Requisitos para la conformación de una Unión Aduanera según

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Programa de Estudios: Integración Regional
Coordinador del Programa: Magíster Nahuel Oddone
Working Paper N° 10
Título: “Requisitos para la conformación de una Unión Aduanera
según artículo XXIV del GATT y según Doctrina”
Autor: Magíster Nahuel Oddone y Dr. Leonardo Granato
Tipo de Publicación: Paper
El CAEI (Centro Argentino de Estudios Internacionales) es una asociación civil
cuya tarea es incrementar el estudio y análisis sobre los tópicos internacionales.
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documentos firmados por sus miembros y difundidos en su página web o en
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Requisitos para la conformación de una Unión
Aduanera según artículo XXIV del GATT y según
Doctrina
Por Carlos Nahuel Oddone 1 y Leonardo Granato 2
Es importante comenzar este informe diferenciando las Zonas de Libre Comercio
(ZLC) de las Uniones Aduaneras (UA). Las ZLC son consideradas los esquemas básicos
de los procesos de integración. Las ZLC se caracterizan por la formación de un área
entre dos o más países dentro de la cual se suprimen paulatinamente las trabas
aduaneras, es decir, se eliminan los aranceles aduaneros y de otra índole (pero
consideradas de efecto equivalente al comercio recíproco); manteniendo cada Estado
miembro la propia política comercial y aranceles aduaneros propios frente a terceros
Estados.
La finalidad de toda ZLC es la eliminación progresiva de los obstáculos al
comercio (considerados aquí en términos de restricciones aduaneras) entre las partes
firmantes del Acuerdo.
Por su parte, las UA (etapa siempre posterior a las ZLC) se caracterizan por la
conformación de un área dentro de la cual se suprimen paulatinamente las trabas
aduaneras y medidas equivalentes restrictivas del comercio recíproco, estableciendo un
arancel externo común (AEC) o tarifa externa común (TEC) con relación a los terceros
Estados, es decir, una política aduanera y arancelaria común (o compartida, según
parte de la doctrina) para los terceros países.
Como sostienen Jardel y Barraza: “Podemos decir que una unión aduanera es un
espacio
económico
cuyos
miembros
quedan
comprometidos
a
no
imponerse
mutuamente ningún derecho arancelario o impuesto de efecto equivalente, ninguna
restricción cuantitativa y a aplicar un arancel externo común respecto de los terceros
países sobre la base de una legislación arancelaria común” 3 .
1
Lic. En Relaciones Internacionales (UNICEN). Master en Derecho de la Integración Económica
(EPOCA, USAL; SORBONNE). Maestrando en Integración Económica Global y Regional (UNIA,
Parque Tecnológico de Málaga) y Coordinador del Programa Integración Regional del CAEI.
2
Abogado (UB). Maestrando en Derecho de la Integración Económica (EPOCA, USAL;
SORBONNE) y Coordinador del Programa Derecho Internacional del CAEI.
3
Cfr. Jardel, S y Barraza, A. Mercosur. Aspectos jurídicos y económicos. Ed. Ciudad Argentina.
Buenos Aires, 1998. p. 61.
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Sin embargo, el concepto de UA no se traduce en un modelo único, sino que
abarca varios niveles de compromisos que se condicen con distintos niveles de
flexibilidad 4 . Aquí nos dedicaremos a comparar los requisitos considerados por el GATT
para las UA, con aquellos señalados en la Doctrina. Teniendo como marco que los
creadores del GATT no pensaban en la proliferación de acuerdos regionales de
naturaleza comercial ni en que revestirían formas y alcances más extensos que las
tradicionales ZLC o UA que se regulan en el mismo (Diaz Mier, 1998).
La Unión Aduanera según el GATT y su comparación con la Doctrina
El artículo XXIV del GATT y el entendimiento relativo del mismo contienen
normas y disciplinas aplicables a las UA, las ZLC, así como acuerdos provisionales
tendientes al establecimiento de una UA o una ZLC. Dichas normas y disciplinas tienen
el objeto de garantizar que los acuerdos regionales faciliten el comercio entre las
partes reduciendo al mínimo los efectos desfavorables en su comercio con los
miembros de la OMC que no son parte de ellos.
Dentro del propio artículo se prevé el examen de los acuerdos regionales
presentes y futuros a los efectos de garantizar la transparencia de éstos acuerdos y
estimar la compatibilidad de los mismos con la OMC.
En el caso particular de las UA, cobra importancia un tercer elemento: la
renegociación de las consolidaciones arancelarias en los casos en que la adopción por
la UA de un AEC lleve a una parte de la unión a aplicar aranceles más elevados que los
incluidos en la respectiva lista de concesiones en el marco de la OMC.
La definición de las UA y las ZLC surgen del párrafo 8 del mencionado artículo
(con unas pocas excepciones autorizadas de conformidad con los art. XI, XII, XIII, XIV,
XV y XX del GATT), los derechos de aduana y las demás reglamentaciones comerciales
restrictivas deben eliminarse con respecto a “lo esencial de los intercambios
comerciales” entre las partes en la UA, la ZLC o el acuerdo provisional.
Además, para ser considerada una UA, y según el propio entendimiento del
GATT, los miembros de ésta aplicarán en el comercio con no miembros “derechos de
aduana y demás reglamentaciones del comercio que, en sustancia, sean idénticos”. Lo
que en la práctica implica la existencia de un AEC y una política comercial común.
En el marco de lo sostenido por el
necesaria la distinción
GATT, y con base en la Doctrina, se hace
entre: 1) la aplicación de la cláusula de la Nación más
4
Como señalan los autores antes mencionados: “La elección entre estos diferentes elementos de
flexibilidad depende de la intensidad que los participantes estén dispuestos a proporcionar al
proceso de integración”. Ibid... p. 61.
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Favorecida (NMF) a las relaciones entre los miembros de una UA -comúnmente
denominada de “aplicación hacia adentro”- y 2) la aplicación de la cláusula NMF a las
relaciones entre los miembros de esa UA con terceros países no miembros de la
misma, pero sí del GATT, lo que ha dado en llamarse la aplicación “hacia fuera”.
Dentro de la aplicación de la cláusula de NMF “hacia adentro” encontramos
reconocidos tres casos que han sido recopilados por el GATT, a saber: 1) una UA o ZLC
en cuanto tal y constituidas acorde con el art. XXIV; 2) un acuerdo interino orientado a
la formación de una UA o ZLC constituido de acuerdo al art. XXIV y 3) una zona
preferencial entre países en desarrollo con base en la “cláusula de habilitación”
(enabling clause). Concentrándonos en este informe por analizar solo el primer caso.
El art. XXIV del GATT autoriza la celebración de ZLC y UA, exceptuando el
tratamiento preferencia que entre sí se otorguen los miembros de esas zonas de la
multilateralización impuesta por el art. I del GATT. Hummer y Prager sostienen que:
“Sin la excepción consagrada en el art. XXIV del GATT, el desmantelamiento
arancelario producido por al constitución de una unión aduanera o zona de libre
comercio debería extenderse y beneficiar a todos los miembros del GATT, en virtud de
la aplicación de la cláusula de la nación más favorecida consagrada en el art. I del
GATT” 5 .
Esto nos indica la necesidad de tener un enfoque global para acercarnos al
estudio del Texto del GATT. Ahora bien, la excepción del art. XXIV sólo funciona si el
desmantelamiento arancelario a producirse en la zona en virtud de la constitución de
UA o ZLC abarca lo sustancial del comercio entre las partes contratantes, y si, respecto
de esa parte sustancial del comercio recíproco, la liberalización se produce para todas
las partes de la zona 6 .
De esta manera, se excluyen del concepto de “lo sustancial” del comercio las
meras preferencias bilaterales o unilaterales concedidas entre sí por las partes de la
zona, que en todos los casos deberían de ser multilateralizadas en virtud del art. I del
GATT, al estar excluidas de la excepción del art. XXIV del GATT.
Por lo tanto, y en consecuencia, el comercio entre los Estados partícipes de una
UA podría ser considerado en base a dos tipos: 1) los productos que forman parte de
5
Cfr. Hummer, W. y Prager, D. Gatt, Aladi y Nafta. Pertenencia simultánea a diferentes sistemas
de integración. Ed. Ciudad Argentina. Buenos Aires, 1998. p. 92.
6
Hummer y Prager plantean que, “para la constitución de una de estas zonas preferenciales, no
sólo es necesario que se libere una parte sustancial del comercio entre las partes que lo
constituyen, sino que es necesario también que el desmantelamiento abarque simultáneamente
todas las partes involucradas, no pudiéndose en ningún caso incluir dentro del comercio liberado
en función de estas zonas sino aquel que haya sido liberado para todas las partes de la zona de
libre comercio o unión aduanera”. Ibid.. p. 93.
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lo sustancial del comercio, produciéndose un desmantelamiento arancelario en forma
exhaustiva y absoluta para todos los Estados parte de la UA y sin la obligación que
sean multilateralizados en virtud del art. I del GATT y de la cláusula de NMF y 2) los
productos que constituyen la parte “no sustancial” del comercio entre las partes que el
propio GATT autoriza a excluir del desmantelamiento arancelario entre las partes y con
respecto a los cuales pueden subsistir las protecciones arancelarias 7 .
Resulta entonces que la aplicación de NMF a las relaciones entre los miembros de
la zona, y respecto de los productos considerados sustanciales, carece de sentido,
debido a que solo pueden incluirse dentro de la parte sustancial del comercio, y
exceptuarse de la multilateralización impuesta por el propio GATT en su art. I a todos
los miembros de la zona (Hummer y Prager, 1998).
En contra de esta concepción, parece haberse sostenido en el seno del GATT que
la compatibilidad de los acuerdos preferenciales que se pretendían al amparo de la
excepción del art. XXIV del GATT, es decir, que la sola constitución de una ZLC o una
UA permite excluir de la aplicación el art. I del GATT no sólo los beneficios que
involucren a todos los miembros de la zona preferencial sino también aquellas que, en
forma bilateral o unilateral, se conceden entre sí los miembros de la zona, y que
incluso esas preferencias deben considerarse parte de lo sustancial del comercio
liberalizado entre los miembros de la zona. Según los autores antes mencionados esta
interpretación tiende a confundir conceptualmente el comercio intrazona con la idea de
sustancialidad y esencialidad.
De todas maneras, se consagra un sistema orientado a garantizar que el
comercio intrazona generado pro los acuerdos que se pretenden al amparo del XXIV
del GATT sean más intensos que el comercio de extrazona desviado por los países
miembros, lo que sería difícil de lograr si se permitiera que al amparo de estos
acuerdos se exceptuara de la multilateralización impuesta por el art. I del GATT las
meras preferencias unilateralmente o bilateralmente concedidas pro los Estados
7
Surgiendo así el concepto de “lo esencial”. Mientras que “lo sustancial” se entiende por lo
posible de ser acordado (y negociado) entre las partes miembro de una UA, lo esencial es
reservado a la decisión unilateral (nacional) de mantener o desmantelar las medidas
proteccionistas arancelarias de los productos considerados “no sustanciales”. El mismo concepto
de “esencial” derivó de la necesidad de no obstruir la celebración de acuerdos de ZLC o UA;
mediante la exigencia, en casi todos los casos imposible de cumplir, de desmantelar
absolutamente todas las protecciones arancelarias para el universo de productos importados y
exportados. El Gatt equipara así, lo esencial a lo no sustancial, siendo los productos esenciales
aquellos no sustanciales. En la Doctrina, generalmente, se considera al hablar de UA, el 100%
de los productos, sin hacer clara aclaración y diferenciación entre productos sustanciales y no
sustanciales (esenciales).
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signatarios 8 . Las excepciones consagradas en el art. XXIV se conciben sin perder de
vista los objetivos generales del GATT.
La aplicación de la cláusula de la NMF “hacia adentro”
en una ZLC o una UA
constituida bajo el art. XXIV carece de sentido, pues siendo abolidos los obstáculos
para el comercio de lo sustancial; las posibilidades de discriminación intrazona solo se
refieren a la parte no sustancial, excluidos del desmantelamiento arancelario, y que a
sus vez, responderían al art. I bajo su pleno imperio.
El Mercosur y el art. XXIV del GATT
Tras la ratificación por los cuatro Estados parte, el Tratado de Asunción entró
plenamente en vigor el 29 de noviembre de 1991. La posterior presentación del
Mercosur al GATT ha generado polémica sobre si el Tratado de Asunción debía ser
presentado en el marco del art. XXIV del GATT, recientemente analizado, o bien en el
marco de la Cláusula de Habilitación del mismo.
Los gobiernos de los Estados parte hicieron la presentación por vía de la cláusula
de habilitación para notificar la conformación del Mercosur al GATT, no obstante los
Estados Unidos y los miembros de la Comunidad Europea consideraban (y consideran)
que debía hacerse por medio del art. XXIV.
Los Estados Unidos y la Comunidad Económica Europa sostuvieron que la
cláusula de habilitación no reemplazaba los procedimientos del art. XXIV y que el
Mercosur, en base a la población que convoca y al PBI que reúne, no podía ser
considerado en el contexto de las preferencias justificadas por la cláusula de
habilitación.
La justificación utilizada por los países del Mercosur es que, como expresa el
preámbulo del propio Tratado de Asunción, el mismo es materialización de un proceso
de integración que se desarrolla en el marco del Tratado de ALADI, que justamente fue
realizado conforma las condiciones de la cláusula de habilitación del GATT. El origen
8
No obstante, para aquellos productos no incluidos dentro de lo sustancial, una vez se decidiera
hacer concesiones unilaterales, podrán (y deberán) ser multilateralizados al interior del proceso
de integración, ya no en virtud de la aplicación de la cláusula de la NMF ni en virtud de las
excepciones previstas en el art. XXIV sino en virtud del art. I del GATT. Otra parte de la Doctrina
sostiene que la función de una cláusula de la NMF al ser aplicada hacia adentro, a las relaciones
entre los miembros de una ZLC o una UA, sería la de multilateralizar las preferencias concedidas
respecto de los productos que formen parte de lo esencial del comercio recíproco. Cfr. Peña, F.
“La cláusula de la nación más favorecida en el sistema jurídico de la Asociación Latinoamericana
de Libre Comercio” en Orrego Vicuña, F. América Latina y la cláusula de la nación más
favorecida. Carnagie para la Paz Internacional, Grupo de Estudio Interamericano sobre
problemas de derecho internacional. Santiago de Chile, 1972. p. 177.
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del Mercosur
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(ACE 18) en el marco de la ALADI justifica su puesta en marcha por
medio de la cláusula de habilitación del GATT.
La ALADI (1980) es el caso de un acuerdo regional notificado al GATT con
posterioridad a la aprobación de la cláusula de habilitación en el GATT (1979). Hasta
1979 el art. XXIV del GATT se aplicaba a todos los acuerdos regionales de ZLC o UA sin
distinción. A partir de la existencia de la cláusula de habilitación todos los acuerdos
regionales entre países en desarrollo que fueron sometidos a conocimiento del GATT se
hicieron bajo dicha cláusula.
En referencia al Mercosur, como sostiene Pavé: “Nosotros estamos asistiendo a la
puerta en marcha de un mercado común, que es una unión aduanera, toda vez que se
adopta un arancel externo común, y a la que se le suma la libre movilidad de
personas, mercaderías, servicios y capitales. Cabe resaltar que la unión aduanera no
es solo una mera unión arancelaria, ya que además supone la armonización de la
normativa aduanera y su aplicación uniforme en los Estados parte, siendo esto una
labor ardua e importante” 9 .
A partir de las decisiones 22/94 y 24/94, el Consejo del Mercado Común en
funcionamiento desde el 1 de enero de 1995, la UA entre los Estados parte,
aprobándose el AEC. Desde este momento, no es posible fijar unilateralmente el AEC.
Los EAC se fijan solo en base a decisiones del
Mercosur. Para la Doctrina, el solo
hecho del AEC determina la UA, aunque ésta sea caracterizada de flexible o
imperfecta. Los regímenes de origen también pierden sentido.
Se plantean como problemas: la distribución de los ingresos de la UA percibidos
por la AEC y la necesidad de un organismo controlador de la misma. El GATT no
menciona autoridad alguna para la realización de su control, creemos que por su
misma tendencia a la multilateralidad. De todas maneras, corresponde a cada proceso
de integración generar las instituciones de control que considere convenientes.
Los requisitos de una UA van, en muchos casos, más allá de lo expresado pro el
propio GATT. Como nos recuerda Bouzas: “Un elemento de vital importancia para el
funcionamiento de la unión aduanera es la plena vigencia de un Código aduanero
común y de sus normas de plena aplicación, incluyendo criterios uniformes de
valoración en aduana. La facilitación del movimiento de bienes también requiere la
implementación de controles integrados de frontera, la interconexión de los sistemas
9
Cfr. Pavé, R. C. “Aspectos destacables de los ilícitos aduaneros y recursos en el Proyecto de
Código Aduanero del Mercosur. Comparación con el Código Aduanero Argentino” en Ciuro
Caldani, M. A. (Coord.) Del Mercosur. Ed. Ciudad Argentina. Madrid, 1998. p. 106.
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informáticos de las administraciones de aduaneras y la coordinación de la lucha contra
los ilícitos aduaneros. En cada uno de estos temas aún quedan pendientes muchas
cuestiones, entre ellas la referida a la internación de las normas acordadas” 10 .
El hecho de no estar aún en vigencia un Código Aduanero Común del Mercosur
(como nos recuerdan Barreira, Basaldúa y Pavé, entre otros), si bien no invalida el
hecho de la existencia de una UA, no contribuye al desarrollo de la misma y por tanto
no contribuye a la produndización de nuestro proceso de integración.
Estas notas sobre las UA, sus requisitos, según GATT y Doctrina, sirven a los
efectos de poner en relevancia las propias limitaciones del Mercosur. Así como no se
puede lograr una UA sin una previa ZLC, tampoco podremos lograr un mercado común
sin la previa UA. Los objetivos del Mercosur, por tanto, pasan por lograr una UA. Hay
que aprovechar los bosquejos que nos proporciona el art. XXIV del GATT, para poder
así desarrollar las propuestas de nuestra Doctrina que afortunadamente va más allá de
lo expresado en el GATT.
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Madrid, 1998.
-
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Buenos Aires, 1997.
10
Cfr. Bouzas, R. “El Mecosur: Una evaluación sobre su desarrollo y desafíos actuales” en
Bouzas, R. (comp.) Regionalización e Integración económica. Instituciones y procesos
comparados. Grupo Editor Latinoamericano. Buenos Aires, 1997. p. 210.
7
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www.wto.org
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www.cefir.org.uy
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www.aduananews.com
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