El nuevo autoritarismo en América Latina 1. VISION GENERAL DEL

El nuevo autoritarismo en América Latina
1. VISION GENERAL DEL MODELO BUROCRÁTICO AUTORITARIO
por David Collier* ∗
El predominio de gobiernos autoritarios y militares en los países económicamente más
avanzados de la América Latina contemporánea, plantea un desafío analítico de
primordial importancia al estudioso de la política latinoamericana, así como a los que
se ocupan del tema, más amplio, del entendimiento del cambio político. Las antiguas
hipótesis, de los textos interesados en el desarrollo, que sugerían una relación positiva
entre democracia y modernización socioeconómica, difícilmente podrían servirnos de
guía para entender este nuevo autoritarismo 1 . ¿Cómo explicarlo entonces?
Una parte sustancial de los textos trata de plantearse esta cuestión. Una de las
principales líneas de análisis se ha centrado en las tensiones sociales, económicas y
políticas que en décadas recientes ha generado el tipo concreto de modernización
dependiente y capitalista que ha experimentado América Latina. Se considera que tales
tensiones contribuyen a una reorientación fundamental de las políticas nacionales. Más
concretamente, se considera que las tensiones mencionadas han conducido al colapso
del antiguo esquema de política “populista”, en la cual el “sector popular” era un actor
significativo participante en la coalición política nacional dominante de varios países
además de ser un importante beneficiario de la política pública. Pero al anterior
esquema “populista” le ha seguido un periodo de política “postpopulista” caracterizado
por la aparición de gobiernos represivos autoritarios que tratan de resolver aquellas
tensiones eliminando la participación del sector popular en la arena política nacional y
forzando un movimiento regresivo de las rentas de este sector 2 . Así, los niveles más
∗
Me ayudaron a revisar este capítulo y el capítulo IX de este volumen las útiles sugerencias de Ruth Berins Collier,
Guillermo O’Donnell, Albert O. Hirschman, Benjamín Most, Lotus Goodman, Abraham Lowenthal, Philippe
Schmitter, Alfred Stepan, Robert Kaufman, Alfred Diamant, Jean Robinson, Lila Milutin, Robert Packenhaxn, Peter
Evans, Peter Cleaves y Richard Stryker. Algunas partes de este capitulo, así como una primera versión de algunas
partes del capítulo IX, aparecieron previamente en World Politics (1978). Estos capítulos forman parte de un
estudio más amplio sobre el cambio político en Latinoamérica que ha sido apoyado por la National Science
Foundation Gran Núm. SOC7S- 19990, el Social Science Research Coundil y por la Tinker Foundation.
1 Para las citas de estos textos y las críticas de estas hipótesis, véanse las notas 3 y 7 de la Introducción.
2 Una pequeña muestra de la literatura en la que han aparecido varias formas de esta argumentación podría incluir a
Fernando Henrique Cardoso y Enzo Faletto, Dependencia y Desarrollo en América Latina (México, Siglo Veintiuno
Editores S.A., 1969); Fernando Henrique Cardoso, Ideologías de la burguesía industrial en las sociedades
dependientes (Argentina y Brasil) (México, Siglo Veintiuno Editores, S.A., 1971); y “Associated Dependent
Development: Theoretical and Practical Implications”, en Alfred Stepan, ed., Authoritarjan Brazif Origins, Policies,
and Future (New Haven, Yale University Press, 1973); Octavio lanni, Crisis in Brazil (Nueva York, Columbia
University Press, 1970) y A formaçao do estado populista na America Latina (Río de Janeiro, Editora Civiizaçao
Brasileira, 1975); Alfred Stepan, The Military in Politics: Changing Patterns in Brazil (Princeton, Princeton University
El nuevo autoritarismo en América Latina
avanzados de industrialización se consideran vinculados con un alejamiento de la
política democrática y competitiva y con un incremento de la desigualdad, lo que es
completamente opuesto al esquema que sugerían las hipótesis de la literatura anterior
sobre el tema.
Una
de
las
formulaciones
más
importantes
de
esta
argumentación
“populista/postpopulista” se encuentra en la obra de Guillermo O’Donnell 3 , científico
político argentino. Basándose explícitamente en las investigaciones de Fernando
Henrique Cardoso y Enzo Faletto, Octavio lanni, Luciano Martins, Philippe Schmitter,
Albert Hirschman, Alfred Stepan, Thomas Skidmore, Helio Jaguaribe, Juan de Imaz,
Marcos Kaplan, Celso Furtado, Cándido Mendes, Torcuato di Tella y otros 4 ,
O’Donnell trató de poner más de relieve la red de argumentos desarrollados por
dichos autores, con respecto a las consecuencias que para el cambio político nacional
ha tenido la industrialización capitalista dependiente, con sus cambios en la estructura
social. Trató deliberadamente de enfatizar el impacto de los factores económicos y
sociales sobre la política, como medio de clarificar algunas cuestiones conceptuales y
empíricas básicas que surgen en el 1 estudio de las sociedades latinoamericanas. Su
finalidad era la de proveer un mejor “mapa conceptual” de la realidad social, para que
pudiera servir como punto de partida de la investigación futura, que considerará
también el impacto de los factores políticos sobre el cambio económico y social, así
como las interacciones entre todas estas dimensiones 5 .
Press, 1971); y The State and Society: Peru in Comparative Perspective (Princeton, Princeton University Press,
1978), capítulo 3; Helio Jaguaribe, Econom,c and Political
Development: A Theoretical Approach and a Brazilian Case Study (Cambridge, Mass., Harvard University Press,
1968); y Political Development: A General Theory and a Latin Amenca Case Study (Nueva York, Harper and Row,
1973); Thomas Skidmore, Politics in Brazil, 1930-1 964: An Expenimeni in Democracy (Nueva York: Oxford
University Press, 1967); y José Luis de Imaz, Los Que Mandan (Albany, State University of New York Press, 1964).
3 Véase Modernlzat ion and Bureaucratic-Authoritarianjsm: Studies in South American Politics (Institute of
International Studies, University of California, Berkeley, Politics of Modernization Series núm. 9, 1973); publicado
también en español como Modernización y Autoritarismo (Buenos Aires, Ediciones Paidos, 1972); “Reflexiones
sobre las tendencias generales de cambio en el Estado burocrático-autoritario” (inicialmente presentado en la
“Conferencia sobre Historia y Ciencia Social” Universidad de Campinas, Brasil, 1975, y publicado como Documento
CEDES/G.E. CLA’CSO/núm. 1, Centro de Estudios de Estado y Sociedad, Buenos Aires, 1975, y como Procesos
Políticos Latinoamericanos, núm. 3, Universidad Católica del Perú, Lima, 1975. Se ha publicado en inglés una versión
revisada como “Reflections on the Patterns of Change in the Bureaucratic-Authoritarian State”, Latin American
Regearch Review, XIII, núm. 1 (1978), pp. 3-38); “Estado ‘ alianzas en la Argentina, 1956-1976”, Desarrollo
Económico, XVI (enero-marzo de 1977), pp. 523-54; y “Corporatism and the Question of the State” en James M.
Malloy, ed., Authoritarianism and Conporatism in Latin Americe (Pittsburgl, University of Pittsburgh Press, 1977),
pp. 47-88. Véase también su “Modernización y golpes militares: Teoría, comparación y el caso Argentino”,
Desarrollo Económico, XIII (octubre a diciembre de 1972), pp. 519-66 (publicado en inglés en Abraham F.
Lowenthal, cd., Arm les and Politics in LatinAmenica, Nueva York, Holmes & Meier Publishers, Inc., 1976).
4 Véanse las referencias en Modernization, capítulo 2, especialmente la nota 2.
Modernization, p. 113. Las innovaciones de O’Donnell con respecto a esta literatura más amplia incluyen: su
presentación de un análisis político muy detallado y elaboradamente conceptualizado; su intento de organizar la
argumentación en proposiciones sistemáticas; su intento de pasar a una mayor frugalidad teórica dedicando gran
5
El nuevo autoritarismo en América Latina
La formulación que hace O’Donnell del argumento populista/postpopulista ha recibido
una atención considerable en el trabajo de otros estudiosos, estimulando numerosos
esfuerzos por elaborar, afinar y criticar su argumentación 6 . Se ha convertido en un
importante punto de referencia en los análisis de la economía política del autoritarismo
latinoamericano, y ha servido explícitamente como punto de partida o “línea de base”
de la mayor parte de los capítulos de este libro.
Por la importancia que tiene el análisis de O’Donnell para el resto del libro, y
porque sus análisis se encuentran esparcidos en varios artículos y libros que han
aparecido durante un periodo de varios años, me ha parecido apropiado presentar
aquí una breve síntesis de su argumentación 7 . Como resultará evidente en los capítulos
siguientes, el análisis de O’Donnell no es una interpretación universalmente aceptada
de la política latinoamericana. Se resume aquí con el mismo espíritu con que él lo
presentó originalmente: como un marco de referencia conceptual y como una serie de
hipótesis que tratan de estimular el debate entre los estudiosos del tema.
atención a un pequeño grupo de variables críticas; y su elaborada crítica de la teoría de la modernización existente y
el tratamiento detallado de cómo los tipos de análisis comparativos que se emplean comúnmente en las pruebas de
la teoría de la modernización deben ser modificados para tratar, de un modo que sea significativo, las nuevas
perspectivas que surgen de la investigación sobre Latinoamérica.
6 Para ejemplos de investigación que tratan las cuestiones planteadas por O’Donnell, véase Mario 5. Brodershon,
“Sobre ‘Modernización y Autoritarismo’ y el estancamiento inflacionario argentino”. Desarrollo Económico 13, núm.
51 (octubre-diciembre, 1973), pp. 591-605; Juan 3. Linz, “Totalitarian and Authoritarian Regimes”, en Fred
Greenstein y Nelson Polsby, eds., Handbook of Political Science Vol 3, Macro Political Theory (Reading, Mass.,
Addison-Wesley Press, 1975); Robert R. Kaufman, “Notes on Definition, Genesis, and Consolidation of
Bureaucratic-Authoritarian Regimes” (manuscrito sin publicar, Department of Political Science, Douglas College,
1975) y “Mexico and Latin American Authoritarianism”, en José Luis Reyna y Richard S. Weinert, eds.,
Authonitanianism in Mexico (Philadelphia, Institute for tire Study of Human Issues, 1977), pp. 193-232; Susan
Kaufman Purcell, The Mexican Profit. Shaning Decision: Politics in en Authoritanian Regime (Berkeley y Los Angeles,
University of California Press, 1975), capítulo 1; William C. Smith, “The Armed Forces and the AuthoritaiianBureaucratic State in Argentina” (documento presentado en el Inter-University Seminar on the Armed Forces and
Society, Tempe, Arizona,
1976); Kennetii P. Erickson y Patrick y. Peppe, “Dependent Capitalist Development, U.S. Foreign Policy, and
Repression of the Working Class te Chile and Brazd”, Latin American Perspectiwes, III, núm. 1 (invierno de 1976),
pp. 1944; David Collier, “Timing of Economic Growth and Regisne Characteristics te Latin America”, Comparative
Politics, VII, num. 3 (abril, 1975), PP. 331-59; y Squatters ,wd Oligarchs: Authoritarian Rule and Policy Change in
Peru (Baltimore, The Johns Hopkins University Press, 1976); James M. Mafloy, ed., Autkoritananisw, iii Latin
American (Pittsburgh, University of Pittsburgh Press, 1977), pp. 3-19; David Coifier y Ruth B. Collier, “Who Does
What, to Whom, and How: Toward a Comparative Analysis of Latin American Corporatism”, en Malloy, cd.,
Authoritananism, pp. 489-512; Silvio Duncan Baretta y Helen E. Douglass, “Authoritarianism and Corporatism in
Latin America: A Revlew Esgay”, en Malloy, cd., Authorirarianism, pp. 5 13-24; y Alfred Stepan, 71,e State and
Society: Perú te Comparative Perspective (Princeton, Princeton University Prees, 1978), capítulo III. Por lo menos
cuatro tesis doctorales se están elaborando actualmente en las universidades de Stanford, Yale e Indiana centradas
en los elementos principales de la argumentación de O’Donnell Un ejemplo de la aplicación de esta perspectiva a la
política del Este asiático se puede encontrar en Sungjoo Kan, “Power, Dependency, and Representation te South
Korea” (texto presentado en la reunión anual de 1977 de la American Polítical Science Association, Washington,
D.C.).
7 Debe ponerse de relieve que O’Donnell mismo ha introducido muchas aclaraciones en la argumentación. En el
grado en que ha sido posible, esas aclaraciones han sido incorporadas a la sintesis que hemos presentado aquí,
evitando así un debate inútil sobre cuestiones que ya estaban resueltas. Sus numerosas sugerencias para la mejora
de esta análisis quedan reconocidas y agradecidas.
El nuevo autoritarismo en América Latina
TIPOS DE SISTEMAS POLITICOS
El modo en que O’Donnell describe los diferentes tipos de sistemas políticos es
similar, en muchos aspectos, al empleado en la literatura populista / postpopulista más
general. Se centra en tres dimensiones distintas, como son: la estructura del régimen
político nacional (incluyendo la libertad de competencia electoral, la libertad de las
asociaciones de interés y el nivel de represión); la composición de clase y sectorial de
la coalición política dominante; y determinadas políticas públicas cruciales
(particularmente en cuanto que se refieran a la distribución de los recursos entre las
diferentes clases sociales y sectores de la economía). Combina así la preocupación por
la estructura política con el interés por quién gobierna y quién se beneficia. Una
distinción central, derivada de estas tres dimensiones, es si al sistema es
“incorporador” “busque la activación del sector popular, permitiéndole alguna voz en
la política nacional” o excluya deliberadamente a un sector popular anteriormente
activo de la arena política nacional 8 .
O’Donnell identifica ciertas “constelación” 9 recurrentes en las que los diferentes
modelos de régimen, coalición y política han aparecido en América Latina 10 . Tomando
como base estas constelaciones, describe tres tipos de sistemas políticos que él ve
como representantes de una secuencia histórica 11 .
1. Oligárquico 12 La competencia. Política tiene un alcance limitado. La élite del sector
exportador de productos primarios (basada en productos minerales y agrícolas)
domina el estado y orienta la política pública alrededor de sus necesidades. Estos
Modernization, pp. 53 y 55
Ibid., p. 68.
10 Aunque en Modernization O’Donnell limita explícitamente el análisis a los países suramericanos (pp. VIII a IX), en
“Reflexiones” añade México al análisis (pp. 44-5 3), ampliando su marco de referencia a América Latina. Secundando
el énfasis de ese estudio más reciente, el presente debate trata su marco de referencia a América Latina en lugar de
a Sudamérica.
11 Modernization, capítulo 2. Al sugerir que estas diferentes constelaciones de régimen, coalición y política
representan distintos tipos de “sistemas políticos”, estoy siguiendo el uso que de ello hace O’Donnell en
Modernization. En escritos más recientes ha dicho que esas constelaciones representan tipos diferentes de
“estados” (véase el capítulo VII y el Glosario). Como dicho uso puede no resultar familiar a muchos lectores de los
Estados Unidos, me pareció más simple mantener el uso primitivo en el presente capítulo introductorio.
12 En Modernization, O’Donnell’ se refiere a éstos como sistemas “tradicionales” (pp. 112 y 114). Sin embargo, este
uso podría llevar a la conclusión incorrecta de que su análisis está orientado según la distinción entre tradición y
modernidad, ampliamente criticada. He sustituido la expresión sistema “oligárquico”, que corresponde al uso
habitual de los estudiosos de América Latina, que se refieren a este como al período del estado “oligárquico”, así
como al uso de O’Donnell en “Corporatism”, en donde se refiere a él como al período de “dominación oligárquica”
(p. 66).
8
9
El nuevo autoritarismo en América Latina
sistemas no son incorporadores ni excluyentes, porque el sector popular aun no ha
estado políticamente activado 13 .
2. Populista. Aunque hay considerables variaciones en el grado de competitividad y
democracia de estos sistemas, son claramente “incorporadores”. Están basados en una
coalición multiclasista de intereses urbanos e industriales, que incluye a la élite
industrial y al sector popular urbano. El nacionalismo económico es un rasgo común de
esos sistemas. El estado promueve la fase inicial de la industrialización, orientándola
hacia los bienes de consumo; y lo hace as( directamente, por medio del apoyo a la
industria nacional, e indirectamente, al estimular la expansión del mercado nacional de
bienes de consumo aumentando los ingresos del sector popular 14 . O’Donnell presta
particular atención a los dos ejemplos más discutidos de populismo: los gobiernos de
Vargas en Brasil (1930 a 1945 y 1950 a 1954) y de Perón en Argentina (1946 a 1955).
3. Burocrático autoritario. Estos sistemas son “excluyentes” y tienen un énfasis no
democrático. Los actores principales de la coalición dominante son los tecnócratas de
alto nivel —militares y civiles, de dentro y de fuera de estados que colaboran en
estrecha asociación con el capital extranjero. Esta nueva élite elimina la competencia
electoral y controla severamente la participación política del sector popular. La política
pública se centra fundamentalmente en la promoción de la industrialización avanzada.
Los casos de autoritarismo burocrático considerados por O’Donnell son el periodo
posterior a 1964 en Brasil, el periodo de 1966 a 1970 y posterior a 1976 en Argentina,
el posterior a 1973 en Chile y Uruguay y el México contemporáneo 15 . Ejemplos
importantes de otras zonas incluyen el periodo último de Franco en España y los
sistemas autoritarios que surgieron en varios países de Europa oriental entre las dos
guerras mundiales 16 . O’Donnell pone de relieve que el autoritarismo burocrático no se
debe confundir con el fascismo alemán e italiano, a los que considera como una
configuración política diferente que surge en un contexto social y económico
distinto 17 .
Modernization, pp.112 y 114.
Ibid., p. 57.
15 Ibid., Capítulos 2 y 3; “Reflexiones” p. 6; y “Estado y alianzas”, p. 1.
16 Modernization pp. 92-93, y “Reflexiones”, p. 51.
17 “Reflexiones”, p. 50.
13
14
El nuevo autoritarismo en América Latina
CAMBIO ECONOMICO Y SOCIAL
O’Donnell intenta explicar las transiciones de un sistema a otro, especialmente
al autoritarismo burocrático, explorando la dinámica de este último. Razona que estas
transformaciones políticas derivan de las tensiones políticas y sociales producidas por
la industrialización y por los cambios en la estructura social a nivel tanto de élite como
de la masa. Estos cambios socioeconómicos los considera vinculados con el
crecimiento absoluto del sector moderno, en lugar de con el tamaño de la economía
nacional en términos de per capita, que era el factor enfatizado en numerosos estudios
comparativos anteriores 18 . Al centrar la atención en el tamaño absoluto, se sitúa a los
países grandes con bajos niveles de renta, como Brasil y México, entre los países
altamente modernizados de América Latina, proporcionando así una nueva perspectiva
desde la que explicar su evolución política.
O’Donnell dedica particular atención a la interrelación dialéctica entre los tres
aspectos
cruciales
de
la
‘modernización
que
son
(1)
la
industrialización,
particularmente la transición inicial — a la producción de bienes de consumo y la
subsiguiente “profundización” de la industrialización, que incluye la producción de
bienes intermedios y de capital 19 (2) un incremento de la activación política del sector
popular 20 (3) el crecimiento de los roles “ocupacionales tecnocráticos” en las
burocracias privadas y públicas 21
1. Industrialización. Sugiere O’Donnell que las diferentes fases de industrialización
están vinculadas en parte con el cambio político por el hecho del que alteran las
coyunturas críticas económicas de los diferentes grupos de clase. La transición a la fase
inicial de la industrialización, que implica la producción de bienes de consumo, está
asociada con la transición de un sistema oligárquico a uno populista. Las empresas de
propiedad nacional, que gozando a menudo de un alto nivel de protecciones
arancelarias y otras formas de subsidios estatales, comienzan a producir para un
mercado local ya existente, que previamente se abastecía de bienes de importación.
Como la producción industrial puede expandirse rápidamente, mientras trata de
18 Modernization, pp. 16 y ss. Tres estudios bien conocidos que están dentro de la primera tradición de “requisitos
de la democracia”, que utilizan los indicadores per capita, se citan en la nota 1.
19 Modernization, pp. 37 y ss., y capítulo 2.
20
21
Ibid., pp. 74 y ss.
Ibid., pp. 79 y ss.
El nuevo autoritarismo en América Latina
satisfacer a este mercado recientemente protegido, es frecuente referirse a esta fase
de la industrialización como la fase “fácil de sustitución de importaciones”. La
protección arancelaria y los subsidios estatales reducen la presión para que la
producción sea competitiva internacionalmente, y la flexibilidad de que gozan las élites
económicas y políticas con respecto a la política de salarios y otros beneficios de los
trabajadores, puede ser así considerablemente grande. Esta flexibilidad combinada con
el interés, por parte de los industriales, de expandir los ingresos de la clase trabajadora
con el fin de ampliar el mercado nacional de bienes de consumo, puede crear la
oportunidad de una coalición populista “incorporadora”. Los trabajadores reciben
importantes beneficios materiales, y apoyo a los sindicatos en cuanto que
organizaciones, a cambio de su apoyo político, reforzando así la posición de los
industriales en relación con la élite exportadora previamente dominante. Partiendo del
examen inicial del surgimiento del populismo en Argentina y Brasil, O’Donnell
generaliza sus descubrimientos, haciendo notar que en el nivel intermedio de
modernización industrial en América Latina existe una tendencia mayor hacia sistemas
políticos competitivos más abiertos 22 .
Según O’Donnell, el autoritarismo burocrático deriva de una compleja serie de
reacciones a los problemas que surgen cuando se ha completado ya la fase se
sustitución de importaciones de bienes de consumo. Cuando el mercado nacional de
productos manufacturados simples está satisfecho, las oportunidades para la expansión
industrial se limitan considerablemente. Además, aunque la fase inicial de
industrialización pudo reducir la dependencia de bienes de consumo importados, es
muy alto el costo de la importación de bienes intermedios y equipo de capital
necesarios para la producción de bienes de consumo, con lo que se producen o
incrementan los déficits de la baIanza de pagos, las deudas externas y la inflación. Estos
problemas conducen a una situación económica de “suma cero” que mina el carácter
multiclasista de la anterior coalición. Las élites que hacen la política suelen tratar de
pasar a una política de desarrollo “ortodoxa”
mas austera, que quite énfasis a la distribución al sector popular. Ven una solución a
largo plazo en la “integración vertical” o “profundización” de la industrialización por
22
IbId., pp. 113-14.
El nuevo autoritarismo en América Latina
medio de la fabricación nacional de bienes intermedios y de capital. Sin embargo, los
niveles de tecnología, experiencia empresarial y de capital necesarios en esta fase
requieren empresas grandes, más eficaces y altamente capitalizadas, que con frecuencia
están afiliadas a las empresas multinacionales. La preocupación por atraer a este tipo
de inversión extranjera estimula la adopción de políticas económicas ortodoxas, con el
fin de enfrentarse a la crisis económica y crear condiciones de estabilidad económica a
largo plazo que permitan satisfacer los requerimientos, a menudo exigentes, impuestos
por las empresas multinacionales y las agencias internacionales de créditos 23 .
2. Activación del sector popular. El incremento de la activación política del sector
popular, resultado de su creciente importancia económica y numérica, complementó la
orientación de la coalición populista y se vio estimulada de hecho por la política pública
apoyada por esa coalición. Sin embargo, con el final de la primera fase de
industrialización y el paso a políticas económicas ortodoxas, es de esperar que el
creciente poderío del sector popular desafíe a la nueva política. ¡Como resultado de
ello, se produce un vacío entre demandas y realizaciones, la extensión de las huelgas, el
estancamiento del sistema de partidos y graves crisis políticas y económicas 24 . En
algunos casos el sector popular es lo bastante fuerte para producir un retorno
temporal a la política del primer período populista, con lo que las políticas de
desarrollo populista y ortodoxo se siguen unas a otras en rápida sucesión mientras
continúa la crisis económica.
3. Roles Tecnocráticos. Los altos niveles de diferenciación social que acompañan a la
industrialización condujeron también a una ampliación del papel de los tecnócratas en
la sociedad, tanto en el sector privado como en las burocracias civiles y militares del
sector público. L9s tecnócratas tienen un bajo nivel de tolerancia hacia las continuas
crisis políticas y económicas, y los altos niveles de politización del sector popular los
perciben como un - obstáculo al crecimiento económico. Entre los militares, esta
nueva orientación tecnocrática se refleja en lo que otro autor ha denominado “nuevo
profesionalismo”, dirigido a la intervención militar activa en la vida política, económica
23
Modernization, p. 62, y “Reflexiones”, passim.
24
Modernization, pp. 70 y ss.
El nuevo autoritarismo en América Latina
y social 25 . El aumento de la comunicación entre los tecnócratas militares y civiles, y la
creciente frustración de ambos ante las condiciones políticas y económicas existentes,
estimula el surgimiento de una “coalición golpista” que, en última instancia, establece
un sistema burocrático-autoritario represivo con el objetivo de poner fin a la crisis
política y económica. Esta compleja serie de interacciones entre industrialización,
activación del sector popular y la extensión de los roles tecnocráticos se resume
esquemáticamente en la figura 1.
SURGIMIENTO Y EVOLUCION DEL AUTORITARISMO BUROCRÁTICO
Afirma O’Donell que estas crisis han jugado un papel central en el surgimiento
del autoritarismo burocrático en la mayor parte de los países avanzados de América
Latina: Brasil en 1964, Argentina en 1966 y 1976, y Chile y Uruguay en 1973. Identifica,
además, una trayectoria alternativa de cambio, ejemplificada por México, que lleva a un
modelo político contemporáneo que tiene muchos rasgos en común con estos casos
sudamericanos En México, el final de la fase inicial de industrialización se produjo en el
contexto de un control autoritario firmemente establecido, por lo que la transición a
una industrialización más avanzada fue acompañada de una mayor continuidad de las
instituciones políticas 26 .
bid., 154 y ss., y Alfred Stepan, “The New Professionalism of Internal Warfare and Military Role Expansion”, pp.
46 a 63 en Stepan, ed., Authoritarian Brazil: Origin, Policies, and Future (New Haven: Yale University Press, 1973).
25
26
Modernization, p. 95, nota 77, y “Reflexiones”, pp. 36 y SS.
El nuevo autoritarismo en América Latina
El autoritarismo burocrático varía con el tiempo y los países. Una importante
fuente de estas variaciones son las tensiones internas producidas en el esfuerzo por
crear condiciones políticas y económicas conducentes a una renovación de la legión
extranjera. Los grupos que inicialmente apoyaron el golpe, que incluyen a los
empresarios nacionales y a elementos de las clases medias, sufren las consecuencias de
la política económica ortodoxa y de la preocupación por orientar la expansión
industrial alrededor de las inversiones extranjeras y estatales. Esa preocupación
conduce a una “desnacionalización” de la coalición que apoya el estado, pues la
principal “clase” económica que sostiene al estado es capital extranjero. No parece
fácil el sostenimiento de esa
desnacionalización durante un periodo de tiempo
prolongado. Por la potente presión interna, surge finalmente una transformación del
“dúo” coalicional, el estado y el capital extranjero, en un “trío”, en el que los
empresarios nacionales vuelven a jugar un papel más amplio 27 .
El modo en que se produce esa transición, sugiere O’Donnel, es crucial para el éxito
de estos sistemas en sus propios términos, como se ve en el contraste entre la
experiencia brasileña posterior a 1964 y la experiencia argentina posterior a 1966. En
donde las crisis previas al golpe son muy intensas y la nueva coalición tecnocrática las
percibe como una amenaza importante al orden establecido, como sucedió en Brasil, la
nueva coalición está más cohesionada y es más capaz de mantener el control político
frente a esas presiones internas. El incremento del papel de los empresarios nacionales
acaba produciéndose, pero sólo cuando la garantía de estabilidad económica y política
a corto piazo ha asegurado grandes inyecciones de capital extranjero.
En cambio, en la Argentina de los años 60 la crisis previa al golpe fue menos grave que
en Brasil, y por ello más limitada la percepción de la amenaza. En consecuencia, la
cohesión de la élite después del golpe no fue suficiente para resistir a la presión del
sector popular y de otros grupos sociales. El resultado fue un colapso del
autoritarismo burocrático, un resurgimiento de una coalición tipo populista de grupos
desafectos, una renovada crisis económica y política y el fracaso en atraer la inversión
extranjera a largo plazo y en mantener el crecimiento 28 . El caso de Chile sugiere que
niveles de crisis previos al golpe, incluso más altos que los experimentados en Brasil,
pueden empeorar la probabilidad de éxito. En Chile la crisis fue tan intensa, tan grave
27
28
Reflexiones”, pp. 31 y ss.
Modernization, pp. 99-103, y “Reflexiones”, pp. 36 y ss.
El nuevo autoritarismo en América Latina
la desorganización económica, y tan violenta la represión posterior al golpe, que
durante un período sustancial el gobierno tuvo dificultades para atraer el capital
extranjero a pesar incluso de la extrema ortodoxia económica.
Por lo que respecta a los otros países latinoamericanos que puedan enfrentarse
a las crisis de la industrialización avanzada, O’Donnell exige precaución antes de
suponer que se reproducirán los modelos anteriores 29 . En primer lugar, dentro de
America Latina, el contexto de la modernización para los modernizadores tardíos
puede ser diferente. En segundo lugar, pueden existir recursos económicos o políticos
especiales, como los ingresos petroleros en Venezuela o los modelos peculiares de
competencia
de
partidos
en
Colombia.
Estos
factores
pueden
evitar
las
transformaciones políticas producidas en los primeros países que lograron la
industrialización avanzada. En tercer lugar, mediante una acción política resuelta, los
líderes pueden encontrar soluciones políticas alternativas a los problemas y crisis de la
industrialización avanzada. O’Donnell sugiere así que en América Latina no existe una
simple afinidad” entre industrialización avanzada y autoritarismo burocrático, sino,
tomando prestada una frase de Weber, una “afinidad electiva”30 .
CONCLUSIÓN
Esta línea de argumentación, a la que nos referimos, por conveniencia, como
“modelo”
31
burocrático autoritario, proporciona el mareo de referencia analítico
alrededor del cual se organizan los otros capítulos. En un nivel relativamente general,
este marco de referencia se centra en la interacción entre determinados rasgos
decisivos de la política nacional en América Latina —particularmente la naturaleza de la
coalición dominante, el régimen político, y la orientación de clase y sectorial de la
política pública— y las tensiones sociales y políticas que han surgido en el curso de la
industrialización en esa zona. En un nivel más específico, el marco de referencia se
centra en una serie de temas decisivos para el estudio de esa interacción: los
problemas económicos y sociales que se plantean en diferentes momentos del proceso
de industrialización; las crisis económicas y políticas que resultan de esos problemas;
las reacciones de las diferentes élites ante esas crisis y el grado de percepción de la
29
Modernization, pp. 110-11.
Ibid, pp VIII y 196
Este término se utiliza aquí en el sentido informal y no matemático de un argumento organizado alrededor de una
serie interrelacionada de hipótesis o declaraciones explicatorias.
30
31
El nuevo autoritarismo en América Latina
amenaza” parte-de esas élites la aparición en el contexto de esas crisis, de nuevos
tipos de gobierno autoritario y nuevas formas de intervención militar; las notables
variedades en los modos en que ha evolucionado este nuevo autoritarismo; y los
diferentes impactos de las políticas económicas y sociales adoptadas por esos
gobiernos.
La primera serie de preguntas concierne a la caracterización del autoritarismo
en sí. ¿Cuales son los modos más útiles de conceptualizar las semejanzas y diferencias
entre las experiencias autoritarias de esos países? ¿Cuáles son los modos alternativos
de emplear útilmente conceptos tales como el de autoritarismo burocrático, tanto en
el análisis del autoritarismo contemporáneo y en la exploración de los contrastes, así
como las posibles áreas de semejanza, como en relación con los modelos anteriores de
autoritarismo?
Este libro se propone examinar, modificar y elaborar los conceptos e hipótesis
que se han desarrollado dentro de este amplio marco de referencia. Con el fin de
anticipar las cuestiones planteadas en esos capítulos, es apropiado proporcionar aquí
una visión general resumida de los principales planteamientos tratados.
En segundo lugar, sobre la base de un cuerpo de nuevos estudios de casos que
va en aumento y de más análisis de las evidencias previamente disponibles, ¿qué
progresos se pueden hacer en el mejoramiento de la’ explicación del nuevo
autoritarismo? ¿Es coherente con estas evidencias el argumento original referente a los
vínculos entre el surgimiento del autoritarismo y las tensiones producidas por las
transiciones entre las diferentes fases de industrialización, el aumento de los roles
tecnocráticos, así como el intento de lograr una profundización industrial? ¿Podría
proporcionar una explicación más completa una forma “reespecificada” del modelo?
¿Qué impacto tuvieron las diferencias importantes entre los países en la estructura del
Sistema de partidos y la fuerza política del sector popular? Y las políticas públicas de
períodos
anteriores,
¿conformaron
modelos
de
industrialización
que
hayan
incrementado o aliviado las crisis experimentadas en períodos más recientes? En la
formación de estos acontecimientos, ¿jugaron un papel independiente las ideologías e
ideas políticas?
En tercer lugar, la extensión de los análisis a los países de América Latina en los
que no se ha producido el autoritarismo burocrático, ¿podrá proporcionar nuevas
hipótesis sobre los casos en que sí se produjo, además de servir para avanzar en el
El nuevo autoritarismo en América Latina
entendimiento de aquellos? ¿Es posible incorporar más sistemáticamente en el modelo
los casos modelo de los regímenes formalmente democráticos, como Venezuela y
Colombia, y de los gobiernos militares reformistas, como el que apareció en Perú en
1968? ¿Puede México incorporarse más plenamente al modelo?
Una cuarta serie de preguntas es la siguiente: ¿Cómo evoluciona el
autoritarismo burocrático una vez que se ha establecido? Aunque resulta apropiado
caracterizar de autoritarios a estos sistemas, es esencial reconocer que a menudo se
enfrentan a graves problemas de autoridad y legitimidad ¿Cuáles son las implicaciones
de estos problemas en la dinámica de cambio bajo un gobierno autoritario? ¿Qué
consecuencias tienen para el grado de éxito experimentado por estos gobiernos en la
promoción del crecimiento económico? ¿Cuáles son las perspectivas de una
reaparición final de los regímenes competitivos en América Latina? Si se produce ese
resurgimiento, ¿cómo se relacionarían con las preocupaciones de los estudios de este
libro las prioridades de investigación que plantearían?
Finalmente, ¿pueden extenderse con utilidad a otras zonas del mundo los
elementos del modelo burocrático autoritario, produciendo tales extensiones del
análisis mejoras en el modelo tal como se aplica a América Latina?
Estas son las preguntas a las que se enfrenta este libro.