARA
LA DEFENSA ENTRE ESPAÑA Y LOS ESTADOS UNIDOS
AUTOR1:
ENRIQUE PÉREZ RAMÍREZ
Contralmirante
FECHA:
Octubre 2003
1.Introducción
El 26 de septiembre de 2003 se cumplen cincuenta años de la firma de los primeros Convenios
de defensa suscritos entre España y los Estados Unidos con posterioridad a la Guerra de Cuba.
Hago esta matización porque, en puridad, el primer Convenio defensivo entre España y
los Estados Unidos se firmó en San Lorenzo el Real el 27 de octubre de 1795, menos de 20
años después de la Declaración de Independencia de 4 de julio de 1776, entre el Rey Carlos IV
y el Presidente Washington, por mano de sus plenipotenciarios Manuel de Godoy y Tomas
Pinckney. En cualquier caso, las relaciones hispano-norteamericanas anteriores a la Guerra de
Cuba no han tenido influencia en la situación actual de la relación bilateral.
El hecho es que desde 1953, las relaciones bilaterales en materia de defensa se han
mantenido de forma ininterrumpida a través de los sucesivos Convenios de 1953, 1970, 1976,
1982 y 1989. Todos estos Convenios han sido sucesivamente prorrogados, modificados o
completados por medio de Canjes de Notas y otros documentos.
En concreto, el vigente Convenio de Cooperación de 1989, tenía una vigencia de ocho
años y fue prorrogado después automáticamente hasta cinco veces en sucesivas prórrogas
anuales.
El 11 de enero de 2001, los Ministros de Asuntos Exteriores de ambos países, Josep
Piqué y Madeleine Albright, firmaron una Declaración Conjunta en la que se establecía que
“España y los Estados Unidos subrayan su compromiso con el Convenio de Cooperación
para la Defensa de 1989 y los principios básicos que lo inspiran”, y que “las dos partes
iniciarán pronto conversaciones para su revisión técnica, a la luz de su estrecha y creciente
relación bilateral”.
Fruto de esta revisión técnica es el Protocolo de Enmienda al Convenio de Cooperación
para la Defensa, firmado el 10 de abril de 2002, que ha entrado en vigor el 12 de febrero de
2003, una vez ratificado por los Parlamentos de ambos países. El Protocolo de Enmienda
supone una revisión profunda del Convenio de 1989, ya que comprende 54 nuevos artículos, y
simultáneamente se ha aprobado una importante Declaración de Principios sobre cooperación
industrial.
Transcurrido este medio siglo de cooperación en materia de defensa, es buen momento
de preguntarse si los sucesivos Convenios han sido beneficiosos para España y si el Convenio
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Las opiniones expresadas en estos artículos son propias de sus autores. Estos artículos no reflejan
necesariamente la opinión de UNISCI. The views expressed in these articles are those of the authors. These
articles do not necessarily reflect the views of UNISCI
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Octubre de 2003
vigente, con su recientísima actualización, es una herramienta útil y, sobre todo, si se espera
que lo siga siendo en el futuro.
Aunque, en general, la opinión pública española no es favorable a los Estados Unidos,
una reciente encuesta del INCIPE nos indica que el 26,8 % de los españoles considera que la
presencia norteamericana en España debe continuar, lo que supone un incremento del 8,9 %
con respecto al año anterior, aunque ha aumentado también el porcentaje de los que creen que
dicha presencia debe reducirse.
Estos resultados son muy significativos, porque dan fe de que en la población española
está cuajando la percepción de que la relación bilateral con los Estados Unidos es importante y
que el Convenio es útil. La encuesta no permite profundizar más en estas ideas, por lo que
vamos a tratar de llevar a cabo esta profundización en lo que sigue.
Para analizar la utilidad de un Convenio, lo primero que debe hacerse es comprobar si
cumple los objetivos que cada parte se ha propuesto.
2. Objetivos norteamericanos
Los objetivos que persiguen los Estados Unidos están descritos en el artículo 2 del actual
Convenio, en cuyo apartado 2 se establece que “[…] a tal fin, España concede a los Estados
Unidos de América el uso de instalaciones de apoyo y otorga autorizaciones de uso en el
territorio, mar territorial y espacio aéreo españoles para objetivos dentro del ámbito bilateral
o multilateral de este Convenio”.
La finalidad de estas concesiones, a la que alude la primera frase de la cita anterior,
viene descrita en el apartado 1 del propio artículo: “Ambas partes reafirman que el
mantenimiento de la seguridad y plena integridad territorial respectivas, y la continuación de
una fuerte relación defensiva entre ellas, sirven al interés común, contribuyen a la defensa de
Occidente, y ayudan a la conservación y desarrollo de su capacidad individual y colectiva
para resistir un ataque armado”.
Si comparamos estos textos con los correspondientes al Convenio Defensivo de 1953
notamos de inmediato una gran similitud. El apartado 2 de su artículo I establecía que “Como
consecuencia de las premisas que anteceden y a los mismos fines convenidos, el Gobierno de
España autoriza al Gobierno de los Estados Unidos, con sujeción a los términos y condiciones
que se acuerden, a desarrollar, mantener y utilizar para fines militares, juntamente con el
Gobierno de España, aquellas zonas e instalaciones en territorio bajo jurisdicción española
que se convenga por las Autoridades competentes de ambos Gobiernos, como necesario para
los fines de este Convenio”.
Estos fines, de acuerdo con el mismo artículo I, deben estar “en consonancia con los
principios pactados en el Convenio relativo a la Ayuda para la Mutua Defensa” (estimular la
paz y la seguridad internacional, promover la comprensión y buena voluntad y mantener la paz
mundial), por lo que “estiman los Gobiernos de los Estados Unidos y de España que las
eventualidades con que ambos países pudieran verse enfrentados, aconsejan que sus
relaciones se desenvuelvan sobre la base de una amistad estable, en apoyo de la política que
refuerza la defensa de Occidente”.
En resumen, desde 1953 hasta la fecha, para conseguir unos amplios fines referidos a la
paz y seguridad internacionales y a la defensa de Occidente, y a través de una amistad estable
o una fuerte relación defensiva, España concede a los Estados Unidos el uso de instalaciones
de apoyo (o utilizar para fines militares zonas e instalaciones en territorios bajo jurisdicción
española), así como autorizaciones de uso de nuestro territorio y espacios de soberanía.
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UNISCI DISCUSSION PAPERS
Octubre de 2003
Los objetivos norteamericanos son claros y se han mantenido inalterables a lo largo de
estos cincuenta años. Su estrategia de carácter global y la actual tecnología de los armamentos,
les obliga a disponer de bases de despliegue y apoyo logístico en numerosos lugares del
mundo. Gracias al Convenio, los Estados Unidos pueden emplear las bases españolas de Rota
y Morón, y anteriormente las de Torrejón y Zaragoza, que junto con las del Reino Unido,
ofrecen una situación inmejorable para apoyar operaciones en Oriente Medio y en África. Las
bases españolas permiten operar prácticamente todos los días del año gracias a nuestro
excelente clima, lo que no ocurre con las bases británicas. Rota ofrece, además, la enorme
ventaja de disponer de puerto y aeropuerto dentro de las mismas instalaciones.
Por el contrario, los objetivos españoles han ido evolucionando a lo largo del tiempo y
requieren, por tanto, un análisis más complejo.
3.Objetivos españoles en los primeros Convenios
Vamos a tratar ahora de determinar los objetivos que perseguía España al negociar los
primeros Convenios. Al terminar la Segunda Guerra Mundial, España era una nación
económicamente empobrecida, tecnológicamente atrasada y políticamente aislada. Además,
desde que terminó la Guerra Civil, consideraba a la Unión Soviética como una amenaza real,
prácticamente la única, contra la seguridad e incluso la propia integridad territorial de España.
Franco se propuso superar estos problemas y, tras un intento infructuoso de que se le
incluyera entre los beneficiarios del Plan Marshall, se apoyó en lo único que pudo conseguir:
el Concordato con la Santa Sede y los Convenios de Defensa con los Estados Unidos de 1953,
que comenzaron a fraguarse incluso antes de que finalizara la Guerra Mundial. A través de
estos Convenios obtuvo ayuda económica, que se mantuvo hasta 1956, medios y apoyos para
la modernización de las Fuerzas Armadas, que se han mantenido de diversa forma a lo largo
de los años, y el apoyo político suficiente para, entre otras cosas, poder ingresar en la ONU al
poco tiempo.
Lo que no pudo conseguir fue una cláusula de ayuda mutua que obligara a los Estados
Unidos a acudir en defensa de España ante un ataque, entonces considerado probable, de la
Unión Soviética.
Esta amenaza soviética permanente y los pobres resultados conseguidos en los
Convenios de 1953, llevó a que los objetivos centrales perseguidos por España en la
negociación de los siguientes Convenios fueran, además del apoyo político para superar el
aislamiento de España, la ayuda para la modernización de las Fuerzas Armadas y la cláusula
de ayuda mutua, ambas orientadas a afrontar la amenaza soviética desde los ámbitos interior e
internacional, ambos necesarios y complementarios.
El apoyo político para superar el aislamiento de España cumplió su papel y se hizo
superfluo tras el ingreso de España en las principales Organizaciones Internacionales, tanto
políticas como de Defensa.
La ayuda para la modernización de las Fuerzas Armadas ha ido derivando hacia una
Cooperación Industrial y Tecnológica de Defensa que en estos momentos es muy importante.
Además, y como se ha indicado anteriormente, junto con el Protocolo de Enmienda de 2003,
se ha acordado una extensa Declaración de Principios para el Desarrollo de la Cooperación
en Materia de Equipamiento e Industria de Defensa, que promete dar amplios frutos.
El tema de la cláusula de ayuda mutua ha sufrido una evolución más compleja. Hasta
finales de los años 70 se siguió persiguiendo este objetivo, primero en la Declaración Conjunta
de 1963 para la prórroga de los Convenios de 1953, en la que se estableció que “Una amenaza
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UNISCI DISCUSSION PAPERS
Octubre de 2003
a cualquiera de los dos países y a las instalaciones conjuntas que cada uno de ellos
proporciona para la defensa común, afectaría conjuntamente a ambos países, y cada país
adoptaría aquella acción que considerase apropiada dentro del marco de sus normas
constitucionales”, después en el Convenio de 1970, en el que se acordó la armonización de las
respectivas políticas de defensa en la zona de interés mutuo y, por último, en el Tratado de
1976, en el que se estableció un Comité Militar Conjunto y un Estado Mayor Combinado de
Planeamiento y Coordinación, para el planeamiento conjunto (no para la realización) de
operaciones en dicha zona de interés mutuo.
Estos resultados no podían considerarse satisfactorios porque, de hecho, no suponían
ninguna garantía de defensa mutua.
Sin embargo, en 1982, una vez establecido un gobierno democrático, España ingresa en
la Alianza Atlántica, organización que sí le proporciona esa ansiada garantía de defensa,
colectiva en este caso. Igualmente, en 1986 entra en la UE y en 1990 en la UEO. Con ello, y
siendo ya anteriormente miembro de la ONU y de la OSCE, se ha conseguido plenamente el
objetivo perseguido, aunque haya sido fuera del ámbito estrictamente bilateral.
Por todo lo expuesto, cabe preguntarse qué objetivos persigue ahora España con el
Convenio bilateral. Estos objetivos españoles tienen que ser forzosamente diferentes de los
que se buscaron en los primeros Convenios, o sea apoyo político para superar el aislamiento
español, ayuda económica y militar para la modernización de las Fuerzas Armadas y cláusula
de ayuda mutua en caso de ataque exterior, objetivos ya alcanzados o innecesarios en el
momento actual.
4.La Declaración Conjunta de 11 de enero de 2001
Las bases de la nueva cooperación bilateral se establecen en la ya citada Declaración Conjunta
entre España y los Estados Unidos de América firmada el 11 de enero de 2001 por los
Ministros Piqué y Albright.
En ella se recuerdan los lazos históricos y de amistad entre los dos países y se
establecen los principios que deben regir la relación bilateral: Compartir los objetivos de la
Agenda Transatlántica (Promover la paz y la estabilidad, la democracia y el desarrollo en todo
el mundo, responder a los desafíos mundiales, contribuir a la expansión del comercio mundial
y de unas relaciones económicas más estrechas, y tender puentes sobre el Atlántico), reafirmar
el vínculo de ambos países con la Alianza, contribuir a la paz, la seguridad y la estabilidad en
el mundo, compartir los valores de respeto a la democracia, los derechos humanos, las
libertades fundamentales y el Estado de derecho, y desarrollar el diálogo bilateral en distintos
campos de interés común para la consolidación de la solidaridad entre ambos países.
Sobre la base de estos principios se establece un marco global de cooperación en
distintas áreas, en concreto cooperación política, de defensa, económica y financiera,
científica, industrial y tecnológica, cultural y lucha contra los nuevos retos y riesgos de
seguridad, en una línea de globalidad similar a la adoptada en el Convenio de Amistad y
Cooperación de 1970.
En el apartado de cooperación en el ámbito de la defensa, ambos países reiteran los
principios básicos que inspiran el Convenio de 1989 (Respeto a los principios de la
democracia, las libertades individuales y el imperio de la ley, fe en los propósitos y principios
de la Carta de las Naciones Unidas, deseo de vivir en paz con todos los pueblos y todos los
Gobiernos, reconocimiento de que la seguridad de ambos países contribuye al mantenimiento
de la paz y a la seguridad de Occidente, y de que la cooperación para la defensa está basada en
el pleno respeto a la igualdad soberana de cada país y comporta obligaciones mutuas y un
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UNISCI DISCUSSION PAPERS
Octubre de 2003
reparto equitativo de cargas defensivas) y se comprometen a una revisión técnica del Convenio
que, como se indicó, se ha materializado en el Protocolo de Enmienda de 10 de abril de 2002,
que ha entrado en vigor el 12 de febrero de este año.
También se crea un Comité Bilateral de Defensa de Alto Nivel como órgano de
consultas políticas en el ámbito de la defensa. El 3 de diciembre de 2002 se acordó por los
Ministros Trillo-Figueroa y Rumsfeld, que el Comité Bilateral estará integrado por una
Presidencia compartida por ambos Ministros y un Órgano Ejecutivo presidido por el
Secretario General de Política de Defensa de España y por el Subsecretario de Política de
Seguridad Internacional de Defensa de los Estados Unidos.
Este Órgano Ejecutivo se reunió por primera vez el 12 de mayo de 2003 en Madrid y
en él se trataron todos los asuntos de interés mutuo, desde la Revisión Estratégica española, las
reformas de la OTAN y el desarrollo de la defensa europea, hasta otros de carácter más
específico relativos a cooperación industrial, estatuto del personal, etc.
Por último, en la Declaración Conjunta se acuerda revisar el Convenio
Complementario Cuatro sobre Cooperación en la Industria de la Defensa, que continuaba
vigente desde la firma del Convenio de 1982, con vistas a mejorar la cooperación bilateral y
transatlántica. Fruto de esta revisión ha sido la ya citada Declaración de Principios para el
Desarrollo de la Cooperación en Materia de Equipamiento e Industria de Defensa, que se
firmó el 4 de abril de 2002 juntamente con el Protocolo de Enmienda.
En el área de cooperación política se institucionalizan las consultas regulares entre
ambos Gobiernos y se decide potenciar el diálogo reforzado en temas de interés para la
política exterior española, como Iberoamérica, el Mediterráneo y Oriente Medio.
En el área de cooperación económica, ambas partes “afirman el principio de que la
representación en los foros internacionales debe reflejar progresivamente la evolución de la
economía internacional”.
En cooperación científica, industrial y tecnológica, entre otras cosas, se recurre a
nuevas formas de cooperación, como “la creación de instrumentos privados, como las
fundaciones, para canalizar la cooperación en el ámbito de la investigación científica y
tecnológica”.
En cooperación cultural se establece la intención de promover la enseñanza del español
en los Estados Unidos y del inglés en España.
Por último, en cooperación en la lucha contra los nuevos retos y riesgos de seguridad
se decide proseguir el diálogo de alto nivel en materia antiterrorista, para lo que ambas partes
se intercambiarán información y se proporcionarán la ayuda técnica necesaria, incluyendo la
actualización del Acuerdo de Extradición.
El Protocolo de Enmienda de 2003, que actualiza el vigente Convenio de Cooperación
para la Defensa, pasa, pues, a ser un elemento más del amplio campo de cooperación definido
en la Declaración Conjunta de 11 de enero de 2001.
5.Objetivos españoles actuales
Lo que España busca ahora es, por lo tanto, el apoyo de los Estados Unidos en los ámbitos
más diversos de la política española, en virtud de la Declaración Conjunta, que se desarrolla en
distintos Convenios Técnicos, uno de los cuales es el de Cooperación para la Defensa.
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UNISCI DISCUSSION PAPERS
Octubre de 2003
Si nos centramos en la cooperación para la Defensa, una vez cubierta la defensa común
a través de las distintas Organizaciones Internacionales de Seguridad y Defensa, en especial la
OTAN, y una vez superada la etapa de recibir ayudas de material militar para la
modernización de nuestras Fuerzas Armadas, España busca ahora el desarrollo de nuestra
política de seguridad y defensa con el apoyo de los Estados Unidos.
Un aspecto muy importante de dicha política es la cooperación industrial, que se
desarrollará sobre la base de los Principios firmados el 10 de abril de 2002 junto con el
Protocolo de Enmienda.
Pero los objetivos españoles no se limitan a aspectos industriales. El Convenio
contempla en su artículo 2 dos grandes apartados de concesiones a los Estados Unidos:
“Autorizaciones de uso en el territorio, mar territorial y espacio aéreo españoles para
objetivos dentro del ámbito bilateral o multilateral de este Convenio”, a las que nos hemos
referido ampliamente y, por otra parte, “uso de instalaciones de apoyo”, conocidas por sus
siglas IDAs.
No todas las instalaciones de las bases de Rota y Morón son IDAs. El artículo 20 del
Convenio establece que “El funcionamiento y mantenimiento de los servicios e instalaciones
generales de la Base y la gestión de los suministros para los mismos serán responsabilidad
del Mando de la Base”. La financiación de estos servicios e instalaciones generales
(instalación, modernización y sostenimiento) debe hacerse, de acuerdo con el Convenio,
proporcionalmente al uso que cada parte haga de ellos. Este cálculo no siempre es fácil de
establecer, por lo que en la práctica supone simplemente un acuerdo entre ambas partes.
Por ello, otro importante elemento de cooperación, además del industrial, se refiere a
las infraestructuras de las bases. España puede mejorar sus infraestructuras a un coste
reducido.
Otra forma, hasta cierto punto novedosa, de financiar determinadas infraestructuras en
las bases, es a través del Programa de Inversiones en Seguridad de la OTAN. A través de este
Programa, se han propuesto una serie de Paquetes de Capacidad, algunos de los cuales
incluyen importantes infraestructuras en nuestras bases. Si estos Paquetes de Capacidad
resultan finalmente aprobados, se obtendrá un alto porcentaje de financiación con fondos
OTAN. El apoyo de los Estados Unidos para conseguir la aprobación de estos Paquetes de
Capacidad es, obviamente, muy importante.
La financiación de determinadas infraestructuras en nuestras bases con fondos OTAN,
supone como contrapartida la posibilidad del empleo por fuerzas OTAN, de algunos elementos
concretos de esas bases. En este caso, al negociar los distintos aspectos que regulen dicho uso,
será necesario tener en cuenta las disposiciones que, sobre el uso de las bases, establece el
Convenio.
También en relación con las bases, no debe olvidarse que un importante colectivo de
trabajadores españoles, el identificado en el Convenio como “personal laboral local”, trabaja
directamente para las fuerzas norteamericanas en España. Al firmarse el Protocolo de
Enmienda, se acordó establecer un Grupo de Trabajo bilateral para “evaluar todas las
opciones que se propongan sobre relaciones laborales entre los Estados Unidos de América y
el Reino de España con el personal español que presta sus servicios a las Fuerzas Armadas de
los Estados Unidos en la Base Naval de Rota y la Base Aérea de Morón”.
Este Grupo ha finalizado la elaboración de un nuevo Anejo 8 al Convenio, el dedicado
a “Asuntos Laborales”. El texto propuesto supone una actualización técnica del vigente y
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UNISCI DISCUSSION PAPERS
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conlleva algunas mejoras significativas tanto en materia de relaciones laborales como en
referencia al tradicional papel que venía jugando el Estado español en este ámbito, el mismo
está acordado a nivel técnico y ha sido informado recientemente en Rota a los representantes
de los trabajadores, estando pendiente únicamente del proceso formal de firma y ratificación
por ambas partes.
Por último, además de recibir contrapartidas en el ámbito industrial y tecnológico, y en
el del personal y las infraestructuras de las bases, España dispone de un sistema de relaciones
que permite el planteamiento de cualquier propuesta concreta, técnica o política, que sea de
interés para cualquiera de las partes. El uso que se haga en el futuro del Comité Permanente y,
sobre todo, del Comité Bilateral de Alto Nivel, es, pues, de una importancia fundamental.
6.¿Es equitativo el Convenio?
En vista de lo expuesto, podemos constatar que los Convenios bilaterales hispanonorteamericanos han sido siempre, en cuanto a los objetivos perseguidos por cada parte,
notablemente asimétricos.
En esta situación, es difícil evaluar si el actual Convenio resulta más equitativo. Si ya
era difícil determinar en los anteriores Convenios si existía un equilibrio entre lo que España
aportaba (uso de instalaciones de apoyo y autorizaciones de uso de nuestros espacios de
soberanía) y lo que recibía (apoyo político y cooperación tecnológica en el ámbito de la
defensa), aún lo será mucho más en el futuro, dado que este juego de compensaciones habrá
que buscarlo no sólo en el ámbito de la defensa sino en todas las áreas de cooperación que
contempla la Declaración Conjunta que, con la intención de aclarar estos extremos, se ha
explicado de forma un tanto prolija anteriormente.
Tal como dijo el Ministro Piqué en su comparecencia conjunta con el Ministro TrilloFigueroa ante las Comisiones de Asuntos Exteriores y de Defensa el 8 de abril de 2002, para
informar sobre la firma del Protocolo de Enmienda, “la Declaración Conjunta citada
anteriormente es la expresión de esa voluntad [de seguir profundizando bilateralmente las
excelentes relaciones entre España y los Estados Unidos] pues en ella se plasma el marco
político general de nuestras relaciones y el decidido propósito de seguir avanzando en los
distintos campos de nuestra rica cooperación bilateral. Una de esas áreas es la de la defensa,
muy importante sin duda, pero que en nuestros días se ve acompañada afortunadamente por
una fructífera cooperación en otros campos”.
Es claro, por lo tanto, que dentro del campo estricto de la defensa no es donde hay que
buscar la equidad. En este campo España aporta mucho, y alguien podría preguntarse si lo que
se recibe es equivalente a lo que se aporta. Pero esta es una pregunta mal planteada, puesto que
no se trata de un intercambio o de una compraventa de servicios. Desde que se negoció el
Convenio de 1989, España terminó con la filosofía de recibir ayudas a cambio de la cesión del
uso de las bases, estableciendo en su lugar una relación entre aliados basada en los intereses de
seguridad mutuos.
Si el objetivo español es desarrollar nuestra propia política con el apoyo
norteamericano, lo que se debe hacer es, por una parte, presentar nuestros planteamientos y
peticiones en el Comité Bilateral de Alto Nivel y, por otra parte, apoyar, dentro del marco del
Convenio, aquellas actividades norteamericanas que sean acordes con la política exterior y la
política de seguridad y defensa de España. Por eso se han apoyado las operaciones en
Afganistán y en Irak.
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UNISCI DISCUSSION PAPERS
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7.Límites del Convenio
En relación con esto, ha habido numerosas objeciones acerca de si el apoyo a estas
operaciones ha sobrepasado los límites del Convenio. Esta posición no es nueva. Partiendo de
la base de que los primeros Convenios, al menos desde el punto de vista español, estaban
orientados únicamente a la mutua defensa, no se consideraron cubiertas por el Convenio
algunas operaciones norteamericanas en Oriente Medio. De hecho, en los años 70 no se
aceptaron determinadas peticiones norteamericanas para apoyo a dichas operaciones, lo que
fue objeto incluso de varias intervenciones norteamericanas en el Comité Conjunto para
Asuntos Político-Militares Administrativos (Comité contemplado en el Tratado de 1976),
lamentando que no se permitiera el tránsito por las bases de ciertos aviones de Estados Unidos
con destino al Oriente Medio, considerando que su misión era en beneficio de la seguridad y
defensa de Occidente y caían, por tanto, en la esfera del Tratado.
Y es que ni el actual Convenio ni ninguno de los anteriores han establecido
formalmente límites geográficos a las operaciones que pueden apoyarse, como hacen otros
Convenios bilaterales norteamericanos. Por ejemplo, el Tratado de Seguridad con Australia y
Nueva Zelanda, al igual que los Tratados con Filipinas y Corea, señalan que la zona de interés
común es el área del Pacífico. El Tratado de Seguridad con Japón establece como objetivos la
paz y la seguridad en el Lejano Oriente y los Acuerdos sobre facilidades en varios países de la
OTAN hacen referencia a las operaciones relacionadas con la Organización del Tratado del
Atlántico Norte y, por ello, se concretan al área OTAN. Tras la Cumbre de Praga, sin
embargo, el área en la que puede actuar la OTAN, en especial para la lucha contra el
terrorismo (tal como se aprobó en el Concepto Militar para la Lucha Contra el Terrorismo), no
se limita a la establecida en el artículo 6 del Tratado de Washington.
Otra posibilidad de sobrepasar los límites del Convenio sería si se apoyaran
operaciones cuyos objetivos no estén contemplados en el Convenio. Dichos objetivos no
presentan limitaciones para ningún tipo concreto de operación. Si quedara alguna duda acerca
de si el Convenio sólo cubre las operaciones de defensa (es decir, reacciones ante ataques o
amenazas de ataque) o también ampara las operaciones Petersberg (operaciones de paz y
ayuda humanitaria), conviene recordar que el Protocolo de Enmienda ha incluido un nuevo
artículo 13 que dice textualmente “Las Autoridades españolas y las de los Estados Unidos de
América cooperarán y se prestarán toda la ayuda posible en las operaciones de
mantenimiento de la paz y de ayuda humanitaria de conformidad con las respectivas leyes y
reglamentos”.
8.Ámbitos del Convenio
Todavía podemos hacer una última matización. El artículo 2 del Convenio especifica que las
concesiones se otorgan “para objetivos dentro del ámbito bilateral o multilateral de este
Convenio”. Este ámbito multilateral se refiere a las relaciones entre España y los Estados
Unidos como aliados en la OTAN, como queda claro en el preámbulo del Convenio, en el que
se dice “Resueltos a mantener esa cooperación para la defensa en el marco bilateral y en el
de su participación en la Alianza Atlántica […]. Igualmente, el artículo 1.1. establece que “las
Partes mantendrán y desarrollarán su cooperación para la defensa, bilateralmente y en el
marco del Tratado del Atlántico Norte […]”.
Sin embargo, los aspectos relacionados con este ámbito multilateral están escasamente
desarrollados en el Convenio, existiendo prácticamente una sola referencia en el artículo 12.2.
que establece que “El Gobierno español y el Gobierno de los Estados Unidos de América
concluirán acuerdos sobre uso, en tiempo de crisis o guerra, de instalaciones, territorio, mar
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UNISCI DISCUSSION PAPERS
Octubre de 2003
territorial y espacio aéreo españoles por los Estados Unidos de América en apoyo de los
planes de contingencia de la OTAN”.
9.Conclusiones
Podemos concluir, por tanto, en primer lugar, que el Convenio Bilateral sobre Cooperación
para la Defensa se incardina en un marco de cooperación más amplio definido en la
Declaración Conjunta de 11 de enero de 2001, dentro del cual es donde se aprecia claramente
su gran utilidad para ambas partes y que, por ello, se trata de un Convenio equitativo.
En segundo lugar, y ciñéndonos a los aspectos de defensa, en virtud del Convenio,
España concede a los Estados Unidos el uso de determinadas instalaciones de apoyo y
autorizaciones de uso en el territorio, mar territorial y espacio aéreo españoles que pueden
concederse tanto para operaciones de defensa como para operaciones de paz o de ayuda
humanitaria nacionales o multinacionales sin que, en principio, existan limitaciones
geográficas. La principal guía para que se concedan, o no se concedan, estas autorizaciones es
su adecuación con los principios de la política exterior española.
Por último, España disfruta de una excelente cooperación industrial, se beneficia de
financiación favorable para ciertas infraestructuras de nuestras bases y dispone de un foro de
consultas políticas, el Comité Bilateral de Alto Nivel, donde puede recabar el apoyo
norteamericano para aspectos concretos del desarrollo de nuestra política de seguridad y
defensa.
El principal reto de futuro consiste en el desarrollo de los aspectos multilaterales del
Convenio, sobre todo si las infraestructuras de nuestras bases comenzaran a beneficiarse de
fondos del Programa de Inversiones en Seguridad de la OTAN.
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UNISCI DISCUSSION PAPERS
Octubre de 2003
APEC’S RESPONSE TO TERRORISM
AUTOR1:
BRUCE BENNETT
APEC - Singapur
Octubre 2003
FECHA:
1.Introduction
Last month APEC Secretariat’s new building in Singapore was jointly opened by Prime
Ministers Goh Chok Tong of Singapore and Thaksin Shinawatra of Thailand. At a seminar to
mark the event the architect of APEC’s creation, former Australian Prime Minister, the Hon R
J L Hawke, commented that international terrorism had made the world a far more dangerous
place than when APEC was formed 15 years ago.
Terrorism not only ruins lives and destroys property, but also undermines market
confidence and reduces economic activity, especially in the travel and tourism industries.
Therefore, failure to act has severe repercussions and puts APEC’s economies at risk.
For example, the economic cost of a terrorist attack on US ports could be up to $58 billion for
the US and could reduce nominal GDP in Hong Kong, Singapore and Malaysia by 1.1 per
cent. In the case of Indonesia, the Bali bombings resulted in a fall of about half a percentage
point in its GDP growth but its major impact was on small and medium sized enterprises and
the tourist industry.
Tourism is particularly affected by increased terrorism risks. In 2001, international
tourist arrivals fell by 0.6 per cent. Following the Bali tragedy, as of May 2003, overall
Indonesia’s tourist arrivals fell by 38% and by 58% for Bali alone.
The threat of terrorism also reduces investment and lowers economic growth.
Increased risk perceptions undermine investor confidence and reduce trade. Higher risk
premiums increase the required rates of return on investments, thereby discouraging
investment and retarding economic growth. The currencies of economies with high risk
premiums may also experience higher exchange rate volatility.
Mr Hawke went onto say, while “there is no single answer to the unprecedented
challenge of global terrorism we can say with certainty that one element of meeting that
challenge is for the developed world to give the countries of the under-developed world and
the developing world the best possible chance to develop their economies and lift the standard
of living of their people, so many hundreds of millions of whom are living in conditions of
poverty“. APEC’s objectives of liberalization and the facilitation of trade seek to meet this
challenge by providing economies in the Asia-Pacific region the opportunity to take advantage
of a relatively open and non-discriminatory trading system.
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Las opiniones expresadas en estos artículos son propias de sus autores. Estos artículos no reflejan
necesariamente la opinión de UNISCI. The views expressed in these articles are those of the authors. These
articles do not necessarily reflect the views of UNISCI
1
UNISCI DISCUSSION PAPERS
Octubre de 2003
Today’s APEC Economic Leaders consider terrorism to be one of the most destructive
threats to its goals of free trade and investment. Responding to the tragic event in New York
on 11 September 2001, on 21 October 2001 APEC Leaders issued a Statement on Fighting
Terrorism. In that statement APEC Leaders committed to “prevent and suppress all forms of
terrorist acts in the future in accordance with the Charter of the United Nations and other
international law, pledged to implement the UN Security Council Resolutions 1368 and 1373
faithfully and immediately, strongly supported all efforts to strengthen the international antiterrorism regime, called for increased cooperation to bring the perpetrators to justice, and
also called for the early signing and ratification of all basic universal anti-terrorist
conventions including the International Convention for the Suppression of the Financing of
Terrorism.” Further, Leaders pledged to cooperate fully to ensure that international terrorism
does not disrupt economies and markets, through close communication and cooperation
among economic policy and financial authorities.
This commitment was reinforced October 2002, following the terrorist bombing in Bali
and terrorist attacks in other APEC economies when APEC Leaders issued their Statement on
Fighting Terrorism and Promoting Growth. This Statement committed member economies to
a comprehensive package of measures to combat terrorism and to a specific timetable for their
adoption. These included: securing cargoes; protecting ships and aircraft engaged in
international voyages; protecting people in transit; halting the financing of terrorism,
enhancing cyber security, securing energy supplies and protecting the health of our
communities.
To implement the APEC Leaders’ Statement on Fighting Terrorism and Promoting
Growth, APEC Senior Officials agreed in February 2003 to establish a Counter Terrorism Task
Force (CTTF) and a Counter Terrorism Action Plan. The Task Force was given a two year
mandate to coordinate counter terrorism activities and programs in APEC. Following the Task
Force’s first meeting in May 2003 its 2003 Work Program was endorsed by Senior Officials.
The priority accorded to the fight against terrorism around the globe has resulted in the
development of a range of regional and international institutions to address this issue, each
with its own focus. In establishing the APEC Counter Terrorism Task Force there was early
recognition that a core part of its work plan would be to cooperate with international and
regional organisations to share best practices and ideas and work to identify and monitor
measures necessary to implement the APEC Leaders’ Statement on Fighting Terrorism and
Promoting Growth.
The CTTF’s focus on assisting economies to assess their counter-terrorism needs
against various APEC commitments, and its awareness of the extent of those needs also led it
to include as a component in its work plan consultation with international financial institutions
on the possibility of their assistance and/or collaboration for APEC member capacity building.
The Second Meeting of the CTTF, held in Phuket, Thailand in August 2003, included
discussions with invited international and regional Financial Institutions (IMF, WB and ADB)
and the invited international and regional organizations (ASEAN, UN CTC, G-8 CTAG).
APEC has accepted an offer from the G-8’s CTAG to devote its second session, tentatively
scheduled for late October, to capacity building in the APEC region and agreed to a suggestion
from the UNSC CTC to include relevant Counter Terrorism Action Plans on its Matrix of
Requests for Assistance and Responses.
APEC is also seeking to work with the private sector to contribute to efforts to build
counter-terrorism capacity. APEC members have appreciated the cooperation from the ADB
2
UNISCI DISCUSSION PAPERS
Octubre de 2003
and the IMF to fight money-laundering activities. But more needs to be done, in particular in
the area of maritime and airline transport security, so as to secure the movement of goods and
people within the APEC region.
As part of APEC’s response to terrorism a reporting template for the APEC CounterTerrorism Action Plan (CTAP) was agreed at SOM I. The Action Plan provides a checklist of
counter-terrorism measures undertaken by economies’, as well as recognizing that capacity
building and the assessment of needs are essential to its successful implementation. The
CTAPs also encourage all APEC members to both identify their capacity building needs and
outline what expertise they can offer other APEC members in the area of capacity building.
All 21 APEC member economies have now completed their CTAP. Copies of the CTAP have
been shared with the UNSC CTC, the G-8’s CTAG and several International Financial
Institutions.
Japan has also compiled an overview of capacity building work being undertaken in the
APEC region. Both the CTAPs and Japan’s paper will serve as a valuable resource for a more
extensive, regionally-based, thematic analysis of APEC counter-terrorism capacity building
needs and opportunities to be undertaken in 2004. This analysis will seek linkages between
the various CTAP objectives and revealed regional needs to promote effective regional and
multi-disciplinary/multi-agency approaches and assist APEC economies better achieve the
stated objectives in the CTAPs.
2.Specific measures taken by APEC
APEC’s programs are designed to strengthen security against the terrorist threat while
simultaneously boosting trade efficiency. An important aspect has been to ensure that
increased security measures add efficiency to trading and travelling across borders. However
APEC’s limited resources can only fund small scale or pilot projects such as strengthening
institutional capacity or undertaking feasibility studies.
APEC Transportation Ministers have agreed to support the actions and initiatives
undertaken by ICAO and IMO in aviation and maritime security.
In September 2002, APEC Finance Ministers agreed on an Action Plan to halt the
Financing of Terrorism. Each of the relevant members of APEC has signed and ratified – or is
proceeding to ratify immediately – the International Convention for the Suppression of the
Financing of Terrorism, taking steps to better monitor alternative remittance systems (Hawala)
and the establishment of Financial Intelligence Units.
Telecommunications and Information Industry Ministers have agreed to secure
information and communications infrastructures. APEC members have agreed to implement
domestically the 10 measures included in General Assembly resolution 55/63 on combating
the criminal misuse of information to give special priority to and facilitate work within APEC
on the protection of information and communications infrastructures. The capacity of
institutions to implement these measures is being strengthened by the Cybercrime Legislation
and Enforcement Capacity Building Project and the Computer Emergency Response Team
Awareness Raising and Capacity Building project.
In October 2002, APEC Leaders agreed to implement the Secure Trade in the APEC
Region Initiative (STAR). STAR is a series of measures that will protect trade and travel in
the region through strengthened ship, port and cargo security, improved airline passenger and
crew safety and strengthened border controls.
3
UNISCI DISCUSSION PAPERS
Octubre de 2003
At the first STAR Conference in Bangkok on 23-25 February 2003, co-hosted by the
United States and Thailand, APEC brought together key officials from government agencies
and leading companies to address trade and security issues in the Asia-Pacific region.
This conference highlighted a range of programs to facilitate the secure movement of
goods and people in the APEC region. Capacity building, in particular the need to strengthen
the institutional capacity of governments, was cited as being essential to the success of the
program. The 2nd STAR Conference will be held in Valparaiso, Chile on 5-6 March 2004.
An APEC High Level Meeting and exhibition of maritime security technology was held in
Manila from 8-9 September 2003. The Meeting consolidated the results of other maritime
security conferences held in the region in the past year and:
1. Devised an APEC-wide framework/mechanism to enable an exchange of information in
maritime security;
2. Drew up an indicative list of capacity-building needs of APEC economies related to the
implementation of maritime security measures and to present this to International Financial
Institutions;
3. Built a list of technology requirements for a secure maritime environment for each APEC
economy; and
4. Strengthened the cooperative partnership with the private sector to enhance maritime trade
and security in the APEC region.
As a follow-up to the STAR Initiative, Thailand and the US are developing a pilot
demonstration project, the STAR: Bangkok/Laem Chabang Efficient and Secure Trade (BEST)
port. This project will showcase the use of e-seal technology to track shipments of secured
containers via satellite from the Port of Laem Chabang to the Port of Seattle. The success of
this demonstration project could build up confidence for exporters and consumers through
enhanced supply chain security in the region.
APEC members have also approved a set of Private Sector Supply Chain Security
Guidelines. These non-binding guidelines are business friendly and are encouraged to be used
by the private sector to enhance their supply chain security practices. They could also be
included in the curriculum of courses designed to teach the principles of supply chain security.
A copy of the guidelines is available at www.apecsec.org.sg.
To enhance border security while facilitating faster processing of legitimate passengers,
APEC is promoting the adoption of Advance Passenger Information systems (API). In August
2003 APEC economies agreed to common standards for the implementation of unilateral API
systems. APEC’s API Pathfinder Implementation Strategy allows economies to join the
scheme as soon as their circumstances permit.
Australia, Canada, Mexico, New Zealand and the United States have already implemented
an API system. Feasibility studies to assist economies assess their infrastructure and
administrative requirements for an API system have been conducted in Malaysia, Thailand, the
Philippines, Indonesia and Korea. Feasibility studies will be undertaken in a further eight
economies over the next 12 months.
A Smart Border Symposium was held in Vancouver, Canada from September 29 to
October 1, 2003. The Symposium provided high-level government officials responsible for
overall security issues, a detailed understanding of operational aspects of the Canada-US
Smart Border Agreement.
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UNISCI DISCUSSION PAPERS
Octubre de 2003
APEC’s Informal Experts Group on Business Mobility is also strengthening the capacity of
APEC economies to deal with border security issues through the implementation of several
projects covering: document examination and fraud detection training; standards in travel
document security and related issuance systems; and standard codes of professional conduct
and service for immigration officers.
APEC’s Energy Security Initiative seeks to address disruptions in energy markets and
enhance anti-piracy cooperation. Key elements include addressing threats to sea-transport of
energy in the APEC region, establishing a system to share real-time information during oil
supply emergency situations, building capacity and sharing skills and knowledge in energy
emergency response planning and identifying energy security challenges.
APEC Leaders have committed to work cooperatively to build on the considerable
counter-terrorism-related training and other assistance being undertaken in the APEC region.
APEC’s strength is its ability to use its regional web of linkages to share information and to
extend Counter Terrorism Capacity Building assistance among its members. A study planned
for next year will look for linkages between the various counter terrorism objectives and
revealed regional needs. The outcome will promote effective, linkages between identified
needs and/or opportunities and appropriate regional responses, and match these with expertise
that member economies’ or donors have to offer.
More information on APEC’s counter terrorism programs can be found on its website
(www.apecsec.org.sg/apec/apec_groups/som_special_task_groups/counter_terrorism.html).
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UNISCI DISCUSSION PAPERS
AUTOR :
1
FECHA:
Octubre de 2003
MYANMAR: ¿TRANSICIÓN IMPROBABLE?
GRACIA ABAD QUINTANAL
UNISCI
Octubre 2003
1.Introducción
La situación vivida en los últimos meses en Myanmar desde que, el 30 de mayo Aung San Suu
Kyi fuera arrestada por tercera vez desde la toma del poder por el SLORC en 1988, así como
el hecho mismo de que la junta militar se haya decidido a adoptar una vez más tal actitud, no
sólo no invitan en modo alguno al mantenimiento de planteamientos optimistas respecto de las
posibilidades de democratización del país, sino que vuelven a poner sobre la mesa la necesidad
de una toma de conciencia permanente por parte de la Comunidad Internacional de la situación
en que viven los 46 millones de birmanos y de la necesidad de una acción coordinada y global
para hacer que las presiones sobre el SLORC sean por fin efectivas y puedan inducir a la junta
militar a dar paso a una progresiva apertura.
Desde esta perspectiva, en las páginas que siguen se tratará de analizar cómo ha
llegado Myanmar a la situación que vive actualmente y cuál es esa situación, las relaciones
que el país asiático mantiene con diferentes actores de la Comunidad Internacional y las
implicaciones de esas relaciones para el mantenimiento o no del actual statu quo en Myanmar,
su posición respecto de algunas organizaciones internacionales y, por último y en base a todo
ello, las posibilidades de que se produzca un cambio que acabe por conducir el país a la
democracia.
2.Myanmar desde la independencia
Myanmar alcanzó la independencia del imperio británico en 1948 y, desde entonces, en 55
años de historia independiente, sólo ha podido disfrutar de 12 con un gobierno libremente
elegido ya que en 1962 un golpe de estado de corte militar llevó al poder al Myanmar Socialist
Program Party (BSPP) controlado por el General Ne Win2 que gobernaría el país durante 26
años e iniciaría un ciclo, aún inconcluso, de gobiernos carentes de legitimidad3. Así, el BSPP
no tardó en eliminar las libertades de expresión y reunión, prohibiendo todos los partidos
políticos restantes y el concepto mismo de democracia, que juzgaban inapropiado para la
cultura burmesa. De igual modo, empezaron a reprimir brutalmente cualquier intento de
manifestación, como ocurrió en las décadas de los 60 y 70 cuando grupos de estudiantes
trataron de organizar protestas. Poco a poco, todo tipo de abusos de los derechos humanos,
incluyendo las condenas sin juicio, el asesinato y la tortura, se hicieron tristemente habituales4.
En ese marco, las violaciones de los derechos humanos en las campañas contra los grupos
étnicos insurgentes eran especialmente graves. Algo que no es extraño si tenemos en cuenta
1
Las opiniones expresadas en estos artículos son propias de sus autores. Estos artículos no reflejan
necesariamente la opinión de UNISCI. The views expressed in these articles are those of the authors. These
articles do not necessarily reflect the views of UNISCI
2
Alagappa, Muthiah (1995): Political Legitimacy in Southeast Asia, Standford, Standford University Press, pp
178
3
Idem pp 174
4
Ver “Burma: Country in Crisis” en Asia Observer disponible en www.asiaobserver.com
1
UNISCI DISCUSSION PAPERS
Octubre de 2003
que, bajo el BSPP, Myanmar se fue convirtiendo en un Estado crecientemente unitario a pesar
de mantener nominalmente la estructura federal.
Por si fuera poco, el BSPP, sobre la base de “la vía burmesa al socialismo”,
experimento de inspiración marxista-leninista5 de marcado carácter aislacionista y autárquico,
introdujo una serie de reformas económicas que llevaron a un rápido empobrecimiento del país
y le hicieron perder la oportunidad que hubiera supuesto la ola de desarrollo que vivió el resto
del sudeste asiático en esos años situándolo, por el contrario, entre los más pobres del planeta.
No era la mejor manera de cumplir la promesa de modernizar el país realizada por Ne Win al
tomar el poder en 19626. El grado de declive económico a que se vio abocado este estado en
tan poco tiempo es, si cabe, más increíble si se tienen en cuenta los grandes recursos naturales
con que cuenta Myanmar.
En tales circunstancias, no es extraño que también, los otrora buenos, sistemas sanitario
y educativo se vieran afectados, acusando un importante empeoramiento, y que el mercado
negro experimentara un notable crecimiento7.
En cualquier caso, el ritmo de deterioro era tal que en 1988 ya había llegado al nivel de
una crisis de subsistencia. De hecho, fue la carencia de un producto básico como el arroz lo
que, junto con la repentina declaración realizada por Ne Win de invalidez de todos los billetes
de alto valor, hizo posible que el descontento popular se desbordara y empujara el 8 de agosto
de 1988 a cientos de miles de personas a las calles en todo el país en demanda de un cambio
de régimen y de un gobierno libremente elegido. La respuesta del gobierno fue brutal:
encomendó al ejército reprimir las protestas y, éste, abriendo fuego contra los manifestantes,
los mató a millares.
3.De la creación del SLORC a la situación actual
En el contexto de unas protestas profundamente desorganizadas y en las que el único
denominador común a los miles de manifestantes fue la reivindicación de democracia, emergió
con luz propia la figura de Aung San Suu Kyi, que pronto uniría a la legitimidad heredada de
su padre, Bogyoke Aung San8, héroe de la independencia, la suya propia. Aung San Suu Kyi
pronunció discursos por todo el país haciendo llamamientos a unirse a la causa a favor de un
Myanmar democrático y no tardó en reunir en torno a ella un bueno número de seguidores. De
este modo, en el contexto de las protestas de 1988 se forma el que se configuraría como
principal partido de oposición, la Liga Nacional por la Democracia o NLD9, en sus siglas en
inglés.
Paralelamente, el ejército se reorganizó y, para septiembre de 1988, por medio de un
nuevo golpe de estado y una terrible represión en la que, como decíamos, murieron millares,
sin que se haya podido llegar a fijar una cifra más o menos exacta, se conformó un nuevo
gobierno de carácter militar en torno al SLORC o State Law and Order Restauration Council
(Consejo para la Restauración de la Ley y el Orden). Por su parte, la Comunidad Internacional,
en lo que ha venido siendo una tónica desgraciadamente frecuente, no respondió con la
contundencia que la población de Myanmar hubiera deseado. Así, mientras la mayor parte de
5
Alagappa, Muthiah, op. cit. pp 178
Neher, Clark D. (2001): “Burma” en The Southeast Asia Handbook, Regional Handbook of Economic
Development, Chicago, Fitzroy Publishers, pp 159
7
Kurlanzick, Joshua “Can Burma Reform?” en Foreign Affairs Volume 81 No 6, November/December 2002, pp
136
8
Alagappa, Muthiah, op. cit. pp 171
9
National League for Democracy.
6
2
UNISCI DISCUSSION PAPERS
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los países occidentales y la India congelaron sus relaciones económicas con el país asiático, la
mayoría de sus vecinos lo que hicieron fue reconocer al SLORC10.
A pesar de las promesas del SLORC de convocatoria de elecciones libres en cuanto se
hubieran restablecido la paz y la tranquilidad, sus primeras medidas, decretando la ley marcial,
cambiando el nombre del país y de las principales ciudades y colocando bajo arresto
domiciliario o encarcelando a los principales líderes de la NLD, entre ellos Suu Kyi11, no se
puede decir que fueran muy esperanzadora.
En concreto, el cambio de nombre del país, efectuado en 1989 y que supone sustituir la
antigua denominación de la “Unión de Burma” por la nueva de la “Unión de Myanmar”,
suponía incorporar en el nombre del estado la forma en que se llaman a sí mismos en su
lengua, la mayoritaria, los integrantes del grupo étnico también mayoritario, el Bamar12,
exacerbando con ello uno de los problemas que, como veremos, ha tenido el país desde tiempo
inmemorial: el conflicto con las minorías étnicas que ahora no se sentían tampoco incluidas en
la denominación de su propio estado. Así las cosas y, pese a no mediar consulta alguna con los
representantes de los distintos grupos étnicos ni, por supuesto Referéndum, la de Myanmar
pasa a ser la denominación oficial entre otras cosas porque, sólo cinco días más tarde, en una
acción a mi juicio desafortunada, las Naciones Unidas reconocieron el cambio13. Cambio que,
como decíamos, también afectaría a las principales ciudades del país, entre ellas la capital,
Rangoon, en adelante denominada Yangón. Sin embargo, las nuevas denominaciones lejos de
haber sido aceptadas de manera unánime han sido rechazadas por numerosos colectivos y
autores14 que continúan denominando al país Burma, como medio de expresar la solidaridad
con el pueblo birmano y repudiar el gobierno totalitario del SLORC.
En ese contexto y, ante la necesidad de mejorar su imagen tanto interna como
internacional el SLORC, con la esperanza de demostrar que contaba con el apoyo popular15,
decidió hacer efectiva su promesa de celebración de elecciones libres a la Asamblea Nacional,
convocándolas para el 27 de mayo de 1990. Para sorpresa de la junta que quizá había confiado
demasiado en su aparato de propaganda, en que su control de los medios de comunicación
sirviera para anular las posibilidades de la oposición para hacer campaña y en la desunión de
la oposición, la NLD se hizo con la victoria, al obtener 392 de los 485 escaños posibles
mientras que el NUP o Partido por la Unidad Nacional, que representaba los intereses del
SLORC, sólo logró 10 escaños. El resto de escaños serían obtenidos por partidos étnicos de
oposición16.
Ante la clara derrota, la reacción de la junta no se hizo esperar y declaró que las
elecciones celebradas no eran para la Asamblea Nacional sino para una Asamblea
Constituyente que debería elaborar una nueva Constitución que, por otra parte, y, más de diez
años después, tampoco ha visto la luz. La medida fue acompañada, como no podía ser de otro
modo, de una intensificación de la represión que condujo a numerosos representantes electos
del NLD a ser encarcelados y a otros al exilio. Precisamente gracias a estos últimos ha sido
posible la creación de un gobierno en el exilio compuesto por representantes electos en
aquellas elecciones y presidido por el Dr. Sein Win como Primer Ministro, que recibe el
10
Alagappa, Muthiah, op. cit. pp 172
En julio de 1989.
12
Neher, Clark D., op. cit. pp 158
13
Houtman, Gustaaf Myanmar or Burma? National Coalition Government of Burma, Octubre de 2002,
disponible en www.ncgu.net
14
Ver Carey, Peter (1997): Burma: The Challenge of Change in a Divided Society, Londres, McMillan.
15
Alagappa, Muthiah, op. cit. pp 172
16
Ver “Burma: Country in Crisis” en Asia Observer disponible en www.asiaobserver.com
11
3
UNISCI DISCUSSION PAPERS
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nombre de Gobierno de Coalición Nacional de la Unión de Myanmar17 (NCGUB) y trabaja
activamente a nivel internacional para promover un cambio político en el país.
A partir de ese momento la junta militar estrechó su control sobre la vida política del
país al tiempo que, ante la grave situación económica, trataba de introducir tímidas reformas
en este terreno que, sin embargo fueron por completo insuficientes.
En el terreno político, los militares reemplazaron a los civiles en todos los niveles de la
administración y la libertad de reunión siguió siendo inexistente hasta el punto de que, además
de prohibirse los partidos políticos, en momentos de especial tensión se han cerrado los
institutos de enseñanza secundaria y las universidades. Además el país no cuenta, desde las
fallidas elecciones de 1990, con órgano legislativo alguno18.
En el terreno económico la liberalización ha sido cuando menos insuficiente y no ha
estado exenta de retrocesos y contradicciones como las que supusieron las tasas e impuestos
con que, en la segunda mitad de los noventa se grabaron importaciones y exportaciones y las
limitaciones impuestas a las existencias de reservas en moneda extranjera. Ello explica que el
país continúe aislado y empobrecido, con unas tasas de desempleo e inflación y una balanza
comercial que empeoran cada año y una renta per capita de 406$19. La situación es tan grave
que la supervivencia es posible en buena parte por que un alto porcentaje de la población
trabaja en la agricultura y puede atender sus necesidades de subsistencia. Todo ello ha ido
creando una situación crecientemente complicada, con un estado y una población acosados por
una multitud de problemas y un gobierno que afirma ver como única amenaza la conspiración
exterior, básicamente occidental y de supuesto corte neo-colonial orientada a dividir el país y
controlarlo.
6.La situación actual y la detención de Suu Kyi
Sin embargo, los problemas del país son de carácter bien distinto y van desde las violaciones
de derechos humanos y la existencia habitual de trabajos forzados a la inexistencia de todo
tipo de libertades, pasando por la fabricación y exportación de heroína y anfetaminas que, tras
la caída del gobierno Talibán en Afganistán han hecho de Myanmar uno de los países
principales productores/exportadores del mundo de opio. Problema este último estrechamente
relacionado con el de los grupos étnicos minoritarios, un conflicto que arrastra Myanmar
durante buena parte de su historia y que los años de gobierno del SLORC no han contribuido a
solucionar.
4.1.Violaciones de derechos humanos
Como ya se decía más arriba, a pesar de que Myanmar es signataria de los principales tratados
internacionales en materia de derechos humanos, la violación, la tortura, el asesinato, los
desplazamientos forzosos masivos y la detención sin juicio son prácticas habituales en el país.
A ello se une el habitual recurso a los trabajos forzados, reiteradamente denunciado por la
Organización Mundial del Trabajo y, en relación con el cual, poco cambio ha supuesto la
aprobación de una ley en el año 2000 que lo prohibía20. Los niños se ven especialmente
afectados por estos problemas sea directamente, sea porque es algún miembro de su familia el
que es objeto del abuso. En el primer caso, es especialmente grave la situación de los niños
obligados a engrosar las filas del ejército, niños que en muchos casos apenas han cumplido los
17
Es interesante observar que, como es lógico, optan por la antigua denominación del estado y no por la nueva
que, como se ha explicado, introdujo en 1989 el SLORC.
18
Neher, Clark D., op. cit. pp 160
19
National coalition Government of Burma Trade Regulations and Standards, 3 de octubre de 2002, disponible
en www.ncgub.net
20
Ver Burma, Human Rights World Report 2003, Human Rights Watch, disponible en www.hrw.org
4
UNISCI DISCUSSION PAPERS
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once años y que son obligados a luchar contra las minorías étnicas y las fuerzas opositoras y a
participar, a su vez, en abusos contra civiles.
Pese a que aparentemente es un país sin problemas de carácter religioso y a su
identidad mayoritariamente budista21, la junta, en su celo por asegurarse la fidelidad de los
monjes, ha realizado terribles incursiones en los monasterios sacando de ellos a aquellos que
mantuvieran una postura favorable a la democracia o sostuvieran reivindicaciones en defensa
de los derechos humanos. Con el fin de controlar la disidencia, el SLORC se ocupa también de
infiltrar agentes en los monasterios22. Todas estas precauciones son lógicas si tenemos en
cuenta que, más allá del gran respeto con el que cuentan los monjes, su número, 400.000, es el
único que se aproxima al de los integrantes del ejército. En un país sin libertad de asociación
eso es más que importante23. Asimismo, los grupos de musulmanes y cristianos existentes en
el suroeste del país han sido frecuente objetivo de ataques armados24.
Junto a todo ello, las violaciones de mujeres, muchas de ellas acompañadas de
asesinato, especialmente en los estados ocupados por minorías étnicas, particularmente los
estados Shan y Karen, son algo habitual, como también lo es su secuestro y su utilización
como esclavas sexuales25, frecuentemente en burdeles tailandeses.
Toda esta persecución así como los reasentamientos forzosos son aún más graves
porque llevan asociado un segundo problema: el de los refugiados, que amenazan con
desestabilizar algunos países vecinos, así como el de los desplazados internos que, en 2002,
según el Departamento de Estado norteamericano ascendían a un millón de personas.
4.2.Ausencia de libertades
La junta militar ve en el férreo control de la disidencia, la eliminación de libertad y, por
supuesto, la inexistencia de una sociedad civil organizada, la mejor manera de asegurar la
continuidad del régimen que, además ellos equiparan a la del estado26 y al mantenimiento de la
unidad no sólo de este último sino del ejército, el Tatmadaw.
Eso explica no sólo la prohibición de los partidos políticos y los sindicatos, sino el
control de los medios de comunicación en los que no está permitida crítica alguna al SLORC y
donde las únicas noticias aceptables son las buenas. Ello explica también los esfuerzos de la
población por acceder a otro tipo de medios y, con ello de noticias y que las estaciones
internacionales de radio como la British Broadcasting Corporation, Voice of America,
Democratic Voice of Myanmar y Radio Free Asia tengan cifras porcentuales de audiencia
entre las mayores del mundo27. Asimismo está completamente prohibida la suscripción a
publicaciones extranjeras y las comunicaciones Internet sólo son posibles a través del
gobierno28.
21
Es precisamente el hecho de que el Budismo Terevada sea la creencia mayoritaria en el país lo que para
muchos explicaria la sumisión y pasividad a veces mostrada por la población ante el gobierno despótico del
SLORC. Neher, Clark D., op. cit. Pp 159
22
Idem pp 163
23
Es, salvando las distancias, un problema similar al que se presentaba al Partido Comunista Chino con la secta
Falun Gong que, en realidad, no era perseguida por el contenido presuntamente diabólico del culto, que no era tal,
si no porque sus miembros empezaban a superar en número a los del propio Partido Comunista.
24
Ver “Burma: Country in Crisis” en Asia Observer disponible en www.asiaobserver.com
25
Así lo documenta Human Rights Watch. Ver www.hrw.org
26
Ver Alagappa, Muthiah (1998): Asian Security Practice, Standford, Standford University Press, Pp 390
27
Ver “Burma: Country in Crisis” en Asia Observer disponible en www.asiaobserver.com
28
Neher, Clark D., op. cit. Pp 161
5
UNISCI DISCUSSION PAPERS
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En esa línea también, en 1996 la Junta aprobó la “Computer Science Development
Law” en virtud de la cual la posesión sin licencia de un fax o un MODEM está penada con
penas de 15 años de cárcel.
Asimismo, existe una lista negra de términos que no deben usarse, tales como:
democracia, derechos humanos, Aung San Suu Kyi, críticas al régimen, prostitución o
cualquier comentario positivo acerca de Occidente29.
Por otra parte, las Organizaciones No Gubernamentales, como la Cruz Roja de
Myanmar, están también administradas por el gobierno a pesar de su nombre30, en tanto que la
Junta ha optado por la creación de una organización social, la USDA (Union Solidarity and
Development Association), inspirada en el Golkar de la Indonesia de Suharto y con la que
pretende proporcionar la alternativa totalitaria a las organizaciones sociales propias de una
sociedad civil organizada, pero que, en realidad, deviene un instrumento más del férreo control
ejercido sobre la población.
4.3.Grupos étnicos minoritarios
El problema de las reivindicaciones de los principales grupos étnicos minoritarios lejos de ser
nuevo, se remonta al periodo colonial. Sin embargo, la intransigencia de los sucesivos
gobiernos militares no ha hecho sino acentuarlo. Así, cabe decir que no hay grupo étnico
alguno que no se haya levantado en armas contra el gobierno central, en alguna ocasión, hasta
el punto de que en ocasiones, el ejército se ha visto en la necesidad de actuar en varios frentes
a la vez.
A pesar de que resulta tremendamente difícil estar seguro acerca de la precisión de los
datos ya que el régimen es el primer interesado en que se desconozcan las cifras para así poder
minimizar el peso poblacional de los grupos diferentes del Bamar, está claro que éste último
constituye alrededor de las dos terceras partes de la población total.
Así, entre las más de 135 etnias presentes en la composición poblacional destacan por
su importancia y actividad siete, como muestra el siguiente cuadro:
Bamar
Shan
Karen
Rakhine
Mon
Indios
Kachin
33 millones
4 millones
3 millones
2,5 millones
1 millón
1 millón
600.000
Fuente: Neher, Clark D. “Burma” en The Southeast Asia Handbook, Regional Handbook of Economic
Development, Fitzroy Publishers, Chicago, 2001
Esos grupos minoritarios generalmente viven separados de la mayoría Bamar, hablan
lenguas diferentes y tienen distintas tradiciones lo que convierte a Myanmar en un Estado
multicultural, multiétnico y multirreligioso31 donde la asimilación no es posible.
Así, habida cuenta de las difíciles relaciones de estos grupos con el gobierno central, su
presencia, junto con la de los disidentes políticos, constituyen las dos principales razones por
las que la Junta ve en las amenazas internas los principales desafíos posibles a la supervivencia
del régimen y el estado que, como ya dije, desde su perspectiva, son indisolubles.
29
Idem pp 163
The New ASEANS: Vietnam, Burma, Cambodia y Laos, East Asia Analitical Unit, Department of Foreign
Affairs and Trade, Australia, Barton, 1997, pp 107
31
Alagappa, Muthiah Asian Security Practice...pp 393
30
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Mientras, los grupos étnicos se sienten amenazados por esta concepción, al tiempo que
identifican tanto al gobierno como al ejército con el grupo étnico minoritario, considerando
que tanto uno como otro sólo desean mantener y consolidar el dominio Bamar.
En un intento de solución de tan complicada cuestión, la Junta militar ha firmado desde
1989 varios acuerdos de alto el fuego con distintos grupos étnicos. Sin embargo no son sino
acuerdos interinos que habrán de ser transformados en permanentes para tratar de dar una
solución definitiva al problema. Ahora bien, la cuestión es que muchos de estos acuerdos
incluían la posibilidad de continuar con el cultivo de opio en muchas de las zonas donde
operaban los grupos insurgentes y, donde por tanto, se aplican los acuerdos de alto el fuego, lo
que ha supuesto un agravamiento más que notable de otro de los problemas que hoy tiene
planteados Myanmar: el de la producción de opio y la fabricación y exportación de heroína y
anfetaminas.
4.4.Drogas
De este modo, grupos como el UWSA (Unite Wa State Militia) han disparado en los últimos
tiempos su producción de metanfetaminas, constituyéndose como una de las principales
organizaciones de narcotraficantes del mundo.
El problema es que el SLORC, más allá del beneficio que pueda suponer la paz con
algunos de estos grupos insurgentes, obtiene también un beneficio económico, algo
fundamental en el caso de una economía en bancarrota como la de Myanmar. De hecho, el
país es cada vez más dependiente del blanqueo de capitales vinculado al tráfico de drogas32 y
de las inversiones realizadas por los “señores de la droga”33, casi únicos inversores ya, tras la
retirada de la mayoría de las empresas extranjeras del país, tanto en aplicación de sanciones
por las violaciones de derechos humanos como por razón de los onerosos impuestos y tasas
aplicados por la Junta militar. De hecho, son muchos los analistas que señalan que los ingresos
obtenidos por Myanmar gracias al tráfico de drogas es muy probable que excedan los
obtenidos con el conjunto de las exportaciones legales.
Ahora bien, esta situación ha disparado la alarma, no sólo entre los vecinos asiáticos de
Myanmar, fundamentalmente la India, Tailandia y China, que sufren las ramificaciones de este
tráfico, sino a nivel global ante el rápido aumento, menor no obstante en el último año, del
consumo mundial de heroína propiciado por el hecho de que nunca antes estuvo disponible tal
cantidad de esta droga de tan “buena calidad” y a tan bajo precio. Así, por ejemplo, se
demostró que el 60% de la heroína que se podía encontrar en las calles de Nueva York
procedía de Myanmar.
Por otra parte, la fabricación de drogas, es uno de los factores que han alimentado la
preocupante epidemia de sida que vive el país asiático. Según las Naciones Unidas uno de
cada cincuenta ciudadanos son portadores del virus VIH y, habida cuenta del notable grado de
deterioro en que se encuentra su sistema sanitario (el segundo peor del mundo según la OMS),
ninguno de ellos tiene esperanzas de recibir atención médica alguna.
4.5.Respuesta de la Junta militar
Sin embargo, el SLORC, incapaz de dar una respuesta eficaz y definitiva a todos estros
problemas, se limita a reforzar las Fuerzas Armadas fundamentalmente como medio de hacer
frente a la disidencia interna, a criticar la presión de la Comunidad Internacional favorable a la
democratización del país y a hacer periódicamente tímidos gestos de liberalización para
rebajar el nivel de las presiones de ambos tipos.
32
33
Kurlanzick, Joshua, op. Cit. Pp 140
Ver “Burma: Country in Crisis” en Asia Observer disponible en www.asiaobserver.com
7
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Así, si por un lado, entre 1988 y 2000 se ha triplicado el número de integrantes de las
fuerzas armadas situando al de Myanmar como el segundo mayor ejército del sudeste asiático,
se ha importado gran cantidad de armamento procedente de China y Rusia y existen planes de
construcción, con ayuda de esta última, de un reactor nuclear que sin embargo se dice que sólo
habrá de servir a propósitos de investigación, por otro, la Junta militar ha tratado de dar
ocasionales muestras de voluntad de apertura, como la decisión adoptada en 1997 de cambiar
la denominación SLORC por la de SPDC (State Peace and Development Council)34 que, sin
embargo, no ha tenido traducción alguna en lo que se refiere a su forma de actuar, o las
periódicas liberaciones de presos políticos.
Desde finales de los 90, el país parecía atravesar precisamente uno de esos periodos de
suavización de la dictadura. Una suavización que alcanzó su máxima expresión en 2002 con la
reapertura de las oficinas de la NLD en todo el país, la liberación de Aung San Suu Kyi en el
mes de mayo y la disposición del SPDC a negociar no sólo con la NLD sino con los grupos
étnicos minoritarios de oposición35. En realidad, desde la liberación de Suu Kyi nunca se
materializaron las promesas de diálogo y reconciliación política36.
En buena medida, los pasos adelante se debieron a los esfuerzos de Ismail Razali,
enviado especial del Secretario General de las Naciones Unidas para Myanmar. Sin embargo
éste fracasó finalmente es su intento de que la junta retomara el diálogo con Suu Kyi,
interrumpido en octubre de 2001. De igual manera, su petición de que el SPDC proclamara
una amnistía general también fue desoída.
En realidad, había cada vez más signos de que la junta militar se encontraba una vez
más en un difícil dilema: su tímida apertura no satisfacía en modo alguno la expectativas de la
Comunidad Internacional que, en consecuencia no suavizaba su postura de firmeza hacia el
régimen y, mientras, internamente, estaba haciendo lo que consideraba excesivas concesiones
con el riesgo de perder el control sobre la población37.
Así las cosas, parece claro que la solución que la junta militar dio al dilema fue la de
abandonar la política de concesiones y volver a endurecer su postura arrestando a decenas de
nuevos disidentes políticos en septiembre de 2002 y sentenciando a largas penas de cárcel a un
grupo de estudiantes acusados de distribuir panfletos en pro de la democracia38.
En esa misma dirección apunta el hecho de que en el transcurso de la visita del
Ministro de Exteriores australiano, Alexander Downer, a Myanmar en octubre de 2002, ningún
miembro de la junta le diera información alguna acerca de un posible calendario de reformas.
4.6.Detención de Suu Kyi
Es en este contexto en el que debemos enmarcar la detención de Aung San Suu Kyi el pasado
30 de mayo en Dipeyin, en la división de Sagaing, cerca de Mandalay. La dirigente de la NLD
que al ser liberada un año antes había sido autorizada a moverse libremente por el país39,
estaba a punto de finalizar una gira de un mes por diferentes ciudades del norte, y fue detenida
tras un choque entre fuerzas gubernamentales y sus seguidores. Aunque ésta es sólo la versión
de la junta, en tanto que la NLD señala que la comitiva de Suu Kyi fue atacada y que en el
ataque murieron muchos de sus seguidores40. Sea cual sea la realidad, lo cierto es que, al
34
Neher, Clark D., op. cit. Pp 160
Burma, Human Rights World Report 2003, Human Rights Watch, disponible en www.hrw.org
36
Chew, Lee Kim “Presure on Myanmar to free Suu Kyi” en The Strait Times, 3 de junio de 2003, disponible en
http://straitstimes.asia1.com.sg
37
Spillius, Alex “Door closes on reform after arrest of Suu Kyi” en The Daily Telegraph, 2 de junio de 2003
38
Burma, Human Rights World Report 2003, Human Rights Watch, disponible en www.hrw
39
Spillius, Alex, op.cit.
40
“Burmese Challenge” en Financial Times, 3 de junio de 2003.
35
8
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parecer, 5000 miembros de la USDA habían estado esperando a la comitiva de la NLD41. Por
otra parte, pese a que las cifras inicialmente proporcionadas por el SPDC fue de 4 muertos y
50 heridos42, parece que fueron 70 u 80 personas las que perdieron la vida en estos
enfrentamientos. Incluso, se llegó a temer por la integridad física, aunque no por la vida, de la
propia Suu Kyi, ya que según algunos informes habría sufrido cortes en la cara y un hombro43.
Además han vuelto a ser cerradas las sedes de la NLD en todo el país, 19 miembros
más fueron detenidos y otros muchos puestos bajo arresto domiciliario. Además, durante unos
días también se clausuraron las universidades y los institutos de enseñanza secundaria y se
cortaron las líneas telefónicas del norte del país44.
La razón que movió a la junta militar a dar marcha atrás en su decisión de permitir a
Suu Kyi el contacto con la población y a la NLD reanudar su actividad fue el notable apoyo
con que siguen contando el partido y su líder aún después de los años de silencio forzoso.
Dicho de otro modo, no contaban con que, a pesar de los largos periodos de arresto y del
consiguiente alejamiento de la población, siguiera gozando de tanta popularidad y los
acontecimientos que el 30 de mayo generaron estos graves enfrentamientos habrían tenido
como finalidad intentar desacreditar a la NLD acusándola de haberlos instigado45.
Por otra parte, Suu Kyi había empezado a expresar reiteradamente su frustración y su
desesperanza respecto a las promesas de mantenimiento de un diálogo serio que hiciera
posible la transición a la democracia, por más que la junta insista en afirmar que el proceso de
reconciliación es para ellos prioritario y que los incidentes supusieron un paso atrás que no
desean que suponga el abandono total del diálogo46.
Del mismo modo, la junta militar se va a defender de las acusaciones vertidas por la
Comunidad Internacional en reacción al suceso y del hecho de que los medios se hagan eco
del mismo y de la situación que se vive en Myanmar, retomando su ya conocido discurso de
las supuestas aspiraciones de carácter neo-colonial occidentales47. Cabría preguntar por qué
países no occidentales e, incluso como veremos, sus propios vecinos del sudeste asiático, se
han ido sumando también poco a poco a la larga lista de los que piden un cambio.
Ante la situación, Ismael Razali, enviado especial del Secretario General de la ONU, a
quien la junta militar no había permitido la entrada en el país desde febrero, decidió viajar a
Myanmar para presionar a favor de la liberación de Suu Kyi, algo que sin embargo no daría
los frutos apetecidos, como ya habían “avisado” los líderes birmanos al tiempo que
intensificaban sus críticas contra Aung San Suu Kyi48.
Desde su detención Aung San Suu Kyi permaneció hasta septiembre en un lugar no
revelado, al parecer en una instalación militar a 40 km al norte de Yangón49, mientras la junta
41
Spillius, Alex, op.cit.
“Atrocity in Burma” en International Herald Tribune, 6 de junio de 2003
43
“A Nobel Peace Laureate Under Attack” en The New York Times, 6 de junio de 2003
44
Lovering, Daniel, “Attack on Suu Kyi planed by government supporters” en The Independent, 6 de junio de
2003
45
“Suu Kyi may have been hurt during protests” en New Straits Times, 4 de junio de 2003, disponible en
www.nst.com.my
46
Khaing, Thet “Reconciliation is our priority, says Foreign Minister Uwin Aung, defends graduated process” en
The Myanmar Times, 23-29 de junio de 2003, disponible en www.myanmar.com
47
“Yangon says media supports colonialism” en Taipei Times, 30 de junio de 2003, disponible en
www.taipeitimes.com
48
“Myanmar ups Suu Kyi criticism, UN ambassador waits” en The Manila Times, 9 de junio de 2003, disponible
en www.manilatimes.net
49
“Suu Kyi injured, many feared in Myanmar clashes” en The Straits Times, disponible en
http://straitstimes.asia1.com.sg
42
9
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afirmaba constantemente que su reclusión era temporal50 y por su propia seguridad51.
Afirmaban, cínicamente, que si algo ocurriera a Suu Kyi todo el mundo culparía a la junta. De
ahí la necesidad de protegerla52.
En septiembre fue ingresada en un hospital custodiado por más de 12 policías y
agentes de inteligencia53, para ser sometida a una intervención quirúrgica ginecológica. Desde
su salida del hospital se encuentra bajo arresto domiciliario, una situación que ha permanecido
sin cambios pese a las presiones nuevamente recibidas por el SPDC para que procediera a su
liberación antes de la cumbre de octubre de la ASEAN, celebrada en Bali54.
5.El futuro de Myanmar y las probabilidades de una transición democrática
Algunos dirán que la tercera detención de Aung San Suu Kyi, que ha pasado más de la mitad
de los últimos 14 años en prisión, y la complicada situación generada en los últimos meses por
el endurecimiento tanto del régimen militar como de la postura de la Comunidad Internacional
hacia él no son sino un episodio más en un ya largo tira y afloja, comparable, aunque con
matices, al que existe con Corea del Norte.
Sin embargo, las cosas en Myanmar son distintas. El país se enfrenta a una situación de
deterioro económico cada vez más grave, que le ha hecho entrar en los últimos meses en la
peor crisis desde los años ochenta, no son pocos los que literalmente no tienen el arroz
necesario para su supervivencia y la esperanza de vida es de sólo 60 años Con progreso
económico, una dictadura puede durar, tanto más en un contexto confuciano, como el de
Myanmar, pero con una crisis de tales dimensiones, es mucho más difícil, especialmente si
como es el caso la dictadura y la crisis duran ya 41 años.
Por si todo ello fuera poco, la unidad del ejército, del Tatmadaw, es ahora cuestionable
y eso, tratándose no sólo de la institución central en torno a la que se ha construido todo el
sistema, sino del símbolo de la propia unidad nacional es muy peligroso. Pero en cualquier
caso, parece clara una división entre “los duros”, agrupados en torno al máximo líder del país,
el general Than Shwe, que durante el último año ha ejercido un poder absoluto en las esferas
política y económica y que es contrario por completo a todo diálogo con la oposición y “los
pragmáticos” que lidera el jefe de la inteligencia, el General Nyunt55, apoyado por el
Ministerio de Exteriores, que ven en una suavización del régimen y en una puesta en marcha
de un diálogo real con la oposición, la posibilidad de asegurarse una supervivencia a largo
plazo que, de otro modo, ven en peligro56. Quizá verían con buenos ojos que la Convención
Nacional lograra acabar un proyecto de Constitución estancado ya demasiado tiempo, aunque
siempre con la esperanza de que tal proyecto garantizara al ejército un papel de importancia en
el futuro político del país.
Quizá una concesión en este sentido serían las declaraciones realizadas por el general
Khin Nyunt a finales de agosto en las que afirmaba que se iba a retomar la redacción de la
Constitución y anunció una hoja de ruta de siete puntos que habría de conducir al país a la
50
Kazmin, Amy, Burmese rulers snub calls to free Suu Kyi en Financial Times, 4 de junio de 2003
Chew, Lee Kim “Suu Kyi “well and in good spirits”: envoy” en The Straits Times, 11 de junio de 2003,
disponible en http:://stritstimes.asia1.com.sg
52
Khaing, Thet “Reconciliation is our prioryty, says Foreign Minister Uwin Aung, defends graduated process” en
The Myanmar Times, 23-29 de junio de 2003, disponible en www.myanmar.com
53
“Burma’s Aung San Suu Kyi undergoes surgery”, ABC, 18 de septiembre de 2003, disponible en
www.ncgub.net
54
“UN envoy metes with Aung San Suu Kyi, Burma PM” AFP, 1 de octubre de 2003, disponible en
www.ncgub.net
55
Ahora Primer Ministro.
56
“Suu Kyi’s detention split ruling generals” en The Straits Times, 7 de junio de 2003, disponible en
http://straitstimes.asia1.com.sg
51
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democracia. No obstante, no hay que ser demasiado optimista toda vez que como ya se ha
dicho, gestos similares frecuentemente han quedado en nada y, de hecho el propio Khin Nyunt
ni si quiera quiso desvelar un calendario para llevar a efecto esos planes57.
En todo caso, al menos la corriente más aperturista, es consciente de que el comienzo
serio de las reformas sería la única forma posible de hacer cambiar las difíciles relaciones, por
no decir inexistentes, del régimen con actores clave del Sistema Internacional y de que Estados
Unidos y la Unión Europea relajaran las sanciones que hoy pesan sobre Myanmar y sus
dirigentes.
Precisamente por esta razón es hoy más importante que nunca no sólo el
mantenimiento de las sanciones existentes contra Myanmar, sino un giro en la política de
aquellos estados y organizaciones que, en su momento eligieron una aproximación diferente
hacia el país. De hecho la propia oposición democrática y el gobierno de Myanmar en el exilio
se han manifestado a favor del mantenimiento de las sanciones. En igual sentido hablaba el
arzobispo y, también premio Nóbel, Desmond Tutu al “pedir sanciones para ese régimen
ilegítimo” argumentando que, en casos como el de Sudáfrica, fueron efectivas58.
Entre los que han optado por una aproximación más dura a Myanmar hay que hablar en
primer lugar, de EEUU que, más allá de insistir en la necesidad de que la Junta militar
reconozca los resultados de las elecciones de 1990, continuar denominando al estado Burma,
según su antigua designación, por tanto, y no tener acreditado embajador en Yangón, ha
mantenido en los últimos años una política de sanciones de creciente intensidad. Así, tras unos
inicios más dubitativos en los que se alzaron voces preocupadas porque EEUU pudiera ser
acusado de aplicar unos criterios diferentes en sus relaciones con Myanmar y con otros
estados, China por ejemplo, en marzo de 1997, el Congreso norteamericano aprobó una ley
por la que quedaban totalmente prohibidas nuevas inversiones en Myanmar. Asimismo el
Congreso aprobó la prohibición de emisión de visados para miembros del SLORC y sus
familias así como para altos funcionarios59.
Igualmente, el pasado mes de junio, Colin Powell, en el transcurso de su viaje al
sudeste asiático para asistir a la reunión del ARF, también anunció un endurecimiento de las
medidas adoptadas respecto de Myanmar60.
Por su parte, también la UE ha adoptado una postura firme frente a Myanmar exigiendo
en todo momento el respeto de los Derechos Humanos y la convocatoria de elecciones libres.
De hecho, el 15 de junio, dos semanas después de la detención de Suu Kyi, la UE tomó la
decisión de endurecer sus sanciones contra el gobierno militar de Myanmar, decretando ahora
una prohibición de emisión de visados, un embargo de armas y la congelación de activos de
más de 150 altos funcionarios de la junta61.
Del mismo modo, es importante que la actitud de ASEAN que, en vísperas de la
reunión del ARF de junio62 en Phnom Penh63 empezó a cambiar, llegando a señalar Mohamed
57
“Myanmar’s new PM outlines plans for democracy”, en The Straits Times, 30 de agosto de 2003, disponible en
http://straitstimes.asia1.com.sg
58
“Atrocity in Burma” en International Herald Tribune, 6 de junio de 2003
59
Steinberg, David I. (2001): Burma: The State of Myanmar, Washington D.C., Georgetown University Press, pp
241 y ss
60
“A slap on the wrist” en The Economist, 21-23 de junio de 2003
61
Ver Cropley, Ed, “Suu Kyi issue forces Asean to act” en The Manila Times, 18 de junio de 2003, disponible en
www.manilatimes.net
62
Bowring, Philip “Asean should give Bourma the cold shoulder” en International Herald Tribune, 11 de junio
de 2003
63
“The Phnom Penh meeting” en The Jakarta Post, 17 de junio de 2003, disponible en www.thejakartapost.com
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Mahathir que si Myanmar no atendía a las opiniones de los otros países de la región, se
arriesgaba a ser expulsado64, se consolide en la línea de exigir un cambio en Myanmar en lugar
de continuar con su línea tradicional de no injerencia en los asuntos internos del país basada en
los principios del “ASEAN way”65. De hecho, la propia entrada de un país como Myanmar en
ASEAN en 1997 de la mano del apoyo de la propia Malasia que presidía la cumbre de ese año
y persuadió en ese sentido al resto de los miembros de la Asociación66, fue muy criticada
desde Occidente, hasta el punto de que, en el marco del proceso ASEM, la UE se ocupó de
precisar (también hacía con ello referencia a Laos y Camboya), que el ingreso en ASEAN no
suponía inevitablemente la participación en ASEM sino que, para ello, era necesario el visto
bueno de los participantes de la UE algo con lo que Myanmar no contaba. Este era
precisamente uno de los aspectos que disuadía a algunos otros miembros de ASEAN de
adoptar una postura favorable a su incorporación67.
Si bien en aquella ocasión, los estados del sudeste asiático argumentaron que trataban
de perseguir la democratización en Myanmar por medio de una aproximación distinta, de
compromiso constructivo, seis años después de ha puesto de manifiesto que tal aproximación
no ha dado los resultados apetecidos. Quizá por ello, en la ya mencionada reunión del ARF, la
cuestión birmana ocupó un lugar de importancia68, como también ha ocurrido en la reciente
cumbre de la ASEAN celebrada en Bali, como apuntábamos más arriba. Los restantes
miembros de la ASEAN tratan, hasta el momento infructuosamente, de poner fin a una
situación que desacredita a la región y aleja inversiones69.
Sin embargo Myanmar sigue sin variar su actitud y se limita a dar vagas respuestas que
en realidad no precisan nada acerca de sus intenciones, tal y como hizo en el transcurso de la
cumbre de Bali al afirmar que “ellos no consideran arresto domiciliario a la estancia de Suu
Kyi en su casa después de abandonar el Hospital”70.
En cualquier caso, el hecho mismo de que algunos estados miembros de ASEAN hayan
comenzado a afirmar que la Junta militar de Myanmar debía atender a las demandas de la
Comunidad Internacional, como ya hemos dicho, nos sitúa ante unos planteamientos sin
precedentes hasta el momento en aquella región71. Ahora bien, hasta el momento, todas estas
peticiones han caído en saco roto, como también la llamada de Indonesia a una flexibilización
del principio de no injerencia de ASEAN. De seguir así las cosas, es muy probable que
ASEAN trate de dejar la cuestión a un lado en un intento de que no dañe más de lo que ya lo
64
Abdullah, Ashraf, “Asean salutes a visionary”, en The New Straits Times, 6 de octubre de 2003, disponible en
www.nst.com.my
65
Emmers, Ralf (2003): Cooperative Security and the Balance of Power in ASEAN and the ARF, Londres,
Routledge Curzon, pp 24 y ss
66
Abdullah, Ashraf, “Asean salutes a visionary”, en The New Straits Times, 6 de octubre de 2003, disponible en
www.nst.com.my
67
Abdullah, Ashraf y Hor, Chow Kum “Asean pays tribute to Dr. M” en The New Straits Times, 8 de octubre de
2003, disponible en www.nst.com.my
68
Chew, Lee Kim “Myanmar, regional security to top Asean Meeting” en The Straits Times, 16 de junio de 2003,
disponible en http://straitstimes.asia1.com.sg
69
“Activists blast represión within ASEAN” Taiwan News, 7 de octubre de 2003, disponible en
www.etaiwannews.com
70
“Myanmar sends vague message over suu Kyi” en The Jakarta Post, 6 de octubre de 2003, disponible en
www.thejakartapost.com
71
Desy Unidjaja, Fabiola “myanmar must respond to int’l demands:RI” en The Jakarta Post, 17 de junio de
2003, disponible en www.thejakartapost.com
12
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ha hecho la imagen de la Asociación y de que no acabe por generar importantes divisiones
internas72.
Si es rechazable esta política de compromiso constructivo, también se podría objetar
que las sanciones no han surtido efecto, no es menos cierto que si éstas no han funcionado es
porque no sólo no han sido aplicadas de manera unánime sino porque, incluso, Myanmar ha
contado con la ayuda económica de Japón, que tras retomarla en 1994 y en una demostración
más del pragmatismo que le caracteriza, se muestra deseoso de avances firmes en la línea de la
democratización del país que le permitan incrementarla. Con todo, los constantes
llamamientos japoneses a un cambio en la actitud de la junta militar así como sus reiteradas
advertencias de que de no producirse tal cambio podrían optar finalmente por la suspensión de
la ayuda son innegables.
Más grave es el apoyo prácticamente abierto de China, movida no sólo por su interés
de lograr una salida al el Índico73 que la permita un mayor control de los flujos comerciales y
de todo tipo que circulan por esa vía sino también porque por razones de índole interna no es
imaginable que la República Popular realizara duras condenas de las violaciones de los
derechos humanos en parte alguna. Precisamente el intento chino de servirse de su apoyo a la
junta militar para situarse estratégicamente en el océano Índico, ha hecho que la India, en otro
tiempo altamente crítica con el SPDC, haya buscado una reaproximación que le permita
compensar la influencia china y evitar perder por completo el control del mar de Andaman74.
A ello se une el hecho de que la propia Junta militar ve en el mantenimiento de unas relaciones
más fluidas con la India, como también en su propia participación en ASEAN, un medio de
diversificar sus relaciones que le permita evitar una excesiva dependencia de China, molesta
no sólo por el componente de dominación económica que encierra, sino porque despierta los
sentimientos xenófobos característicos del régimen de Myanmar75.
Por otra parte, ASEAN no puede seguir ocultando por más tiempo detrás de unos
supuestos principios el hecho de que líderes destacados de algunos de sus miembros como
Mohamed Mahathir o Lee Kwan Yew76 no ven del todo con malos ojos la clase de régimen
existente en la actualidad en Myanmar. El primero, por más que haya dado un considerable
giro a sus declaraciones en los últimos tiempos con toda probabilidad porque, a punto de
retirarse, puede hacer reproches a las violaciones de derechos humanos y llamamientos a la
apertura democrática en algunos de sus estados vecinos sin temor a que se reclame de él una
actitud coherente en su propio país77, tampoco deja ser favorable al mantenimiento de una
postura regional algo más suave que la actual ya que según afirma que “pressuring the
military-ruled country would not do any good for the people of Myanmar”78. Igual que
tampoco es conveniente que desde Malasia, Tailandia o Singapur se sigan alentando el
comercio y la inversión en el país.
72
Mizumoto, Natsumi “E.Asian leaders to take up N.Korea, Myanmar at ASEAN” en Kyodo News, 7 de octubre
de 2003, disponible en http://home.kyodo.co.jp
73
“Burmese Challenge” en Financial Times, 3 de junio de 2003
74
“Review and Outlook: Asia’s Other Rogue Regime” en The Wall Street Journal Europe, 3 de junio de 2003
75
Steinberg, David I. Op. cit. pp 238
76
Lee Kwan Yew llegó a afirmar que “If I were Aung San Suu Kyi, I think I’d rather be behind a fence and be a
symbol than be found impotent to lead the country...I have visited Myanmar and i know that there is only one
instrument of government, and that is the army”. Carey, Peter op. cit. Pp 5
77
Purba, Kornelius, “Bending non-interference” en The Jakarta Post, 15 de octubre de 2003, disponible en
www.thajakartapost.com
78
“Mahathir steals Summit spotlight” The Jakarta Post, 10 de octubre de 2003, disponible en
www.thejakartapost.com
13
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Asimismo, deben tener muy en cuenta lo que supone la persistencia de la actual
situación en términos de la estabilidad regional. No sólo Myanmar es un polvorín que en algún
momento podría estallar, si no que su exportación de heroína y anfetaminas y los cada vez
mayores flujos de refugiados provenientes del país plantean un serio desafío al resto de sus
vecinos asiáticos, empezando por Tailandia, que deberán abordar cuanto antes.
Si por fin la Comunidad Internacional toma una postura unificada, coordinada y firme
en la cuestión de Myanmar los sucesos de mayo y la tercera detención de Aung San Suu Kyi
habrán servido para algo.
Así y todo, y aún teniendo en cuenta que el grado de aislamiento en que se encuentra,
la división interna del ejército y la deplorable situación económica no dejan muchas salidas a
la junta militar distintas de la democratización, hay que ser cautos, mantener la postura de
firmeza en tanto no se vea que se producen cambios irreversibles y no cantar victoria
demasiado pronto porque, en cualquier caso, es el SPDC el que parece no tener prisa.
Bibliografía
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UNISCI DISCUSSION PAPERS
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Otros documentos
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16
UNISCI DISCUSSION PAPERS
Octubre de 2003
CHINA’S CHANGING RELATIONS
WITH THE TWO KOREAS
AUTOR1:
EUNSOOK YANG
UNISCI
Octubre 2003
FECHA:
1.Introduction: China’s Role and its Changing Relations toward the
Two Koreas
During the six-party meetings held August 27-29, 2003, it was once again shown that China
has an important role to play in the Korean peace process. During this time, South Korea, the
U.S., and the Chinese observers all saw China’s role as crucial. They came to a conclusion
that China is the only remaining major ally of North Korea, and is the sole country that can
communicate effectively with the completely isolated regime of Pyongyang. In their effort to
solve the crisis over North Korea’s nuclear weapons projects, the United States has asked
China to use its strong historical ties with Pyongyang to try to persuade Kim Jong-il’s regime
to dismantle the program.
This paper will first examine the evolving strategic issues that the North Korean
Nuclear Program is arousing in Northeast Asia. Then, it will look at China’s role as a mediator
between the U.S and North Korea but also its relations between the two Koreas to bring the
peace on the Korean Peninsula and in the region as well.
2.Brief Historical View of Sino-Korean Relations
The Korean Peninsula and China share not only a border, but also a history and culture, which
has aided in maintaining close ties between them. 2 The history of Sino-Korea relations can be
traced back to the early Han Dynasty (206 B.C-219 A.D), when China destroyed the Weiman
Chosun, which was the first Korean Dynasty, and then built 4 Chinese prefectures in the
northern part of Korea by 108 B.C. From this early encounter with the Imperial China, Korea
not only received the primary source of ancient Chinese culture and civilization, but it also had
to confront with military expeditions.
Historically, there were massive Chinese interventions in the Korean Peninsula,
especially when Korea challenged the Chinese empowered position over Korea. The peace
and stability on the Korean Peninsula could only be restored when the Koreans gave in and
promised to submit themselves to a “younger-brother” position. In other words, China tried to
maintain Korea as its Middle-Kingdom, which in turn puts the later under the Chinese
Imperial World Order. Because China would assume the role of the patron state towards
Korea, Sino-Korea relationship was often characterized as the typical tributary system, at least
1
Las opiniones expresadas en estos artículos son propias de sus autores. Estos artículos no reflejan
necesariamente la opinión de UNISCI. The views expressed in these articles are those of the authors. These
articles do not necessarily reflect the views of UNISCI
2
The west coast of Korea to China’s Shantung Peninsula is about 190Km. The land boundary between China and
Korea is largely formed by two rivers: the Amnok-River (Yalu River in Chinese), and the Tuman-river (Tumen
River in Chinese)
1
UNISCI DISCUSSION PAPERS
Octubre de 2003
in pre-modern times3. However, toward the 20th century, even China became helpless amid
the newly emerging World Order of the European, American and Japanese powers, which
seemed to be making a serious impact on China’s sovereignty. Little did either of the
countries know, but the tragedy of China and Korea’s modern history was in the making.
Among the new powers, Japan challenged the Chinese dominance over Korea, which
resulted in the declaration of war on July 25, 1894. In April 1895, the Treaty of Shimonoseki
was signed, which ended the war and gave Japan possession of the Liatung Peninsula (China),
and Taiwan.4 This Sino-Japanese War not only brought the collapse of the Chinese world, but
also resulted in the loss of their patron status in Korea. In fact, China was forced to concur
with Japan, to make Korea an “independent state,” which in turn led to the Korean dependence
upon Japan. In doing this, Japan eliminated the Chinese influence over Korea. After a
victorious result for the Japanese in the Russo-Japanese War of 1905, Japan’s hegemonic
influence over Korea had been finally established. As an end result, Japan had annexed Korea
by 1910. Consequently, there were no state-to-state relations between China and Korea until
after World War II when Korea was liberated from the Japanese colonial rule, and became an
independent state.
China has been withdrawn from the Korean affairs since the defeat of the SinoJapanese war in 1895, but it came back after its involvement in the 1950-1953 Korean War, in
which it attempted to avoid the defeat of North Korea from the combined United NationsSouth Korea Forces.5
Since the Chinese intervention in the Korean War, China was brought back as one of
the four great powers in the region, together with the U.S, the Soviet Union, and Japan who
have all been involved in the Korean issue either directly or indirectly since the beginning of
the modern years. Among these four powers, the U.S. and China had clashed militarily in the
Korean War. Since then, it has been the Sino-American relations that have made more impact
on the two Koreas. After their involvement in the Korean War, both China and the U.S.
recognized that at the very least, they must prevent any single power from dominating all of
Korea. Of course, their main goal was to establish a dominant influence in Korea.
The price China paid for its intervention in the Korean War was high; it suffered
almost one hundred thousand casualties. More importantly, because of the direct confrontation
with the United States, who was the world’s emerging superpower, China had to face the U.S.
containment policy. Consequently, China was isolated from the international arena for two
decades, until it gained a U.N. seat in October 1971, thanks to the “détente” during the Nixon
Administration.
Following the Nixon-Doctrine and the Nixon’s visit to Beijing in 1971, the antagonism
between China and the U.S. officially ended, and the two countries entered a new phase of
bilateral relations. The Sino-U.S. détente in the 1970s was a result of the significant changes
3
Jin-young Suh, “The Sino-U.S. Relations and the Two Koreas,” This article was presented in the International
conference on China & East Asia: A Critical Assessment at the Dawn of a New Milennium (August 3-4, 2001) in
Korea University in Seoul.
4
Morinosuke Kajima (1968): The Emergence of Japan as a World Power 1895-1925. Tokyo:Charles E. Tuttle
Co., p.157.
5
Although there were no state to state relations, there exited Korean independent Government first in Shanghai
and later in Chungking and both China and Korea maintained close unofficial contacts during the Japanese
colonial rule in Korea.
2
UNISCI DISCUSSION PAPERS
Octubre de 2003
in China’s strategic perspective, which focused on the reality of power politics rather than on
ideology. Such pragmatic approach was shown in the gradual changes in China´s Korea
policy as well. In other words, China became more and more pragmatical towards the issue of
peace and stability in the Korean Peninsula.
Furthermore, in the 1980s, which is referred to as the post-Mao period, China actively
pursued cooperation with the U.S. and Japan, while at the same time discreetly developing
unofficial ties with South Korea. The reform and open door policy expressed by Deng
Xiaoping, gave China diplomatic flexibility to assume a more even- handed approach to both
North and South Korea.
China’s relations with both Koreas provided it with a distinct advantage vis-à-vis the
U.S. and Japan. This is because China was often expected to exercise its reasonably good
relations with the two Koreas, the U.S. and Japan. In particular, the Clinton Administration
recognized China as a market-oriented and more pragmatic country, and admitted that it can
play a constructive role in maintaining the stability and peace in the region. With the
establishment of the “constructive strategic partnership” with China, both the U.S. and China
could effectively deal with regional issues, such as the prevention of war on the Korean
Peninsula, and the North Korean nuclear issue. Furthermore, with the growing preoccupation
with North Korea’s nuclear project, the U.S. realized that it was necessary to maintain
cooperative relations with China, so they could help stop North Korea’s Nuclear Weapons
programs and restrict exports of ballistic-missile technology to the possible enemies of the
U.S.6 Hence, China started assuming the role of an intermediary not only between North
Korea and the U.S but also between North and South Korea.
China’s ability as a mediator was shown on various occasions. It was China that
recommended North and South Korea to join the U.N. in 1991, and it was China who advised
North Korea to accept the Four Party Peace Conference proposed by South Korea and the U.S.
in 1996. 7 These meetings were the first ones that involved the four leading participants in the
Korean War.8 Also, China played an important role behind the stage in the process of the
preparatory negotiations of the North and South Korea summit on June 2000. 9
It is
noticeable that just before the inter-Korean summit, Kim Jong-il, with an invitation from the
Chinese Communist Party, made a secret visit to Beijing, followed by a visit to Shanghai in
January of 2001.10 Lastly, as it was briefly mentioned above, China arranged the six party
meetings of September 2003 in Beijing through extensive shuttle diplomacy, and took an
unusually active role in trying to find common ground between the U.S., who does not appear
6
Chosun Il-b, June 28, 1998.
Jin-young Suh, p.8.
8
In the course of negotiation towards a permanent peace on the Korean Peninsula, China even succeeded in
bringing together officials from North and South Korea in a cocktail party for the participants. BBC News
Online: Korean Peace Talks: China’s shadowy role. Dicember 22, 1997. See also Kang In-duk, “1998
Perspective of the situation Around the Korean Peninsula, and the Roles of the Surrounding Countries”, East
Asian Review, Vol.10, No.1, Spring 1998, p.20-21
9
Kanwa news (China), “The Relations Between Korean Peninsula and Cross-strait.” April 20th, 2000.
www.Kanwa.com/free/0016/e0604c.htm
10
Park Doo-bok, “Sino-Korean Relations since 1992: Achivements and Prospects.” East Asian Review, Vol. 14,
No.1, spring 2002, p.7.
7
3
UNISCI DISCUSSION PAPERS
Octubre de 2003
to have a negotiating strategy beyond using multilateral meetings to put pressure on
Pyongyang, and North Korea, who does not accept these conditions.11
In these circumstances, the role of China is viewed as essential in generating
momentum between the two countries. The U.S. has declared that North Korea should
dismantle its nuclear program “fully, verifiable and irreversibly,” in advance of dialogue. In
return, North Korea has responded that by imposing those conditions, U.S. is demanding
Pyongyang’s surrender and “surrender means death.” 12
3.China’s Changing Relations toward the two Koreas
Clearly, China does not want North Korea to collapse. In addition, China doesn’t want to see
the South take over the North in the same way West Germany took over East Germany in a
democratic union. China fears a unified democratic Korea with U.S. troops at its doorstep
(37,000 U.S. troops are deployed at present South Korea) that can turn against communist
China. China still wants to preserve communism in the world and it does not want to see the
few remaining communist parties in power into extinction.13
Bearing such geopolitical conditions in mind, China and North Korea have maintained
close ties, particularly in the military and security sectors. Until the beginning of the 1990s,
China had offered full support to the communist regime in North Korea, which they viewed as
a buffer state. In addition, China regards any pressure or military threat toward the North as a
serious challenge to its “authority” over the neighboring nation. In this context, it is
understandable why China had dilemma dealing with South Korea other than economic issue.
Nevertheless, in the 1990s there has been a considerable change in Beijing’s position
regarding its policy toward the Korean Peninsula, as shown by the establishment of diplomatic
relations with Seoul.
Following a normalization of relations with South Korea in 1992, Beijing gradually
assumed a more balanced position in its policies toward the two Koreas. In recognition of a
rapidly expanding trade and investment relationship with South Korea, China’s equidistance
policy has been replaced by a more pragmatic approach, which reflects its own interest in
stability and in the promotion of economic development.14
Another indication of change was that China’s official relationship with North Korea
has been considerably weakened in the absence of direct personal ties. These ties were
formerly enjoyed by first-generation revolutionary comrades, including Kim Il-sung, who
spoke Chinese and Deng Xiaoping. Afterwards, although the official high-level ceremonial
exchanges continued, the trust, which is essential for any alliance, was gone.15
To minimize the negative effects and damage to its relations with the North, China
pursued an extremely discrete policy. In particular, it tried to limit cooperation with South
Korea in the areas of politics and the military. This is something that could have seriously
11
International Herald Tribune, “U.S. and North Korea open talks.” August 28, 2003. See also, “China takes
new steps for talks on North Korea.” July 18, 2003. See also, “Chinese call U.S. an obstacle on North Korea.”
September 3, 2003.
12
International Herald Tribune, “North Korea brings its brinkmanship to Beijing” August 26, 2003.
13
The Christian Science, “For Korean neighbors, China suggests “two system.” September 6, 2000
14
Scott Snyder, “North Korea’s Decline and China’s Strategic Dilemmas.” United States Institute of Peace,
October 1997. Marking the tenth anniversary of diplomatic relations in August 2002, between south Korea and
China, the two countries reached the third-largest trading relations, recording 31.2 billion dollars in trade. The
number of contacts between Chinese and South Koreas has reached 2 million, remarkable progress compared to
the 90,000 contacts ten years ago.
15
Yu Bin, “China’s Dilemma in the Current Korean Crisis.” CSIS PacNet Newsletter. February 20, 2003.
4
UNISCI DISCUSSION PAPERS
Octubre de 2003
damaged existing relations with North Korea. This policy, in return, produced a serious
imbalance in the relations between China and South Korea. In recognition of this imbalance,
some Chinese scholars started suggesting a policy change toward the Korean Peninsula. They
suggested a pragmatic policy approach to the Korean Peninsula that accepts the reality that the
status quo may be unsustainable. Among them, there was a clear recognition that the balance
of power on the Korean Peninsula had shifted toward Seoul.16
1995 proved to be the turning point year because the two countries had made slow but
steady progress to improve the imbalance(China tried to maintain only economic relations
with south Korea) that characterized their relations since the normalization in 1992. In fact, the
relations between China and South Korea were advancing from economic areas to areas of
politics and military. This evolution indicated the fading away of the transitional and
structural factors that had disturbed the balance and the progress in China-South Korea
relations.17 Therefore, when the Chinese leadership shifted from Deng Xiaoping to Jiang
Zemin, policy also moved away from the Mao’s ideology and legacy. The new conditions
gave China a more favorable way to think regarding their policy on the Korean Peninsula.
Late in 1995, the Chinese Premier Jiang Zemin went on a weeklong visit to South
Korea with focus on the expansion of cooperation and additional ties in areas involving the
fostering of economic relations. 18 With President Kim Dae-jung’s state visit to China in
November 1998, the relations between the two were upgraded to a cooperative partnership.
Chinese Premier Zhu Rongji’s subsequent visit to Korea in October 2000 resulted in the
further progress in relations-- from imbalanced, partial cooperation, to a more balanced and
comprehensive partnership.19 Nevertheless, with the progress on development in relations
between China and South Korea in mind, they saw that in order to expand the China/South
Korea relations further (in the areas of politics and security), changing the nature of the special
ties between China and North Korea was a prerequisite.
In this respect, it is important to note that the nature of the Chinese and North Korean
relations was based on revolutionary and ideological solidarity, which was tied up with
sentimental elements, rather than usual national interests. Thus, in order to minimize the
damage and maintain stability between the Chinese and North Korean relations, the most
important task for China was to normalize those special ties so they can act as a major factor
between North Korea and the International community.
It seems understandable that while the China-South Korea ties were warming up,
relations between China and North Korea were considerably cooling down, at least during the
initial years. North Korea accused the Chinese of being “revisionist” and “betrayal” as
establishing diplomatic relations with South Korea. China, in turn, criticized North Korea’s
nuclear program for being a destabilizing factor in the region and the North Korean leadership
for its economic reforms. In addition, China was not content with the fact that North Korea
failed to prevent the exodus of North Korean people crossing the Chinese border.20 For these
reasons among others, both allies had uncomfortable relations in the first half of the 1990s.
16
Scott Snyder. P.1.
Park Doo-bok, “Sino-Korean Relations since 1992: Achievements and Prospects.” East Asian Review, Vol.14,
No.1, spring 2002, p.4-6.
18
It is noticeable that since the death of Kim Il-sung in July 1994, China has sent only low-profile delegations to
North Korea while top-ranking officials such as Premier Jian Zemin, Li Peng and Zhu Rongji visited to Seoul.
Taeho Kim, p.47.
19
CNN.com, “China reaffirms commitment to peace talks between South, North Korea,” October 18, 2000, web
posted at 5:22 p.m. HKT (0922 GMT). See also Park Doo-bok, p.7.
20
Yu Bin, p. 2.
17
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UNISCI DISCUSSION PAPERS
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However, both countries soon realized the necessity of restoring their special relations when
they saw the rapidly changing political climate in Northeast Asia after the Cold War, along
with the mutual needs of both countries. Under this circumstance, and with Kim Jong-il’s visit
to China, relations between the two countries entered in a new phase.21 Premier Jiang made a
state visit to Pyongyang on September 3, 2001, which resulted in a high level of contacts and
channels of communication to become restored. The new normalization of relations made the
task for the countries to adjust their policies possible. 22
China viewed North Korea’s attitude toward newly improving relations with it as a
process of an adjustment. It also interpreted North Korea’s initiative as acceptance of China’s
new policy, which now is based on the principle of independence, under the “post-ideological
stance,” “non-camp-based diplomacy,” and “the end of special alliance of blood-ties,” on
Korea Peninsula.
Accordingly, improvements in the bilateral relations between China and North Korea
moved toward normalization, based on national interests and reciprocity, which means that
they would not go back to the past “special alliance.” In this way, China has been liberated
from its dilemma to apply balanced policies for both Koreas. The North Korean factor, which
had been a major obstacle in China’s Korean peninsula policy, has waned in importance.
Consequently, China’s attitude on the Korean Peninsula issue has changed from that of an
indirect and passive attitude, to a more direct and active one. This implies that instead of
giving automatic support to North Korea’s position, China will seek an active, constructive
role in dealing with the Korean question.
A mature and rational attitude is apparent in China’s recent approach to its relations
with the U.S. as well. Even the “hard-liners” of the Bush Administration recognize China’s
constructive role in maintaining the stability and peace in the region. As a result, the relations
became more cooperative, and gave priority to shared interests, which include things like the
denuclearization of the Korean Peninsula. They also discussed Sino-U.S conflicts surrounding
such issues as the U.S. spy plane incident of April 2001, China’s hard-line stance on Taiwan-s
independence, human rights in China, and the American MD (Missile Defense) program.23
The evidence of the new role that China is playing has been shown in the recent six
party talks in Beijing, in which both Koreas, the U.S., Japan, China, and Russia participated.
In these meetings, the pragmatic diplomacy of Hu Jintao has made China get directly engaged
in an active role in organizing the event and continuing its job as a go-between with U.S. and
North Korea.24 After the six-nation talks, China summarized its position toward the Korean
Peninsula in three points: First, China wants the peace and stability on the Korean Peninsula to
be preserved. Their aim is to prevent North Korea’s collapse, and for that China is
undoubtedly committed to ensuring that the Pyongyang’s regime survives and opposes any
military option U.S. might take to resolve the North Korean nuclear issue. Accordingly, China
is against the Proliferation Security Initiative (PSI), a grouping of 11 countries led by the U.S.
to hold air and ground interdiction exercises. Through this PSI, the committed countries can
seizure the North Korean ships and air craft. 25
21
Kim also made two unprecedented visits to the Chinese embassy in Pyongyang in March and in July 2001.
Park Hahn-kyu, “Readjusting the National Interests: Four Power Relations and Korea’s Strategic choices
after the Summit.” East Asian Review, Vol.14, No.2, summer 2002, p.32.
23
Park Hahn-kyu, p.24. See also, Jin-young Suh, p.8.
24
“China takes role of Korea mediator”, New York Times, August 27, 2003.
25
Financial Times, September 5, 2003.
22
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UNISCI DISCUSSION PAPERS
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Second, China stresses that the Korean Peninsula should remain nuclear-free because they
have reasons to be worried if North Korea declares itself a nuclear power. The nuclearization
of Northeast Asia, (with Japan, South Korea and Taiwan being nuclear capable), threatens
China’s national security. Third, the dispute should be resolved through diplomatic and
political methods. In any case, because China is against U.S. military options, it might result in
massive North Korean refugee flight into China, which would gravely disrupt the Chinese
economic development.
In these circumstances, China’s ultimate goal is to keep the stability of the Korean
Peninsula, in which a non-nuclearized DPRK would be critical. At this point, Beijing has
overlapping interests with the U.S., and in order to deter North Korea from becoming a
nuclear power, it will apply its considerable leverage on Pyongyang.
When Beijing cut off the oil pipeline from China’s northeastern province Liaoning to
North Korea for three days in early March in 2003, Pyongyang quickly showed discontent.
This happened soon after Pyongyang test-fired a missile into waters between the peninsula and
Japan. After the incident, the Chinese reportedly told the North Korean government that the
suspension was necessary for technical reasons, but it surely gave a warning to the DPRK.26 It
is also noteworthy that a partial Chinese troop movement began right after the six party talks.
China has deployed up to 150,000 troops on its border with North Korea while its Air Force
exercised over the capital Yanji, some 40 kilometers from the North Korean border.27 The
Chinese said that the troop deployment was to control the flow of North Korean refugees who
were fleeing to China to escape the famine and recession, and also to control growing violence
on the border, that was allegedly carried out by North Korean soldiers in the course of
preventing the escape. Nevertheless, considering the fact that the Chinese government rarely
comments on military issues, its announcement could be a sign of a strategic move aimed at
stepping up pressure on North Korea to abandon its nuclear weapon program.
In these circumstances, the Hu Administration certainly assumes a key role on the
international stage to get officials from Pyongyang and Washington meeting together with the
R.O.K., Russia and Japan, to manage the crisis rather than turn it into a confrontation through
non-diplomatic means. In doing so, even if the future negations collapse, China preserves its
position as an essential intermediary between the U.S. and North Korea. Therefore, with its
increasing role in the international community and the mutual cooperation in the scheme of
“constructive strategic partnership” with the U.S., China can effectively deal with their issues.
Whether it is the North Korean nuclear problem, which in fact is the most disturbing factor in
the process of peace and stability in the Korean Peninsula, or other regional issues, China now
has ample experience in handling problems, and is now ready to embark on its own to help to
solve them.
26
China fear of the U.S. deployment of theater missile defense justifying to protect its troops stationed in the
South Korea.
27
According to a statement of the Director of the Chinese policy program at George Washington University,
David Shambaugh, the Chinese traditionally move troops to borders to send signals to others; this could be a
signal to North Korea and to the U.S. as well.
7
UNISCI DISCUSSION PAPERS
Octubre de 2003
THE CONVENTION: THE SOLUTION TO REINFORCE ESDP?
AUTOR1:
FECHA:
MANUEL VÁZQUEZ MUÑOZ
UNISCI
Octubre 2003
“As a union of 25 states with over 450 million people producing a quarter of the
world’s Gross National Product, the European Union is, like it or not, a global actor; it should
be ready to share in the responsibility for global security”.
Javier Solana
1.Introduction
The Nice European Union Treaty states that the European Union’s foreign and security policy
now includes the “progressive framing of a common defence policy”.2 In the light of
diplomatic rows in late 2002 and early 2003, which pitted France and Great Britain against
each other on the issue of Iraq, this declared ambition appears vain. Is the EU gaining
substantial strategic coherence that will enable joint military action, or are EU treaty ambitions
a mirage, an image of purity based on continuing powerlessness?
The literature on the subject offers two contrasting conclusions. One is optimistic and
argues that the EU is achieving political confidence in relation to the deployment of military
forces and moreover that the use of military force has become accepted within the domain of
crisis management that is firmly embedded in the EU.3 Combined with the fact that the first
EU defence operations began in 2003 in the Balkans, it would indeed appear that the EU is
“squarely on the road toward autonomy in matters of defence” – in fact, an “ineluctable”
trend.4
Another is pessimistic. “In 2002, it would appear, there is neither strategy nor policy”,
because the CFSP is all about internal state-building rather than external defence.5 In
consequence, the EU will disintegrate politically in the face of real, external threats unless
radical reforms are undertaken within the EU – in the author’s view, enhanced cooperation
among European great powers. Another observer likewise concludes that while European
1
Las opiniones expresadas en estos artículos son propias de sus autores. Estos artículos no reflejan
necesariamente la opinión de UNISCI. The views expressed in these articles are those of the authors. These
articles do not necessarily reflect the views of UNISCI
2
Treaty of the European Union, Title V, art. 17.1 (2000).
3
Cornish, Paul and Geoffrey Edwards: “Beyond the EU/NATO dichotomy: The beginnings of a European
strategic culture”, International Affairs, July, 77 (3), 2001, pp. 587-603.
4
Cogan, C. G. (2001). The Third Option: The Emancipation of European defence,1989-2000. New York,
Praeger.
5
Lindley-French, J.: “In the shade of Locarno? Why European defence is failing?”, International Affairs,
October. 78 (4), 2002, pp. 789-811.
1
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countries share values, they disagree on the fundamental issues of threat analysis and the
application of force.6
This is the starting point for this article. For the EU to become a defence player,
European countries must gain a significantly stronger sense of common interests and the way
military power can promote them. Given this context, the results of the Convention will be
analysed in order to define the limits and perceptions to reach a more effective and coherent
ESDP in a new security environment. The current division among the state members will also
be analysed.
2.The Definition of a Strategic Europe
The questions of whether Europe has a strategic sense of purpose, and regarding the utility of
military force, are easy to discard because of the obvious differences in national outlook,
ranging from countries such as France and Great Britain who maintain that force must be used
to defend interests to countries such as Austria, Finland and Sweden who argue that force must
be restrained as much as possible. This is not new. The real issue concerns the dynamics that
may lead to the establishment of a core of agreement. François Heisbourg concluded a couple
of years back that progress is taking place:7
-
The differences between the two ends of the spectrum are narrowing;
The centre of gravity of the spectrum is moving to greater, not lesser, acceptance of
participation in operations involving the use of military force.
Below this “centre of gravity” is assessed – its nature in terms of the EU “self” and its
principal “others” and its conception of military force. The EU “self” is fundamentally liberal.
It espouses democracy, the rule of law, and individual freedom and professes confidence that
progress is possible. Article 2 of the Treaty on European Union lays out the collective vision.8
Having thus defined its substance, the Union assumes a task in world politics of not merely
defending its interests but of asserting its identity.
This same liberal emphasis is found also in the texts of the new Treaty of the European
Convention. The European Convention concluded its work in July 2003 by delivering a draft
Constitutional Treaty that was to be passed on to the IGC for final revision and approval. This
Treaty first enumerates key values: “human dignity, liberty, democracy, equality, the rule of
law and respect for human rights”.9 It then asserts, among other things, that the EU “shall
cover all areas of foreign policy and all questions relating to the Union’s security, including
the progressive framing of a common defence policy, which might lead to a common
defence”.10
Whether the verb is enumerating or covering, it is unquestionable that the EU assumes
a role of implanting its values abroad. This can be seen in relation to EU engagements in the
Balkans where the Union originally, in the early 1990s, suffered a string of diplomatic defeats
but where subsequent engagements have had greater, if still limited, success. The EU has used
two types of instruments: Common Positions and Joint Actions. The ambition to cultivate
6
Heiselberg, S.: “Pacifism or Activism: Towards a Common Strategic Culture within the European Security and
Defence Policy?”, IIS Working Paper 2003/4, Copenhagen.
7
Heisbourg, F.: “European defence – making it work”, Chaillot Paper 42, September 2000, section II, 3.
8
In particular, the Union shall “promote economic and social progress and a high level of employment” and
“achieve balanced and sustainable development, while also maintaining and developing “the Union as an area of
freedom, security, and justice”.
9
Article 2: The Union’s values. Draft Treaty establishing a Constitution for Europe. CONV 850/03, Brussels, 18
July 2003.
10
Article 15: The common foreign and security policy. CONV 850/03.
2
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democracy within Europe and promote it globally is thus a longstanding one, and today it has
direct ramifications for the evolving ESDP. It encompasses the view that the EU can actively
stimulate regime change in other countries – be it Serbia or Bosnia – just as the US believes it
can be a force of good in Afghanistan and Iraq. This brings us to the question of the use of
military force.
Nevertheless, the draft text seems to add very little to the current CFSP set-up but for
the creation of the post of a “Foreign Minister” combining posts of the current High
Representative and the Commissioner for External Relations. This is expected to facilitate
coherence and coordination between EU institutions and bureaucracies. By contrast, the new
draft articles on decision-making still display all the roadblocks that have long slowed down or
impaired CFSP. True, foreign and security policy is not primarily about legislation, for which
majority voting is indispensable. In this domain, in fact, consensus increases legitimacy, while
action cannot be imposed on reluctant member states. The Convention, however, could
perhaps have gone further in limiting the crude veto right of individual member states,
especially with a view to an EU of 25 or more. This is all the more true in that the strict
unanimity rule is partially broken in what has long been a taboo area, namely defence. It could
therefore have been introduced, with some explicit restrictions, also in the domain of foreign
policy proper - at least as an institutional deterrent against individual vetoes.
At the same time, the scope of the original “Petersberg tasks” is significantly
broadened in that it encompasses also “joint disarmament operations,... military and advice
assistance tasks,... conflict prevention… and post-conflict stabilisation”.11 The group of
member states that are willing and able to carry out the implementation of an ESDP mission
will agree on the management of the mission and keep the Council regularly informed. This
provision introduces flexible systems for carrying out crisis management missions, so that not
all EU members have to be engaged.
The security strategy moves in the same direction by giving a much broader assessment
of the potential threats to European security (including the proliferation of weapons of mass
destruction and international terrorism) as well as the Union's responsibilities in the wider
world.12 Accordingly the Union needs to develop a strategic culture that fosters early, rapid
and, when necessary, robust intervention. At the same time, the “added value” of the EU as a
security player not just regionally – although “extending the zone of security around Europe”
remains a top priority – but also globally lies in its capacity to mobilize a wide array of policy
tools well beyond the military. At any rate, the Union should do so in order to strengthen the
international order and spread the rule of law and good governance, in cooperation with
partners and within the framework of the United Nations Charter.
2.1.The European Security and Defence Union. Will it come about?
Germany and France have from the beginning seen their long-standing security and defence
cooperation as part of the perspective of a strong, united Europe. Against this background, and
in the awareness that key projects for the development of Europe can only be successful if
Germany and France cooperate closely, they submitted a joint initiative to the EU Convention
in November 2002 on the further development of the ESDP into a European Security and
Defence Union (ESDU).
The reasons for and aims of an ESDU:
11
12
Articles I-40.5 and III-211. CONV 850/03.
Solana, J. A Secure Europe in a Better World. European Council, Thessaloniki, 20 June 2003.
3
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ESDU is a leitmotif for an EU constitution and to preserve the momentum of the
development of the ESDP.
ESDU is an integral part of a strong and cohesive "Europe" which participates in
shaping globalisation in line with the values and interests of the EU member states.
ESDU is not a substitute for NATO. A Europe with an effective security policy
strengthens NATO by improving transatlantic interoperability and developing a
European pillar within the alliance.
ESDU is a project of political integration, which includes the perspective of a common
defence policy which could lead to a common defence.
ESDU serves increased integration within the scope of the EU and should not lead to a
"Union within the Union": the objective is to improve European operability, even if not
all EU member states participate initially.
ESDU also needs more options for integration without the initial participation of all,
especially having regard to the forthcoming enlargement by ten states; an important
instrument to this end is the introduction of enhanced cooperation in the EDSP field.
ESDU should, through increased cooperation and integration, foster the willingness of
EU member states to extract greater military capabilities from their defence budgets
(pooling of resources, division of labour, European armaments agency).
An even further-reaching initiative followed on 29 April 2003, when the Heads of State
and Government of France, Germany, Belgium and Luxembourg presented a proposal to the
public that added further fuel to the reform debate on ESDP, in particular with a view to
flexibility.13 There were three main points:
-
Certain proposals for procedural and institutional reform of defence policy should be
included in the Constitutional Treaty of the Union, such as a provision on enhanced
cooperation in the defence sector and the creation of a European Armaments Agency
(for Development and Procurement of Military Capabilities).
-
The definition of a European Security and Defence Union (ESDU), open to all current
and new members of the EU, should be accepted by the Convention and inserted in the
Constitutional Treaty. It should include a commitment for mutual help and assistance,
the harmonisation of positions on security and defence policy, the coordination of
defence efforts, the development or military capabilities and an increase in the
allocation of spending on investment in equipment.
-
A number of initiatives of the four countries should be open to all interested current
and new members: the development of a nucleus capability for rapid reaction, a joint
nuclear, biological and chemical protection capability, a nucleus capability for military
planning for the EU, the setting up of a command for strategic air transport, European
training centres, a European system for first humanitarian aid (EU-FAST) and a
multinational mobile general headquarters by 2004.
These proposals apparently imply a multi-stage process. The EU would have to
become more flexible, in particular by improving options for enhanced cooperation,14 and the
ESDU, regarded as a pre-determined field of flexibility, would go in the direction of different
13
Conclusions of the Meeting of the Heads of Sate and Government of Germany, France, Luxembourg and
Belgium on European Defence, Egmont Palace, Brussels, 29 April 2003.
14
See the Joint Franco-German proposals for the European Convention in the field of European Security and
Defence Policy, put forward by Dominique de Villepin and Joschka Fischer, Brussels, 22 November 2002
(CONV 422/02).
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speeds and the creation of a core Europe model. The fundamental question is how ESDU and
ESDP would be linked and interrelated, in particular if not all members join ESDU in the
middle or long term.
The final report of the defence group reflects the central role played by considerations
on flexibility and proposes a mixture of different options ranging from case-by-case flexibility
under constructive abstention to pre-defined fields of flexibility (mutual assistance clause and
capabilities) and a clause for enhanced cooperation.15 The next figure shows the future trends
within the EU:16
Although elements like the ESDU could not be brought into the Constitutional Treaty,
the result is still amazing, especially for ESDP. The final draft Constitutional Treaty thus
provides for a revised clause on enhanced cooperation in CFSP17 without any restriction
related to ESDP. Authorisation should be granted by the Council at the request of the
interested member countries and after receiving opinions from the European Foreign Minister
and the Commission on the proposed enhanced cooperation’s consistency with CFSP and
other Union Policies. The European Parliament should also be informed. For ESDP, further
elements of flexibility can be found in the draft Constitutional Treaty:18
15
Final Report of Working Group VIII – Defence. Brussels, 16 December 2002 (CONV 461/102 WG VIII 22).
Working Group on Defence. “For Greater Effectiveness and Solidarity in Defence”, The European Convention,
Points nº 10, 20 December 2002. Available from: http://european-convention.eu.int.
17
Articles III-325.2 and 326.2. CONV. 850/03.
18
Draft Treaty establishing a Constitution for Europe. CONV 850/03, Brussels, 18 July 2003.
16
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-
Member countries that establish multinational forces may make them available to the
common security and defence policy.19
- The Council may entrust the execution of tasks to a group of countries.20
- Member states fulfilling higher criteria for military capabilities and having made more
binding commitments with a view to more demanding tasks shall establish structured
cooperation within the Union.21
- A European Armaments and Strategic Research Agency will be set up, open to all
member states wishing to participate.22
- Until the European Council decides unanimously on a common defence, closer
cooperation shall be established as regards mutual assistance.23
The recent meeting held in Berlin gathered Blair, Chirac and Schröder who agreed,
however, the necessity of developing military capabilities. “We are convinced that the EU must
have the capability for planning and managing (military) operations without NATO”, says the
agreement. It also expresses that “the future structure will search for consensus “when
possible” among the 25 member states”.24 This fact can be interpreted as another step in the
creation of a more active, more coherent and more capable ESDP, in spite of the opposition of
United Kingdom to the development of the European Command proposed by Belgium, France,
Germany and Luxembourg.
2.2.A more flexible ESDP?
Flexibility in CFSP and ESDP within pre-determined policy areas does not yet represent a
feasible option. The wording of article 17 TEU states that the “specific character of the
security and defence policy” of certain member countries shall not be prejudiced as a form of
pre-determined differentiation. The same article also mentions the possibility of “cooperation
in the field of armaments” among several member states. But these provisions either remain
vague or hint at certain features of member states’ security and defence policy resulting from
extra-EU commitments or non-alignment. They do not prescribe a substantial engagement by
member states in the framework of the Treaties.
Within the debate on CFSP and ESDP, pre-determined forms of flexibility have been
discussed for issues such as a mutual assistance clause, more efficient use of resources and
enhanced convergence of national defence policy.25 The Treaty of Nice changed the provisions
on flexibility established by the Treaty of Amsterdam, and introduced a clause on “enhanced
cooperation”, also in CFSP. The enabling clause introduced in CFSP affairs stipulates that
enhanced cooperation shall safeguard the values and serve the interests of the EU as a whole
by asserting its identity as a coherent force on the international scenario.26
Constructive abstention27 has been regarded as a kind of compensation for the failure to
introduce closer cooperation proper in the CFSP part of the Amsterdam Treaty. Although
generally subsumed under flexible solutions, it must be clearly distinguished from them:
19
Article I-40.3. CONV. 850/03.
Article I-40.5 refers to crisis management operations and article III-211 concerns the agreement between the
member states on the management of the tasks. CONV. 850/03.
21
Articles I-40.6 and III-213. CONV. 850/03.
22
Articles I-40.5 and III-211. CONV. 850/03.
23
Articles I-40.7 and III-214. CONV. 850/03.
24
Villapadierna, R.: “El esfuerzo de unidad hecho en Berlín no logra concordar a Chirac y Blair”, ABC, 21
September 2003.
25
Andréani, G. (2001): Europe’s Military Revolution. London, Centre for European Reform.
26
Article 27.a TEU.
27
Article 23.1 TEU.
20
6
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constructive abstention is a decision-making provision rather than a method for organising
integration, and – more importantly – it tries to make a consensus among all parties possible
rather than facilitating flexible solutions for some to move forward. Article 23 TEU stipulates
that any member state is allowed to make a formal declaration when abstaining, which means
that it will not have to apply a decision, but accepts that the EU as such is bound by it. The
respective member state is also called upon not to take any action against the decision or to
impede its application. If the member states resorting to constructive abstention account for
more than one third of the weighted vote, a decision will not be taken. This underlines that the
mechanism was not conceived as a tool for flexibility, but rather as an instrument for
facilitating consensus.
This context leaves a clear gap: while on the one hand, flexible solutions have
flourished outside the formal EU framework, as in the field of multinational forces or defence
industrial cooperation, on the other hand, no convincing effort has been made so far to anchor
flexibility within the Treaties, either in pre-determined policy areas or by means of an efficient
enabling clause for enhanced cooperation or a more generous constructive version. This gap
could lead to major deficiencies in the EU’s capacity for action. As the Treaty of Nice left
major issues unsolved, the challenge for the Convention was evident: to envisage opportunities
and more flexibility within the Treaties to avoid a by-passing of the EU through forms of
cooperation among some member states outside the Treaty framework.
Thus, flexible coalitions outside the EU framework should then take over military and
proper strategic engagements to add coercive power to EU structural power. In terms of the
two above trajectories, it implies a continued effort for the EU to transnationalize political
perspectives and to root these in legitimate political structures; for flexible integration it
requires the consensus among the European powers and the transnationalism of the EU.
Firstly, the EU’s potential for coherent action lies in the domains that do not touch on
strategic military action, and which thus does not involve the construction of a “modern” EU
policy capable of commanding military forces for the purpose of war (as opposed to
peacekeeping and conflict resolution). Enlargement of the EU from 15 to 25 countries only
confirms this observation: the future structure is much more likely to be “post-modern” or
vaguely federal in light of the complex national foundations, and thus not a structure designed
to spearhead external and forceful action.
By implication, if the EU decided to play to its strengths, it would revise its definition
of security policy within its reach, particularly the upper end of the Petersberg tasks. The range
could be cut down so that “peace-making” either disappeared or was articulated in such a form
that the EU would call on delegate bodies or coalitions to undertake such tasks. Instead the EU
might focus on new threats and new tasks such as “homeland defence.” This implies a
horizontal move from “pillar II” issues (CFSP and ESDP) to “pillar III” (justice and home
affairs). The latter is key to counter terrorism, and given that terrorism is the new major threat
to Western societies it makes sense to
invest in it. Paradoxically, it was the highest-ranking military officer of pillar II – General
Hägglund of the EU Military Committee – who recently proposed the establishment of
homeland defence in the EU.28
The most difficult challenge will be to link the EU, highly institutionalised, to flexible
military coalitions, by nature informal and fleeting. In principle, the link could have three
28
EU Observer: “EU should encompass homeland security, says EU military chief”, March 14, 2003, en
www.euobserver.com.
7
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components of which the first is the agreement by all members that ad hoc coalitions must
take place with respect for EU principles and policies – which in fact already exists: member
states “shall refrain from any action which is contrary to the Union or is likely to impair its
effectiveness as a cohesive force in international relations”.29 It could possibly be further
elaborated to emphasize that the EU – “as a cohesive force” – does not aim to undertake
defence policy and therefore encourages ad hoc coalitions. A consultation procedure must then
be outlined to enable coalition formation, building on the principle of article 17.1 that the
Union treaty “shall not prejudice the specific character of the security and defence policy of
certain Member States and shall respect the obligations of certain Member States, which see
their common defence realized in the North Atlantic Treaty Organization.” Unlike enhanced
cooperation,30 this consultation procedure should not oblige states to obtain approval or attain
a certain size (currently a minimum eight countries). Thus, the respect for EU principles must
be confirmed but the ties loosened.
Secondly, the EU could combine its internal market with an armaments policy – the
advantages of scale and enhanced competition are obvious – and thus strengthen its framework
role for coalition-making. In short, if states depend on the EU for military hardware they are
unlikely – de facto in addition to de jure – to undertake policies that could harm the Union.
This prospect is compatible with the recommendation of the European Convention to establish
a European Armaments and Strategic Research Agency, which would harmonise procurement
and promote technological innovation, and which would also enable groups of countries to go
further in certain areas.
It also builds on existing cooperation in OCCAR (Germany, France, Italy and Great
Britain) and LoI (Germany, Spain, France, Italy, Great Britain and Sweden). Finally, on the
question of solidarity clauses, the EU would in this framework have renounced the ambition to
construct a common defence, and thus the possible need to introduce a collective defence
clause falls away. The policy of France and Germany to introduce quite general solidarity
clauses in the new treaty thus is irrelevant because the limit of such clauses will be defined by
those of homeland defence.
2.3. The Breakdown of Reinforcement: Iraq
In 2002-2003 France and Great Britain experienced great differences in relation to the issue of
intervening in Iraq, as demanded by the US since mid-2002. During the Iraq crisis, ad hoc
coalitions between EU countries were the dominant pattern of coordination, also stimulated by
the US which preferred to engage the EU states bilaterally.31 The fact that one group of EU
countries opposed US policy, while another supported it, made an effective role of the EU as a
whole impossible.
France decided in January 2003 to align closely with Germany and push for a peaceful
solution to the issue of Iraqi disarmament while Great Britain throughout shared the US
perception that Iraq simply was a threat and needed to be “disarmed,” politically as well as
militarily. This diplomatic drama was widely perceived to represent a severe setback for the
ESDP at a moment when it was moving from the planning phase to the phase of real
operations – in Bosnia and Macedonia.
29
Treaty on European Union, 2002, article 11.2, en http://europa.eu.int/abc/treaties_en.htm.
Articles 27a-e, which is applicable to foreign and security but not defence policy.
31
Howorth, J.: “CESDP after 11 September: From Short-Term Confusion to Long-Term Cohesion?”, EUSA
Review, vol. 15, nº 1, 2002, pp. 3-4.
30
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UNISCI DISCUSSION PAPERS
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It is likely, however, that this disagreement should be seen as taking place in a sphere
that does not directly touch on the French-British agreement of 1998-1999 to initiate a
European crisis management capability. The two countries reached agreement in December
1998 at Saint Malo that the EU should be better capable of playing “its full role on the
international stage”.32 More specifically: “the Union must have the capacity for autonomous
action, backed up by credible military forces, the means to decide to use them, and a readiness
to do so, in order to respond to international crises”.33
In the midst of the Iraq crisis in 2003, the same two countries united to suggest a
blueprint for how the EU could take over NATO’s peacekeeping mission in Bosnia in 2004.34
They also pressed ahead in March 2003 with bilateral planning for a greater EU role in
African security affairs – a region in which the two countries have historic interests.
Thus, the original ESDP ambition to use military forces for conflict resolution may be
alive, in spite of the Iraq crisis. But what are the precise implications for the use of military
force? Will it be the use of force as was the case in 1999 in the skies over Kosovo? This
scenario is unlikely because the Kosovo intervention was a compromise between European
and American viewpoints, and more particularly between the European wish to moderate
military bombings and coordinate them tightly with diplomatic negotiations and the American
wish – the Pentagon’s in particular – to use overwhelming force to strike at the enemy’s centre
of gravity and thus win the confrontation as rapidly and decisively as possible.
The European use of force will therefore probably resemble that of the doctrine of just
war. On the one hand this means jus ad bellum and thus the principle that military coercion
will take place only when mandated by international law. On the other hand it implies jus in
bello and recognition of severe constraints on the actual use of force. These latter constraints
deserve further emphasis. At issue are the restrictions inherent in the Hague and Geneva
conventions concerning weapons types and the general conduct of hostilities. These
conventions are likely to be accepted in the shape from which they emerged during the 1990s
when the international community defined new rules for discarding sovereignty in order to
alleviate severe cases of human suffering.
Tony Blair defined an updated jus in bello doctrine in April 1999.35 Blair actually
suggested that reactions to human suffering could be a national interest, thus adding a
“cosmopolitan” component to the traditional method of legitimising power.36 This jus in bello
doctrine could win widespread support in Europe.
The Iraq crisis of 2002-2003 has revealed a general demand from all European sides –
governments and populations alike – that international rules should be followed. Divisions
erupt, it seems, when governments are forced to choose between allegiance to the US and
support for international law. This was not the case in 1999, it should be noted, when the
32
Joint Declaration issued at the British-French Summit, Saint Malo, France 3-4 December 1998, en
www.fco.gov.uk/news/newstext.asp?1975.
33
Idem.
34
EU Observer: “France and UK unite over Bosnia”, February 24, 2003, en www.euobserver.com.
35
Prins, G. (2002): The Heart of War: On Power, conflict, and obligation in the 21st century. London, Routledge,
pp. 148-150.
36
Idem, pp. 151. Next questions define the updated jus in bello doctrine:
- Is the international community convinced that a supreme humanitarian emergency is at play?
- Has diplomacy been exhausted?
- Will the intervention do more good than harm?
- Are the involved countries prepared to invest in a long term presence?
- Is the intervention in the national interest?
9
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Western allies intervened in Kosovo. With the US on board, European allies agreed to act
without an explicit UN mandate. This provoked the interest in a jus in bello doctrine that could
overrule an obstructionist veto in the Security Council but simultaneously enhance respect for
international law.
In sum, the EU is presented by its member states as a liberal force for the good of
democracy within the Union, as well as a Union with a mission to promote its “identity” in
world politics. This liberal ambition implies that opponents of the Union predominantly are
illiberal, and thus in a sense enemies, but also that enemies can be transformed. In short, the
EU believes progress in world politics is possible, just as the EU purports to represent progress
in Europe. The external ambition translates into a policy of resolving other peoples’ conflicts
by military means if necessary, but always with respect for international law. This use of force
for European purposes appears, moreover, to remain a collective ambition in spite of the
significant rows caused in 2002-2003 by the issue of intervention in Iraq.
2.4.What’s next?
The three EU operations launched in 2003 – Bosnia-Herzegovina, the Former Yugoslav
Republic of Macedonia and the Democratic Republic of Congo – represent a major
breakthrough for ESDP. For the first time, the Union is proactively engaging in security
affairs, covering a variety of tasks that stretch from policing to military intervention. The
missions show that the EU is capable of reacting to ongoing or emerging
humanitarian/security crises and to contribute to peace enforcement, reconstruction and
stabilisation.
Perhaps, this surge of ESDP activity comes at a time when the Union's CFSP is
perceived to be in shambles. Indeed, disagreements in Europe over Iraq and especially over
the US policies made a common European response on this specific issue very difficult.
However, as current ESDP operations illustrate, EU member states continue to share a wide
array of common interests and are willing and, at last, also able to pursue common policies
through joint actions.
At the same time, it is important to recall that EU missions thus far remain very limited
in scope, and depend heavily on the leadership, commitment and interest of major EU member
states. On the one hand, this means that certain member states in particular may not always be
keen on engaging their national assets and capabilities within a EU framework. On the other
hand, this also means that the EU has no common military capabilities of its own at its
disposal. Moreover, significant command and control capability shortfalls among member
states mean that any complex, high-end operation will have to rely on NATO support.
Another element of uncertainty has to do with the openness of ESDP operations to third
parties, i.e. non-EU members. The three current operations involve a high degree of third state
participation, involving both EU acceding or candidate countries and non-European states. The
real limits of third party participation will be tested with regional powers with which the EU
will need to interact should it decide. The following questions remain: How many troops are
acceptable from third party states in an EU-mandated operation? How involved may third party
states become in the development of a concept for operations? How heavy may a third party's
role be in daily command and control?
10
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3.Conclusion
The EU represents a collective ambition to create and uphold a liberal order in Europe, and
member states are committed to enlarging this zone of peace and cooperation. This conclusion
stands even if European countries through late 2002 and 2003 became deeply divided on the
issue of Iraq and the question of supporting the US intervention. France and Great Britain, at
opposite ends, seemed to have lost the bilateral agreement that produced the ESDP in late
1998.
The ambition remains in spite of Iraq but the real question is whether the EU can
overcome two fundamental barriers on its current trajectory toward ever closer integration: one
concerns the need to establish strong leadership in a centralized institution capable of
commanding – not requesting – forces and resources; the other whether the EU is ready to
engage in direct and often lethal fights against threats such as terrorism. The barriers are
fundamental because they contradict the complex structure produced by incremental integration
and confront the benevolent role of solving other peoples’ crises with the harsh reality of lethal
combat and inevitable clashes with the laws of war.
This said, it is hardly questionable that EU is now in the peacekeeping business. Yet
the Union can claim to have become a fully-fledged player in its own right also in this domain.
The geographical and strategic scope of its action is still subject to significant evolution. For
the time being, it encompasses the immediate proximity of the EU and also, potentially, the
wider cultural/historical/economic proximity represented by some post-colonial states, in
Africa as well as further away. It is not by accident that these areas also happen to be the main
recipients of EU direct aid and assistance schemes and preferential trade arrangements. This is
to say that the functional scope of EU security policy is likely to be varied, mixed in both
space and time, and encompassing economic, civilian and also military components.
The lack of a strategic concept within the EU – to determine kinds and conditions for
the use of force – shows the lack of a common will within international scenario, NATO,
Security Council or bilaterally. It also shows the lack of really shared values in foreign policy,
outside the Treaties, and sets out to address the premature nature of the ESDP without a
previous European identity affirmation.
A further critical factor may soon become the financing of such EU-led operations.
Future peace building tasks are likely to be “mixed”, encompassing both military and civilian
components and involving both EU and national resources. It is also predictable that not all
member states will have the same willingness and ability to participate in them. This could
generate a “burden-sharing” dispute inside the Union and/or lead to a restricted group of
“core” countries that would be in charge of the operational side of ESDP and therefore
demand a special status - not unlike in the UN.
The attainment of ESDP is not a choice for member states but a need that can’t be
postponed to avoid the marginalization of European countries and to have an influence in
decision-making with global importance. This is important because:
-
The European citizens demand it.
It is necessary for European integration.
The generated EU expectations as a global player between third party countries.
These aspects must be taken into account in the Intergovernmental Conference 2004,
following the Convention’s recommendations but also defining the undetermined aspects in its
11
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Octubre de 2003
conclusions. Intergovernmental Conference and enlargement can constitute the institutional
moment so that member states reconsider their intentions as regards security and defence.37
Only the success of ESDP can permit the EU to increase its international influence to
the same level of its economic importance, to satisfy the citizens’ expectations and to
rebalance, as a whole, the present scenario in international relations. Perhaps, an important
step in order to reinforce ESDP could be the creation of a “Mr. ESDP”, who would lessen the
workload of the already overburdened Solana and would help to strengthen the credibility of
EU defence policy.38
37
Smith, M.: “Institutional Moments, Policy Performance, and the Future of EU Security/Defence Policy”, EUSA
Review, vol. 16, nº 1, 2003, pp.4-5.
38
Keohane, D.: “Time for Mr. ESDP?”, CER Bulletin, nº 26, October/November 2002.
12
UNISCI DISCUSSION PAPERS
Octubre de 2003
WHO RULES RUSSIA TODAY?
AN ANALYSIS OF VLADIMIR PUTIN
AND HIS POLITICAL PROJECT (I)
AUTOR1:
FECHA:
JAVIER MORALES HERNÁNDEZ
UNISCI
Octubre 2003
1.Introduction
Yeltsin proclaims at a campaign rally, “Elect me and you'll get a brand-new president.”
“What if we don't elect you, Boris Nikolaevich?” asks a voice from the crowd.
“Then you'll get the same old president,” Yeltsin replies.2
In March 2004, a presidential election is expected to be hold in Russia, but—in contrast to the
same event four years ago—the European non-specialised media and public have paid little
attention to it. The difference between both campaigns does not lie in the probabilities about
their outcome: having been appointed by Yeltsin as his semi-official successor, Putin was
certain to become president in 2000, as he is now to continue for a second term. What
happened then is that the Kremlin’s candidate was a complete stranger for everyone, from the
Western analysts to the Russians themselves; discussion went on for a long time, trying to
solve the now topical question of “Who is Mr. Putin?”.
That all came to an end with 9/11. Russia’s support to the U.S. war in Afghanistan was
seen as a litmus test of Putin’s intentions, and the “Pro-Western Reformer” paradigm
triumphantly emerged among the contending explanations of the president’s aims. However,
that was not supported by facts from his former career or, more importantly, the rest of policy
measures he had been implementing before September 2001. War in Iraq has finally
demonstrated that Putin’s choice to support the United States was not irreversible.
1
Las opiniones expresadas en estos artículos son propias de sus autores. Estos artículos no reflejan
necesariamente la opinión de UNISCI. The views expressed in these articles are those of the authors. These
articles do not necessarily reflect the views of UNISCI
2
A popular joke during the 1996 presidential campaign, quoted by Belin, Laura: “Humor of the Political
Opposition: Then and Now”, RFE/RL Russian Political Weekly, Vol. 2, No. 36, 30 October 2002, in
http://www.rferl.org.
1
UNISCI DISCUSSION PAPERS
Octubre de 2003
The explanation for such a misinterpretation could be found in the analysts’ failure to
rely on facts, rather than on official declarations and foreign commentators. As Bennet has
wisely pointed out,
3
Putin’s pre-electoral book-interview, long, authorized leaks in the media and a film autobiography
“Muzhskaya Rabota” were occasionally quoted but not analysed. Western journalists and
commentators preferred to rely on anti-Putin, erudite chattering classes in Moscow and St
Petersburg and unattributed translations from the Russian press. Their Russian counterparts
prematurely switched on their old Soviet auto-censorship mechanism, avoiding profiling Putin in
depth. A better look at Putin at this stage would have shown that his background and his early
working years could have been a serious drawback in his political career had they been scrutinized
4
earlier [...]
Today, we have not solved yet the enigma that Putin presented in March 2000. In
addition to the optimistic, “post-9/11” interpretation, some have warned of a more conflicting
foreign policy based on his goal of restoring Russia’s position as a “great power”. Others have
stressed that he owes his job to Yeltsin, which should restrict his ability to implement changes
that could affect the privileges of the so-called “Family”5; while many have perceived a return
to authoritarian methods, based on the slogans “vertical of power” and “dictatorship of law”.
This research,6 whose results are presented in two separate articles, tries to offer a wider
and more accurate view of Putin’s role as Russian President, supported by direct evidence. Part
One, which is published here,7 is focused on his biographical antecedents: the first section
deals with his official biographies and their failures; section two presents a detailed analysis of
his career in the KGB; section three deals with the start of his political career beside Anatoli
Sobchak, and the influence that the mayor of St. Petersburg may have had on him.
Part Two—in the next issue of this journal—will begin with a study of Putin’s later
career in Moscow, until he became prime minister. Then, we will examine his political project,
as stated during his campaign and on his public appearances; and finally, discuss the main
interpretations of his role that have appeared in the scholarly literature. Our conclusions want
to contribute to the debate about the next, and probably also Putin’s term of presidency,
addressing the persistent question of “Who Rules Russia Today?”
3
The book mentioned is Gevorkian, Natalia; Timakova, Natalia and Kolesnikov, Andrei (2000): Ot piervogo
litsá: razgovori s Vladimirom Putinim [In the First Person: Talks with Vladimir Putin]. Moscow, Vagrius. We
will refer to it later in this article.
4
Bennet, Gordon (2002): Vladimir Putin and Russia’s Special Services, in http://www.csrc.ac.uk.
5
Designation for the group of Yeltsin’s advisors, aides, and relatives—as his daughter, Tatiana Diachenko,—that
greatly influenced political decisions during his presidency.
6
The author—who is currently writing his Ph.D. thesis Russia’s Security Policy: Internal Factors and
International Relations, 1998-2004—thanks the Spanish Agency for International Cooperation (AECI), Ministry
of Foreign Affairs, for awarding him a grant towards a stay in Moscow in August 2003, during which the Russian
materials for this study were obtained.
7
The second part, “Who Rules Russia Today? An Analysis of Vladimir Putin and His Political Project (II)”, will
be published in the next issue of UNISCI Discussion Papers.
2
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2.Official biographies
In fact, I have a very simple life [...]8
The first source that may be approached for trying to analyse Putin’s project is, of course, his
career, from which significant evidence could be obtained about how his ideology and
personality were shaped. Therefore, as many Western scholars have done since he became
Yeltsin’s successor, we should refer in the first place to his widely known official biographies.
However, that kind of information must be carefully contrasted before reaching any
conclusion, distinguishing facts from mere political propaganda. In Russia, since the 2000
electoral campaign, the president has been presented by the state-controlled media as a young,
energetic, and reliable official (in contrast to Yeltsin’s chaotic style of leadership), and his life
story been used to reinforce that image in the public. Such a phenomenon, which has gradually
become a real “Putinmania”, reminds us of the Soviet “cult to personality” and, perhaps,
Yeltsin’s popularity in 1990-1991.
That is why we consider these biographies to be not only insufficient to assess Putin’s
performance before becoming Russian president, but also plainly biased when they omit
potentially embarrassing facts as, for example, his career in the KGB. All that we learn about
his fifteen years in the organi 9, one third of them in the German Democratic Republic (GDR),
is his role in the foreign intelligence, with no details about his actual duties or his possible
relation to other KGB activities.10 Therefore, trying to stick to the official data could
negatively affect the objectivity of our conclusions.
This becomes evident by examining the very few lines, mainly an enumeration of his
political posts since 1990, in which these biographies can be summarized:11
Vladimir Vladimirovich Putin was born in Leningrad (now St Petersburg) on 7 October
1952. He obtained a degree in Law at Leningrad State University in 1975 (later, he became
Candidate to Doctor in Economic Sciences). After graduating, he was selected by the KGB,
where he worked from 1975 to 1990 as a foreign intelligence officer. From 1985 to 1990 he
served in the German Democratic Republic (GDR).
In 1990 he returned to Leningrad and became assistant for international affairs to the
President 12 of Leningrad State University. Later, he was appointed advisor to the Chairman
of the Leningrad City Council. In June 1991, he was promoted to Chairman of the Foreign
Relations Committee of the Leningrad City Council. After the collapse of the USSR, from 1994
he also served as first deputy mayor of St Petersburg.
8
Vladimir Putin, in Gevorkian, Timakova, and Kolesnikov, op. cit., p. 5 (translated by Javier Morales).
“Organs” (of the State Security). A common Russian designation for the KGB.
10
See: Morales Hernández, Javier: “Los Servicios de Seguridad e Inteligencia en la Rusia de Putin” [Security and
Intelligence Services in Putin’s Russia], UNISCI Discussion Papers, No. 2 (May 2003), in
http://www.ucm.es/info/unisci, pp. 2-3.
11
Our sources here are the Russian Presidency’s website and the Ministry of Defence’s Military Encyclopaedic
Dictionary. Substantial data in other official biographies are almost identical to these examples. See: Biografiya /
Biography [Russian and English versions], in http://www.president.kremlin.ru; Ministerstvo Oborony Rossiyskoy
Federatsii, Institut Voyennoy Istorii (2002): “Putin, Vladimir Vladimirovich”, in Voyenniy Entsiklopedicheskiy
Slovar [Military Encyclopaedic Dictionary]. Moscow, Bolshaya Rossiyskaya Entsiklopediya / Ripol Klassik.
12
Other sources say “assistant to the Vice-President for International Affairs of LGU”.
9
3
UNISCI DISCUSSION PAPERS
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In August 1996, he moved to Moscow as deputy head of President Yeltsin’s
Secretariat.13 From March 1997, he worked as deputy head of the Presidential Administration,
head of the President’s Main Control Directorate.14 In May 1998 he was appointed first
deputy head of the Presidential Administration. Two months later, he became Director of the
Federal Security Service (FSB). From March 1999, he also served as Secretary of the Security
Council.
In August 1999, he was appointed first Vice-President, and then President of the
Government.15 On 31 December 1999, after Yeltsin’s resignation, he became acting President.
He was elected President of the Russian Federation on 26 March 2000; inaugurated on 7 May
2000.
There are, as we have said, many missing points in this story. First, we find three out of
four paragraphs devoted to Putin’s career since 1990, while his fifteen years in the KGB are
described in only two sentences. Furthermore, no explanation is given for the KGB’s interest
in recruiting him, nor for his reason for leaving the organization for an uncertain political
career when he was still in his thirties. We will address each of these points in the following
section.
3.The Missing Years: KGB, 1975-1990
All decent people have started [their career] in the intelligence. Me, too.16
Where Putin has most extensively talk about his past in the organi is a series of six interviews
published in the form of a book in 2000,17 just before the election in which he became
president. There he made an unusually personal account of his own life, talking to the
journalists in a relaxed, “without jacket” environment.18 In this fashion, he may have
consciously tried to distance himself from his image as Yeltsin’s “grey cardinal” in the eyes of
Russian voters. This suspicion is increased after knowing that, despite the detailed picture that
the book presents and the sometimes embarrassing nature of the questions, the Kremlin has
recently included its full text in their official website.19
The first conclusion we can draw out is that it was not ideology, but more likely idealism
or romanticism, what first convinced Putin of applying for the KGB. As a schoolboy, he even
went to its Leningrad headquarters to inform himself of the requirements for joining the
organization;20 so it all started as a teenager’s, not an indoctrinated communist’s decision. For
Putin’s generation, already raised in the Khrushchov era, the KGB (with a little help from
13
We have preferred to translate certain designations from the Kremlin’s website in Russian, instead of taking
them as they appear in its English version. See Biografiya / Biography, op. cit.
14
See the previous footnote.
15
Official designation for the Russian prime minister.
16
Henry Kissinger, former U.S. National Security Advisor, in a conversation with Putin (who was already
working at the St. Petersburg City Council), after knowing that he had served in the Soviet foreign intelligence.
Quoted by Putin in Gevorkian, Timakova, and Kolesnikov, op. cit., p. 73 (translated by Javier Morales).
17
Gevorkian, Timakova, and Kolesnikov, op. cit. Other books, as the one by the journalist Leonid Mlechin, are
also based on that source for their chapters about Putin. See Mlechin, Leonid M. (2002): Kreml. Prezidenti
Rossii: Strategia Vlasti ot B. N. Yeltsina do V. V. Putina [Kremlin. Presidents of Russia: Power’s Strategy from
B. N. Yeltsin to V. V. Putin]. Moscow, Tsentrpoligraf.
18
Ibid., p. 3.
19
See: Kniga “Ot piervogo litsá...” [Book “In the First Person...”], in http://www.president.kremlin.ru.
20
Gevorkian, Timakova, and Kolesnikov, op. cit., p. 25.
4
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propaganda) could be identified with adventures against foreign enemies, rather than with
internal repression and mass executions. Those were the years of “de-Stalinization”, and, as
Bennet explains,21 there were few dreams available for a Soviet boy as exciting as that of
becoming razvedchik, spy. In a society that glorified intelligence officers together with
cosmonauts, scientists, sportsmen and other state heroes, and considering Putin’s age at the
time when he made up his mind, this cannot be interpreted as an ideologically motivated
decision; it is more likely that he simply became interested by watching films as Podvig
Razvedchika [The Spy’s Exploit], his favourite one.22 Putin himself acknowledges that “my
notions about the KGB were based on romantic stories about the spies’ work”.23
However, even if it was not a mature decision, Putin really had a true and clearly defined
vocation. The best evidence for this is that he carefully planned how to be accepted in the
KGB: his brief interview with an official at the Leningrad headquarters made a deep
impression on him, that had two important consequences for his immediate plans. First, being
told that he needed a university degree before joining the organi, and that the most appropriate
was Law, he chose to enter that faculty. Secondly, as the other reason for not accepting him
then (apart, of course, from his age) was that, in the officer’s words, “we do not take people on
their own initiative,”24 he consciously tried during all his university years to attract the KGB
recruiters’ attention—and his strategy worked.25
The second point of concern for us refers to his actual duties in the organi. As it is
known, the KGB was in charge of a wide range of activities, from the repression of political
dissidence to the protection of the state borders, intelligence collection in foreign countries or
satellite imagery; and it is still not clear in which of them Putin was engaged during his fifteen
years’ service.26 It is crucial for us to determine that, because the possibility of Putin’s
participation in political repression could greatly undermine his democratic credibility. There
are mainly two views on this issue.
In Russia, Putin is predominantly believed to have only served in the KGB’s foreign
intelligence directorate, as we have read in the first section of this article.27 On the other hand,
some authors consider that he fulfilled counterintelligence duties: “Putin’s career pattern
indicates that he must have been sent to one of the counterintelligence schools, most probably
in Minsk, the KGB school which catered mainly for the employees of the Second Main
Directorate [...].”28 So, according to this version, he did not belong to the KGB’s First Main
Directorate (the foreign intelligence service), but to the Second, responsible for
counterintelligence and internal security, which maintained the network of informers and also
21
Bennet, op. cit., p. 5.
Ibid., p. 5.
23
Gevorkian, Timakova, and Kolesnikov, op. cit., p. 39 (translated by Javier Morales).
24
Ibid., p. 25 (translated by Javier Morales).
25
When he was in his fourth year at the university, the KGB finally contacted Putin and offered him to join the
organization after his graduation. See: Gevorkian, Timakova, and Kolesnikov, op. cit., p. 38,
26
Although we briefly dealt with this issue in a previous article (in Spanish), here we will complement it with
new sources and Putin’s own account and perceptions. See: Morales Hernández, op. cit., pp. 2-3; and specially
Bennet, op. cit., pp. 5-6. General descriptions of the KGB history and structure are: Andrew, Christopher and
Gordievsky, Oleg (1991): KGB: The Inside Story of its Foreign Operations from Lenin to Gorbachev. London,
Hodder & Stoughton; Waller, J. Michael (1994): Secret Empire: The KGB in Russia Today. Boulder, Westview
Press.
27
Biografiya / Biography, op. cit.; Ministerstvo Oborony Rossiyskoy Federatsii, op. cit.
28
Bennet, op. cit., p. 6.
22
5
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fought organized crime and drug trafficking.29 All these areas were conducted in the territory
of the USSR, so this would be a contradiction with Putin’s period of service in the GDR.
However, Bennet argues, in that period he may have worked in the First Main Directorate’s
counterintelligence department based in Eastern Germany, or perhaps acted as a liaison officer
with the local security services.30
Putin has partially answered to this questions in the book Ot piervogo litsa, where he
tells that after joining the KGB he was assigned to its Leningrad local directorate. His first task
was an administrative one, at the directorate’s secretariat, and then at its counterintelligence
unit: 31 an uninteresting, bureaucratic work, he says. However, probably because Putin’s
superiors carefully studied his psychological profile, after only five months he started an
intensive retraining course for “operational staff”32 in Leningrad, which lasted for half a year.
His performance seemed to attract the attention of the foreign intelligence directorate,
who contacted him when he returned to his former office. Working as a “spy” was all Putin
had desired from his childhood; entering the First Directorate was also a promotion, for its
members were regarded as “white collars” inside the organization (in part because they could
travel and live in the West, an inaccessible privilege for most Soviet citizens). So he accepted,
and—at the end of the 70’s, with the rank of major—he went to Moscow for another special
course, where he spent a year.33
During the following months, Putin worked again in Leningrad, but now at the so-called
First Section (Piervy Otdel), a subdivision of the First Main Directorate with offices in the
main cities of the Soviet Union.34 There he worked for four years and a half, and then returned
to Moscow for attending the Red Flag Institute “Yuri V. Andropov”.35 Due to his knowledge
of German, he was trained to work either in Western or Eastern Germany; but before going to
the West, it was required to spent some years at the Directorate’s headquarters. So, wanting to
start soon, he chose the GDR.36
In Dresden, his only foreign destination, he and his family lived for five years. Being a
socialist country, the KGB acted openly in the GDR, which for their purposes could be
considered a “province” of the Soviet Union.37 According to Putin’s own account, he worked
in a “political intelligence line”, which recruited informers and collected data about public
29
Waller, op. cit., p. 15.
Bennet, op. cit., p. 6.
31
Gevorkian, Timakova, and Kolesnikov, op. cit., p. 42.
32
Ibid., p. 43.
33
Ibid., p. 47.
34
According to the CIDOB Foundation’s biography, that “First Section” had nothing to do with the First Main
Directorate, and is described as a recruiting office. However, what Putin says is precisely the opposite: “After
that, I returned again to Leningrad, [and] continued working there [...] in the First Section. The First Main
Directorate was the espionage. That directorate had offices in the big cities of the [Soviet] Union, Leningrad
included. There I continued working [...]” See Gevorkian, Timakova, and Kolesnikov, op. cit., p. 47 (translated
by Javier Morales); and Fundació CIDOB (2001): Biografías de líderes políticos CIDOB: Vladimir Putin
[CIDOB Political Leaders’ Biographies: Vladimir Putin], in http://www.cidob.org.
35
The Institute was the training centre of the KGB’s First Main Directorate. Now, it is the Foreign Intelligence
Service (Sluzhba Vneshney Razvedki, SVR) Academy.
36
Gevorkian, Timakova, and Kolesnikov, op. cit., p. 50.
37
The collaboration between the KGB and their German counterparts was so close that even Putin and his family
lived in a building which belonged to the local State Security Service (Staats Sicherheitsdienst or “Stasi”). See
Liudmila Putina’s declarations in Gevorkian, Timakova, and Kolesnikov, op. cit., p. 62.
30
6
UNISCI DISCUSSION PAPERS
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officers and the activities of potential opponents—the most important of which were, of
course, NATO countries. Their areas of interest included Western political parties, leaders and
tendencies inside them, the government—especially the Ministry of Foreign Affairs—, their
policies and relations to other countries, and so on.38 Nonetheless, they apparently did not
travel to the other side of the iron curtain; at least, Putin says that he never went to Western
Germany in that period.39
Nonetheless, some dark points continue to be present in this story. Although it is very
clear that Putin was transferred to the First Main Directorate from his former position, what
was exactly that position? The Leningrad local KGB directorate seems to have been divided
into several sections: the First, for example, was dependent to the First Main Directorate. So,
in which section did Putin work at first? In the counterintelligence unit, which was probably
also subordinate to the Second Main Directorate.40 Here lies the problem: even if the Second
did not work on political repression itself—which at that time was the Fifth Directorate’s
job,41—the network of informers that it controlled was certainly used to detect and monitor
dissidents. Putin may have not taken part in that, and worked only against foreign agents; but
both functions were exercised by the same department. What is more: some suggest that his
knowledge of foreign languages were not enough at that time to perform counterintelligence
tasks, so he was more likely to be in charge of monitoring Soviet citizens.
From this point of view, we can understand as well why—according to Putin’s words—
he was not apparently sent to any KGB academy after entering the organization, which is very
improbable. He may want to keep secret the basic training he received, because it could be
directly related to politically compromising functions.42 This explains why he gave so little
information about his first tasks as a KGB agent in the pre-electoral interviews we have
referred to, and leaves open the question about his participation in a less “heroic” area than
foreign intelligence.
When he is asked about the KGB’s role as a political police, Putin says that he “did not
think [about repression] at all”, and even “did not know” about it. He argues that, when he
entered the organization, he was still leaded by that romantic feeling from his youth about the
spy’s job, mixed with the patriotic indoctrination that every Soviet citizen had went through.43
However, although this explanation could be enough for his early vocation, it is not credible
that in the years that followed he did not pay any attention to the moral problem which was
implied. That is, even if he only fulfilled counterintelligence and then foreign intelligence
tasks, he was part of a wider organization directly responsible for the worst crimes in Soviet
38
Putin denies that he worked on technical intelligence collection, for which another “line” was responsible. See:
Gevorkian, Timakova, and Kolesnikov, op. cit., p. 66; Fundació CIDOB, op. cit.
39
Gevorkian, Timakova, and Kolesnikov, op. cit., p. 62.
40
Which, as we have said, was responsible for counterintelligence and internal security.
41
See Waller, op. cit., p. 15.
42
If the Second Directorate was his initial destination, he should have attended a course in a Counterintelligence
School, probably in Minsk. See Bennet, op. cit., pp. 5-6.
43
Gevorkian, Timakova, and Kolesnikov, op. cit., p. 39.
7
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history.44 What answer, if any, did he find? As Mlechin reminds, “he did not know what he did
not want to know [...]”45
4.From Intelligence to Politics: St. Petersburg, 1990-1996
I had already understood that that system [the USSR] had no future.46
The end for Putin’s career as an intelligence officer started with the fall of Berlin Wall:
he feared that the Communist regime could also collapse in his country, and “sitting inside the
system and waiting for its dissolution... It is very hard.”47 In 1990, when he returned to the
Soviet Union, he arrived to a country that had changed, and where “serving in the KGB no
longer caused envy”.48 So he asked to be transferred to the KGB’s active reserve, and decided
to seek new opportunities outside the organi: he started writing a dissertation for the degree of
Candidate to Doctor (kandidat nauk) at Leningrad State University (LGU), while at the same
time was looking for a job there. He succeeded very soon, becoming assistant for International
Affairs to the President of LGU.49
There, always by his own account, he met some old friends from the Faculty of Law that
had became professors, and one of them offered him to join the team of Anatoli Sobchak—a
lawyer who had previously taught at LGU, and had recently been appointed mayor of
Leningrad.50 Although Putin did not know him personally, apart from the courses he attended
as a student, it seems that one of Sobchak’s former colleagues thought that Putin’s experience
could be useful in the City Council.51
Sobchak was Putin’s initiator in politics, so he probably had an important influence on
the Russian president.52 He was an example of how many clever Party members decided to
support perestroika, and later democracy, when the USSR was living its last moments: in
1990—ironically, only two years after having joined the Communist Party of the Soviet Union
(CPSU),—Sobchak already declared that “Marxism is condemned by History, the future of
Communism in Russia is announced; the Communist Party is disappearing from the political
scene.”53 As one of the most active members of the Congress of People’s Deputies, he took
part in favour of Gorbachev against the most conservative sectors leaded by Yegor Ligachov:
for example, accusing the latter of ordering the troops to fire against Georgian nationalist
demonstrators in Tbilisi, 19 of which were killed.54
44
It is important to bear in mind that when he eagerly accepted the KGB’s offer, he still did not know in which
directorate he would work. See Gevorkian, Timakova, and Kolesnikov, op. cit., p. 40.
45
Mlechin, Leonid M. (2002): Kreml. Prezidenti Rossii: Strategia Vlasti ot B. N. Yeltsina do V. V. Putina
[Kremlin. Presidents of Russia: Power’s Strategy from B. N. Yeltsin to V. V. Putin]. Moscow, Tsentrpoligraf, p.
30.
46
Vladimir Putin, in Gevorkian, Timakova, and Kolesnikov, p. 75.
47
Ibid.
48
Mlechin, op. cit., p. 46.
49
Gevorkian, Timakova, and Kolesnikov, op. cit., p. 77. See also footnote 11.
50
His official designation was then “chairman of the Leningrad City Soviet (Council)”.
51
Putin’s service in the KGB should have been a serious disadvantage, because Sobchak was openly opposed to
the power of the security organs. According to Putin’s account, although Sobchak reacted with suspicion when he
knew about his former job, he accepted him because he urgently needed a personal assistant.
52
Sobchak died in February 2000.
53
In Novaya Gazeta, 16 June 1997; quoted by Poch-de-Feliu, Rafael (2003): La gran transición: Rusia, 19852002 [The Great Transition: Russia, 1985-2002]. Barcelona, Crítica, p. 74.
54
Poch-de-Feliu, op. cit., pp. 82-83.
8
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Nonetheless, Sobchak realized that also Gorbachev’s days were coming to their end;
from then on, his career would be linked to Yeltsin’s. In June 1991, he changed his old title—
“chairman of the Leningrad Soviet”—for that of a democratically elected mayor, by winning
the local elections held together with those in which Yeltsin became president of the Russian
republic.55 “We are witnessing the agony of the Communist regime”, he said three months
later, in a press conference on the first night of the failed coup d’état.
But, as Yeltsin himself and many of the politicians that joined his rise to power, his
democratic credentials were not as true as it could be supposed. Despite their populist
declarations, they did not hesitate to use authoritarian methods to achieve their aims; which is
not surprising, taking into account that they had spent all their political career inside the Soviet
system. What happened later was only a substitution of the Marxist-Leninist ideology for the
“democratic” one as the official state doctrine, but according to a very particular definition of
democracy. As the liberal Grigori Yavlinski denounced,
in Russia a democrat is, in the first place, a person who supports an unlimited concentration of
power in the hands of president Yeltsin. Secondly, a democrat is a person who [...] fights budget
deficit. All other people who have a wider concept of democracy are not considered democrats.56
It was clear soon that Sobchak did not accept other aspects of democracy, and in practise
ruled in an authoritarian fashion because that permitted him to implement the planned reforms
without contestation.57 Of course, freedom of speech was not very helpful to his projects, and
the new mayor repeatedly showed his indignation at every criticism of him.58 After August
1991, his powers were even reinforced by Yeltsin, by dissolving the Leningrad and Moscow
local parliaments.59
Putin’s new position beside Sobchak clearly came up to his expectations: a political
career could be the job he had been looking for, so he resigned from the KGB’s reserve to
concentrate himself on his new duties. Here we can see a further evidence of his accurate
perception of the historical circumstances he was living in: success would no longer depend
from serving in the state bureaucracy, in which the security organs or the CPSU were
included, but from new sources of legitimacy that were introduced by perestroika and
glasnost. Sobchak, as Gavriil Popov in Moscow and the “Democratic Russia” movement,
contributed to the collapse of the USSR by supporting Yeltsin’s rise to power; and by doing
so, they assured themselves and their collaborators—Putin among them—a place in the new
political system.
5.Conclusions
The first conclusion after this brief summary of Putin’s career before arriving to Moscow is
that his image has been constructed by the media: it is not easy to distinguish between what he
really thought and did, and what he tells his audience when he speaks about his past. The fact
that he allowed the journalists to ask him about his whole life for Ot piervogo litsa does not
mean that he wanted to increase transparency between him and the Russians: being released
just before the elections, the book could be considered a calculated work of public relations,
for a presidential candidate that had only three months to become known to his voters. As we
55
Poch-de-Feliu, op. cit., pp. 214, 248-249.
Quoted by Poch-de-Feliu, op. cit., p. 249.
57
Poch-de-Feliu, op. cit., p. 248.
58
Taibo, Carlos (2000): La explosión soviética [The Soviet explosion]. Madrid, Espasa Calpe, pp. 170, 309.
59
Poch-de-Feliu, op. cit., p. 249.
56
9
UNISCI DISCUSSION PAPERS
Octubre de 2003
have seen, his answers are always well thought and balanced, not to contradict the impression
he wants to create in the readers; and even potentially embarrassing points have been
conveniently omitted.
On the whole, Putin’s ability to adapt himself to the circumstances, while he continues
sticking to his objectives, could be considered the key to understanding him. He is persistent in
pursuing his goals, as he proved when he succeeded in being accepted by the KGB; he also
makes plans for the long term, as when he chose his university degree or, twenty years later,
decided to leave the Soviet intelligence. But his strength of will is combined with an ability to
make a cold reasoning, and change the means he employs when the situation demands it. He
was clever enough to realize that to survive to the collapse of the USSR he had to leave the
KGB to serve the new political elites; and not only he was not affected by the dissolution of his
former agency, but was successively promoted as the post-Soviet regime evolved.
However, we do not find that Putin ever believed in democracy, neither as a KGB agent
nor later in St. Petersburg. He does not seem to reject the role that the organi played in the
USSR, and is even proud of having served in them: his only reason for his resignation was a
purely pragmatic one, the uncertainty about his future. Furthermore, he first worked in politics
beside Sobchak, whose authoritarian style—even if he was compromised with the opposition
to the Soviet regime—seems to have been adopted by Putin on his relations to the independent
media and opposition.
These contradicting features can explain the confusion that still persists among the
analysts, who have produced a wide range of interpretations of Putin’s ideology and political
project. Five of them—“Yeltsin’s Heir”, “Neo-Authoritarian”, “Nostalgic for the Great
Power”, “Pro-Western Reformer”, and “Pragmatic”—, together with the evolution of his
career from 1996, will be discussed in the next part of this article.
6.Bibliography
Documents and reference books:
• Biografiya
/
Biography
[Russian
and
English
versions],
in
http://www.president.kremlin.ru.
• Ministerstvo Oborony Rossiyskoy Federatsii, Institut Voyennoy Istorii (2002): “Putin,
Vladimir Vladimirovich”, in Voyenniy Entsiklopedicheskiy Slovar [Military
Encyclopaedic Dictionary]. Moscow, Bolshaya Rossiyskaya Entsiklopediya / Ripol
Klassik.
Books and chapters:
• Andrew, Christopher and Gordievsky, Oleg (1991): KGB: The Inside Story of its
Foreign Operations from Lenin to Gorbachev. London, Hodder & Stoughton.
• Gevorkian, Natalia; Timakova, Natalia y Kolesnikov, Andrei (2000): Ot piervogo litsá:
razgovori s Vladimirom Putinim [In the First Person: Talks with Vladimir Putin].
Moscow, Vagrius.
• Mlechin, Leonid M. (2002): Kreml. Prezidenti Rossii: Strategia Vlasti ot B. N. Yeltsina
do V. V. Putina [Kremlin. Presidents of Russia: Power’s Strategy from B. N. Yeltsin to
V. V. Putin]. Moscow, Tsentrpoligraf.
• Poch-de-Feliu, Rafael (2003): La gran transición: Rusia, 1985-2002 [The Great
Transition: Russia, 1985-2002]. Barcelona, Crítica.
10
UNISCI DISCUSSION PAPERS
•
•
•
Octubre de 2003
Selezniov, Georgii K. (2001): “Rossiya pri Putine: nachalo novoy epokhi? (yanvar
2000—iyun 2001 gg.)” [Russia in the Time of Putin: The Start of a New Era? (January
2000-June 2001)], in Politicheskaya istoriya sovremenoy Rossii: 1991-2001 [Political
History of Contemporary Russia: 1991-2001]. Moscow, Gumanitarniy Izdatielskiy
Tsentr VLADOS, pp. 192-269.
Taibo, Carlos (2000): La explosión soviética [The Soviet explosion]. Madrid, Espasa
Calpe.
Waller, J. Michael (1994): Secret Empire: The KGB in Russia Today. Boulder,
Westview Press.
Articles:
• Belin, Laura: “Humor of the Political Opposition: Then and Now”, RFE/RL Russian
Political Weekly, Vol. 2, No. 36, 30 October 2002, in http://www.rferl.org.
• Bennet, Gordon (2002): Vladimir Putin and Russia’s Special Services, in
http://www.csrc.ac.uk.
• Fundació CIDOB (2001): Biografías de líderes políticos CIDOB: Vladimir Putin
[CIDOB Political Leaders’ Biographies: Vladimir Putin], in http://www.cidob.org.
• Morales Hernández, Javier: “Los Servicios de Seguridad e Inteligencia en la Rusia de
Putin” [Security and Intelligence Services in Putin’s Russia], UNISCI Discussion
Papers, No. 2 (May 2003), in http://www.ucm.es/info/unisci.
11
UNISCI DISCUSSION PAPERS
Octubre de 2003
EL GUUAM: INICIATIVA REGIONAL NORTEAMERICANA
EN ASIA CENTRAL
1
AUTOR :
ALBERTO PRIEGO MORENO
UNISCI
FECHA:
OCTUBRE 2003
Introducción.
El artículo que se presenta a continuación, tiene dos partes que deseo estén claramente
diferenciadas. La primera, descriptiva, debe dar al lector una visión general del objeto de
estudio, el GUUAM. Aquí se tratará de detallar la organización en sí, atendiendo
especialmente a su fundación, sus miembros, las principales reuniones y las más importantes
declaraciones. En la segunda parte, la analítico-prescriptiva, se tratará de analizar por qué los
hechos se han producido de esa forma y no de otra, y cuál es el verdadero juego de intereses
en la región, buscando la relación entre los principales procesos de integración de la zona,
GUUAM, CEI y Organización de Cooperación de Shangai.
1.Analísis de la Organización.
En este apartado se tratará de dar una visión general estudiando los aspectos que
habitualmente se analizan en una organización internacional:
A. Antecedentes de la Carta de Yalta o primeros pasos del GUUAM
B. Miembros
C. Objetivos y Fines.
D. Áreas de Cooperación.
1.1. Antecedentes de la Carta de Yalta o primeros pasos del GUUAM.
Este grupo se dio a conocer el 14 de marzo de de 1996 en Viena, en el seno de la negociación
del Tratado FACE. Allí, Azerbaiyán, Georgia, Moldavia y Ucrania realizaron una declaración
marcando el inicio de la cooperación GUUAM.
La siguiente aparición de este grupo fue el 10 de octubre de 1997 en Estrasburgo, en
una sesión del Consejo de Europa. En esta ocasión ya fueron algo más explícitos en sus
postulados, aunque la vaguedad reinaba en el ambiente:
1. Declararon la importancia de lo que ellos denominaron el Corredor Euroasiático de
Transporte como base para impulsar la amistad, la cooperación, la buena vecindad
y la plena realización de las oportunidades económicas que se presentaban en la
región2. Esto nos recuerda a la Declaración Schuman al hacer de un elemento
potencialmente conflictivo como el petróleo, un elemento de cooperación y paz.
1
Las opiniones expresadas en estos artículos son propias de sus autores. Estos artículos no reflejan
necesariamente la opinión de UNISCI. The views expressed in these articles are those of the authors. These
articles do not necessarily reflect the views of UNISCI
2
Ver Joint Communique. Meeting of the President of Azerbaijan, Georgia, Moldova and Ukraine, Strassbourg
October 10, 1997. Disponible en www.guuam.org
1
UNISCI DISCUSSION PAPERS
Octubre de 2003
2. Respeto a la soberanía, integridad territorial, inviolabilidad de las fronteras, respeto
mutuo, cooperación, democracia, supremacía de la ley y los derechos humanos.
3. Se evaluaba la existencia de una serie de riesgos y amenazas como elementos
desestabilizadores de la zona y se plantaban las estructuras Euro-atlánticas como
modo de reducción de las mismas. Seguidamente se hacía una referencia explícita a
la OTAN, a la Asociación Para la Paz y al Consejo de Asociación Euroatlántico.
4. Se realizó una condena del nacionalismo agresivo, de los separatismos y del
terrorismo internacional algo muy importante teniendo en cuenta la fecha, tan sólo
1997.
Después de esta cumbre, los miembros llevaron a cabo varias reuniones entre las que se
puede destacar la de Viceministros de Asuntos Exteriores celebrada Bakú en noviembre de
1997. En esta reunión se trató de acercar las posturas de los diferentes países, así como de fijar
un calendario de reuniones que diera continuidad al incipiente grupo. Estas fueron las
reuniones que siguieron a la de Bakú:
Reuniones del GUAM entre 1997 y 1999
Fecha
Delegaciones
26-10-1997 Azerbaiyán, Canadá,
Georgia,
Moldavia,
Suiza y Ucrania
3-12-1997
GUAM+OSCE
Foro
Comentarios
Preparatorio
OSCE
Compromiso con los principios de la
OSCE. Presencia de Canadá y Suiza
Preparatorio
OSCE
OSCE
Apoyo al proceso de la OSCE
Apoyo a la OSCE, especial
importancia en el control de armas,
dimensión humana y aspectos
económicos y medioambientales de
la seguridad.
Deseo de más operaciones de paz
OSCE con participación U.E.,
OTAN, UEO.
14-5-1998
Viena
27-3-1998
Viena
GUAM+OSCE
GUAM+OSCE
OSCE
Consejo
Permanente
3-7-1998
Viena
GUAM-OSCE
17-7-1998
GUAM+OSCE
OSCE
Comité del
modelo de
seguridad
OSCE
Consejo
Permanente
Observancia de los principios e
implementación de los compromisos
Apoyo a peacekeeping
FUENTE: Elaboración propia a través de diferentes fuentes.
1.1.Miembros.
Los miembros que componen el GUUAM son Georgia, Ucrania, Uzbekistán, Azerbaiyán y
Moldavia. Hay que decir que existen dos categorías diferentes, aunque con igualdad absoluta
en su estatus. En primer lugar, aquellos que fueron fundadores de la organización es decir,
Georgia, Ucrania, Azerbaiyán y Moldavia y en segundo lugar, los que se incorporaron
después, esto es Uzbekistán3. La república centroasiática se incorporó al GUAM el transcurso
de la Cumbre de la OTAN de Washington (1999), lo que propició muchas críticas por parte de
la Federación Rusa. Este asunto lo analizaremos en la segunda parte del artículo.
3
“group of GUAM and welcoming the Republic of Uzbekistan’s ascension” STATEMENT of President of the
Republic of Azerbaijan, Georgia, The Republic of Moldova, Ukraine and the Republic of Uzbekistan. Disponible
en www.guuam.org
2
UNISCI DISCUSSION PAPERS
Octubre de 2003
Posteriormente, Uzbekistán se retiraría del GUUAM aunque, presionado por EE.UU,
rectificó su postura y la convirtió en una mera suspensión temporal. Este hecho también será
analizado en la segunda parte del artículo4.
Con la incorporación de Uzbekistán se produjo una dinamización de la organización,
debido a su papel de líder regional y al apoyo que le dio EE.UU. Uno de los elementos más
importantes fue la creación de la figura del Coordinador Nacional y el Consejo de
Coordinadores Nacionales. Esta figura, creada por el Ministro de Asuntos Exteriores
ucraniano Boris Tarasyuk, tiene por objetivo mantener unos representantes permanentes que
se reúnan con una periodicidad mayor que la de los mandatarios. Su principal función es la de
preparar las reuniones ministeriales y las Cumbres presidenciales. La primera reunión de estos
coordinadores se celebró en Kiev en julio de 1999. Allí se acordaron los siguientes
compromisos:
•
•
•
Se reunirían cada 2 o 3 meses.
Se crearía una presidencia rotatoria por orden alfabetico.
Se establecieron periódicamente cumbres presidenciales.
1.3.La institucionalización del GUUAM: Objetivos y Fines.
La iniciativa ucraniana sirvió para que se impulsara el proceso de institucionalización del
GUUAM. Debemos destacar dos documentos como básicos en este proceso. El Memorando
de Nueva York (6 de septiembre de 2000) y la Carta de Yalta (7 de junio de 2001)
1.3.1.El Memorando de Nueva York.
La incorporación de Uzbekistán fue muy importante para el GUUAM, ya que fue el primer
paso para la firma de la Carta de Yalta. Así, desde 1999 se inicia un proceso de profundización
que se mantiene hasta la última reunión, la de Yalta de julio de 2003. Veamos brevemente el
contenido de este documento.
En primer lugar, los Estados parte en la organización declaran claramente el estatus del
GUUAM como grupo5. Como tal, afirman su preocupación por una serie de fenómenos que
están teniendo lugar en sus Estados: terrorismo, nacionalismos agresivos y crimen
organizado6. Estas amenazas han sido denunciadas en el seno del GUUAM prácticamente
desde su fundación, ya que Asia Central y el Cáucaso han sufrido esta lacra desde hace
algunos años7.
En segundo lugar, se reiteró la importancia del corredor Euro-Caucásico como medio
de incrementar las comunicaciones y el transporte. Además, tal y como se hizo en las primeras
declaraciones, la apertura de este corredor podría fomentar la paz y la cooperación entre los
participantes.
4
“Under US. Pressure Uzbekistan reconsidered its position, first saying it was suspending its membership them
simply renewing its activities in GUUAM” RFE/RL 4 de Julio de 2003.
5
“President of the Republic of Azerbaijan, Georgia, The Republic of Moldova, Ukraine and the Republic of
Uzbekistan, hereinafter referred to as the GUUAM Group.” New York Memorandum 6 de septiembre de 2000.
6
“Condemning as a unjustifiable any illegal acts, and methods and practices of terrorism, (…)endarger
territorial integrity security and stability of States, (…)problem of a aggressive separatism.
7
“Our countries hae sverely suffered from activity of terrorists. Explosions in public places, attempts on and
murders of political figures have claimed the lives of hundreds of people” Statement by Mr. Eldar Kouliev.
Permanet Representative of the Republic of Azerbaijan to the U.N. on behalf of the States of the GUUAM Group.
Before this Sixth Committee at the 54th Sessions of the General Assemby of the U.N. on agenda items 160
Measures on elimination of International Terrorism. Disponible en www.guuam.org
3
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En tercer lugar, se volvió a reiterar la importancia de las estructuras Euro-Atlánticas
como vía de solución de aquellas situaciones que pueden llegar a amenazar la seguridad de los
Estados del GUUAM8.
En cuarto lugar, se establece un esbozo de lo que será la estructura institucional del
GUUAM. Veamos brevemente cuál es:
•
•
•
•
Cumbres de Jefes de Estado, al menos una vez al año.
Reuniones de Ministros de Asuntos Exteriores, al menos dos veces al año.
Entre las cumbres ministeriales se reunirá un órgano denominado Comité de
Coordinadores Regionales. La periodicidad de sus reuniones no se especifica,
aunque si se dice que su número será decidido por las partes por consenso.
Se plantea otro tipo de cooperación en niveles más bajos. Así, se habla de
cooperación entre órganos legislativos, de cámaras de comercio, de medios de
comunicación y de ONGs.
Por último, aunque no por ello menos importante, debemos mencionar el foro de
diálogo entre el GUUAM y EE.UU, lo que se conoce como GUUAM-United Status dialogue.
Se trata de un foro de consultas entre la organización y Washington en el que se fijan
anualmente las prioridades de cooperación en un documento denominado GUUAM-US
Framework Program. Este mecanismo es muy parecido al que utiliza la Asociación Para la Paz
para relacionarse con los socios, lo que nos da una idea del inspirador de ambos instrumentos.
Los principales puntos de cooperación giran entorno a la lucha anti-terrorista, la contraproliferación nuclear, el crimen organizado y la cooperación energética. A través de estos
mecanismos EE.UU proporciona ayuda al grupo, además de la que concede bilateralmente a
cada miembro9.
1.3.2.La Carta de Yalta.
La tendencia que se inició en Nueva York se completó un año después en Yalta (7 de junio de
2001) con la firma de lo que se conoce como la Carta GUUAM de Yalta. En esta ocasión, los
Jefes de Estado del GUUAM establecieron:
•
•
•
•
Principios.
Objetivos.
Direcciones de la Cooperación.
Órganos y toma de decisiones.
Aunque habían sido enunciados a lo largo de las diferentes cumbres que se habían
venido celebrando anteriormente, en Yalta10 se institucionalizaron los principios, los objetivos,
y los órganos que debían inspirar a la organización. En lo que se refiere a los principios
debemos destacar:
o Reconocimiento de los principios y normas internacionales.
o Respeto a la soberanía, a la independencia, a la integridad territorial.
o No injerencia en asuntos internos, cláusula especialmente importante para la
Federación Rusa.
8
“cooperation with the European structures, including the European Union, the Council of Europe, as well as in
the framework of the EAPC and NATO’s Partnership for Peace programme” Idem.
9
En el año 2002 Georgia fue el tercer receptor de ayuda USAID después de Israel y Egipto.
10
Yalta Guuam Charter, Yalta 7 de junio de 2001. Disponible en www.guuam.org
4
UNISCI DISCUSSION PAPERS
Octubre de 2003
Los objetivos de la cooperación del GUUAM van en la misma línea que los principios,
mostrando así la coherencia de la organización, que debe perseguir:
Promoción social y el desarrollo económico.
Fortalecimiento y expansión del comercio y los vínculos económicos.
Desarrollo y uso efectivo del transporte y las comunicaciones.
Desarrollo de las relaciones en el campo de la cultura, la ciencia y la esfera
humanitaria.
o Incremento de las relaciones con otras organizaciones internacionales.
o
o
o
o
En esta misma línea también se enunciaron cuáles iban a ser las direcciones en las que
se iba a mover la cooperación del GUUAM. Cabe destacar que no hay un área específica en la
lucha contra el terrorismo algo que probablemente llevó a Uzbekistán a dudar de la
organización. Este hecho lo analizaremos en la segunda parte.
•
•
•
•
•
Economía, ciencia, tecnología y medioambiente.
Transporte, energía y telecomunicaciones.
Inversiones y proyectos.
Cultura, educación, medios de comunicación, turismo, juventud y asuntos
humanitarios.
Otras direcciones de interés mutuo.
Por último, también se fijaron varios puntos relacionados con las reuniones, sistema de
toma de decisiones y tareas. En concreto, se estableció que las reuniones de Jefes de Estado
serían como mínimo una vez al año, que las de Ministros de Asuntos Exteriores se celebraran
al menos dos veces y que entre cumbre y cumbre el Comité de Coordinadores Nacionales sería
el órgano encargado de mantener la cooperación. Por supuesto, las decisiones deben ser
tomadas por consenso.
En marzo de 2003, en Tblisi, el GUUAM continuó el camino iniciado en Yalta. En la
capital georgiana se decidió la apertura en Kiev de una Oficina de Información GUUAM. La
elección de Kiev no es casual ya que en la capital ucraniana está también una de las oficinas
de información OTAN. En Tblisi se tomó la decisión de trabajar en la creación de la Asamblea
GUUAM interparlamentaria y en otros dos órganos que hoy son una realidad:
•
•
El Virtual Center11 de Kiev es un centro de vigilancia del ciberespacio para la
prevención de actividades terroristas y de crimen organizado. Este centro tiene
semejanzas con el que la Organización de Cooperación de Shangai tiene abierto en
Bishek, aunque el de la OCS tiene un componente más militar.
El que primero fue Interestate Information Processsing System y que desde
septiembre de 2003 se pasó a denominar Intergovernamental Information
Management System. Este centro con sede en Bakú tiene como objetivo el
intercambio de información en la lucha contra el terrorismo y el crimen organizado.
1.4.Áreas de Cooperación
El principal ámbito de cooperación en el GUUAM ha sido la identificación de posiciones
comunes en organizaciones internacionales, como la OSCE, el Consejo de Europa, la OTAN
11
El Virtual Center nace del GUUAM Working Group on fight against terrorism que se acordó en Nueva York
en septiembre de 2002 y que se desarrolló en Bakú a lo largo del 2002/3. Ver Statement by Miniser of Foreign
Affaire of the Republic of Azerbaijan H.E Dr. Vilayat Guliyev at the GUUAM-US meeting New York September
2002.
5
UNISCI DISCUSSION PAPERS
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etc… En la OTAN llegaron a que se llevara llevar a cabo un encuentro 16+4, lo que fue
rechazado categóricamente por la Alianza. La explicación se debe a la debilidad de estos
Estados ya que por sí solos tienen poca capacidad de influencia y mediante el GUUAM buscan
tener una mayor importancia.
Uno de los aspectos a los que más esfuerzos se han dedicado ha sido la solución
pacífica de conflictos. En este campo, Georgia y Azerbaiyán llegaron incluso a proponer un
batallón conjunto de peacekeeping liderado por Ucrania aprovechando su experiencia12. El
asunto, aunque fue aceptado por Kiev, fue tratado con suma cautela. Se convocó una reunión
(21/22-1-1999) de Ministros de Defensa en Bakú vista con gran recelo por Moscú. En este
encuentro se acordaron los siguientes puntos:
•
•
Continuar con la cooperación en el campo de la Asociación Para la Paz para
mejorar en el campo de las misiones de paz.
Crear un batallón para peacekeeping con las siguientes posibles misiones:
o Custodia de oleoductos.
o Reacciones ante catástrofes naturales.
o Ataques terroristas.
o Operaciones de rescate.
En abril de 1999, el recién creado batallón GUUAM realizó sus primeras maniobras.
Se trató de un ejercicio de protección del oleoducto Bakú/Supsa en el que participaron
efectivos de Ucrania, Azerbaiyán y Georgia el país anfitrión.
En el campo económico no se han producing grandes avances a pesar de que a
iniciativa de Shevernadze, en 2001, se empezó a hablar de la posibilidad de crear una zona de
libre comercio. Este tema sigue siendo discutido y en la última cumbre de Yalta, julio 2003,
EE.UU instó a los miembros a trabajar en sus ámbitos internos para llegar a establecer lo antes
posible una zona de libre comercio GUUAM. En este tema también está trabajando la
Organización de Cooperación de Shangai.
1.5.Situación actual.
En el año 2003 se han celebrado encuentros que, aunque ya nos hemos referido a ellos,
merecen ser comentados con algún detalle. El primero de ellos tuvo lugar en Tblisi, el 24 de
mayo. La reunión, que era a nivel de Ministros de Asuntos Exteriores, sirvió como preparación
de la Cumbre de Yalta que se celebraría pocos días después. Cabe destacar el acuerdo para el
establecimiento de los ya comentados Virtual Center y e IIMS así como el compromiso de
crear la zona de libre comercio GUUAM. Por otro lado, los Jefes de Estado del GUUAM
volvieron a reiterar su voluntad de crear un órgano para la coordinación de los diferentes
poderes legislativos13.
Por otro lado, los Estados miembros establecieron el 2004 como próximo año de
reunión aunque no fijaron el lugar. Teniendo en cuenta que Uzbekistán y Moldavia14 no han
mostrado interés en las últimas reuniones por lo que es de prever que la cumbre se celebre en
Azerbaiyán, presumiblemente en Bakú.
2.Análisis del GUUAM .
Existen algunas preguntas que trataremos de responder:
12
Ucrania y Polonia crearon un batallón conjunto para actuar en el marco OTAN.
“Importance of further improvement of GUUAM institutional and legal basis was emphasized and necessity of
development of GUUAM interparliamentary dimension was stressed” GUUAM Yalta Declaration.
14
Los presidentes de Uzbekistán y Moldavia excusaron su presencia y enviaron a sendos Primeros Ministros.
13
6
UNISCI DISCUSSION PAPERS
•
•
•
•
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¿Por qué se crea el GUAM/GUUAM?
¿Qué consecuencias tuvo la creación del GUAM/GUAAM?
Implicaciones del GUUAM en las relaciones EE.UU/Federación Rusa.
Perspectivas de futuro de la organización.
2.1.¿Por qué se crea el GUAM/GUUAM?
Para dar una explicación objetiva a la creación de esta organización no podemos atender a un
solo factor, si no más bien a una combinación de elementos que han llevado a su surgimiento.
2.1.1.Los intereses de los Estados Miembros en la creación del GUAM/GUUAM.
2.1.1.1.Ucrania.
Ucrania es un Estado de gran importancia en Europa y por lo tanto básico para el GUUAM.
Ucrania, cuyo significado epistemológico es frontera, es puente entre Oriente y Occidente,
entre Rusia y Europa, entre el mundo ortodoxo y el mundo católico. De hecho, Samuel
Huntington la califica como nación dividida, algo que es absolutamente cierto ya que aunque
la mayoría de la población es ucraniana (73%) hay una importante minoría rusa (22%)15. Este
aspecto no ha pasado inadvertido para los miembros del GUUAM ya que ven en Ucrania un
modelo y una vía de acercamiento tanto a la OTAN, como a la Unión Europea.
Sin embargo, Kiev también está interesado en estrechar las relaciones con sus socios.
Los motivos son múltiples y variados aunque destaca uno sobremanera: la necesidad de
diversificar sus fuentes energéticas. Hoy, Ucrania depende en demasía de la Federación Rusa,
algo utilizado por Moscú para presionar a Ucrania y lograr sus objetivos.
Por otro lado, y ya en el plano bilateral, Ucrania mantiene excelentes relaciones con los
miembros del GUUAM. Con Georgia ha firmado más de un centenar de acuerdos, entre ellos,
un Tratado de Cooperación, Amistad y Asistencia Mutua (mayo de 1993). Con Azerbaiyán
firmó el mismo tipo de tratado en 1994 y con Uzbekistán lo hizo en 1998, lo que puso las
bases para lo que se conoció como la Alianza Estratégica.
Sin lugar a dudas Ucrania es una pieza clave en el GUUAM. Es la pieza que le da
contenido europeo y atlantista, debido a los acuerdos que tiene tanto con la U.E. como con la
OTAN. Por su parte, Ucrania también tiene interés en el GUUAM ya que los hidrocarburos
del Caspio son básicos para su desarrollo económico.
No hay que olvidar que Ucrania sigue siendo miembro de la CEI, aunque nunca llegó a
firmar el Tratado de Seguridad Colectiva y rechazó la propuesta del presidente bielorruso
Luckhasenko de unión con la Federación Rusa y Bielorrusia.
2.1.1.2.Georgia.
Por su parte Georgia es, junto con Ucrania, el miembro del GUUAM que más interés ha
mostrado en el desarrollo de la organización. En el caso de Georgia el motivo es muy simple:
reducir al máximo la presión que ejerce Moscú sobre Tblisi. Moscú transmite inestabilidad a
Georgia con el único fin de frenar su orientación pro-occidental y reorientar su política hacia
Rusia. Los instrumentos son perversos y variados. Por un lado, envía oleadas de refugiados
procedentes de Chechenia con el fin de revolucionar las zonas de la etnia khistis, de la familia
de los chechenos. Por otro está apoyando a los insurrectos de Abjasia16 y Osetia del Sur,
donde tiene desplegados los polémicos cascos blancos de la CEI, que son de todo menos
neutrales. No podemos olvidar que la Federación Rusa mantiene cuatro bases en territorio
15
16
VV.AA (2000): Guía de países. Atlas Mundial, El País Aguilar, Madrid.
“Abkhazia wants to join Russia. Will Russia want it?” Pravda 18 de octubre de 2001.
7
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georgiano desde donde se producen ataques a Chechenia. En alguno de estos ataques han
caído bombas, accidentalmente, sobre territorio georgiano. Con estas perspectivas, es normal
que Tblisi desee alejarse cuanto antes de la órbita rusa. Por ese motivo, y teniendo en cuenta
que por el momento su ingreso en la OTAN es difícil, la única opción que le queda a Georgia
es el GUUAM, una vez que no ha renovado el Tratado de Seguridad Colectiva de Tashkent.
Además, Georgia, gran defensora del proyecto Bakú-Ceyhan, ve en el GUUAM un
acicate para su realización, ya que, como hemos comentado, se prevé un batallón para
custodiarlo. De hecho, para Georgia lo importante no es el petróleo sino el oleoducto en sí, ya
que su territorio va a ser exclusivamente lugar de tránsito. Por ello es necesario que exista un
batallón que lo custodie.
A modo de resumen hay que decir que Georgia ha sido y es, no sólo un firme defensor
del GUUAM, sino también de su vinculación a EE.UU, tal y como se desprende de las
palabras de su presidente Eduard Shevernadze “Without the support of the Americans it would
be difficult to resolve the issues17”
2.1.1.3.Azerbaiyán
El caso de Azerbaiyán es más complicado que el de Georgia y Ucrania. Las relaciones entre
Azerbaiyán y la Federación Rusa están marcadas por dos elementos:
•
•
La invasión armenia en Nagorno Karabag y la consiguiente connivencia
con la Federación Rusa.
El negocio del petróleo en el que Moscú aún tiene gran poder.
Las relaciones entre Moscú y Bakú sin llegar a ser excelentes tampoco son
excesivamente malas. Han estado muy influidas por el carácter del presidente de turno en
Azerbaiyán. Por ejemplo, en el período de presidencia del panturquista y occidentalista
Elchibey, Moscú no era favorable a Bakú y trataba de perjudicarle en todo lo que podía. Fue
ésta época en la que la Federación Rusa más apoyó a Armenia. Sin embargo, el actual
presidente de Azerbaiyán, Heydar Aliyev, ha mantenido una relación de amor-odio con
Moscú, pero en líneas generales mejor que la de Elchibey. El motivo es que Moscú tiene cierto
poder en el asunto del Alto de Karabag y en el negocio del Caspio, por ejemplo en el tema del
status que aún hoy está por resolver.
Lo que la Federación Rusa nunca ha cambiado es su postura en el conflicto de
Nagorno-Karabag. Siempre ha sido muy favorable a los postulados armenios en perjuicio de
los azeríes. Incluso, Azerbaiyán y algunos miembros de la OTAN han acusado a Rusia de
entregar armas a Armenia violando el Tratado FACE, uno de los elementos que llevó a
Azerbaiyán a iniciar la cooperación GUUAM en el seno de las negociaciones FACE.
Azerbaiyán confía en que el GUUAM intervenga en Nagorno-Karabag para lograr una fuerza
de paz verdaderamente neutral en lugar de los cascos blancos de la CEI. Para ello, la presencia
de Ucrania es fundamental ya que atesora experiencia gracias al batallón OTAN que forma
junta a Polonia.
Sin embargo, Azerbaiyán mantiene una buena relación con Moscú e incluso tiene
firmado un Tratado de Amistad, Cooperación y Asistencia Mutua. Al igual que Georgia y
Uzbekistán, no renovó el Tratado de Tashkent de Seguridad Colectiva (1999), lo que no gustó
17
Kuzio, T., & Blagov S., “GUUAM makes comeback bid with US support” Eurasianet, 7 de junio de 2003.
Disponible en www.eurasianet.org
8
UNISCI DISCUSSION PAPERS
Octubre de 2003
a la Federación Rusa. Por el momento, este asunto no preocupa a Rusia que, sin embargo, ya
ha expresado su desagrado ante una posible cooperación GUUAM en materia de defensa.
En la actualidad, debido a la enfermedad que sufre el presidente Heidar Aliyev, las
relaciones entre la Federación Rusa y Bakú están en stand-by lo que complica aún más el
análisis.
La importancia económica de Azerbaiyán es muy grande, ya que es, sin lugar a dudas,
la economía más potente y quien tiene la clave para que el GUUAM funcione, el petróleo. Los
hidrocarburos del Caspio son necesarios para Georgia, para Ucrania y para Polonia aunque no
sea miembro del GUUAM. Por lo tanto, el papel de Azerbaiyán y sobre todo de su petróleo es
básico en el futuro del GUUAM, ya que mantiene vivo el interés de Occidente sobre la región.
2.1.1.4.Uzbekistán.
Uzbekistán ha sido el elemento díscolo del GUUAM. Como ya hemos comentado
anteriormente, se incorporó a la organización en la Cumbre de la OTAN de Washington y se
retiró dos años más tarde, aunque luego corrigió su postura diciendo que tan sólo se trataba de
una suspensión temporal. La explicación a estos cambios de postura no es sencilla. Por un
lado, Moscú presionaba a Uzbekistán, mientras que por el otro EE.UU trataba de influir para
que volviera al grupo que está destinado a liderar18.
El principal problema es que Uzbekistán se hacía planteamientos de elección racional.
Tashkent pensaba que la cooperación bilateral con EE.UU era más fructífera que la
multilateral del GUUAM, por lo que optó por la bilateral. Tras el 11 de septiembre la
cooperación bilateral entre Washington y Tashkent se ha desarrollado mucho. El punto cumbre
de esta cooperación llegó en marzo de 2002 con la firma de la Alianza Estratégica entre
Uzbekistán y Estados Unidos. Este hecho ha provocado que la ayuda militar norteamérica se
haya disparado, siendo el país que más recibe de toda Asia Central.
Ayuda militar norteamericana en Asia Central ($000)
2001
2002
2003
Kazakastán
1896
1750
3000
Kirguizistán
1846
2000
4000
Tayikistán
700
Turkmenistán
699
700
Uzbekistán
2445
207
8750
Fuente: US. State Department www.state.gov/m/rm/rls/iab/2003/7809.htm
Si analizamos los datos, vemos que hay un bajón en el año 2002 que se corresponde
con la decisión de Uzbekistán de retirarse del GUUAM. Por lo tanto, podemos afirmar que
Estados Unidos redujo la ayuda a Uzbekistán como modo de presión para que reconsiderara su
postura. Esta presión fue muy efectiva ya que Uzbekistán regresó al grupo, aunque Karimov
no acudió a la última reunión de Yalta (julio de 2003).
Otro de los problemas que Uzbekistán tenía con el GUUAM era el tema del terrorismo.
Uzbekistán tenía un problema de terrorismo muy importante en su territorio y el GUUAM era
18
“Under US. pressure Uzbekistan reconsidered its position first saying it was suspending its membership, then
simple renewing its activities in GUUAM” RFE/RL 4 de junio de 2003.
9
UNISCI DISCUSSION PAPERS
Octubre de 2003
ineficaz en ese asunto. El IMU, un grupo islámico con fuertes vínculos con Al-Qaeda19, ha
estado atentando desde la independencia de Uzbekistán y el GUUAM fue a incapaz de
eliminarlo. Así Tashkent buscó en EE.UU una vía para solucionar la cuestión terrorista. Lo
cierto es que gracias a la cooperación norteamericana el IMU ha sido casi desmantelado.
Además, EE.UU ha influido en el GUUAM para que se hiciera más hincapié en los aspectos
anti-terroristas si creando el Virtual Center y el IIMS.
Por su parte, la Federación Rusa ha presionado a Tashkent para que se acercara más a
sus postulados, algo que ha conseguido en parte, puesto que Uzbekistán ha acudido a algunas
de las reuniones de la Organización de Cooperación de Shangai, aunque no ha participado en
las maniobras anti-terroristas de agosto de 2003.
La incorporación de Uzbekistán a la Organización de Cooperación de Shangai20 nos
permite ver el atractivo que la R.P.China tiene para las repúblicas de Asia Central. En primer
lugar, se trata de un mercado en sí mismo ya que su gran población ya representa en sí mismo
un atractivo económico. En segundo lugar, supone la posibilidad de abrirse nuevos mercados
en el Pacífico21. Por último, Pekín representa una alternativa a Moscú sin tener que romper con
la Federación Rusa, ya que ambos mantienen una asociación estratégica22. Ni siquiera en el
plano energético la R.P.China representa una amenaza para la Federación Rusa, ya que la
R.P.China necesita importar grandes cantidades de gas y petróleo. Ambos países han firmado
recientemente un acuerdo para la construcción de un oleoducto23.
Por su parte, el gobierno de Pekín está muy interesado en ir construyendo puentes con
Asia Central como modo de penetración. Su plataforma de lanzamiento es la República
Autónoma de Xinjiang24. Desde su capital, Urumqi, se lanzan iniciativas de cooperación,
como es el caso de la Central Asia Regional Customs Cooperation Committee (CARCCC)25,
las maniobras antiterroristas de agosto pasado o el China Urumqi Foreign Economic Relations
and Trade Fair al que acudieron los principales líderes de Asia Central.
Por último, hay que tener en cuenta un último elemento. La hija del presidente Islam
Karimov es consejera de la Embajada de Uzbekistán en Moscú y sus relaciones con EE.UU
son malas ya que tiene cuentas pendientes con la justicia. Teniendo en cuenta la herencia
stalinista de Asia Central y el elemento personalista, no hay que minusvalorar la influencia de
Gulnará Karimov en la toma de decisiones de su padre.
19
Una clara prueba del giro uzbeco fue la ausencia de su presidente en la última cumbre del GUUAM en Yalta.
Islam Karimov alegó motivos de agenda aunque un día más tarde se vio con el Presidente Putin en Almaty
(Cumbre de la Ruta de la Seda)
20
“The SCO evolved from the mechanism of security-centered "Shanghai Five." It was developed into a regional
organization in 2001 of six members -- China, Kazakhstan, Kyrgyzstan, Russia, Tajikistan and Uzbekistan”
People’s Daily, 30 de mayo de 2003.
21
“Upon completion, the pipeline will be able to annually transmit 50 million tons of crude oil to Japan and the
Republic of Korea, and another 30 million tons to Daqing by 2010”People’s Daily, 27 de septiembre de 2007.
22
“Russian President Vladimir Putin and Chinese Foreign Minister Tang Jiaxuan on Saturday pledged to further
the strategic partnership of cooperation between the two countries” People’s Daily 25 de noviembre de 2002.
23
“The Russian government is to live up to its commitment and abide by the agreement reached on the
construction project of the oil transmission pipeline between Russia and China, Russian Prime Minister Mikhail
Kasyanov said Wednesday in Beijing” People’s Daily, 27 de septiembre de 2003.
24
“Uzbekistan, Xinjiang sees a brighter future in developing foreign trade and economic co-operation”People’s
Daily, 2 de octubre de 2003.
25
Esta nueva asociación agrupará miembros del GUUAM, como son Azerbaiyán y Uzbekistán lo que puede
debilitar el GUUAM.
10
UNISCI DISCUSSION PAPERS
Octubre de 2003
2.1.2.La influencia de la Federación Rusa en la creación del GUAM/GUUAM.
Uno de los actores que más han influido en la creación del GUUAM es, sin lugar a dudas, la
Federación Rusa. La cambiante, aunque no menos estricta y dura política rusa hacia su
Extranjero Próximo, ha provocado reacciones entre algunas de las ex-repúblicas soviéticas y
sin duda, el GUUAM es la más importante.
2.1.2.1.El sentimiento imperialista ruso
La explicación a este sentimiento anti-ruso se encuentra en los dos siglos de colonización
zaristosoviética. Tras el golpe de Estado de 1991, cuando todo el mundo pensaba que los NEI
iban a tener una vida independiente, Moscú continuó controlando el desarrollo de estos nuevos
Estados. En palabras de Leon Aron, se trata de una relación de tipo Postcolonial26. Aunque
reconoce la soberanía de los Estados trata de controlar sus economías, sus políticas de defensa
etc… limitando así su campo de actuación. Por este motivo, aquellos Estados que no están
dispuestos a seguir bajo un régimen de dominio buscan soluciones alternativas, por ejemplo el
GUUAM.
2.1.2.2.La arbitrariedad rusa en los conflictos locales.
Otro de los asuntos que han influido en la creación del GUUAM ha sido la postura adoptada
por la Federación Rusa en los conflictos locales de su Extranjero Próximo. Por ejemplo, en el
caso de Georgia, Moscú no sólo no ha mantenido una actitud neutral sino que además ha sido
claramente favorable tanto a Abjasia como a Osetia del Sur. Esta parcialidad ha provocado que
el gobierno de Shevernadze haya sido uno de los máximos impulsores del GUUAM y de la
implicación de EE.UU en el mismo27.
En el caso de Azerbaiyán la situación es parecida. Aunque Bakú no se ha enfrentado
tan abiertamente con Moscú como Georgia, sin embargo, la Federación Rusa ha mantenido
una postura claramente favorable a Armenia. Moldavia también ha tenido problemas con la
Federación Rusa por la autoproclamada república del Dniester, donde las tropas neutrales de
Alexander Lebed han tomado un posicionamiento contrario a Chisnau. Igualmente, Ucrania ha
tenido diferencias con Moscú por el asunto de Crimea y Uzbekistán ha visto cómo se
menospreciaba a los uzbecos que viven en Tayikistán. Por lo tanto se puede afirmar que todos
los integrantes del GUUAM se han sentido traicionados, menospreciados y perjudicados por
Moscú en sus conflictos internos. Por este motivo, la mayoría de las declaraciones del
GUUAM afirman el respeto a la integridad territorial de los Estados, la no injerencia en
asuntos internos y critican los nacionalismos y los extremismos religiosos.
2.1.2.3.La utilización rusa de la CEI. Precipitación y dura rectificación.
La creación de la Federación Rusa cuando el cadáver de la URSS se encontraba aún caliente,
demuestra el deseo de los dirigentes moscovitas por mantener su poder. La precipitación del
Kremlin en declarar el fin de URSS provocó que los nuevos Estados tomaran caminos no
deseados por Moscú. Desde entonces la Federación Rusa busca con más o menos éxito
controlar los caminos de las ex-repúblicas soviéticas. La CEI es el instrumento de control para
una región que les perteneció durante más de trescientos años28 y que hoy corre el riesgo de
26
“The Russian Case is one of the post-colonial tendency” Giorgadze, Khatuna “Russian: Regional partner or
Aggressor?, The Review of International Affairs Vol.2 Nº.1 Autumn 2002,
27
“Without the support of the Americans it World be difficult to resolve the issues” Kuzio, T., & Blagov S.,
“GUUAM makes comeback bid with US support” Eurasianet, 7 de junio de 2003. Disponible en
www.eurasianet.org
28
“Russia’s desire to control Near Abroad and to integrate the newly independent states into its sphere of
influence sharply contrast with the aspirations of these countries to have more equality in their relations with
11
UNISCI DISCUSSION PAPERS
Octubre de 2003
alinearse con otras potencias. Sin embargo, aquellos pueblos a los que Yeltsin decía “tomad
tanta soberanía como podáis”, hoy son soberanos y, como tales ejercen sus derechos aunque
en algunos casos choquen con los intereses de Moscú.
Esta utilización del poder por parte de la Federación Rusa ha provocado que los líderes
de la CEI hayan perdido la fe en la organización y busquen otros procesos alternativos, como
es el caso del GUUAM29. Aquellos que no quieren romper el vínculo con Moscú tratan de
profundizar en las relaciones bilaterales. Este es el caso de Armenia30 o Bielorrusia.
Por este motivo, Uzbekistán, Azerbaiyán y Georgia en 1999 no renovaron el acuerdo
sobre el sistema de seguridad colectiva de Tashkent. La razón era que en los tres casos habían
sido atacados y no había habido respuesta por parte de Moscú. De hecho, en el caso de
Georgia y Azerbaiyán la Federación Rusa había ayudado a los agresores. Por su parte,
Uzbekistán se quejó de la falta de ayuda ante los atentados e incursiones del IMU en su
territorio31 procedentes principalmente desde Kirguizistán.
Sin embargo, hoy hay una tercera opción, la Organización de Cooperación de Shangai
como modo de cooperación regional. Parece que Moscú, se cobra el botín de la guerra de
Afganistán ya que EE.UU no ha mostrado ninguna oposición al ascenso de la Organización de
Cooperación de Shangai o al recientemente modificado Tratado de Tashkent. Sin lugar a
dudas, ambos son reacciones ante el unilateralismo americano32. Aunque la presencia rusa33 en
ambos es importante, la Organización de Cooperación de Shangai tiene una presencia china
cada vez más importante.
2.1.2.4.La visión rusa del GUUAM.
Desde el momento de su creación, la Federación Rusa ha mostrado su descontento con esta
iniciativa. Las acusaciones han sido muy variadas. En algunas ocasiones ha dicho que iba en
contra de sus intereses en la región, lo que es completamente cierto, pero como bien dice en
sus doctrinas militares, ningún tipo de unilateralismo es bueno y siempre es necesaria la
diversificación34.
Otra de las críticas que vertió la Federación Rusa fue que detrás del GUUAM estaba
EE.UU, lo cual es innegable. Como pruebas, valgan la incorporación de Uzbekistán en la
reunión de Washington, el Memorandum de 2001 firmado en Nueva York o el diálogo
Russian and other neighbours” Dwan R., Olesandr P., Building Security in the New States of Eurasia.
Subregional Cooperation in the Former Space, EastWest Institute, London, 2003, pp-102.
29
“Continued crises of disintegration in some of these republics that were somehow encouraged by the Russians”
Al-Reza, Mousa “GUUAM and the CIS: The challenges and opportunities of the Russian Foreign policy”, AMU
DARYA, The Iranian Journal of Central Asian Studies, Vol.6, Nº9, (Summer 2001) pp-229.
30
Cuando estaba naciendo el GUUAM, en 1997 Armenia firmó un Tratado de amistad, cooperación y asistencia
mutua con Rusia. Sin lugar a dudas es un posicionamiento ante la incorporación de sus vecinos al GUUAM.
31
Tolipov F, &McDermott “Uzbekistán and the US: Partners Against Terrorism” The Review of International
Affairs Vol.2 Nº.4 Summer 2003.
32
El tema del unilateralismo se repite a lo largo de las Doctrinas Militares Rusas de 1993, 1999 y 2003. Incluso
en la última el Kremlin se atreve a amenazar a la propia OTAN si adopta una doctrina militar desfavorable para
los intereses de Moscú. “Russian military issues warning to NATO” ´The Star, 2 de octubre de 2003.
33
Aunque la Organización de Cooperación de Shangai el liderazgo ruso está compartido con el ruso, Putin ya ha
hecho algunas declaraciones que nos recuerda a los postulados de Danilevski “Partnerhip across the wide space
from Europe to the Pacific Ocean, which the countriers of the SCO are demostrating will be positevely by the
world community”Agency Sinomania, junio 2001.
34
“From a Security Perspective the objective of GUUAM is to strengthen ties with non CIS structures such as
NATO and OSCE·” Al-Reza, Mousa “GUUAM and the CIS: The challenges and opportunities of the Russian
Foreign policy”, AMU DARYA, The Iranian Journal of Central Asian Studies, Vol.6, Nº9, (Summer 2001) pp232.
12
UNISCI DISCUSSION PAPERS
Octubre de 2003
GUUAM-US. La razón es que Moscú ha perdido legitimidad frente a estas repúblicas en favor
de Estados Unidos35. Además, tanto Estados Unidos como la Unión Europea han sido mucho
más eficaces a la hora de apoyar con recursos a las repúblicas ex-soviéticas en sus problemas
económicos, medioambientales y energéticos36. En definitiva, estos nuevos actores son mucho
más atractivos que la Federación Rusa. Moscú en 10 años de relaciones con los NEI, sólo ha
demostrado una utilización partidista de la CEI, del Tratado de Seguridad Colectiva37 o del
acuerdo de exención de visados38 (Acuerdo de Bishek).
Por su parte, el GUUAM ha declarado en reiteradas ocasiones que no va en contra de
ningún Estado39. Por el momento, Rusia tolera el GUUAM debido a los acuerdos que tiene
con EE.UU, (léase Cumbre de Houston). Sin embargo, si el GUUAM adquiriera un carácter
militar, la Federación Rusa tendría que tomar cartas en el asunto y su postura dejaría de ser
retórica. En la actualidad, Moscú ve al GUUAM como un cordón sanitario que puede
convertirse en una verdadera amenaza si se incorporaran nuevos miembros, algo que está
contemplado en la Carta de Yalta40.
2.1.3.La influencia Occidental en la creación del GUAM/GUUAM
Tal y como ya hemos comentado, Occidente en general, y Estados Unidos en particular, han
tenido una influencia importante en la creación y desarrollo del GUUAM. A lo ya comentado
en el apartado anterior, debemos añadir que EE.UU es el primer y principal donante del
GUUAM, lo que demuestra su interés en el mismo. El apoyo político proporcionado por
Washington ha permitido su desarrollo. Por ejemplo, si Washington no hubiera presionado a
Uzbekistán, hoy estaría fuera de la organización y por supuesto bajo la órbita rusa.
Sin embargo, el 11 de septiembre ha marcado un antes y un después en las relaciones
entre EE.UU y Rusia. Los atentados de Nueva York y Washington supusieron un giro de 180
grados en las relaciones entre los dos países. Rusia abandonó la retórica eslavófila y, de la
noche a la mañana ni la ampliación de la OTAN, ni el abandono del ABM, ni la presencia de
EE.UU en Asia Central suponían una amenaza. ¿Cuál es la explicación a este cambio
repentino?
Para responder a esta pregunta hay que tener en cuenta los acuerdos de Houston entre
Moscú y Washington por el tema del petróleo. La Federación Rusa tiene previsto convertirse
en el primer productor mundial de petróleo41, algo que engancha perfectamente con la postura
de diversificación adoptada por el gobierno Bush42. El acuerdo es, prácticamente, total tal y
35
“The leaders of these republics show a greater tendency to rely on NATO, OSCE, on the EU instead of Russia”
Idem pp-231.
36
Idem 229
37
“Kremlin sought to meet is security interests by signing CST” Idem 227
38
En el año 2001 Rusia volvió a implantar la necesidad de visado para los ciudadanos georgianos aunque la
mantuvo para los osetios y los abjasianos.
39
GUUAM is not directed against the interest of any country but the US should support GUUAM so as to contain
the empowerment of Russia in the region” Palabras del embajador Tedo Gapardis en la Cumbre de 1999 Lieven,
Anatoli, “The formation of GUUAM and subsequent changes” AMU DARYA, The Iranian Journal of Central
Asian Studies, (Fall 2001)
40
“They (el gobierno ruso) criticized GUUAM because of its intention to bring Romania and Bulgaria into the
group and to from a peacekeeping battalion and cooperate with NATO’s PfP” Tolipov F, & McDermott
“Uzbekistan and the US: Partners Against Terrorism” The Review of International Affairs Vol.2 Nº.4 (Summer
2003), pp-72-73.
41
“Russia achieves its aim of becoming the world’s largest oil exporter” The Time, 25 de septiembre de 2003.
“The is keen on to see a new pipeline and terminal to expand exports through Mumansk” Finantial Times 26 de
septiembre de 2003.
42
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UNISCI DISCUSSION PAPERS
Octubre de 2003
como quedó claro en la última reunión de Camp David,43 donde ni siquiera la guerra de Irak
supuso un obstáculo.
De este modo, excluyendo la retórica44, ni Moscú se siente amenazado por la
participación de Estados Unidos45 en el GUUAM, ni Washington lo hace por la realización de
ejercicios ruso-chinos (SCO) aunque se encubran con la vitola de anti-terroristas46.
La Organización de Cooperación de Shangai y el GUUAM están adoptando caminos
similares. En la actualidad, ambas organizaciones están trabajando en la creación de un centro
antiterrorista y en un área de libre comercio47. Este hecho nos hace pensar que el reparto de
Asia Central se llevó a cabo antes de la intervención en Afganistán. Para Rusia y sobre todo
para China se reserva Kazakastán48, Tayikistán49, Kirguizistán y Armenia50 y para EE.UU el
GUUAM. Cada una de estas zonas tendrá su propia organización de cooperación desarrollada
a la sombra de una potencia. Este reparto nos hace pensar en tiempos pasados, concretamente
en la división de Europa tras la Segunda Guerra Mundial.
3.Perspectivas de futuro del GUUAM.
A pesar de las incertidumbres de años anteriores y de las reticencias de algunos de sus
miembros, como Uzbekistán y Moldavia, a participar en las cumbres, parece ser que el
GUUAM será una de las organizaciones de cooperación importantes en Asia Central. Los
motivos son dos, el deseo de EE.UU de que esto sea así y la tolerancia de la Federación Rusa.
Moscú, en reiteradas ocasiones y siempre de forma retórica, ha expresado su pesar por
el GUUAM. En los últimos días las criticas anti-occidentales se han disparado. La razón no es
otra que la cercanía de las elecciones a la Duma rusa51. De aquí la provocativa rueda de prensa
del día 2 de octubre donde se presentó la Nueva Doctrina Militar. En lo que conocemos de la
Doctrina Militar Rusa no encontramos ninguna alusión al GUUAM. Las relaciones bilaterales
con los miembros del GUUAM son bastante buenas y prueba de ello son las conversaciones
que se iniciaron el 17 de septiembre entre Kuchma y Putin por el futuro del Mar de Azov52.
Por otro lado, el futuro presidente de Azerbaiyán, Iljam Aliyev, cuenta con el beneplácito de
43
“A Tricky summit” Financial Times, 26 de septiembre de 2003.
“drawing closer to the US as the Kommersant” RFE/RL, 4 de julio de 2003.
45
“GUUAM: Summit wraps up, Accord Announced with U.S.” RFE/RL, 4 de julio de 2003.
46
“China and the four otherShanghai Cooperation Organization launched a joint anti-terrorism drill in Xinjiang
in August” People’s Daily, 2 de septiembre de 2003.
47
“Chinese Premier propose free trade zone within SCO” People’s Daily, 23 de septiembre de 2003.
48
Cada vez más la R.P.China busca relacionarse con los países de Asia Central por la vía bilateral “Visiting
Chinese President Hu Jintao and his Kazakh counterpart Nursultan Nazarbayev signed a joint declaration in
Astana on Tuesday aimed at boosting cooperation between the two countries” People’s Daily, 3 de junio de
2003.
49
“Chinese Top Legislator Li Peng told the visiting Tajikistan President Emomali Sharipovich Rakhmonov that
the Chinese National People's Congress will maintain its friendly cooperation with Tajikistan” People’s Daily,
18 de mayo de 2003.
50
“Noting that the Sino-Armenian relations have entered their best phase, Luo stressed that China is willing to
make joint efforts with Armenia to improve the sound relations to a higher level in the new century”People’s
Daily, 15 de septiembre de 2003. “A reception was held Monday in Beijing to celebrate the 10th anniversary of
the establishment of diplomatic ties between China and Armenia.” People’s Daily 19 de abril 2002.
51
“Campaigning for the Duma elections in December is web under way and Mr. Putin cannot afford to give any
ammunition to the communists and nationalists. Excessive deference to Washington remains unpopular with the
Russian voter” Finantial Times 26 de septiembre de 2003.
52
“President Vladimir Putin discussed issues of a definitive settlement of the legal status of the Sea Azov and
theKerch Channel with the Ukranian President Leonid Kuchma on the Island of Biryuchy in the Sea of Azov”
Servicio de Información del Kremlin, 17 de septiembre de 2003.
44
14
UNISCI DISCUSSION PAPERS
Octubre de 2003
Moscú, ya que el hijo de Aliyev mantuvo entrevistas con Alexander Voloshin y con el
presidente Putin en la Cumbre de Yalta de la CEI53.
Lo que sí se afirma es la importancia de la Organización de Cooperación de Shangai en
general y de China particular54. Debido a su falta de capacidad, la Federación Rusa ha optado
por la vía multilateral en la gestión de su espacio vital ya que por sí misma es incapaz de
lograr un control efectivo. Desde hace ya tiempo la importancia estratégica de Asia Central
para la República Popular China es muy grande55. Los motivos son variados:
•
•
•
•
La cercanía geográfica.
Pekín tiene a la región de Xingjiang como puente entre el Pacífico
y Asia Central56.
Asia Central tiene grandes reservas energéticas. Pekín ya ha
iniciado su ofensiva energética en Asia Central siendo Kazakastán
su principal punto de interés ya que posee grandes participaciones
en Kazkoil.
Por su parte, Moscú necesita un socio en Asia Central que le
ofrezca capacidades y legitimidad. China necesita el petróleo de la
región. Por lo tanto, la alianza estratégica firmada entre Moscú y
Pekín en el año 2000 es beneficiosa para ambos.
Por su parte, EE.UU lidera y casi dirige el GUUAM, ya que los miembros del mismo
son meros elementos de legitimidad para poder llevar a cabo su política en Asia Central. Este
grupo depende, en gran medida, de la pertenencia de Uzbekistán que como ya hemos
comentado se ha integrado en la Organización de Cooperación de Shangai.
4.Problemas internos del GUUAM.
La propia composición interna del GUUAM plantea una serie de problemas que dificultan su
desarrollo. El primero y, probablemente el más importante, es el financiero. Las poco
desarrolladas economías de estos países no producen los suficientes recursos para el correcto
funcionamiento de la organización. Por este motivo, los EE.UU conceden regularmente
importantes subvenciones a la organización, lo que limita su independencia y su futuro.
En segundo lugar, los sistemas políticos que componen el GUUAM son, sin excepción,
regímenes autoritarios con un alto componente personalista. En muchos casos incluso son los
mismos dirigentes del sistema soviético, léase Shevernadze, Karimov, Aliyev etc... Este hecho
provoca que la organización tenga un alto déficit democrático. Sin embargo, ahí no para el
problema. Lo que en un primer momento eran dictaduras con elecciones amañadas, ahora se
han convertido en regímenes hereditarios. El ex-presidente de Azerbaiyán ha abdicado57 en su
53
“Alexander Voloshin fue a Baku y allanó el terreno para la entrevista que Iljam Aliyev mantuvo con Putin en la
última cumbre de la CEI en Yalta” El País, 13 de octubre de 2003.
54
“Members of Shanghai Cooperation Organization (SCO) China and Central Asian nations are seen by Russian
military planners as a stable zone” The Times of India, 3 de octubre de 2003.
55
Valga como ejemplo el cambio de nombre de la principal arteria de Bishek. Antes se llamaba avenida Lenin,
ahora el la Avenida Deng-Xiaoping. Desde 1994 La República Popular China es el primer socio comercial de
Kirguizistán.
56
“Xinjiang Uygur Autonomous Region is striving to rejuvenate the past glory of the ancient Silk Road, and
become a centre for trade and economic co-operation linking China with countries in Central and West Asia.”
Beijing Time 2 de octubre de 2003. “Xinjiang Becomes China's Link to Central Asia” People’s Daily, 2 de
septiembre de 2003.
57
Iljam Aliyev ha sido preparado, y no intelectualmente, para el cargo. Primero fue nombrado presidente de
SOCAR, luego diputado nacional, después presidente del Comité Olímpico Internacional y finalmente Primer
15
UNISCI DISCUSSION PAPERS
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hijo aunque haya de por medio unas elecciones, los yernos de Nazarbayev dominan el país y la
hija de Islam Karimov es una de las consejeras más influyentes del régimen.
En tercer lugar, militarmente tampoco son grandes potencias. Solamente Uzbekistán y
Ucrania, poseen un ejército regular en condiciones. Si embargo todos los miembros invierten
grandes cantidades en fuerzas de orden interno para poder reprimir, en la mayoría de los casos,
las protestas de sus ciudadanos.
En cuarto lugar, su inestabilidad interna, salvo en el caso de Azerbaiyán, disuade a los
inversores extranjeros. Azerbaiyán goza de una importante presencia de empresas extranjeras
en el campo del petróleo. Sin embargo, incluso Azerbaiyán puede tener problemas económicos
ya que al concentrar todos sus activos en un solo sector, puede llegar a sufrir lo que se conoce
como el mal holandés. Además, debido a los altos índices de corrupción y a la falta de
democracia organizaciones como la U.E. apenas conceden dinero a los Estados para su
desarrollo.
Con estos problemas vemos que el futuro del GUUAM depende de los EE.UU, de su
campaña de lucha contra el terrorismo y de la búsqueda de fuentes alternativas a la OPEP. El
problema es que EE.UU, al invertir dinero en la organización, también fija la agenda política
lo que al final transforma al GUUAM en un instrumento de la política exterior norteamericana.
5. Bibliografía
Libros
• Burles, Mark (1998): Chinese Policy towards Russia and the Central Asia Republic,
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Ministro a la espera de ser nombrado presidente del país. En Kazakastán la cosa es aun más grave. El presidente
Nursultán Nazarbaiyev pretendía casar a su hija Dariga con el hijo del presidente de Kirguizistán. El enlace
finalmente se frustró acabando así con las esperanzas de los padres que pretendían unir las dos repúblicas. Ver
Pilar Bonet “Dinastía en la antigua URSS” El País, 13 de octubre de 2003.
16
UNISCI DISCUSSION PAPERS
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17
UNISCI DISCUSSION PAPERS
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Octubre de 2003
Embajadas:
Azerbaiyán (EE.UU) www.azerembassy.org
Georgia (EE.UU) www.georgiaemb.org
Moldavia (Moscú): www.moldova.org
Ucrania (Moscú): www.ukremba.org
Uzbekistán (Washington): www.uzbekistan.org
GUUAM: www.guuam.org
Kazakhstan-gateway: www.kazakhstan-gateway.kz/
OTAN: www.nato.int
People’s Daily: www.peoplesdaily.com
The Washington Post: www.washingtonpost.com
The New York Times: www.nyt.com
US. State Department www.state.gov
Uzbekdaily: www.uzbekdaily.com
UzReport: www.uz.report.com
18
UNISCI DISCUSSION PAPERS
AUTOR1:
FECHA:
Octubre de 2003
SECURITY ISSUES IN CENTRAL ASIA
AND
FOREIGN SECURITY POLICIES OF
KAZAKHSTAN AND UZBEKISTAN
SAPARBEK TUYAKBAYEV
University of Toronto
Octubre 2003
1.Introduction
The purpose of this paper will be to discuss and analyze the security structure in Central Asia
in general, and Kazakhstan and Uzbekistan in particular; during the post-Cold War period.
Following the official disintegration of the Soviet Union in 1991 and the creation of newly
independent states in Central Asia, the security situation in the region was thrown into turmoil
and uncertainty. With the Russian state increasingly concerned with it’s internal woes, from
Chechnya (two wars in the 1990s) as well as pressing economic problems in the transition from
communism to capitalism; Central Asia’s security scenario was filled with potential problems
from religious extremism of the Islamic variety to ultra-nationalist impulses, and from border
conflicts to sensitive water and environmental concerns.
Moreover, unlike the North Atlantic Treaty Organization (NATO) security umbrella
that gives a structure to North American and European security, Central Asia lacks any
established internal security structure. Currently, there is a "regional security complex"
developing that is a negative one around the Ferghana Valley where Uzbekistan, Kyrgyzstan,
and Tajikistan meet and an active Islamist movement that transcends national borders
challenges the secularist regimes of Central Asia2. On the other hand, the Caspian Sea region
stretching from Russia and Iran to Kazakhstan, Turkmenistan, and Azerbaijan, might provide
Central Asia with "a potential security complex based on positive security interactions."3
However, the tragic events of September 11, 2001, have led to a re-evaluation of the security
policies of Central Asian states in general and the largest states in the region in particular,
namely, Kazakhstan and Uzbekistan. Outside powers such as the United States, the world's
sole remaining superpower - as well as Western and Japanese multinational corporations - are
especially concerned about the region due to its geo-strategic value as well as it’s vast
potential of oil reserves.4 Russia, China, Iran, and Turkey also have interests in the Central
Asian region from political and cultural ties to investments and broader security concerns.
While the role of the big powers in the region is of fundamental importance in terms of
political and economic security, the Central Asian countries would like to believe that "the
1
Las opiniones expresadas en estos artículos son propias de sus autores. Estos artículos no reflejan
necesariamente la opinión de UNISCI. The views expressed in these articles are those of the authors. These
articles do not necessarily reflect the views of UNISCI
2
Allison, Roy and Johnson, Lena (eds.) (2001): Central Asian Security. Washington, Brookings. Pp.7
3
Íbid.
4
Alaolmolki, Nozar (2001): Life After the Soviet Union. Albany, N.Y., State University of New York Press.
Pp.10
1
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cornerstone of American foreign policy in Central Asia is securing the sovereignty,
independence and territorial integrity of states."5 Yet, given the increasing and bold
securitization of U.S., Russian, and Chinese foreign policies in the new "war on terrorism," the
words of Ambassador Sestanovich might ring hollow in a world in which Islamic militants
easily cross national borders and have the potential to push Central Asia into new heights of
instability and tension.
In order to counter the influence of foreign powers in the Central Asian region, the
emergence of any regional security structure depends on the largest regional states, namely,
Kazakhstan and Uzbekistan. These two regional powers in Central Asia must seek to mould a
new security arrangement that leaves the region sovereign and independent. Yet this security
arrangement has been hampered by the different security positions and challenges faced by
Kazakhstan and Uzbekistan. In short, this paper will seek to compare and contrast the foreign
security policies of Kazakhstan and Uzbekistan, as well as the reasons for the differing
security position of the two Central Asian states. The geopolitical situation in Central Asia will
be reviewed, while the security threats posed for Kazakhstan and Uzbekistan will be
highlighted and analyzed. This will be followed by an examination of the emerging security
structures in the region, which have been initiated internally by states within Central Asia and
externally by the big powers operating within the region. The paper will conclude with an
attempt to understand the new security situation in Central Asia and security policies of
Kazakhstan and Uzbekistan after the events of September 11, 2001.
2.New Definitions of Security
In the post-Cold War era, definitions and paradigms surrounding what entails "security" are
rapidly changing. Whereas military sophistication and strategic assets were once key to
security and defense circles, now it is more likely that economic insecurity, poverty, AIDS,
immigration, or the fight against drugs and organized crime might all be critical questions of
"high security" to different nations or regions. It is under the context of the changed security
context of the post-Cold War era where communism versus capitalism, East versus West, or
liberal democracy versus totalitarianism, are no longer the key dividing lines between different
parts of the globe. With respect to Central Asia, regional security might be heavily influenced
by the competition of the big regional players such as Russia, Iran, and Turkey, but real,
permanent security will entail an attention to more than merely political or military
considerations.6
In the work entitled Security by Barry Buzan, Ole Waever, and Jaap de Wilde, the
authors view securitization “as a more extreme version of politicization.”7 In short, a public
issue can be nonpoliticized in that the state is not involved, solved through normal political
channels and the established rules of the game, or it can be securitized. If the latter occurs, the
securitized public issue is presented as an extreme existential threat to the state, community, or
its most cherished values. This “securitization” process will require emergency measures and
state actions outside the typical public policy debates and resource allocation procedures. We
now briefly discuss the most salient features of the “securitization” process.
5
U.S. Ambassador Stephen Sestanovich in Alaolmolki, Nozar (2001): Life After the Soviet Union. Albany, N.Y.,
State University of New York Press. Pp.10
6
Peimani, Hooman (1998): Regional Security and the Future of Central Asia. London, Praeger. Pp.15
7
Buzan, Barry et al. (1998): Security. Boulder, Colorado. Westview Press. Pp.23
2
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It is important to recognize that the “securitization” process will vary according to
country, culture, issue, circumstances, and time considerations. So, for example, some
countries like Uzbekistan accord a high degree of politicization to the question of religion,
whereas other nations like the United States and France are secular régimes, which do not
politicize religion. In many countries today, whether Western or non-Western countries, the
issues of culture, nationalities, ethnic conflict, and immigration have become securitized.
Many nations, regions, and cultures around the world seek to protect their sovereignty or
autonomy against what they view as the homogenized steamroller of global capitalism and an
Americanization of lifestyles and mentalities.
A nation might interpret its cultural values as non-negotiable, which could entail a use
of physical, military force to preserve them against diametrically opposed Western values. In
non-Western countries with a history of colonialism, certain values may be so powerfully
embedded in the population that they become a security issue. An attack on one’s culture,
language, or religion can be interpreted as a basic existential threat to individuals and a nation.
In this scenario, the cultural threat becomes as politicized and securitized as the direct military
threat of one country against another. This is important to keep in mind when considering the
vital importance of religion in Uzbek politics and the corresponding importance of nationalism
in Kazakh political life.
Another important dimension of the “securitization” process is that it is an issue, which
takes absolute precedence in the foreign policy rationale of a nation. It is often considered an
issue, which must be tackled in order to preserve the physical and spiritual survival of a
nation. For each country, the exact definition and criteria of securitization will depend on the
subjective evaluations of existential threat. For some countries like the United States, the
economic threat will be the key motivating force of action, whereas for others like Native
Indians it will be the defense of a culture and way of life. The issue will be fully securitized
once the population accepts it. Otherwise, what exists is a "securitizing move" rather than
complete securitization.8
A successful securitization will have three components: existential threats, emergency
action, and effects on inter-unit relations by breaking rules.9 In addition, depending on the
gravity of the case, securitization can be either institutionalized or ad hoc in nature. Finally, a
securitizing process will involve a whole network of actors, units, and environmental factors
beyond mere state units.
In a global and interdependent world, the question of security has acquired new
meanings. It is no longer defined in the traditional military and state-centric approach.
Economic, cultural, or environmental factors may all threaten the very survival of a nation.
The “securitization” process and assessment will vary according to national-cultural
considerations, circumstances, and across time. A fully securitized issue for one nation will
not be viewed with the same lenses for another nation. While the security threat of a ruthless
military aggressor is obvious, the securitization process has identified some new objective and
subjective security threats for the next millennium. In countries of the former Third World, the
fight against poverty, mass starvation zones, and huge areas of unemployment have become
key security issues. However, many new states or former Third World military regimes
continue to waste crucial resources in ethnic, nationalist, or resource-based wars. It follows
from our discussion about new security paradigms that in order for Central Asian security to
8
9
Íbid. Pp.25
Íbid. Pp.26
3
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be stable, effective, and just, it must undergo a process of re-evaluation that explores nonmilitary paths towards a common regional security framework.
3.The Geopolitics of Central Asia
Central Asia has gained increasing geopolitical importance in the post-communist, post-Cold
War period. Ahmed Rashid predicts that it will be Central Asia that will be the setting of the
next "Great Game" for the world's biggest powers from the United States and Russia to China
and Western Europe, especially since Kazakhstan has the region’s largest oil reserves and
Turkmenistan has its largest gas reserves.10 The confluence of past empires in the region, the
current geopolitical competition in Central Asia, the spreading influence of Islam, and the
continuing influence or intervention of old colonial master Russia creates daunting security
considerations for the region at large.11
In particular, the civil war in Tajikistan presented many worries for the other states in
the region, especially in terms of ethnic conflicts within their own borders. The presence of
millions of ethnic Russians in Central Asia, which Russian nationalists and chauvinists within
Russia see as a national humiliation, could also create tensions between Russia and the other
central Asian states. Yet, in Kazakhstan a delicate balance has hitherto been struck between the
government's simultaneous appeal to Kazakh identity and attempt to assuage the concerns of
their Russian populations as well as Russia too.12 In Uzbekistan and other Central Asian states
within the Ferghana Valley, a resurgent Islam has spread, capitalizing on both the authoritarian
tendencies of the government and the increasing transnational nature of the pan-Islamic
movement. These conflicts have encouraged the revival of titular variants of nationalism
throughout Central Asia, which tend to exacerbate conflicts with Russian and other minorities.
In more recent times, the "war on terrorism" in Afghanistan waged by the United States
is also secondarily about geopolitical concerns, the control of vast oil and other resources, and
the attempt to subdue ethnic conflicts in the region for the interests of large multinational
corporations. The new priorities in Central Asia in the wake of September 11, 2001, are
fighting Islamic militancy and finding a common, comprehensive security framework for the
area.
Central Asia was the last region that was subdued by imperial Russia in the 19th and
20th centuries due to the independence of the region, the nomadic and tribal traditions of its
inhabitants, and the strong legacy of the Islamic faith in the region in contrast to Slavic,
Russian Orthodoxy. Central Asians resisted Russian imperial advances during the "great game"
period of conquest, but also during the Russian Revolution.13 Yet, the influx of large waves of
Russian colonists would have serious repercussions on relations between the minority Russians
and the new, titular majorities in Central Asia. This is a problem that continues to plague the
region in the new millennium, particularly in Kazakhstan. While Islam was used as a banner of
national identity by most of the new, independent states in Central Asia, the so-called "Islamic
10
In Rashid, Ahmed (2000): Taliban: Militant Islam, Oil and Fundamentalism in Central Asia. New Haven, Yale
University Press and Garnett, Sherman W. et al. (2000): The New Central Asia in Search of Stability. New York,
The Trilateral Commission. Pp.13
11
Solomon in Olcott, Martha Brill (1996): Central Asia’s New States. Washington, United States
Institute of Peace Press. Pp.ix
12
Íbid. Pp.x
13
Anderson, John (1997): The International Politics of Central Asia. Manchester, Manchester
University Press. Pp.8-26
4
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threat" was rather limited in terms of its popular appeal and national governments have sought
to discourage extremism in all its manifestations, whether Islamic or secular nationalist in
orientation.14 It was only in the Ferghana Valley and Uzbekistan in particular that a militant,
pan-Islamic movement has been able to flourish and model itself on Osama bin-Laden's alQaeda organization (i.e., the Islamic Movement of Uzbekistan – IMU)
In general, Central Asia in general and even the largest states in the region (Kazakhstan
and Uzbekistan) have been moulded by a triple legacy of imperialism, dependence, and
interdependence.15 The attempts of the two states to carve out their autonomous foreign
security policies have been limited by the presence of Russia, Turkey, Iran, China, and
especially the United States in the wake of the events of September 11, 2001. So, for example,
U.S. State Department officials have listed the Islamic Movement of Uzbekistan (IMU) in its
category of outlawed terrorist groups, which could eventually mean that the "war on terrorism"
spreads to Uzbekistan in order to oust Islamic militants from that country. Yet, since the
Islamic militants operate in several countries within the fertile Ferghana Valley, a security
cooperation arrangement will be needed by, at minimum, three of the Central Asian countries
in the area. A second task for the Central Asian states is the legacy of the Soviet empire, which
has left Central Asian states dependent on Moscow in a period in time where Russia's
perception of dominance now supersedes its military muscle.16
Geopolitics in Central Asia is driven by a unique set of internal and external
dynamics.17 Most significtantly, the Soviet Union's former military forces, installations, and
even nuclear weapons (i.e., Kazakhstan) were stationed in Central Asia, which tended to
undermine the autonomy of the new Central Asian states. Russia was eager for bilateral
security, military, and political ties with Central Asia in general and Kazakhstan in particular.
Kazakhstan has a very large Russian minority, while its 6,000 km border with Russia is a
concern to authorities on both sides of the long border.18
Yet, Russia's internal economic problems, the lack of personnel, and the absence of a
co-ordinated security policy in Central Asia led to Russia's "involuntary disengagement" from
Central Asia.19 While Russia remains highly influential in the region, it can no longer
unilaterally define "the nature and extent of purported common interests with Central Asian
states."20 In particular, Uzbekistan and Kazakhstan, the two largest regional players in Central
Asia, as well as other Central Asian states such as Kyrgyzstan and Turkmenistan (yet not
Tajikistan which was embroiled in a bloody civil war), sought to diversify their security ties
and positions in the 1990s beyond Commonwealth of Independent States (CIS) or bilateral
agreements with Russia.21 As a result, Turkey, Iran, and China were increasingly engaged in
Central Asia in the 1990s, while Asian and Western investors and governments saw the region
as vitally important in terms of new oil resources. The simmering Palestinian-Israeli or ArabIsraeli conflicts, which has been intensified by the intifada that began in 2000, as well as
14
Íbid. Pp.159
15
Dawisha in Dawisha, Adeed and Dawisha, Karen (1995): The Making of Foreign Policy in Russia and
the New States of Eurasia. London, M.E. Sharpe. Pp. 340-346
16
Íbid. Pp.345-346
17
Allison, Roy and Johnson, Lena (eds.) (2001): Central Asian Security. Washington, Brookings. Pp.12-18
18
Íbid. Pp.2
19
Íbid. Pp.3
20
Íbid.
21
Íbid.
5
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Western fear of the power of Arab oil and the oil weapon, have led Western and other
countries such as Japan to look to Central Asia in search of new oil markets.
A key question is whether the geopolitical involvement of large powers in Central Asia
can "contribute to peace and stability in the region," or whether contacts with the wider
international community "can enhance opportunities for the Central Asian states to develop
their economies, build more democratic societies and resolve conflicts.22 The authoritarian
tendencies of the governments in the region, especially in Uzbekistan, have merely tended to
exacerbate religious extremism.
4.Uzbekistan and Kazakhstan
Kazakhstan and Uzbekistan hold the geopolitical key for the collection of Central Asian states.
These two central Asian states are the largest and most ambitious security players in the region.
Martha Brill Olcott insists that Uzbekistan is Central Asia's "instinctive imperialist," while
Kazakhstan must contend with its huge reliance on Russia for trade and security matters.23 In
short, while Uzbekistan has been able to somewhat distance itself from Moscow, it is almost
unthinkable for Kazakhstan to pursue an anti-Russian foreign policy or derussianize its security
policy since "Russians have for several hundred years looked upon Kazakhstan as their
frontier" and about half of its Slavic population came to Kazakhstan in the years since World
War Two.24 In short, Kazakhstan's independent security and foreign policies are doomed its
demographic proximity to Russia, while "good sense" means coming to terms with Russia, or
even cultivating close ties with Russia as a part of a general strategic doctrine.25
The situation in Uzbekistan is rather different from Kazakhstan on the foreign policy
and security terrains. Uzbekistan had fears of spill over from the civil war in Tajikistan since
over one million Uzbeks live in Tajikistan, while over 1.3 million Uzbeks have been fatally
affected by the civil war in Afghanistan in the 1990s. Uzbek leaders have been constantly
haunted by the prospects that their country would turn into a second yet larger Tajikistan with a
bloody civil war of competing ethnic groups and secular-religious camps.26 In Uzbekistan, a
more recent problem is the rise of a extreme religious group with ties to the Taliban, binLaden, and international terrorism. It is for this reason that political expressions of Islam have
been curtailed and suppressed by the Uzbek government.27 Yet, the "iron rule" of leaders such
as Islam Karimov, which has been obsessed with preventing a repeat of the civil war in
Tajikistan,28 might actually work to alienate some ethnic groups, halt much needed foreign
investment, and encourage societal violence to counter the extreme violence of the Uzbek state.
In Uzbekistan, the Communist Party was also the strongest in Central Asia, which further
encouraged extra-legal challenges to the state such as Islamic movements.
Uzbekistan's security concerns, then, were controlling internal secular critics to
Karimov's authoritarian rule, taming the rise of political and fundamentalist Islam, and
preventing a Tajikistan-like civil war.29 Uzbekistan also claims the right to intervene to help its
fellow Uzbeks beyond its borders, which worries the other Central Asian states in the region.
22
Íbid. Pp.4
Olcott, Martha Brill (1996): Central Asia’s New States. Washington, United States Institute of Peace
Press. Pp.57-59, 113
24
Íbid. Pp.59
25
Íbid. Pp.62-63
26
Íbid. Pp.113
27
Íbid. Pp.112-113
28
Íbid. Pp.114
29
Íbid. Pp.115-128
23
6
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Uzbekistan is especially concerned about its neighbor Tajikistan. While stemming the rise of
the Tajik civil war onto its own borders was a key concern for Uzbekistan, another important
interest for the Uzbek government was to advance the interests of Tajikistan's Uzbeks. This
situation has caused friction with Tajikistan with the latter accusing Uzbekistan of meddling in
its own internal affairs.30 Uzbek and Russian soldiers have been stationed in Tajikistan in order
to monitor the civil war, while credible reports suggest that Uzbek air power has been used on
Tajik rebels in Afghanistan.31 Uzbekistan's army is also the largest and most organized in
Central Asia, thus feeding the leadership ambitions of President Karimov that it will be the key
Central Asian security player in the new millennium. Only Kazakhstan can legitimately
challenge Uzbekistan in the region for military hegemony, while states like Kyrgyzstan
increasingly feel threatened, thereby desiring the Russian presence to balance Uzbekistan’s
ambition.
The one major difference between Uzbek and Kazakh security policies is that the
former has been more confrontational with Moscow than the latter. While avoiding outright
confrontation with Moscow, Uzbekistan still insists that "the future of Central Asia will be
determined in Moscow."32 Uzbekistan and other Central Asian countries seek positive
economic relations with Russia, while Russia's authoritarian turn has only strengthened
authoritarian tendencies in Uzbekistan. This gives Uzbekistan a free reign to stamp out internal
critics in exchange for stability for the Russians. Yet, given Russia's military build-up in the
region due to the Tajik war and the "war on terrorism," it might only be a matter of time before
Uzbek hegemony is challenged by a larger Russian hegemony.
5.Security Complex in Central Asia
As mentioned earlier, both internal and external players have attempted to shape and mould
Central Asia’s security framework in the post-Cold War era. The largest internal players are
Uzbekistan and Kazakhstan, while the most prominent external actors are Russia, China,
Turkey, and Iran. The United States, which remains the world’s only remaining superpower,
also has a significant impact on Central Asia, particularly after the war in Afghanistan as part
of a larger “war on terrorism.” The United States seeks to eliminate the violent, extremist
Islamic militants in the region, especially in the Ferghana Valley region. Yet, Moscow has
been especially wary of U.S. intervention in what is traditionally considered its sphere of
influence in Central Asia. The recent NATO talks between Moscow and Washington, as well
as the common anti-militant Islamic front of Russia and the United States in the “war on
terrorism,” means that security co-operation between the two powers will increasingly become
a military necessity due to the weakened nature of Russia.33 The security complex of the region
might even include nuclear powers India and Pakistan.34
In terms of the actors in the Central Asian region, the ambitions and rivalries between
Kazakhstan and Uzbekistan, as well as the intense security rivalry between Uzbekistan and
Kazakhstan, might retard the ability of the United States to form co-operative security and
peacekeeping efforts.35 Washington has now encouraged three separate battalions for future
security actions, which reflects the inability of the three Central Asian states to act jointly
30
Íbid. Pp.128-129
Íbid. Pp.128
32
Íbid. Pp.136
33
Garnett, Sherman W. et al. (2000): The New Central Asia in Search of Stability. New York, The Trilateral
Commission. Pp.8
34
Íbid.
35
Íbid. Pp.28
31
7
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within security concerns.36 The remote nature of the Central Asian region has further
Washington’s ability to act in the region.
It should be further pointed out that internally and regionally Central Asia can be
viewed as a “regional security complex,” or what Buzan calls “a group of states whose primary
security concerns link together sufficiently closely that their national securities cannot
realistically be considered apart from one another.”37 Issues such as Islamic militancy,
terrorism, the drug trade, appeasing Russia’s minorities, and safeguarding the oil and gas
resources of the region link many of the Central Asian states’ security concerns, while the lack
of democratization (authoritarianism) and human rights in the region serves to ultimately create
schisms between civil society and the states in the region. In addition, there is a sort of cultural
cohesion of shared interests in Central Asia since most of the titular cultural groups in the
region are Sunni Muslims that speak Turkic languages, with the exception of Tajikistan.38
The security complex might be extend beyond the given borders, particularly in relation
to the new “war on terrorism” or the common cooperation around oil interests of Kazakhstan,
Turkmenistan, Azerbaijan, Iran, and Russia.39 Yet, in general, a “security complex” includes
strategic interests, historical and cultural affinities, economic interests, and common security
concerns such as the new war on terrorism and Islamic militancy.40 However, the danger is the
rivalries between and within the Central Asian states will create a new Balkans with “ethnic
cleansing” and civil war as the prevailing norms. Another danger is that different regional
states such as Uzbekistan and Kazakhstan will turn to competing powers, thus heightening
tensions in the region.
It is rather interesting that as Russia’s resources were stretched and as it dealt with more
pressing woes such as Chechnya, military co-operation between Russia and the Central Asian
states declined in the 1990s. Russia will still provide arms to the region in order to preserve
internal “stability,” continue anti-terrorist co-ordination in the wake of the events of September
11, 2001, and continue to use the military contingent in Tajikistan in order to arrest the
outbreak of a new civil war in that country. This means that the Central Asians will require
greater security self-sufficiency. Yet the failure of the states in the region to undertake joint
military co-operation fails to inspire confidence in Russia or the United States, although a joint
peacekeeping battalion of Kazakh, Uzbek, and Kyrgyz forces has been created.41 The superior
military force of Uzbekistan makes the other states in Central Asia fearful of security cooperation with a partner that might have regional, imperial designs.
The other security policies might include the guarantee of security by another powerful
non-Central Asian state.42 The United States has shown some readiness to perform this task,
while China with its Muslim separatist threat in Xinjiang might be eager to perform this role in
order to stem the tide of Islamic fundamentalism in Central Asia.43 Turkey is also training
Central Asian officers, which might also give that country a role in future security
arrangements.
36
Íbid.
Buzan in Allison, Roy and Johnson, Lena (eds.) (2001): Central Asian Security. Washington, Brookings. Pp.5
38
Allison, Roy and Johnson, Lena (eds.) (2001): Central Asian Security. Washington, Brookings. Pp.6
39
Íbid. Pp.7-8
40
Íbid. Pp.14-15
41
Íbid. Pp.19
42
Íbid. Pp.19-29
43
Íbid. Pp.19
37
8
UNISCI DISCUSSION PAPERS
Octubre de 2003
The most important multilateral security arrangement in the region was based on the
CIS organization and was known as the Tashkent Treaty of Collective Security (1992). The
organization excluded Turkmenistan, while it only met to discuss threats from Afghanistan.44
Uzbekistan allowed its membership in the treaty to lapse in 1999, but it might increasingly be
an appropriate security framework in the wake of the events of September 11, 2001.
Kazakhstan has offered an Asian variant of the Organization for Security and Co-operation in
Europe--Conference on Interaction and Confidence building measures in Asia(CICA), while
Uzbekistan strongly supported a Nuclear-free Central Asia.45 Other regional efforts of cooperation include the Shanghai Form (China, Russia, Kazakhstan, Kyrgyzstan, and Tajikistan),
which was established in 1996 and has worked towards military reductions, confidence
building measures, and a regular mechanism for consultations.46 In short, it is still uncertain
which security framework best addresses the needs of Central Asia without unduly alienating
big powers like Russia, China, and the United States.
6.Conclusion
In conclusion, this paper has attempted to examine the security complex in Central Asia and
the security policies of Uzbekistan and Kazakhstan in particular. The paper began with an
examination of the geopolitical importance of Central Asia in the post-Cold War period, the
new security threats, and the security orientation of Uzbekistan and Kazakhstan in particular.
New definitions of security point out that military solutions alone will not provide long-term
security for either Central Asian states or its population. While the security complex in the
region is complex and highly interactive, it is also one that is still not fully defined. The
hegemonic tendencies of Uzbekistan have failed to produce a regional security framework
governed by Central Asians themselves.
Kazakhstan and Uzbekistan hold the geopolitical key for the collection of Central Asian
states. That is why the emergence of any regional security structure depends on these two
largest regional states. Yet, this security arrangement has been hampered by the different
security positions and challenges faced by Kazakhstan and Uzbekistan respectively. This is
important to keep in mind when considering the vital importance of religion in Uzbek politics
and the corresponding importance of nationalism in Kazakh political life. In other words, in
Uzbekistan security concerns were controlling internal secular critics to Karimov's
authoritarian rule, taming the rise of political and fundamentalist Islam, and preventing a
Tajikistan-like civil war, while in Kazakhstan an effort towards a delicate balance has hitherto
been struck between the government's simultaneous appeal to Kazakh identity and attempt to
assuage the concerns of their Russian populations as well as Russia.
On the other hands, while Uzbekistan was seen as Central Asia's "instinctive
imperialist," being somewhat able to distance itself from Moscow, it is almost impossible for
Kazakhstan to pursue an anti-Russian foreign policy given to its closeness to Russia, historical
experience it has had with Russia, and having half of its population being Slavic.
To fill the security void, the events of September 11, 2001 and the new “war on
terrorism” have led the Bush administration to turn a blind eye to authoritarian tendencies
amongst Central Asian states and led to further militarization of both Uzbekistan and
Kazakhstan.47
Both countries seek greater Western investment opportunities, while
44
Íbid. Pp.20
Íbid. Pp.21
46
Íbid.
47
Kalpykova, Marjan: “US-Kazakh Relations Thaw,” Institute for War and Peace Reporting. January 2, 2002.
45
9
UNISCI DISCUSSION PAPERS
Octubre de 2003
multilateral and bilateral security arrangements have increased with Russia. The fear of a
Tajik-like civil war has led the entire region to increase defense spending and military
operations, while the events of September 11, 2001, and the rise of radical Islamic movements
such as the Islamic Movement of Uzbekistan (IMU) have merely reinforced these statist
tendencies.
Regional co-operation within Central Asia has been complicated by internal feuds
between and within the various states, as well as the larger designs of a more independent
Uzbek foreign and security framework. Border disputes between Uzbekistan and Kazakhstan
threaten to ignite the region into full-scale war. Outside powers from Russia and the United
States and China to Iran and Turkey, as well as Western, Japanese, and other investors, have a
major role to play in the future security stability of the region. Yet, a security arrangement that
is created by Central Asians themselves will more clearly favor the long-term interests of the
different Central Asian states.
7.Bibliography
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Alaolmolki, Nozar (2001): Life After the Soviet Union. Albany, N.Y., State University
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Allison, Roy and Johnson, Lena (eds.) (2001): Central Asian Security. Washington,
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Anderson, John (1997): The International Politics of Central Asia. Manchester,
Manchester University Press.
Buzan, Barry et al. (1998): Security. Boulder, Colorado. Westview Press.
Dawisha, Adeed and Dawisha, Karen (1995): The Making of Foreign Policy in Russia
and the New States of Eurasia. London, M.E. Sharpe.
Garnett, Sherman W. et al. (2000): The New Central Asia in Search of Stability. New
York, The Trilateral Commission.
Kalpykova, Marjan (January 2, 2002): “US-Kazakh Relations Thaw,” Institute for War
and Peace Reporting.
Olcott, Martha Brill (1996): Central Asia’s New States. Washington, United States
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Peimani, Hooman (1998): Regional Security and the Future of Central Asia. London,
Praeger.
Rashid, Ahmed (2000): Taliban: Militant Islam, Oil and Fundamentalism in Central
Asia. New Haven, Yale University Press.
10
UNISCI DISCUSSION PAPERS
Octubre de 2003
LA COMUNIDAD INTERNACIONAL ANTE
LA RECONSTRUCCIÓN DE IRAK
AUTOR1:
FECHA:
XIRA RUIZ CAMPILLO
UNISCI
Octubre 2003
1.Introducción
Cuando una primera potencia lanza un ataque armado, lo primero que se piensa es que se han
calculado todas las opciones de esa acción, que se han valorado las posibles respuestas de los
atacados y que se ha hecho una estimación –más o menos acertada- de lo que costará el ataque
y la reconstrucción. Hay que recordad que según el art.53 del IV Convenio de Ginebra, está
prohibido que la potencia ocupante destruya bienes muebles e inmuebles pertenecientes al
Estado o a colectividades públicas, por lo que la reconstrucción irakí deberá correr a cargo de
la coalición EEUU-Gran Bretaña.
Por las formas, la celeridad, la escasa previsión, y sobre todo, por los argumentos que
lo motivaron, cada día parece más claro que el ataque armado a Irak por parte de la actual
Administración Americana escapa de toda lógica. Pero este análisis no pretende ser otro
artículo más que critique la intervención americana, cosa que ya se hizo en el anterior
artículo,2 sino intentar dilucidar cuáles son las distintas vías de actuación de Estados Unidos,
de la Comunidad Internacional, y cuál debería ser el futuro de la población irakí. Para ello se
analizará la actual postura estadounidense, el papel de Naciones Unidas y los posibles modos
de reconstrucción.
2.La Postura Norteamericana
El hecho de que parte de la Administración esté haciendo amagos para volver al
multilateralismo no es porque de pronto se haya vuelto magnánima, sino porque ahora se ha
vuelto práctica. Sabe que cuantos más soldados haya en Irak de otros países, menos soldados
norteamericanos estarán en peligro y antes se alcanzará la estabilidad. Sabe también que en
estos momentos Irak es “el problema” de Estados Unidos, pero en el instante en que haya un
mandato de Naciones Unidas, “el problema” será de todos. Pero lo más importante es la parte
económica. La decisión de haber atacado Irak le está costando $1billón cada semana sólo en
mantenimiento de tropas, a lo que habría que sumar todos los gastos de reconstrucción. Es
ahora cuando han quedado atrás aquellas provocaciones del presidente cuando decía que iría a
la guerra con, o sin la Comunidad Internacional, que los demás no eran necesarios porque ellos,
eran América. También han quedado atrás los tan manidos argumentos de las armas de
destrucción masiva que en cuestión de minutos podrían destruir a poblaciones enteras a raíz de
que cada día sea más evidente que las armas nunca estuvieron en Irak.
1
Las opiniones expresadas en estos artículos son propias de sus autores. Estos artículos no reflejan
necesariamente la opinión de UNISCI. The views expressed in these articles are those of the authors. These
articles do not necessarily reflect the views of UNISCI
2
Ver Ruiz Campillo, Xira: “El ius ad bellum en la crisis de Irak”, Discussion Papers Nº2, Mayo 2003, en
www.ucm.es/info/unisci
1
UNISCI DISCUSSION PAPERS
Octubre de 2003
La guerra está disparando todas las estimaciones de la Administración. Lo que en un
principio se planteó como un ataque rápido, aséptico, con pocas víctimas, algo similar a la
Operación Tormenta del Desierto que lanzó Bush –padre- en 1992, ha resultado ser otro fraude
para los norteamericanos. Lo que no se previó fue que en 1992 no se derrocó a Saddam y que,
aunque hubo que aportar dinero para la reconstrucción irakí, quedó en el poder un gobierno
que se hizo cargo de la seguridad de Irak. 11 años después, ese gobierno ha sido depuesto,
sumiendo al país en la anarquía, con todo el gasto que esta nueva situación conlleva. A todos
estos gastos hay que sumar el coste que tendrá que pagar USA por no actuar a través de la
Comunidad Internacional. Según cifras presentadas por el Senador Demócrata Kennedy,
Estados Unidos habría aprobado un nuevo préstamo de $8.5 billones a Turquía para su
recuperación por las pérdidas a causa de la guerra; $700 millones a Jordania por su apoyo en la
guerra; $200 millones destinados a la división multinacional bajo mando polaco (donde
España participa), y $800 millones para las naciones que han provisto de apoyo militar y
logístico en las operaciones, entre otros.3 Obviamente, todo estos gastos no son sino el inicio
de una larga lista de gastos que no van a salir a la luz pública en su totalidad, pero que harán
mella en la economía interior norteamericana.
Precisamente el cambio de la actitud norteamericana (a regañadientes, eso sí) parece
tener dos explicaciones: una, la económica, como ya se ha señalado; y otra, consecuencia de la
anterior, la pérdida del apoyo de la población norteamericana en la Administración. La
inseguridad creada en Irak ha obligado a que el número de soldados sea mucho mayor al
estimado en un primer momento. Lo cierto es que la Administración quiso lanzar un ataque
con un número muy ajustado de soldados, donde las bajas fueran casi inexistentes. Así, se fue
a Irak con menos de un tercio de las tropas que fueron en 1.992. Con 125.000 hombres se
tomaría Bagdad, y para otoño –según los planes del Pentágono- sólo quedarían en Irak 30.000
hombres.4 Obviamente no se calculó que la seguridad en Irak correría a cargo de los
ocupantes, y que en vez de reducir, tendrían que aumentar el número de efectivos a 150.000, a
lo que se le suma la presencia de 34.000 soldados americanos de apoyo en Kuwait.5
Obviamente, todo este gasto extra ha repercutido en la economía interior americana, que pasa
por uno de los momentos más delicados de los últimos años, lo que a su vez, repercute en la
insatisfacción de la población. Esto, unido al hecho de que el argumento para lanzar el ataque
–las armas de destrucción masiva (ADM)- se ha desmoronado, ha provocado que el Presidente
Bush pierda a marchas forzadas su credibilidad ante el electorado a menos de un año para las
nuevas elecciones. Por eso, a estas alturas parece muy cínico seguir escuchando decir al
Secretario de Estado norteamericano, Colin Powell, que la masacre de 5.000 kurdos en 1.988
es una evidencia de que el gobierno de Saddam poseía ADM y que sólo por eso queda
justificada la guerra,6 como si no hubiera sido Powell el que en aquella fecha, cuando era el
consejero de seguridad nacional de Reagan, se mostrara completamente pasivo ante las
evidencias. También resulta hilarante oír a Bush decir que Saddam Hussein escondió o hizo
desaparecer las armas antes de que Estados Unidos invadieran el país en marzo,7 o que el uso
de la fuerza ha sido y continúa siendo el último recurso8 de EEUU.
Para más inri, el pasado 2 de octubre salió a la luz pública el informe del jefe de las
inspecciones en Irak, David Kay. No se han encontrado armas ilegales tras tres meses de ardua
3
“In Senate, Kennedy Fuels Sharp Debate”, The Washington Post, 24 Septiembre 2003, pp.A25
Daalder y Lindsay: “Unilateralism Disgraced”, The Brookings Institution. 1 octubre 2003
5
Íbid.
6
“Powell Says Gas Attack on Kurds Justified War”, The Washington Post, 16 Septiembre 2003, pp. A14
7
“Draft Report Said to Cite No Success in Iraq Arms Hunt”, The New York Times, 25 Septiembre 2003.
8
“President Bush Announces Major Combat Operations in Iraq Have Ended”, Remarks by the President from the
USS Abraham Lincoln At Sea Off the Coast of San Diego, California, Agosto 2003, en
www.whitehouse.gov/news/releases/2003/05/ira/20030501-15.html
4
2
UNISCI DISCUSSION PAPERS
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búsqueda. Eso sí, -se justifica- “sigue habiendo evidencia de que el régimen de Hussein tenía
interés en adquirir armas nucleares”9 (como si fuera el único dictador con esas intenciones y
como si eso justificara un ataque). La búsqueda de las armas invisibles continúa a pesar de que
Bush ya dice que “esa no es la cuestión”, y que lo que debería importar es que Saddam se ha
marchado e Irak es libre.10 La Administración Bush ha pedido $600 millones más al Congreso
para continuar con la búsqueda de las armas, cifra que se sumaría al billón de dólares ya
gastados con este propósito.11 Lo cierto es que el interés de la Administración por encontrar
“lo que sea” es más que evidente, porque no hacerlo significaría tener que admitir que Estados
Unidos ha cometido uno de los mayores errores de la historia, aunque no parece que Bush
vaya a justificarse cuando sus inspectores sigan sin encontrar nada concluyente.
Otro tema son las ganancias que empresas norteamericanas vinculadas a la
Administración tendrán en Irak. Uno de los problemas que podría tener USA si volviera a
posiciones más multilaterales, sería el reparto de “la tarta de las ganancias”. La
Administración ha premiado ya con millones de dólares en contratos a empresas
norteamericanas. De hecho, hasta se ha creado una nueva empresa, New Bridge Strategies, con
el único fin –dice en su web,12 de asesorar a sus clientes para que aprovechen las
oportunidades financieras que ofrece Oriente Medio tras la guerra de EEUU contra Irak. Esta
empresa, que dirige el manager de la campaña de Bush en el 2000, se dedica exclusivamente a
asesorar a otras compañías de lo ventajoso del sector privado en Irak, incluyendo las licencias
oportunas para la venta de sus productos en aquel país.13 Por supuesto, esas compañías a las
que se asesora, son dirigidas o tienen vínculos con el Presidente Bush o con su
Administración14... toda una serie de casualidades que hace que la Administración Bush quede
mucho más en entredicho.
Todo este cúmulo de situaciones es lo que ha provocado que Bush pida ahora la ayuda
internacional: por un lado, para aliviar la economía americana; y por otro, para lavar su
imagen ante la población, ya que, funcione mejor o peor, y les guste más o menos, el Consejo
de Seguridad sigue siendo el único órgano válido para legitimar cualquier acción armada.
3.El Papel de Naciones Unidas
Las Naciones Unidas nunca han sido tan vapuleadas en su historia como en esta ocasión.
Como bien señala Annan, la ONU está pasando por un momento tan decisivo como lo fue
1.945,15 situación que se debe aprovechar para lanzar una serie de modificaciones que afectan
principalmente al Consejo de Seguridad. Y si esta crisis sirve para que haya un relanzamiento
del multilateralismo, bienvenido sea.
El problema al que nos enfrentamos ahora no es nada fácil. Por un lado, están Estados
Unidos y Gran Bretaña como las dos potencias ocupantes de Irak, como así lo señala la
resolución 1483 del Consejo de Seguridad de mayo, que tanto defendieron la peligrosidad que
suponía Irak para el resto de la Comunidad Internacional. De otro lado, están el resto de
Estados que se opusieron a lanzar ese ataque sin una resolución de NNUU que a lo sumo,
tardaría un mes más en llegar. Entre ambos extremos está la coalición de 31 países que apoya
a USA y que ha contribuido con 24.000 efectivos.16
9
“No Illicit Arms Found inIraq, U.S. Inspector Tells Congress”, The New York Times, 3 Octubre 2003.
“A Reckoning: Iraqi Arms Report Poses Political Test for Bush”, The New York Times, 3 Octubre 2003
11
“Officials Say Bush Seeks $600 Million to Hunt Iraq Arms”, The New York Times, 2 Octubre 2003
12
www.newbridgestrategies.com/index.asp
13
“Washington Insiders’ New Firm Consults on Contracts in Iraq”, The New York Times, 30 Septiembre 2003
14
Íbid.
15
“At UN, Bush is Criticized Over Iraq” The Washington Post, 24 Septiembre 2003, pp. A01
16
Cordesman, Anthony: “What is next in Iraq” CSIS, 21 agosto, 2003, pp.4.
10
3
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La pregunta que cabría hacerse es si la Comunidad Internacional debe ahora ir en
ayuda de Estados Unidos en todo este desaguisado, o si, ante las evidencias, sean los propios
americanos y británicos los que se hagan responsables de toda la reconstrucción de Irak. Gran
Bretaña es la más proclive de los dos a conseguir una resolución del Consejo de Seguridad. La
Administración Americana, por su parte, ya ha manifestado que se harán cargo de la
reconstrucción con, o sin Naciones Unidas, y que en última instancia, es el Consejo de
Seguridad el que tiene que decidir si quiere ser multilateral formando parte de la
reconstrucción. Así, resulta ahora –ironías de la vida- que quien ha rechazado el
multilateralismo es el Consejo de Seguridad y no Estados Unidos.
Uno de los discursos más criticables de la Administración, fue el que pronunció Bush
ante la Asamblea General de Naciones Unidas el pasado 23 de septiembre, donde justificaba el
ataque a Irak como la única vía de mantener la legalidad internacional. Dice en uno de sus
párrafos, que el Consejo de Seguridad “había advertido a Irak de que habría serias
consecuencias si Irak no destruía sus armas ilegales”, y que, efectivamente, las ha habido,
como si no hubiera sido la Administración Bush la que se opuso a que siguieran Hans Blix y
su equipo de inspectores en Irak. Y sigue diciendo Bush, que fue una coalición de países la
que actuó en defensa de la paz y la credibilidad de Naciones Unidas (hay que resaltar que la
Coalición Internacional está formada, en su mayoría, por grandes potencias como Macedonia,
Micronesia o Las Islas Marshall17)- Ahora, Estados Unidos se encuentra en la tesitura de estar
tejiendo una nueva resolución para conseguir el apoyo de Naciones Unidas que no consiguió
antes. ¿El problema? Obviamente, que Estados Unidos es la potencia ocupante y quiere seguir
dirigiendo todas las operaciones y, por supuesto, llevarse la mayor parte de los beneficios que
se consigan. Es decir, lo que la Administración está pidiendo es que se le den todas las
herramientas para que ellos hagan el uso que consideren más apropiado, algo a lo que tanto
Alemania, pero mucho más Francia, se niegan.
Lo cierto, es que es ahora más que nunca cuando la Comunidad Internacional tiene que
actuar, dejando de momento a un lado –pero sin olvidar- las razones por las que se inició esta
guerra. Naciones Unidas tiene la obligación moral de no olvidar que sigue habiendo un pueblo
que, antes con Hussein, y ahora tras la guerra, sigue sufriendo. De hecho, el que hasta ahora la
Comunidad Internacional no se haya puesto de acuerdo en conseguir una nueva resolución, no
quiere decir que toda la reconstrucción esté actualmente en manos norteamericanas. UNICEF,
la OMS, UNESCO, y otras agencias de Naciones Unidas, llevan socorriendo a la población
irakí desde el inicio de los ataques; y Francia, que tantas trabas puso al ataque, fue uno de los
primeros en enviar el portaaviones Charles de Gaulle al Mediterráneo Oriental.18 ¿Cuál es la
necesidad de una nueva resolución, entonces? Pues principalmente, que la acción internacional
sea legalizada a través de Naciones Unidas permitiendo así un mayor despliegue de medios y
el despliegue de nuevas operaciones que no estén dirigidas por Estados Unidos. Y este, en
concreto, va a ser uno de los mayores problemas a la hora de aprobar una nueva resolución.
Otro de los problemas del nuevo proyecto de resolución es el plazo de traspaso del
poder a los irakíes. Tanto Francia como Alemania están dispuestos a aprobar esta resolución, o
a no vetarla, pero junto a K. Annan, piden un traspaso rápido de ese poder a manos irakíes que
no se demoraría más de 90 días,19 mientras que USA pide como mínimo un año y medio para
17
La Coalición Internacional está formada por 24.000 efectivos compuestos de 11.000 británicos; 2.400 polacos;
1.800 ucranianos, 1.300 españoles, 1.130 italianos, 1.100 de los Países Bajos y 5.270 soldados de 25 países con
24 idiomas distintos que carecen de sistemas de comunicación compatibles con los americanos y que necesitan
apoyo logístico y de transporte. (Cordesman, A.: “What is next in Iraq” CSIS, 21 agosto, 2003, pp.4)
18
“La división llega a la OTAN”, Radio Nederland Wereldomroep, 10 Febrero 2003 www.rnw.nl
19
“At the U.N., Bush Wins No Fresh Pledges of Iraq Aid”, The Washington Post, 24 Septiembre 2003, pp.A24
4
UNISCI DISCUSSION PAPERS
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hacer efectivo ese traspaso, porque como se ha dicho desde la Administración, “no están
preparados para transferir la soberanía a 25 personas no electas”.20
Todo parece indicar que finalmente habrá una nueva resolución, porque ante todo, se
trata de ayudar a un pueblo devastado por la guerra. Hasta entonces, continuará el rifirrafe
entre USA y la Comunidad Internacional hasta ver quién impone sus condiciones. El
Secretario de Naciones Unidas, ha dejado claro que no se aumentará la presencia de la ONU
en Irak hasta que no haya un mandato claro y con más garantías para su seguridad;21 además
“ha dejado caer” que no enviará a su personal para jugar un papel subordinado a la ocupación
americana.22
4.Reconstrucción
¿En qué fase del conflicto nos encontramos? No se puede hablar ya de guerra, a lo sumo
existen focos de guerrillas en zonas concretas de Irak (principalmente en las regiones sunnitas
de Irak). En este momento nos encontramos en la fase de reconstrucción de la paz, que no es
una tarea fácil si nos atenemos a la situación actual. La fase de reconstrucción -o
peacebuilding-, se puede dividir en dos subfases: transición y consolidación. La primera de
ellas, que es en la que está Irak en estos momentos, puede tener una duración de entre 18 y 24
meses, y es la que concentra todos los esfuerzos internacionales en ayuda financiera y técnica.
Esta fase comprendería, entre otras, las siguientes tareas:
1.
2.
3.
4.
Fortalecimiento de las instituciones políticas y jurídicas.
Consolidación de la seguridad interna.
Revitalización de la economía y la sociedad.
Constitución de un gobierno con suficiente legitimidad.
Entramos ahora en el dilema de cómo alcanzar la paz sin que antes no haya ni seguridad ni
justicia. Dice Fen Osler23 que sin paz no puede haber justicia; sin justicia, sin instituciones
democráticas, y sin el desarrollo de la ley y el orden, la paz no durará por sí misma. La
seguridad es el problema más acuciante que se debe asumir en Irak. Una población sin
seguridad, donde reina la anarquía y el desorden, no puede hacer sino que empeore mcuho más
la situación en Oriente Medio. Estados Unidos, pero también la Comunidad Internacional,
deben asumir ahora su responsabilidad para con Irak. No quiere esto decir que USA quede
inmune de su acción unilateral, porque, si así sucede, será un precedente de violación de la
legislación internacional y de ninguneo del sistema creado en 1945. De hecho, ya hay quien
relaciona los recientes ataques de Israel sobre Siria con el ataque de EEUU a Irak. Ambos,
podría decirse, son parte de la nueva doctrina de los ataques preventivos. Pero, dejando esto a
un lado, este es el momento de acudir en auxilio de una población que debe tener un mejor
futuro que el que hubiera tenido con Saddam. Más tarde deberán llegar las explicaciones.
Naciones Unidas deberá tener un papel principal en la reconstrucción irakí, y no sólo
para distribuir comida y medicinas como sugiere Bush.24 Sólo NNUU, una tercera parte que
no sea vista como los irakíes como el enemigo, puede restaurar la vida política, judicial,
económica y social de los irakíes. La reconstrucción que presenciemos, deberá ir mucho más
allá de la reconstrucción de infraestructuras como carreteras, redes eléctricas o de suministro
de agua o petróleo; no hay que olvidar que la sociedad irakí ha sido durante 35 años una
sociedad oprimida, sin voz en el campo político, con rencores y odios entre etnias. Sin una
20
“At UN, Bush is Criticized Over Iraq” The Washington Post, 24 Septiembre 2003, pp. A01
“At the U.N., Bush Wins No Fresh Pledges of Iraq Aid”, The Washington Post, 24 Septiembre 2003, pp.A24
22
“U.S. May Drop Quest for Vote on Iraq in U.N.”, The New York Times, 8 Octubre 2003.
23
Chester, Osler; Fen y All, Pamela (1997): Managing Global Chaos. USA, United States Institute of Peace, pp.
546.
24
Discurso del Presidente Bush ante la Asamblea General el 23 de Septiembre de 2003.
21
5
UNISCI DISCUSSION PAPERS
Octubre de 2003
reconstrucción de toda la base social de Irak centrada en la reconciliación de los distintos
sectores, la paz no habrá llegado y esta guerra habrá sido mucho más inútil. Para este
cometido, la ONU tiene un amplísimo abanico de herramientas que ofrecer a Irak a través de
sus distintas agencias. Uno de las principales tareas que habrá de acometer será la de hacer
saber a la población irakí que Naciones Unidas es independiente de Estados Unidos, por lo que
es importante que sean claramente distinguibles para que no sucedan ataques como los del
pasado agosto contra trabajadores de la Organización.
El Banco Mundial ha calculado que la reconstrucción irakí costará unos 55.000
millones de dólares. El próximo 23 de Octubre se celebrará la Conferencia de Donantes de
Madrid, donde se esperan conseguir 36.000 millones de dólares entre el 2004 y el 2007 para la
reconstrucción del país.25 De esos 55.000, 20.000 serán aportados por EEUU, mientras que la
Comisión Europea ya ha anunciado que aportará 200 millones de euros del presupuesto común
para proyectos prioritarios en Irak hasta finales de 2004.26
La Unión Europea debería aprovechar esta ocasión para afianzar su papel de potencia
regional, ya que al fin y al cabo, es a quien más le interesa que la situación en Oriente Medio
se estabilice. La Unión, a través de diferentes reuniones y comunicados en los últimas
semanas, está haciendo esfuerzos para desempeñar un papel importante en la reconstrucción
irakí a través de una postura común27. Con la negativa de apoyar una nueva resolución que
permitiera el ataque a Irak, la UE demostró su respeto a la ley internacional. Pero ahora,
también debe asumir su responsabilidad como potencia y ofrecer apoyo a los irakíes. Los
europeos tienen sobrada experiencia en labores de mantenimiento de la paz y de
reconstrucción que serán de gran utilidad en el caso de Irak. Por otro lado, esta sería una buena
oportunidad para poner en práctica todas las políticas de prevención y consolidación de
conflictos que se están lanzando desde la Comisión.28
4.1.Fortalecimiento de las instituciones políticas y jurídicas
Tras todo conflicto las instituciones políticas y jurídicas son las que más debilitadas quedan.
Fortalecer y rehabilitar todo el aparato político y jurídico será la clave para que la economía y
la sociedad irakí se desarrollen. El establecimiento de un gobierno representativo en el que el
ejecutivo rinda cuentas al electorado; en el que el gobierno actúe de acuerdo a la ley; en el que
haya una separación clara entre el Estado y los partidos políticos; en el que el ejército y la
policía dependan de las autoridades civiles; en el que se publiquen las regulaciones y las leyes
para su validación; en el que se asegure la independencia del aparato jurídico y el
cumplimiento exhaustivo de los derechos políticos; y en el que los ciudadanos formen parten
de sus instituciones, es el tipo de gobierno al que debe aspirar Irak.
Uno de los principales problemas en Irak es que la Administración ha estado ocupada
por cargos a los que no se accedía a través de oposición o méritos, sino a través de
nombramientos directos.29 Conseguir una administración transparente, donde tengan cabida
todo tipo de personas sin distinción de etnia o religión, será una de las claves para revitalizar
las instituciones irakíes y obtener la confianza de la población en sus instituciones. Una paz
25
“Iraq needs $36 billion for reconstruction for 2004-2007 – UN asssesment” UN News Centre, 3 Octubre 2003.
“La Conferencia de Donantes de Madrid pedirá 35.000 millones de dólares para reconstruir Irak”, El Mundo, 2
Octubre 2003.
27
Ver “Press Communication from the Core Group on Reconstruction in iraq Face to Face meeting in Madrid” y
2 Octubre 2003, en http://europa.eu.int/comm/external_relations/iraq/intro/irqmadrid021003.htm y “Iraq-Council
Conclusions” de 29 Septiembre 2003, en
http://europa.eu.int/comm/external_relations/iraq/intro/gac.htm#ir290903 donde se expresa claramente la
disposición de la Unión Europea a desempeñar un papel en la reconstrucción irakí.
28
Para más detalle ver el Comunicado de la Comisión “Sobre Prevención de Conflictos”, 11 de abril de 2001.
29
Dawisha, A, y Dawisha, K: “How to Build a Democratic Iraq”, Foreign Affairs. Volume 82 Nº3
26
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duradera requiere el establecimiento de la confianza pública en las nuevas instituciones, para
lo es necesario que el personal que estuvo más relacionado con el antiguo régimen no pueda
acceder a los nuevos puestos de la administración.30 Por el contrario, también es cierto que en
un país que está saliendo de una crisis como en el caso de Irak, es más que nunca necesario
personal que sepa cómo funcionan las instituciones. Precisamente Naciones Unidas es la
Organización que mejor puede asesorar en la reconstrucción de las instituciones irakíes para
convertirlas a los estándares internacionales. La ONU tiene un gran número de convenciones,
resoluciones y declaraciones que elaboran los estándares del Estado de derecho, y que tratan
temas como las elecciones libres, la independencia de jueces y abogados o los procedimientos
criminales,31 y que serán de vital importancia para que las instituciones irakíes salgan
reforzadas de esta crisis.
Como bien resalta Boutros Ghali en An Agenda for Peace: hay un vínculo entre las
prácticas democráticas –como son la ley y el orden y la transparencia en los procesos de
toma de decisiones- y el logro de la verdadera paz y la seguridad en cualquier nuevo orden
político.32 Así, establecer un sistema jurídico en Irak será la condición sine qua non para
asegurar la estabilidad y la paz en el país a través de la justicia. Una vez se consiga acabar con
la inseguridad, el sistema jurídico será el que rija el resto de instituciones del país, el que
proteja los derechos de los miembros de la sociedad, el que establezca las reglas y
procedimientos por los que se rijan los partidos políticos y el que provea al país de una serie
de medios de resolución pacífica de disputas y controversias.33
4.2.Consolidación de la seguridad interna
Uno de los errores de cálculo más graves cometidos por las fuerzas ocupantes ha sido el tema
de la seguridad. No contar con que el antiguo ejército irakí y los servicios de seguridad y
justicia acabarían desmantelándose, dejando volandas la seguridad del país, es lo que más caro
le va a salir a EE.UU., y de paso, al resto de la Comunidad Internacional. Está claro que el
problema más acuciante en estos momentos es la seguridad de los irakíes, y es lo que más
preocupa tanto a la Administración Americana, por el incremento del gasto que eso puede
suponer para sus arcas, como a Naciones Unidas y los países de la coalición. La solución de
Washington es el establecimiento de un mando unificado dirigido por Estados Unidos.34 Sin
embargo, que ésa sea la solución a la inseguridad reinante en Irak, es debatible. Tanto desde la
ONU como desde los representantes de Irak, se pide un traspaso de poder para que la situación
se estabilice de forma más rápida,35 porque como bien dice el líder del Partido Democrático
Kurdo, Massoud Barzani, si los irakíes tuvieran el control de la seguridad, sería mucho más
fácil trabajar con los civiles y llegar a acuerdos, hechos a medida, con los líderes tribales de
cada parte del país.36
La forma de proporcionar seguridad a los irakíes se puede dar a través de dos cuerpos:
el militar y el de policía. La parte militar podría correr a cargo de la OTAN, como lo está
haciendo en Afganistán, lo que también será una buena forma de que los europeos aporten su
gramo de arena a la reconstrucción. La OTAN asumiría funciones de protección del personal
de NN.UU. y sus instalaciones, la protección del transporte de la ayuda humanitaria, la
protección de fronteras y la creación del nuevo ejército irakí. Sin embargo, el cuerpo que más
30
Kritz, Neil J. “The Rule of Law in the Postconflict Phase”, en Crocker, Chester; Osler, Fen y All, Pamela
(1997): Managing Global Chaos. USA, United States Institute of Peace, pp. 597
31
Íbid. pp. 589
32
Ghali, Boutros (1992): An Agenda for Peace, UN, párrafo 59.
33
Íbid. Pp.802
34
“Annan to seek rapid restoration of Iraqi sovereignty at Geneva meeting Saturday”, UN News Centre, 9
Septiembre 2003.
35
“Iraqi Factions Seek to Take Over Security Duties”, The New York Times, 18 Septiembre 2003.
36
Íbid.
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falta hace en estos momentos, es el de policía. El cuerpo de policía tiene la ventaja de ser un
cuerpo civil, por lo que la población lo percibe de forma distinta al militar. El cuerpo de
policía ha demostrado ser una herramienta más que útil en sociedades fragmentadas o en la
regulación de procesos políticos. Una vez que se ha comenzado la fase de reconstrucción del
orden civil y del desarrollo institucional, la importancia de restablecer el sistema de la ley y el
orden es fundamental, y es aquí donde es protagonista la policía.37
El papel del cuerpo militar se limita mucho más al ámbito del combate armado, y una
vez ha conseguido cierta estabilidad, la policía es la que debe encargarse de establecer el orden
en la población, por ejemplo, previniendo el crimen, haciendo cumplir la ley, desmantelando
los antiguos instrumentos de represión, y proveyendo un ambiente estable y seguro para que la
sociedad desarrolle sus actividades cotidianas.38 Todas estas actividades son propias del
cuerpo civil de policía, y no del militar. Una buena herramienta para restablecer la normalidad
en Irak sería precisamente enviar un cuerpo civil de este tipo, como se hizo, por ejemplo, en
Timor Oriental. El rechazo que están sufriendo las tropas norteamericanas, que son vistas
como una fuerza invasora y de ocupación, puede ser mitigado con la presencia de una fuerza
de policía internacional que no vaya armada. Siguiendo la teoría, esta fuerza no armada, es la
que más posibilidades tiene de ganarse el respeto de las comunidades locales, ya que se basa
en una autoridad moral, y no en la amenaza de la fuerza.39 Dicho esto, lo cierto es que una
fuerza de policía que se granjeara el favor de los líderes locales, sería lo más apropiado para
establecer del orden y la democracia en Irak de forma más rápida.
4.3.Revitalización de la economía y la sociedad
La puesta en marcha de los servicios sociales básicos debe ser prioritaria para mejorar el
bienestar de la población y por su importancia en el apoyo al proceso de reconstrucción.40 Lo
más urgente tras un conflicto es la reconstrucción de las redes de suministro de agua, de
electricidad, carreteras, la reconstrucción del sistema bancario, la asistencia en materia de
sanidad y la educación.41 La rehabilitación de todos estos servicios es crucial para una rápida
vuelta a la normalidad de la sociedad irakí. En el caso de Irak, donde ha habido una sociedad
reprimida durante 35 años, se deberá poner especial atención en la difusión de nuevos medios
de comunicación plurales, en el aumento del nivel de escolaridad, en la reducción del nivel de
discriminación, y sobre todo en el papel de la mujer, que habrá de quedar resuelto dentro de la
nueva Constitución.
En cuanto a la economía, uno de los riesgos tras las guerras, señalados por Cruz Roja,42
es que una élite minoritaria tome el control de las empresas y las tierras y que la economía se
estructure alrededor de los actores políticos más poderosos. Éstos son precisamente los
peligros que deben tenerse más en cuenta a la hora de acometer las reformas en Irak. El
fortalecimiento del sector agrícola irakí debe ser uno de los principales retos para invertir la
tendencia histórica de Irak como país importador. Una economía de subsistencia, que
evolucione a una economía de mercado, es lo que se espera de toda reconstrucción.
Pero es el petróleo la principal fuente económica de Irak, y la que más ayudará a
recuperar su economía. Cuanto menos tiempo tarde este sector en volver a la normalidad,
mucho antes se recuperará el país, por lo que será importante que el petróleo irakí esté en el
37
Thakur R y Schnabel, A. (2001): United Nations Peacekeeping Operations, USA, The United Nations
University. Pp.186
38
Íbid.
39
Íbid. Pp.191
40
Informe Mundial de Desastre 2001 de Cruz Roja y Media Luna Roja.
41
Ball, Nicole: “Rebuilding War-Torn Societies”, en Crocker, Chester; Osler, Fen y All, Pamela (1997):
Managing Global Chaos. USA, United States Institute of Peace, pp. 616.
42
Íbid.
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mercado internacional. Actualmente, la industria del petróleo está controlada por el
norteamericano Philip J. Carroll, antiguo ejecutivo de Shell y elegido para dirigir
reconstrucción de la industria petrolífera irakí.43 Uno de los principales problemas será ver
cómo se va a llevar a cabo ese proceso de reconstrucción. Está claro que los norteamericanos
no tienen intención alguna de hacer un reparto de los beneficios que se calcularon antes de
iniciar la guerra, y que son sus empresas las que se lanzarán, de forma absolutamente
privilegiada, al negocio del petróleo. El cómo se haga el reparto de los beneficios por las
ventas de petróleo entre los irakíes será otro tema que tendrá que quedar muy claro en el nuevo
gobierno, ¿Se nacionalizará o se privatizará la industria petrolífera? Obviamente, a nadie le
conviene que se nacionalice esta empresa, además se correría el riesgo de que Irak se
convirtiese en el clásico “petro-estado” (como Nigeria o Venezuela)44 En cierto modo, la
privatización de la industria petrolífera de Irak será la que mayores beneficios le pueda aportar
a la población siempre y cuando no haya ningún sector que quiera sacar partido de la actual
incertidumbre en Irak, cosa que no parece muy factible si tomamos como ejemplo el caso de
Argelia.
4.4.Constitución de un gobierno con suficiente legitimidad
La rehabilitación del sistema institucional y político es primordial para ganarse la confianza de
los ciudadanos en el propio proceso de reconstrucción. Que los irakíes perciban que son ellos,
y no una fuerza externa, los que dirigen su futuro, es vital para que sea un proceso legitimado.
El que necesitarán apoyo de la Comunidad Internacional es obvio, pero debe dejarse la
dirección a las autoridades nacionales y la sociedad civil irakí siempre que sea posible. Como
bien sabe el Presidente Bush, la ONU es la organización más adecuada para asesorar a los
irakíes en la constitución de un gobierno. NNUU ha demostrado suficientemente su
experiencia y sus éxitos en operaciones de restablecimiento del orden político en países como
Kosovo o Timor Oriental, situaciones en las que siempre ha sido el representante de NNUU, y
no el de Estados Unidos, quien ha dirigido el proceso.
Uno de los mayores retos será acertar en el tipo de Estado que se otorga Irak. Si se
tiene en cuenta que Irak está compuesto de distintas etnias y pueblos, lo más razonable es
pensar en un Estado descentralizado. Las tres etnias mayoritarias en el país son los sunnitas
(en el centro), los chiítas (en el sur) y los kurdos (en el norte); no obstante, Irak ha estado
dividido en 18 provincias durante la dictadura de Hussein. Una buena solución sería respetar
estas 18 provincias siempre y cuando, a su vez, encajar en la división del país en sunnitas,
chiítas y kurdos. Es decir, una posible vía podría ser algo similar a la división territorial que se
tiene en España y que la Ministra de Exteriores ya sugirió al Consejo de Gobierno irakí: 18
provincias divididas en 3 comunidades autónomas que se corresponderían con las tres etnias
mayoritarias. En este sentido, también es de resaltar el hecho de que el 60% de la población es
chiíta, con lo que, si nos atenemos al funcionamiento de la democracia, nos podríamos
encontrar con un gobierno islámico, algo que EE.UU. no desea. Entonces, ¿Qué democracia se
quiere instaurar en Irak? Y del éxito de la división territorial de Irak, dependerá el
funcionamiento de la democracia en el país, si bien es cierto que es muy difícil trasladar
experiencias democráticas de un país a otro, pues cada una tiene unas condiciones distintas y
una base social diferente. Además, Irak tendrá que resolver sus propios problemas, como son
la situación de los kurdos o la participación y papel de las minorías en el gobierno.
Sea como fuere, Irak difícilmente llegará a ser una democracia perfecta. Cuando se
habla de democratizar en estos casos, se está más bien haciendo referencia a organizar
elecciones –más o menos libres-, a incluir un número mínimo de mujeres en el gobierno, y a
43
“Who is governing Iraq?” The Washington Post, 8 Septiembre 2003.
Lawson, Chappell: “How Best to Build Democracy. Laying a Foundation for the New Iraq”, en Foreign
Affairs, Julio /Agosto 2003, pp.206.
44
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establecer más de un medio de comunicación. Pero esto, no es democracia, ¿O acaso
Afganistán es un país democrático?
Actualmente la persona que dirige Irak es L. Paul Bremer, quien fue el que designó a
25 irakíes de diversos campos políticos, étnicos y religiosos para formar el Consejo de
Gobierno. Es este Consejo el que está encargado de dirigir la redacción de la nueva
Constitución para Irak y el que tendrá que abordar el problema de establecer las fronteras entre
las distintas provincias del nuevo Estado. La redacción de una Constitución no es tarea fácil. A
los españoles, que algo más sabían de democracia, les costó un año y 3 meses la tarea de
redactar y aprobar la Constitución que satisficiera a todos (de agosto 1977 a diciembre de
1978). Algo similar tendrá lugar en Irak, donde también deberá haber “café para todos” si se
quiere conseguir un Estado viable. Lo más importante es que se produzca la transformación
del Estado de Irak de forma tranquila. Según la teoría, hasta que no se hayan integrado en la
sociedad a los antiguos miembros del ejército irakí, hasta que no se haya creado un nuevo
ejército, una nueva fuerza de policía, y hasta que no se haya restaurado el sistema judicial y la
administración pública, no se podrán celebrar unas elecciones que garanticen el éxito de la
reconstrucción del país.45 Por lo tanto, pensar en tener redactado un texto constitucional y
celebrar unas elecciones en un clima normal antes de año y medio o dos años, no es razonable.
Y precisamente este es uno de los problemas a los que se enfrenta Irak: la velocidad
con que se celebren las elecciones. El plan de Estados Unidos es que en menos de 6 meses se
escriba una Constitución, se proceda a la celebración de unas elecciones (democráticas) y
entonces se proceda a la restauración de la soberanía.46 Como bien han señalado miembros del
Consejo de Gobierno irakí, esta fecha límite impuesta por Colin Powell, es completamente
irracional al existir demasiados obstáculos que salvar.47 Por su lado, Annan ya ha dejado claro
que no tiene intención de seguir el modelo de Afganistán –como pretenden los americanos-:
imponer una vieja constitución, instaurar un gobierno, y celebrar elecciones rápidamente;
porque ese, no es el modelo adecuado.48 La clave está en que, el que haya una Constitución no
tiene por qué ser prerrequisito para que se produzca la cesión de poder a los irakíes; esa
transferencia se puede hacer en cuanto haya un clima de seguridad en el país, satisfaciendo así
las peticiones de Francia y Annan en este sentido. Además, el que esa cesión de poder se haga
de forma rápida, ayudará a que la población legitime el nuevo gobierno, que deberá seguir
contando, eso sí, con el asesoramiento y la ayuda de Naciones Unidas hasta la celebración de
las nuevas elecciones.
Otro de los problemas a los que se enfrenta Irak, es la legitimación del gobierno que se
constituya. El actual Consejo de Gobierno no se puede decir que esté legitimado, puesto que lo
han elegido norteamericanos de entre irakíes en su mayoría exiliados y que no cuentan con el
favor de la población; y porque al fin y al cabo, es P. Bremer el que tiene la última palabra de
todo lo que se decide. La tarea que tiene por delante este Consejo, no es fácil: 25 personas de
distintas etnias y grupos religiosos, cada uno defendiendo sus intereses, y que tendrán que
ponerse de acuerdo en cuestiones como el tipo de Estado que van a adoptar, si un sistema
parlamentario o uno presidencial, o si el Islam será reconocido dentro del plano judicial. Pero
lo más difícil es que el Consejo tendrá que granjearse la confianza de la población, hacerles
saber que no son un grupo designado por las fuerzas ocupantes para constituir el gobierno que
los ocupantes quieren, sino que son el motor de un Irak libre y más democrático.
45
Reychler & Paffenholz (2001): Peace-Building. A Field Guide. USA, Lynne Rienner Publishers, Inc. pp.385
“Iraqis Call U.S. Goal on Constitution Impossible”, The Washington Post, 30 Septiembre 2003, pp.A01
47
Íbid.
48
“U.S. May Drop Quest for Vote on Iraq in U.N.” The New York Times, 8 Octubre 2003.
46
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5.CONCLUSIÓN
Que la Comunidad Internacional esté unida en la estrategia a seguir, será la precondición del
éxito en Irak. Tanto el Banco Mundial, como UNICEF, y demás agencias de la ONU, las
ONGs y los actores regionales, tendrán que participar en el análisis, la planificación y la
puesta en marcha de las distintas políticas que se decidan. Esa, será la clave de la
reconstrucción exitosa de Irak.
Otra de las claves será que la reconstrucción irakí, como bien señala el Informe de
Desastres Mundial 2001 de Cruz Roja, no sea vista como una mera reconstrucción de
carreteras y redes eléctricas, sino que sea la simiente para el nacimiento de un Estado
democrático impulsor de nuevos valores en Oriente Medio. Para ello, habrá que reconstruir la
economía del país, las instituciones políticas y habrá que solucionar las viejas rencillas entre
etnias; lo que supera, con mucho, las previsiones que hizo la Administración para la
reconstrucción, que no iban mucho más lejos de la puesta en marcha de los pozos petrolíferos
y las ventajas económicas para las empresas norteamericanas. La Administración no preparó
ningún plan para abordar el colapso de la sociedad civil, el desmoronamiento de todas las
fuerzas de seguridad, los sabotajes de las redes de electricidad y agua, o los ataques a las
fuerzas ocupantes.
Las elecciones no podrán tener lugar hasta que reine un clima de seguridad en todo Irak
y los candidatos puedan hacer su campaña democráticamente. Aún así, y aunque se celebren
unas elecciones limpias, sin trampas, no podrá hablarse de una democracia real en Irak. La
democracia, como ya se ha dicho, no es algo que se pueda otorgar y automáticamente se
respire en una sociedad. Sentirse parte de un Estado democrático lleva su tiempo, el gobierno
debe concienciar a la población de que es libre; y la población, debe sentirse libre. Por otro
lado, como bien señalan Dawisha y Dawisha49, para el buen funcionamiento de la democracia,
será vital que la mujer y minorías como los cristianos y los judíos tengan cabida en los
distintos órganos del gobierno a través de la discriminación positiva.
Si hubiera que calificar esta guerra de éxito o fracaso en función de los objetivos
conseguidos, no habría más remedio que encuadrarla dentro del desastre: ¿Dónde están las
ADM? No hay. ¿Dónde está Saddam Hussein? No se sabe. ¿Dónde están los beneficios del
petróleo que costearían la reconstrucción de Irak? Aún no están en marcha. ¿Dónde está la
seguridad de la población irakí? ¿Dónde está el gobierno irakí que conduciría a los irakíes por
la senda de la democracia? Estas preguntas no son fáciles de responder, como así parecía hacer
la Administración Americana. Pero sea como fuere, es ahora cuando la población, europea y
americana, debería manifestarse para que se encontrara una solución a través de Naciones
Unidas a la situación actual, porque la solución no está en que vuelvan las tropas y dejar solos
a los irakíes -como algún sector en España defiende-, la solución está en que vayan todos los
países y pongan orden en este galimatías que se ha armado. Eso sí, está claro que USA no
puede pedir ayuda sin dar nada a cambio, máxime si se tiene en cuenta la oposición que tuvo
su acción a escala mundial, por lo que si decide volver a la Comunidad Internacional, lo tendrá
que hacer con todas las consecuencias.
49
Dawisha A. y Dawisha K.: “How to Build a Democratic Iraq” Foreign Affairs. Mayo/Junio 2003, pp.36-50
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6.FUENTES
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Unión Europea:
• http://europa.eu.int/comm/external_relations
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MEDIDAS DE CONFIANZA Y DIÁLOGO CULTURAL
AUTOR1:
FECHA:
JOSE ANTONIO SÁINZ DE LA PEÑA
UNISCI
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1.Introducción
En toda relación entre personas y grupos surgen, inevitablemente, malentendidos, desacuerdos
y tensiones que pueden llevar a conflictos económicos, políticos, culturales, de seguridad.
La historia de la humanidad en su camino hacia un mundo verdaderamente humano
podría interpretarse como la de la busca de mecanismos pacíficos para la solución de
conflictos. En el ámbito puramente nacional, la acción de los Estados con sus normas de
derecho positivo y con su poder coercitivo legítimo, los mecanismos de regulación de
conflictos funcionan aceptablemente bien. Otra cosa muy distinta ocurre en el campo
internacional donde, a pesar del Derecho internacional y de la existencia de organizaciones
internacionales con vocación de solución pacífica de conflictos, a menudo el conflicto se
solventa, o se intenta solventar, por la imposición de la ley del más fuerte.
2.La confianza
En el ámbito internacional, un mecanismo que quizás sea el más importante entre los que
intentan disminuir el riesgo de un conflicto abierto es el de la “ construcción de confianza”
(building trust) entre las partes encontradas, con el que, frente a la desconfianza y las
sospechas por las acciones y posibles intenciones del “Otro”, se pretende lograr un clima de
confianza.
La confianza es, según los diccionarios, “la esperanza firme que se tiene en una
persona o cosa”, “la esperanza con firmeza y seguridad” o “el sentimiento de seguridad que
tiene el que se fía de alguien”. La confianza en el campo internacional sería , pues, el grado de
certeza que se tiene en que el “Otro” no realizará una acción que pueda dañarme, es un
sentimiento que reduce la incertidumbre sobre las intenciones, capacidades y acciones del
posible oponente.
Vista así, la confianza es una manera de simplificar la complejidad de una situación
conflictiva2 sustituyendo un análisis complicado de la misma, análisis del que frecuentemente
es muy difícil sacar conclusiones correctas por su propia complicación, por un acto de fe, de
creencia en la buena voluntad del contrario. La dificultad de extraer deducciones apropiadas
en una situación conflictiva es mucho mayor cuando las dos partes implicadas pertenecen a
dos culturas distintas y es tanto menor cuanto menor sea la “distancia cultural” entre ellas. Las
1
Las opiniones expresadas en estos artículos son propias de sus autores. Estos artículos no reflejan
necesariamente la opinión de UNISCI. The views expressed in these articles are those of the authors. These
articles do not necessarily reflect the views of UNISCI
2
Luhman, Niklas (1996): Confianza. Barcelona, Antropos.
1
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diferencias culturales dan lugar a malentendidos que suelen desembocar en conflictos ya que
cada parte juzga e interpreta las acciones , las capacidades y las intenciones de la otra a través
de sus propias creencias y de su propio sistema de valores lo que “conduce a malentendidos
graves y duraderos”3.
Un estudio, llevado a cabo en 1.994, en treinta y cinco empresas multinacionales,
estima que las diferencias culturales fundamentales son las siguientes4:
- Individualismo frente a colectivismo; culturas que priman el valor del individuo
frente a aquellas que dan prioridad a la comunidad.( por ejemplo, el mundo
occidental contra el mundo islámico).
- Modo de controlar la incertidumbre; es decir, la manera en la que cada cultura
soluciona sus discrepancias ( elecciones periódicas libres o decisión de un líder).
- Masculinidad frente a feminidad; culturas que afirman la superioridad del varón y
los valores varoniles en todos los aspectos de vida frente las que creen que hombres
y mujeres son básicamente iguales y que sus actividades sociales pueden ser
indistintas.
- La distancia jerárquica o desigualdad profunda entre los miembros de la sociedad y
aceptación de esa desigualdad frente a situaciones de interdependencia entre seres
iguales.
Estas “diferencias culturales fundamentales” afectan a la percepción del “Otro”, cuyas
acciones son vistas e interpretadas a través de un sistema de valores distinto y, por ello, dan
lugar a malentendidos que pueden degenerar en situaciones de conflicto abierto.
Los elementos en que descansa la confianza son, en primer lugar, la posibilidad de
previsión, la cual es función de la compatibilidad entre los valores entre las partes, y, después,
del comportamiento constante, sin cambios súbitos de aquellas, lo que permite la previsión.
La confianza es, por lo tanto, no el resultado de un acto aislado y puntual sino el de un
proceso acumulativo en el tiempo, con altibajos, que puede incluso detenerse o retroceder.
Este proceso es el de “construcción de la confianza” (building trust) que, para poder
desarrollarse, necesita dos condiciones: que existan una referencia mínima común entre las
partes y unos marcos de diálogo que permitan la facilidad de comunicación.
La referencia común es, en el caso de que entre las partes haya una cultura compartida,
esa misma cultura y, cuando las culturas sean distintas, la ética mínima común.
Esta ética común se debe a los principios fundamentales de las grandes religiones, que
están en el sustrato de todas las civilizaciones y culturas y que se traducen en una ética global
que las religiones les han transmitido5. Esta ética global ha sido recogida en el documento
“Declaration Towards a Global Ethic”, firmado en Chicago, en 1.993, por más de 6.000
representantes de todas las religiones y culturas. Esta “Declaración” define un consenso
mínimo que recoge los principios comunes a las religiones.
Pero, además, en nuestros días, además de ética hay otra referencia común: la
“Declaración Universal de los Derechos Humanos”, de 1.948, que es un texto basado en un
consenso general y que tiene pretensión de validez para todo tiempo y lugar. No obstante, la
3
Arkoun, Mohamed (1984) : Pour une critique de la raison islamique. París, Maisonave et Larousse.
Hofstede, G. (1994) : Vivre dans un monde multiculturel. París, Les éditions d’ organisation.
5
Antes, P. (1999): Is there a commom human heritage?. Ankara, Konrad Adenauer Foundation.
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aplicación práctica de la “Declaración Universal” presenta dificultades en países con culturas
particulares, como lo prueban, por una parte, las numerosas “reservas” que ciertos Estados
expresan al firmar los documentos que desarrollan la “Declaración Universal” (ver, por
ejemplo, la reserva expresada por Egipto al artículo 16 del Convenio Contra la Discriminación
de las Mujeres, Mernissi, F.-1.992, pág. 92) y, por otra, las frecuentes denuncias por
incumplimientos.
En cuanto a los marcos de diálogo y sin remontarnos a la antigüedad, en nuestros días
hay el “diálogo euro-árabe” que , desde 1.973 y con desigual fortuna, intenta establecer
puentes de conocimiento mutuo. Por otra parte, están los esfuerzos de la Santa Sede, de la
Organización de la Conferencia Islámica , de las Naciones Unidas y de la UNESCO (con su
“Proyecto Andalucía”), de la Unión Europea (que desde la conferencia ministerial de Bolonia,
en 1996, lanzó la cooperación sobre la herencia cultural, creó la “Fundación Europea” de
Turín, para favorecer el mutuo entendimiento y que mantiene programas de cooperación e
intercambio universitario con idéntica finalidad),de la OTAN o las iniciativas iraníes (la
creación, en 1.998, del “Centro para el Diálogo entre Civilizaciones”, dependiente
directamente del Presidente de la República Islámica y su propuesta de que el año 2.001 fuese
declarado por las NU como “Año del Diálogo entre Civilizaciones”), o, en España, la creación
de la “Universidad Euro-Árabe” y de la “Escuela Euro-Árabe de Negocios”, ambas en
Granada, y la refundación de la Escuela de Traductores de Toledo e , incluso el Foro de Davos
de 2.003. Sin embargo, a pesar de todos los esfuerzos, los marcos para el diálogo cultural sólo
ha conseguido escasos resultados.
La creación de confianza, cuando ésta no existe o es escasa, se intenta lograr por las
“medidas de creación de confianza”.
3. Medidas de confianza
Aunque hay precedentes históricos de medidas de confianza (por ejemplo, los matrimonios
cruzados entre familias reinantes o el saludo de un navío de guerra descargando sus cañones al
entrar en un puerto extranjero), la idea actual de “medidas de construcción de confianza”
(CBM,s en siglas inglesas) nació en la Conferencia de Helsinki, de 1.975, y se afirmó y
precisó en el proceso comenzado en ella que todavía continúa.
Tanto en Helsinki, como en su continuación, las medidas de confianza tuvieron un
carácter esencialmente militar y estatal - los actores del proceso eran los Estados y lo que se
pretendía evitar eran los riesgos de una confrontación armada-. Las medidas que entonces se
establecían eran unas acciones que los Estados se comprometían a ejecutar, de forma
voluntaria, y cuyos fines eran favorecer el conocimiento y la confianza mutuos y reducir la
probabilidad de un conflicto por falta de información o por una equivocada interpretación de
acciones militares. La primera medida de confianza era, y sigue siendo, la continuación del
proceso de diálogo entre las partes, proceso abierto que se concreta en medidas de
“intercambio de información”, de “verificación” de la información recibida y de “limitación”
de medios y actividades.
Aunque en el proceso iniciado en Helsinki, las medidas estrictamente militares
ocupaban la mayor parte de los acuerdos alcanzados y de su desarrollo posterior - el llamado
“cesto de la seguridad” - los acuerdos también consideraban los aspectos - o “cestos”económico/ tecnológico y de los Derechos Humanos. Dentro de este último “cesto” se incluían
la cooperación y los intercambios en materias culturales. Sin embargo, la seguridad era
prioritaria y los temas culturales eran marginales. (En el Acta Final de la Conferencia, sobre
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un total de 132 páginas, 72 se dedican a la seguridad y sólo 18 a los asuntos culturales,
limitándose éstos a la cooperación y a los intercambios).
El aparente éxito del modelo de Helsinki, con sus tres “cestos” interdependientes y sus
ideas de globalidad de la seguridad, progresividad de las medidas de confianza y continuidad
del diálogo, ha llevado a intentar extenderlo a otras áreas geográficas e, incluso, a la totalidad
del planeta, aunque disminuyendo el carácter preponderantemente militar de la seguridad e
incluyendo, como fundamentales, los aspectos políticos y reforzando los económicos y
culturales. Lo curioso ha sido la inclusión continuada de un paquete de medidas de confianza
en el conjunto de medidas de acercamiento entre Estados, solución de conflictos o cooperación
regional sin tener muchas veces en cuenta su conexión y trabazón con el modelo de seguridad
que se quería desarrollar. También era necesario avanzar en la conceptualización. Desde este
punto de vista, el equipo de UNISCI, dirigido por el profesor Marquina, propuso sustituir el
concepto clásico de “Medidas de Creación de Confianza”, que se juzga estrecho y demasiado
elemental, por el más amplio de “Medidas de Creación de Asociación”(Parternship), que
abarca los campos económico, tecnológico, ecológico, social y cultural y por el de “Medidas
de Reforzamiento de Intercambios” en el ámbito estrictamente cultural.6
La transposición de un modelo básicamente securitario y militar, donde las medidas de
confianza son fácilmente cuantificables y, por ello, verificables, a otros campos en los que la
cuantificación es, si no imposible, al menos muy difícil, es una tarea complicada. Es
relativamente fácil imaginar a los Estados ofreciéndose, mutuamente, información sobre temas
culturales, pero pensar en la verificación de esas informaciones y, sobre todo, en la limitación
de actividades culturales, cuando la raíz de la cultura es la libertad creativa, es algo
impensable.
Además, si en un entorno de discusión libre, las partes en disputa tienen una misma
cultura, o unas culturas “próximas”, el trabajo de adaptación del modelo de Helsinki a la
situación particular será sencillo, ya que la escala de valores de las partes será idéntica o muy
parecida; por el contrario, si entre esas culturas hay una “distancia cultural” grande, la
adaptación será difícil. La adaptación del modelo al caso concreto, es decir, la construcción de
unas medidas de confianza específicas, reposa sobre las percepciones mutuas, percepciones
que se apoyan en unos marcos culturales de referencia que son distintos, lo que “conduce a
malentendidos graves y duraderos”. Hasta ahora, la simple cooperación entre países de
diferentes culturas, durante un cuarto de siglo, no ha permitido mejorar las “imágenes
recíprocas negativas”, disminuir los resentimientos, facilitar los intercambios culturales y el
conocimiento mutuo y mejorar la confianza. La imagen del otro como adversario se ha
reforzado.7 No existe una definición universalmente admitida de las medidas de confianza,
pero la siguiente es válida, ya que, por una parte, está en la línea de las expuestas en la
literatura sobre el asunto y, por otra, además, tiene la ventaja de que se centra en las
“percepciones”. Medidas de confianza serían “ actos ejecutados unilateral o multilateralmente
que son el resultado de una decisión para intentar modificar y reformar las percepciones
hostiles de las personas con poder de decisión sobre las capacidades e intenciones de un
potencial adversario. Pueden ser de naturaleza militar, política, económica o cultural”.8 Si los
actos son de naturaleza cultural, las medidas serán culturales.
6
Brauch, H.G., Biad,A. y Marquina, A. (2000): Beyond Stuttgard. Londres, Mac Millan.
Bichara, K.: Le parténariat Euro-Méditerranéen. Seminario Internacional de Toledo, 1996.
8
Chadna, N. (1992): Confidence Building Mesures: a theoretical perspective. Heidelberg, AFES PRESS Report
nº 39 .
7
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La importancia de la percepción en el diálogo entre culturas la subraya el filósofo
marroquí Al Jabri, al reflexionar sobre las relaciones entre el Islam y el Occidente, cuando
dice “los ataques al Islam no se basan en lo que el Islam es, sino en lo que la información
occidental se imagina que es”9 y las sucesivas resoluciones de las cumbres de la Organización
de la Conferencia Islámica, para mejorar la percepción del Islam en los países no islámicos.
(El corregir la imagen negativa del Islam se consideró por la OCI, por primera vez, en la
cumbre de Casablanca de 1.994 y la OCI creó, entonces, un Grupo de Expertos para modificar
esa imagen en el mundo no musulmán. En todas las cumbres celebradas desde entonces se ha
insistido en el tema)
La construcción de medidas de confianza supone, básicamente, evaluar acciones,
intenciones y capacidades de la otra parte.10 Para poder realizar esa evaluación, el útil
fundamental es la información; en primer lugar, la información conseguida por uno mismo,
pero, sobre todo, la información obtenida con el intercambio voluntario de informaciones entre
las partes. La información permite llevar a cabo la evaluación antes citada y , principalmente,
llegar a un mejor conocimiento para, así, reducir riesgos.
Este esquema de (información - conocimiento - evaluación - confianza ) descansa en
la teoría conocida como del “actor racional”, en la que se supone que el “actor” obra siempre
racionalmente y que, por lo tanto, el aumento de información reduce la incertidumbre y facilita
la decisión óptima. En el caso de la construcción de medidas de confianza, la información
ayudaría a comprender las acciones e intenciones de las otras partes y conduciría a la mejor
decisión. Sin embargo, la validez de la teoría “racional “ es limitada. En el mundo real, la
información bruta recibida es interpretada y manipulada, a veces de forma inconsciente, por el
receptor de la misma, quien la integra en su marco de referencia mental, constituido por su
experiencia y por su sistema de valores culturales. Es el proceso, bien conocido por los
Servicios de Información de los Estados, por el que se pasa de la “información” a la
“inteligencia” . En el proceso opera algo así como un “filtro selectivo” de la percepción que,
de esta manera, condiciona el conocimiento.
Por ello, una labor previa, sin la cual las medidas clásicas de confianza - información,
verificación, limitación - no pueden funcionar correctamente, es la modificación de los marcos
culturales, de las percepciones recíprocas, del “imaginario mutuo” negativo, del cuadro en el
que se interpretan e integran las informaciones. Sin esa modificación positiva, la información
corre el peligro de ser mal interpretada y la verificación y la limitación se harán sobre
elementos sesgados sin afectar al núcleo del problema de la confianza. Esa labor de
modificación de los marcos de referencia es la tarea del “diálogo entre culturas” que, a través
del mejor conocimiento alcanzado por un proceso iterativo, llega a comprender las ideas e
intereses del otro y a obtener una síntesis de puntos de vista, no un compromiso, que tiene en
cuenta las diferencias, y puede conseguir cambiar las percepciones negativas. El “Diálogo
Cultural” es así la primera “Medida de Creación de Confianza”. No obstante, el diálogo
cultural, como medida de confianza, no puede ni pretende eliminar todas las fuentes de
conflicto, ya que el conflicto es inherente al hombre; lo que si puede lograr aquel diálogo es
sustituir el conflicto entre “valores” por el conflicto entre “intereses”, lo que permite el
tratamiento racional del conflicto.11
9
citado por Moratinos, M.A.: El Islam y Europa en el campo de las relaciones Internacionales. Seminario
Internacional de Toledo, 1.996.
10
Grin, J. (1994): Confidence building beyond cultural, ideological and disciplinary differences. UNISCI Paper
Nº1. Madrid, UNISCI.
11
Al Jabri, M. A.: L’ Islam et l’ Occident: Choc des Civilisations? Seminario internacional de Toledo, 1996.
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4.Bibliografía
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•
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•
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Luhman, Niklas (1996): Confianza. Barcelona, Antropos.
Arkoun, Mohamed (1984) : Pour une critique de la raison islamique. París, Maisonave et
Larousse.
Hofstede, G. (1994) : Vivre dans un monde multiculturel. París, Les éditions d’ organisation.
Antes, P. (1999): Is there a commom human heritage? Ankara, Konrad Adenauer Foundation.
Brauch, H.G., Biad, A. y Marquina, A.: “Beyond Stuttgard”, en Brauch, H.G., Marquina A. Biad,
A (2000): EuroMediterranean Partnership for the 21st Century, Londres, Mac Millan.
Bichara, K.: Le parténariat Euro-Méditerranéen. Seminario Internacional de Toledo,
1996.
Chadna, N. (1992): Confidence Building Mesures: a theoretical perspective.
Heidelberg, AFES PRESS Report nº 39.
Moratinos, M.A.: El Islam y Europa en el campo de las relaciones Internacionales.
Seminario Internacional de Toledo, 1.996.
Grin, J. (1994): Confidence building beyond cultural, ideological and disciplinary
differences. UNISCI Paper Nº1. Madrid, UNISCI.
Al Jabri, M. A.: L’ Islam et l’ Occident: Choc des Civilisations? Seminario internacional de
Toledo, 1996.
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REVISIÓN ESTRATEGICA DE LA DEFENSA: El Marco de la revisión
estratégica , los intereses nacionales y los riesgos a la seguridad
AUTOR1:
ANTONIO MARQUINA
Director de UNISCI
Catedrático de Seguridad y Cooperación en las Relaciones
Internacionales
FECHA:
Noviembre 2003
1.Introducción
El Ministerio de Defensa Español ha publicado en dos tomos un importante documento
titulado “Revisión Estratégica de la Defensa”. El primer tomo recoge en dos partes
diferenciadas los planteamientos generales y los criterios básicos. El segundo tomo recoge los
documentos anejos .
En la presentación, el presidente del gobierno señala que “ el Gobierno que presido
pretende con esta revisión asegurar en el horizonte de los doce o quince años, la eficacia y la
eficiencia en el esfuerzo que España, como Nación soberana, debe realizar tanto para atender
sus propias necesidades de defensa como dentro del marco de seguridad compartida con
nuestros socios y aliados”, añadiendo que la revisión estratégica de la defensa pretende “la
creación de nuevas estructuras y mecanismos para la toma de decisiones, y la modificación de
viejos conceptos, con el fin de disponer de un sistema de seguridad y defensa moderno, capaz y
ajustado a las posibilidades nacionales y al panorama estratégico internacional”.
El documento establece en la primera parte una distribución de capítulos que recogen el
marco de la revisión, los intereses nacionales y riesgos para la seguridad, las misiones de las
fuerzas armadas, las fuerzas armadas del siglo XXI y las pautas de revisión.
Ciñéndonos a los planteamientos generales y la parte conceptual, veamos brevemente algunas
cuestiones que nos plantea la lectura de los dos primeros capítulos de este documento, un
documento que ha supuesto un esfuerzo muy estimable de racionalización y puesta al día:
2.El marco de la revisión estratégica
En el marco de la revisión estratégica se describe el cambio del escenario estratégico, la nueva
sensación de vulnerabilidad, la revolución de los asuntos militares, el cambio de los valores
sociales, la globalización, las revisiones realizadas, el nuevo ciclo para España y el horizonte
del 2015. De todos estos apartados llaman la atención algunos planteamientos, como el que la
defensa pasó a ser en los 90 un instrumento no sólo al servicio exclusivo del interés nacional,
sino también de la paz internacional, la importancia de la Fuerza de Reacción Rápida Europea
en la perspectiva de las misiones Petersberg y la conversión de la UE en un actor estratégico,
alterando en cierta forma el panorama de seguridad. La cuestión es que este tipo de
planteamientos no se toman muy en serio por la Administración estadounidense actual. Las
1
Las opiniones expresadas en estos artículos son propias de sus autores. Estos artículos no reflejan
necesariamente la opinión de UNISCI. The views expressed in these articles are those of the authors. These
articles do not necessarily reflect the views of UNISCI
1
UNISCI DISCUSSION PAPERS
Noviembre de 2003
misiones Petersberg son consideradas como “soft security” y la conversión de la UE en un
actor estratégico autónomo es aceptada a regañadientes por los planteamientos claramente
hegemónicos de esta Administración que claramente señalan que no consideran aceptable un
actor internacional que pueda llegar a ser un competidor de los Estados Unidos. Si los
intereses a defender no llegaran a ser plenamente coincidentes, esta consecuencia es obvia para
Estados Unidos. Desde esta perspectiva, el cambio del escenario estratégico que se presenta es
algo normativo y matizable, aunque sea deseable.
Con respecto a la sensación de vulnerabilidad , el paso de un mundo sin amenazas
palpables a “ la nueva sensación de vulnerabilidad” tras el 11 de septiembre donde la acción
militar vuelve a cobrar un papel creciente resulta algo paradójico. ¿ Es que las fuerzas
armadas se habían convertido en fuerzas de apoyo a la paz? ¿La lucha contra el terrorismo es
el nuevo catalizador para dar sentido a las fuerzas armadas? Mi respuesta es que no, teniendo
en cuenta la complejidad del fenómeno terrorista y la continuidad de los tradicionales
problemas de seguridad y defensa. Por otra parte, la ausencia de amenazas tradicionales
palpables en el territorio euro-atlántico hizo aparecer un conjunto de vulnerabilidades no
militares que no se habían tenido en consideración en la reflexión sobre la conceptualización
de la seguridad. A fin de cuentas todo el proceso de redefinición del concepto de seguridad
tras la Guerra Fría dejó al descubierto un mundo más interelacionado, más frágil y vulnerable,
por no hablar del impacto de la apertura de nuevos sujetos a asegurar y todos los múltiples
planteamientos de seguridad humana. Este punto podía haberse conexionado mejor con el
apartado n.5 sobre globalización que resulta algo decepcionante, al centrarse meramente en la
información y la guerra de la información o incluso con el apartado sobre cambio de los
valores sociales, que pueden constituir una fuente no desdeñable de vulnerabilidades, aunque
se pase muy por encima en sus consecuencias, tras hacer unas afirmaciones de gran calado.
3. Intereses nacionales y Riesgos para la seguridad
Entrando en el capítulo segundo sobre intereses nacionales2 y riesgos para la seguridad (n.1,
intereses básicos de seguridad, n.2 seguridad compartida, n.3 estabilidad regional, n.4 riesgos
2
En el volumen de documentos anejos se subdividen los intereses nacionales de seguridad en vitales,
estratégicos y otros intereses. Dentro de los intereses vitales, definidos como los intereses que España está
dispuesta a proteger y, llegado el caso, a defender ante cualquier riesgo o amenaza, por afectar a su supervivencia
como nación, se incluyen :
1.-La soberanía, independencia e integridad territorial de España y el ordenamiento constitucional.
2.-La libertad, la vida, la prosperidad de los españoles.
Como intereses estratégicos, definidos como aquellos que contribuyen decisivamente a la garantía de los intereses
vitales, se incluyen:
1.-.La contribución a la proyección de estabilidad a través de la OTAN y la Unión Europea
2.-El mantenimiento de la paz y el equilibrio (!) en el Mediterráneo.
3.-El mantenimiento de la libertad de intercambios y de comunicaciones
4.-La seguridad en el suministro de recursos básicos
5.-La desaparición del terrorismo
6.-La recuperación de la soberanía de Gibraltar
Como otros intereses de seguridad, de diversa índole y derivados de la posición que ocupa España en la
comunidad internacional, de su sentido de la solidaridad, de su contribución a la causa de la paz y la libertad, y de
su relación con las naciones de la misma comunidad histórica y cultural, se incluyen:
- La consecución, de forma solidaria, de un orden internacional estable, de paz, seguridad, y de respeto a los
derechos humanos, subdividido en: a)- la actuación solidaria en la comunidad internacional y b)-la contribución
a la causa de la paz y la libertad.
2
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principales para nuestra seguridad, n.5 otros riesgos, n.6 los escenarios de actuación) aparecen
unos planteamientos interesantes y otros algo menos convincentes como, por ejemplo:
1. La definición de España como nación plenamente soberana, cuando se ha admitido el
proceso de globalización.
2. La enumeración de los intereses vitales para la supervivencia de España: La soberanía, la
independencia, la integridad territorial, el ordenamiento constitucional, la libertad, la vida y la
prosperidad de los españoles. La enumeración mezcla dos conceptualizaciones, el de la
seguridad estatal -donde está incluida la defensa estatal- y el de la seguridad humana, cuyo
tratamiento no es siempre compatible, pues el sujeto y los valores a asegurar no son en
ocasiones plenamente concordantes.
3. La enumeración de lo que “también resulta fundamental”, un orden internacional estable, de
paz, seguridad y de respeto a los derechos humanos. Esta enumeración es algo difusa, aunque,
sin duda, la solidaridad sea un valor importante a defender y promover; si bien abre el camino
para que el documento presente el objetivo de que España se convierta en un actor más activo en
la escena internacional para asegurar un campo de actuación, para la paz la libertad y la
prosperidad en función de la globalización y su impacto en la sociedad española. Posteriormente,
siguiendo esta línea orientativa, se entra en el objetivo global compartido de contribuir a la
estabilidad y la paz internacionales. La afirmación dimanante de este razonamiento es que
España está dispuesta a involucrarse en los escenarios en que sea requerida su presencia. Aquí
ya surgen varias cuestiones.¿ De qué manera? ¿Cómo se liga con uno de los intereses
estratégicos definido como la contribución a la proyección de estabilidad a través de la OTAN y
la Unión Europea? ¿Cómo se liga con otro de los intereses estratégicos definidos como es el
mantenimiento de paz y equilibrio (!) en el Mediterráneo? ¿No queda entonces vacía su inclusión
como otro interés de seguridad? ¿Qué implicaciones tiene aquella afirmación en la definición de
los intereses globales españoles? ¿La afirmación dimana de una definición previa de estos
intereses o es meramente algo retórico con un cierto fundamento ? Más bien parece que esta
definición no existe, dejándola, se supone, para un momento posterior, aunque posiblemente
hubiera que haberla hecho en paralelo, incluyéndola como documento anejo. Esta definición
considero que es apremiante hacerla, ante la obsolescencia de los planteamientos tradicionales
españoles, en especial al reafirmarse que España apuesta por una OTAN ampliada y
transformada, con mayores capacidades militares de actuación y abierta a los nuevos retos
globales. Más aún al incluirse al final de este capítulo un apartado, el n.6,donde, de forma
secante, se tratan de establecer unas prioridades que vienen determinadas por razones
geográficas, históricas, culturales “ y de otra naturaleza” y la actuación excepcional fuera de los
escenarios preferentes españoles, recorte que constituye un acierto incluir y ya veremos si se
podrá mantener. La cuestión será ver hasta donde llega esta preferencia y las resistencias posibles
ante solicitudes que vendrán todas o casi todas definidas bajo la cobertura de lucha contra el
terrorismo y la proliferación…El precedente de la presentación del caso de Irak es grave y la
opinión pública no tolerará algo parecido una segunda vez.
4. Existen problemas conceptuales en el segundo capítulo: ¿El concepto de estabilidad engloba
el concepto de seguridad? No. ¿Por qué se omite entonces el concepto de seguridad? Esta
sustitución es un defecto general de esta reflexión estratégica, que incluso aparece en la
introducción firmada por el presidente del Gobierno. Más adelante el capítulo se adentra en la
estabilidad regional donde se liga la seguridad de España a la estabilidad general del área
mediterránea. ¿Cuál es el concepto de estabilidad subyacente? ¿Por qué se da implícitamente
por buena la formulación claramente deficiente del proceso de Barcelona? Más aún si se
acaba ligando la estabilidad a la importancia geoestratégica de las islas Canarias.
3
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En otro orden, aparece una grave asimetría, la asimetría entre la concepción de la seguridad
nacional unida a la seguridad compartida con el continente europeo (“intrínseca y
primordialmente unida”, n.2) y la mera ligazón de la seguridad nacional con la estabilidad
general del área mediterránea, n.3. Esto es una notable deficiencia por defecto,.¿acaso la
seguridad del área mediterránea no es en este momento, por su cercanía y repercusiones, la
prioridad española?
5. La visión de la Alianza Atlántica como columna vertebral de la defensa europea que puede
estarse convirtiendo más en un planteamiento normativo que en una realidad, tras los cambios
y las desnaturalizaciones realizadas en la OTAN por parte estadounidense.
6.-La concepción de los riesgos, n.4, y su distinción de amenazas3. Una agresión armada y el
terrorismo son claras amenazas porque existe el factor voluntariedad de hacer daño por parte
del actor. No se puede decir lo mismo de los daños producidos por los cambios o desastres
medioambientales, salvo que reifiquemos, humanicemos o “ estatalicemos”
el medio
ambiente. Por eso hablamos de riesgos o desafíos medioambientales, donde existe la
probabilidad de que se produzca un daño. El documento mezcla riesgos y amenazas con poca
propiedad. No sólo el terrorismo es un “riesgo”, también es una “amenaza”, o la proliferación
de armas de destrucción masiva y de sus vectores son una “amenaza”, como si las meras
capacidades—asunto ciertamente muy socorrido-- pudieran considerarse per se amenazantes.
Nadie va a poner en duda la importancia de la proliferación de armas de destrucción masiva,
pero su caracterización requiere algo más de sofisticación .El número de estados con estas
capacidades no es desdeñable ¿Qué habría de decirse de Pakistán, la India, o Israel? ¿Qué
habría que decir de los múltiples estados que tienen otros tipos de armas de destrucción
masiva? ¿Podrían las capacidades de Estados Unidos quedar fuera de esta percepción? Si esto
fuera sí ¿por qué no se incide con decisión en la imperiosa necesidad de la observancia—
también por las grandes potencias—, la estructuración definitiva y la ratificación de los
tratados y regímenes de no-proliferación ?
7. La lista, afortunadamente, recoge el riesgo que supone la concentración geográfica de las
rutas comerciales y energéticas en el estrecho de Gibraltar y la limitación al ejercicio de
soberanía que supone la presencia colonial británica en Gibraltar. Y también recoge las
ciudades españolas de Ceuta, Melilla, y las islas y peñones del norte de Africa, contribuyendo
así a aliviar un relativo desamparo mantenido durante no pocos años, constituyendo, con ello,
también un factor de protección.
8. En el apartado de otros riesgos que se recogen en el n.5, se enumeran los efectos negativos
de la globalización, los ataques y agresiones al medio ambiente, los movimientos migratorios
3
En el volumen de documentos anejos se incluye en el anejo B como riesgos y escenarios para la seguridad y
defensa se incluyen como riesgos principales: a)-una agresión a gran escala contra el territorio nacional, b)- el
fenómeno terrorista, c)-las reivindicaciones territoriales y, en concreto, sobre Ceuta y Melilla, islas y peñones. d)las limitaciones al ejercicio de la soberanía, e)-los conflictos de intereses entre Estados, f)- la falta de suministros
básicos, g) la existencia y proliferación de armas de destrucción masiva (NBQR) y de sus medios de lanzamiento,
h)-los conflictos regionales de baja intensidad
Y como otros riesgos. a)-la delincuencia transnacional, el crimen organizado y el tráfico de drogas, b)-los
movimientos migratorios extraordinarios y no controlados, c)-los ataques cibernéticos, d)-los desastres naturales
y humanos, e)-los efectos negativos de la globalización, f)-la inestabilidad regional, g)-la desaparición del clima
de confianza, seguridad y cooperación, h)-las naciones con déficit democrático.
Hay excesivas similitudes en la presentación del riesgo principal h) y el riesgo f) en el apartado de otros riesgos.
Es muy elocuente y clarividente la presentación del riesgo g) en el apartado de otros riesgos, si bien el remedio
que se propone es meramente el bálsamo de fierabrás…El apartado h) de otros riesgos es poco convincente en su
desarrollo. A fin de cuentas también “el pez grande tiende a comerse al chico” en las democracias…El sistema
democrático no es una barrera que impida planteamientos hobbesianos, o que impida errores de cálculo.
4
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extraordinarios y no controlados y los ataques cibernéticos. Este apartado se nos antoja
insuficiente. Nada se dice de los tráficos ilícitos y las mafias transnacionales de todo tipo, que
afectan y afectarán la seguridad española de forma importantísima. Esta amenaza, que no
puede devaluarse como riesgo, no aparece en el planteamiento general, pero curiosamente sí
aparece en el documento anejo B sobre riesgos y escenarios para la seguridad y defensa, y con
un tratamiento bastante aceptable. La supresión denota una falta de sensibilidad manifiesta,
reduciéndole en la práctica a mero bricolaje.
También resulta insuficiente el tratamiento de los desafíos y riesgos medioambientales.
La cuestión del calentamiento global, el cambio climático, las predicciones sobre cambio
climático, escasez de agua y desertificación en la zona mediterránea son tan alarmantes en el
medio y largo plazo que muchos de los riesgos principales recogidos pueden palidecer ante lo
que se avecina y las gravísimas consecuencias para España y sus aliados europeos. Si estos
asuntos están a la vuelta de la esquina ¿cómo se podrá empezar ya a actuar con políticas de
prevención de conflictos, adaptación, mitigación, conservación y reducción de riesgos si no se
lanza ya un mensaje de alerta temprana? Este desafío puede ser de tal magnitud ,con unas
implicaciones tan importantes para, entre otros, las fuerzas armadas españolas, que constituye
un fallo de gran calibre el no haberle recogido.
Por otra parte, el remedio para hacer frente a posibles riesgos no puede ser tan genérico
como el que se presenta : “medidas básicas tendentes a impedir sorpresas catastróficas” ¿cómo
se hace operativa esta afirmación? ¿en qué consiste una defensa suficientemente robusta, flexible
y adaptable para hacer frente a los posibles y probables desafíos a corto y medio plazo? La
flexibilidad de las maquinarias militares tiene también sus límites y vendrá determinada por las
prioridades que se establezcan ante los distintos riesgos y amenazas, que son de naturaleza
diferente. Es, no obstante, significativo que se considere que se necesita disponer de unas fuerzas
armadas abiertas al cambio. No demasiadas luces clarificadoras aparecen en el anejo D de
documentos anejos sobre capacidades de las fuerzas armadas. Este documento es interesante,
pero bastante plano.
Un orden de prioridades sí se recoge, afortunadamente, al hablarse a continuación , n.6,
de los escenarios preferentes de actuación4, tal como, con anterioridad, señalamos.
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En el volumen de documentos anejos se incluyen como escenarios de actuación los siguientes:
1.El territorio nacional
2.-El espacio euroatlántico
3.-El Mediterráneo y su entorno, con especial atención al Magreb
4.-Iberoamérica
5.-Oriente Medio
6.-Africa Subsahariana, especialmente Guinea Ecuatorial
7.-Asia-Pacífico.
Esta jerarquización de espacios en función de cercanías geográficas y lazos históricos es lógica, pero no es
realista si se introducen factores que aparecen en el documento, como la globalización, y, en especial ,el diseño
de intereses globales estadounidenses que, con esta Administración, busca su aceptación y seguimiento de los
aliados. Con dificultad la jerarquía de los escenarios de actuación españoles podrá competir con el diseño
estadounidense donde priman las luchas contra el terrorismo—fundamental para España-- y la proliferación de
las armas de destrucción masiva, por sí mismas o como cobertura, en un ámbito global. Esto puede decir bastante
sobre los límites de las prioridades nacionales. En el caso del Pacífico, la presentación, aparte de defectuosa—
¿qué es la “Comunidad del Pacífico”?--, es decepcionante.
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UNISCI DISCUSSION PAPERS
Noviembre de 2003
4. Conclusión
Como conclusión de estas reacciones a la lectura de los dos primeros capítulos del documento “
Revisión Estratégica de la Defensa”, podemos señalar que este documento supone en el ámbito
de estos capítulos una mejora notable con respecto a la presentación realizada sobre los mismos
temas por el libro blanco de la Defensa. La Revisión Estratégica de la Defensa pretende ser una
guía para la política de Defensa española a medio y largo plazo, pero esta pretensión—ya
expondremos posteriormente en el siguiente número otras consideraciones en función de la
lectura de otros capítulos—nos parece excesiva. En primer término porque el sustrato conceptual
que, aunque no se explicite, puede percibirse de la lectura de los primeros capítulos es algo
disonante con la dinámica impuesta por la Administración estadounidense de la que España
quiere ser un fiel aliado, considerando prioritaria esta relación.
Tal como hemos expuesto, existen lagunas de calado como en el tema medioambiental,
así como puntos y planteamientos superficiales y cuestionables.
Es dudosa la operatividad de algunos conceptos tal como se utilizan, por ejemplo
“interdependencia estructural” al referirse a ambas riberas del Atlántico, la palabra “estabilidad”
( ¿por qué a un Ministerio de Defensa le da miedo emplear la palabra y el concepto seguridad?)
“equilibrio”, la “interdependencia” en el Mediterráneo, tratándose de una interdependencia
crecientemente asimétrica, y, de forma especial, la utilización del concepto “cooperación”, un
concepto que tiñe el documento de planteamientos “Grocianos” y no “Hobbesianos”—en clara
asimetría con los planteamientos de la Administración estadounidense-- sin tener en cuenta en no
pocas ocasiones los requisitos previos para que se pueda dar una cooperación efectiva tanto en el
campo político como en el campo de la defensa. El hecho de que se reconozca que los nuevos
riesgos están provocados mayoritariamente por actores no estatales de naturaleza difusa y
cambiante contribuye a poner en cuestión la operatividad de algunos planteamientos, como
veremos al referirnos a las misiones de las Fuerzas Armadas.
Existen también planteamientos claramente normativos que el tiempo dirá lo que van a
dar de sí. Y en algunos casos, el tema de Gibraltar, por ejemplo, quizás por nuestra cercanía a
este contencioso y ver la forma cómo se ha dilapidado oficialmente buena parte de la postura
negociadora española--incuria que ahora se quiere remediar—, así como la falta de una visión
autónoma, actualizada y no mediatizada sobre el Estrecho, los planteamientos no resultan
creíbles. Si el tema del estrecho se acabara actualizando, sólo por ello merecerían la pena los
trabajos de la Revisión Estratégica de la Defensa.
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