Analisis Territorial Infra MOP

ANALISIS TERRITORIAL DE PLANES DE INFRAESTRUCTURA INTERURBANA Y METODOLOGIA
PARA CONSTRUCCION DE INDICADORES DE PRIORIZACION PARA PLANES DE TRANSPORTE
URBANO
RESEÑA DEL INFORME FINAL
ANALISIS TERRITORIAL DE PLANES
DE INFRAESTRUCTURA
INTERURBANA Y METODOLOGIA
PARA CONSTRUCCION DE
INDICADORES DE PRIORIZACION
PARA PLANES DE TRANSPORTE
URBANO
ATISBA LTDA.
2001
DIRECCION DE PLANEAMIENTO - MOP
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ANALISIS TERRITORIAL DE PLANES DE INFRAESTRUCTURA INTERURBANA Y METODOLOGIA
PARA CONSTRUCCION DE INDICADORES DE PRIORIZACION PARA PLANES DE TRANSPORTE
URBANO
PREFACIO
El acelerado crecimiento económico ocurrido en Chile en los últimos 15 años,
generó procesos de desarrollo territorial en escalas regionales y urbanas cuyo
impacto sobre las redes de infraestructuras de transporte ha resultado
significativo. Asimismo el desarrollo programado y fortuito de proyectos de
infraestructura tiende a modificar paulatinamente el nivel de competitividad de
ciudades y regiones, en algunos casos optimizando procesos económicos y
sociales y en otros generando desequilibrios territoriales importantes, los cuales
se incrementan por los impactos asociados a los distintos ciclos económicos que
enfrenta nuestro país en un mundo globalizado.
En esta tendencia las políticas públicas de planificación en infraestructuras han
buscado satisfacer las demandas resultantes de procesos territoriales, utilizando
indicadores numéricos que permitan proyectar su comportamiento futuro con
modelos matemáticos. Estas mismas metodologías han sido ocupadas para
proponer y evaluar proyectos a escala regional y urbana analizando como ellos
alteran los niveles de operación de los ejes viales existentes y en algunos casos,
las tendencias de ocupación de los usos de suelo. Un hito importante en esta
materia lo constituye el estudio ‘Análisis sobre el Desarrollo de la
Infraestructura en las Regiones V, VI y Metropolitana’ también conocido
como estudio de la Macrozona Central, desarrollado en 1993 por la DIRPLAN.
Este trabajo permitió evaluar y proponer los principales proyectos de
concesiones viales actualmente en operación o en proceso de construcción.
Tanto en este como en otros estudios, los indicadores generados aún cuando
representan ciertos comportamiento de desarrollo territorial de forma abstracta,
muchas veces impiden visualizar el origen y particularidad de las demandas y su
vinculación más directa con las tendencias de desarrollo territorial de mayor
impacto y lo que es mas importante, con la percepción que de ellos tiene la
ciudadanía. Si bien los estudios de la Macrozona Central permitieron identificar
las grandes tendencias macroeconómicas y sociodemográficas programando
proyectos de infraestructura coherentes con esta dinámica, la fluctuación en los
ciclos económicos debido a escenarios no previstos y la aparición de nuevas
tendencias puntuales relacionadas con la particularidad de cada territorio,
alteraron la materialización de las obras obligando a realizar nuevos estudios
que finalmente modificaron los plazos, trazados e inversiones originalmente
programadas.
En la escala urbana, con posterioridad al estudio de la Macrozona Central, las
metodologías de estimación de demandas o escenarios futuros tienden a
simplificar aún más procesos extraordinariamente complejos, utilizando
indicadores y proyecciones econométricas demasiado agregadas en materia
locacional o muy exageradas en cuanto a los plazos de proyección.
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El grado de complejidad asociado al territorio no esta necesariamente ligado a
los sistemas utilizados para evaluar y simular crecimientos urbanos y regionales,
sino a los criterios y metodologías consideradas, las cuales ubican a los modelos
de transporte como el instrumento más relevante para ponderar la priorización
de proyectos. Probablemente debido a lo anterior, muchos de las obras
planificadas en ciudades intermedias y áreas metropolitanas se ven superadas
por la dinámica de crecimiento de la ciudad, lo que hace que no se concretan o
terminan siendo rechazados por agentes privados o la ciudadanía, toda vez que
se ven alteradas con los impactos territoriales no previstos, generando
importantes conflictos sociales y aumentando el costo y déficit acumulado ante la
imposibilidad de concretar las obras.
Dado que la mayoría de los ejes estructurantes de infraestructura a escala
regional han sido cubiertos mediante el exitoso plan de concesiones, el objetivo
de la planificación futura debiera orientarse a las soluciones de menor
envergadura con un campo de aplicación de corto y mediano plazo, contexto en
el cual el análisis territorial de los beneficios y perjuicios de cada proyecto parece
fundamental. El estudio realizado se orienta bajo este criterio, procurando como
principal objetivo reconocer las variables territoriales que inciden en las
tendencias de desarrollo recientes de regiones y ciudades, analizando como
ellas se integran y son coherentes con los planes de infraestructura en curso
para ciudades y regiones. Un aspecto central de la metodología fue localizar los
proyectos o zonas productivas que condicionarán las demandas de
infraestructura, incluyendo con especial importancia los desarrollos
habitacionales programados por agentes privados y el Estado para los
segmentos sociales de menores recursos. En este aspecto se pudo comprobar
el alto impacto esperado de políticas públicas habitacionales cuya lógica se basa
sólo en la superación del déficit existente, lo que se traduce en localizaciones
apartadas y segregadas de los centros de servicios y empleos.
Tanto esta variable como otras consideradas en el estudio, fueron ingresadas en
un sistema de información geográfico (SIG) a escala nacional que integra
espacialmente territorios urbanos y regionales. La construcción de las bases de
datos del sistema considera tanto:
a) indicadores generales para representar la evolución de variables
sociodemográficas y productivas, ponderando el peso de cada territorio a
escala nacional o su ‘incidencia absoluta’
b) datos de zonas puntuales de desarrollo que permiten identificar los sectores
que dada la tendencia actual observada, probablemente concentrarán las
demandas más importantes al interior de cada territorio (incidencia relativa).
Al contrastar estas tendencias con los planes de infraestructura se identificaron
los proyectos que cubrían los territorios de mayor dinamismo y riesgo o deterioro
estableciendo rangos de priorización diferenciados.
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En términos metodológicos, se destaca la necesidad de aplicar enfoques
multicriterio en la priorización de los proyectos que trasciendan la problemática
de transporte. Si bien esta intención se manifiesta en algunos estudios de
transporte, en el caso del presente estudio esta variable se incluye tanto en el
criterio metodológico utilizado como en la generación de los indicadores y las
variables a considerar para priorizar los proyectos de infraestructura. Para ello se
integran los indicadores cuantitativos con mapas y análisis tendenciales de las
variables territoriales que explican y representan dichos indicadores y que
permiten anticipar las grandes tendencias de desarrollo de ciudades y regiones.
Asimismo se destaca la posibilidad de generar instrumentos de participación
mucho más cercanos a la percepción de los ciudadanos en cuanto al rol de la
infraestructura, aspecto dado por los criterios utilizados para priorizar proyectos y
por el lenguaje gráfico que permite visualizarlos.
En resumen, el estudio concluye que la racionalización de recursos en la
definición de proyectos de infraestructura rentables desde el punto de vista
social y económico requerirá de un enfoque más integral que parta por
reconocer las verdaderas fuerzas que mueven las tendencias de desarrollo de
regiones y ciudades ponderando en su real magnitud efectos como la opinión
ciudadana, la segregación socioeconómica, la especulación del suelo urbano, la
pobreza rural o la metropolización o crecimiento de las grandes ciudades. La
capacidad de reconocer a tiempo estas fuerzas con un enfoque pragmático y
ausente de tecnicismos innecesarios y solo reconocibles por los expertos que
elaboran los estudios; permitirá programar obras más cercanas a la realidad del
territorio intervenido, reconociendo que dado el carácter imperfecto y muchas
veces caótico del crecimiento urbano y regional, entendido como un espacio
social y productivo, resulta inconveniente predecir su comportamiento futuro sólo
bajo criterios matemáticos o de transporte.
En este contexto los modelos y proyecciones económicas debieran ser utilizadas
como una herramienta complementaria a la planificación, especialmente útil para
evaluar proyectos a gran escala pero no para identificarlos o proponerlos, ni
menos para estimar los impactos territoriales que trascienden la problemática de
transporte. Sólo considerando las imperfecciones de la ciudad y del territorio, sus
particularidades y situaciones locacionales, la priorización de proyectos de
infraestructura podrá acercarse a su concreción, achicando la amplia brecha que
actualmente existe entre los criterios técnicos y la asignación final de recursos y
materialización de las obras.
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1 INTRODUCCION
El presente estudio ha sido elaborado a iniciativa de la Dirección de
Planeamiento
del
Ministerio
de
Obras
Públicas,
Transportes
y
Telecomunicaciones, con el propósito de generar una metodología que permita
orientar la planificación del Plan Director de Infraestructura1 (PDI), según las
tendencias de desarrollo territorial del país. En concreto, se buscaba integrar la
variable territorial a los criterios de decisión de programas de inversión y
proyectos de infraestructura de transportes en escalas urbanas y regionales, lo
que se traduce en dos estudios complementarios: ‘Metodología Construcción
de Indicadores de Priorización para Planes de Transporte Urbano’ y
‘Análisis Territorial de Proyectos de Infraestructura de Transportes
Interurbana’ los cuales se sintetizan como documento conjunto en el presente
informe. En dos Anexos adjuntos, se incluyen los resultados de los estudios
urbano y regional por separado.
El objetivo principal de ambos estudios era situar la planificación de
infraestructuras en un contexto integral, que superara el enfoque clásico de la
‘solución de problemas’ o de la lectura de indicadores de tránsito, por uno que
permita entender el origen de estas demandas en el territorio, analizando las
tendencias de crecimiento que presentan los centros poblados y zonas
productivas de nuestro país a fin de potenciar su desarrollo a partir de planes y
programas infraestructura específicos.
Para lograr este objetivo, se desarrolló un sistema de análisis cartográfico
compatible con el software SIG22 implementado en la Dirección de Planeamiento
del MOPTT. Este sistema se basa en la generación de coberturas territoriales
(mapas) con bases de datos asociadas (tablas), en materias como el crecimiento
demográfico e inmobiliario, el desarrollo productivo de zonas mineras, forestales
o agroindustriales; los índices de pobreza y desempleo y las tendencias de
crecimiento de las 13 ciudades capitales más Arica y Valdivia, generadas por la
presencia de proyectos inmobiliarios públicos y privados y por las normativas de
regulación urbana que definen los planes reguladores comunales vigentes.
Las coberturas y bases de datos generadas, diferenciados según la escala de
cada estudio, fueron integrados con los proyectos del Plan Director de
Infraestructuras y del Plan Director de Vialidad 2001-2006, lo que requirió de una
digitalización de cada proyecto y su ajuste a la cartografía temática del estudio.
Este trabajo permitió construir un Modelo Territorial para ambas escalas de
análisis, que identificaba las modalidades de interacción entre la oferta de
infraestructura (existente y proyectada) y las demandas generadas en el territorio
1
Desarrollado para la Dirección de Planeamiento del MOP, por el consorcio consultor CIS &
Geotécnica.
2
Estudio de Implementación de Base de Datos MOP al Sistema de Información Geográfica,
elaborado por la empresa Intrat. Consultores. Informe Febrero del 2000.
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a partir de los planes reguladores (ciudades), zonas productivas (forestales,
mineras, turísticas, etc.) y la localización y desarrollo del mercado inmobiliario de
cada ciudad en usos de vivienda, industria, comercio y servicios. Este ejercicio
fue realizado para las 342 comunas del país, en el estudio regional; y para las 13
capitales regionales más Arica y Valdivia en el estudio urbano.
El Modelo Territorial se desarrolla dentro de un marco conceptual que toca
aspectos centrales dentro de la planificación futura de las redes del MOPTT. En
efecto, se busca potenciar el rol que la infraestructura cumple en el desarrollo
económico y territorial del país, principalmente en lo que se refiere a la
integración del territorio nacional en sus diversas escalas; desde la continental
hasta la conexión de sectores centrales y periféricos en cada ciudad.
Adicionalmente se destaca su capacidad para revertir procesos de deterioro y
riesgo, potenciando las áreas de crecimiento dinámico, en materia inmobiliaria o
productiva tanto en escalas regionales como urbanas. Para lograr lo anterior,
uno de los productos finales del estudio fue la metodología de jerarquización de
programas de infraestructura según las áreas de desarrollo que cubrían,
pudiendo identificar proyectos orientados preferentemente al desarrollo minero,
turístico o forestal. Asimismo, en las ciudades, factores de riesgo como la
segregación de viviendas sociales o la expansión inmobiliaria periférica en
sectores sin cobertura de infraestructura, fueron consideradas como criterios
importantes de priorización de las obras urbanas a desarrollar en los próximos
10 años.
En este contexto, es importante destacar la motivación del estudio, orientada a
generar una propuesta metodológica de priorización de proyectos considerando
variables territoriales, lo que hace que la mayoría de las conclusiones estén
orientadas a criterios y enfoques de planificación, más que a resultados
concluyentes en materia de indicadores o etapas de ejecución de proyectos. Sin
perjuicio de lo anterior, y dado el carácter del encargo, la construcción del
modelo territorial en ambas escalas ha permitido homologar una gran cantidad
de información dispersa en materias económica y sociodemográfica. Estos
indicadores, transformados en bases de datos, han sido referidas a mapas
temáticos que identifican las relaciones entre los proyectos de infraestructura y
las zonas de crecimiento productivo y demográfico en cada territorio, generando
inputs importantes para los procesos de planificación que desarrolle el MOPTT
en el futuro.
Para construir el modelo territorial, se consultaron antecedentes nacionales y
extranjeros que permitieran analizar instrumentos de planificación en que el
ordenamiento territorial se sitúa como un elemento importante en la planificación
de infraestructuras. Este es el caso del Plan Director de Infraestructuras del
Gobierno Español, instrumento que diseña su propuesta dentro de una
Estrategia Territorial, con una relación directa entre las redes de infraestructura y
los planes de desarrollo de ciudades y áreas rurales. Un aspecto significativo de
esta estrategia radica en situar al plan director como un instrumento de Política
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de Estado, que no sólo cubre aspectos operacionales, sino que asigna gran
importancia a la calidad de vida de la población; a la equidad territorial entre los
sectores más dinámicos y deprimidos del país.
Para el caso chileno, resultan relevantes estas nuevas modalidades de
planificación, sobre todo considerando la geografía nacional y la estructura de la
base productiva de la mayoría de las ciudades y centros poblados, la que se
refiere a la explotación y procesamiento de recursos naturales que tienen una
localización específica en el territorio. En este aspecto, el Modelo Territorial a
escala regional permitió identificar las zonas de desarrollo relacionadas con los
productos de exportación o consumo interno, identificando los sectores más
dinámicos y su relación de conectividad con los centros poblados y ciudades.
Finalmente, se destaca la posibilidad del Modelo Territorial para generar un
lenguaje gráfico que permita interactuar de mejor manera con la población, por
ejemplo a través de Internet, abriendo canales de participación donde los
proyectos sean fácilmente entendibles para ciudadanos que nos son expertos en
la materia. En este contexto el producto final del estudio y su énfasis
cartográfico permitirá complementar la discusión metodológica que motiva su
realización, con un producto concreto, que sirva para editar un nuevo documento
del Plan Director de Infraestructura, que relacione los planes y proyectos con las
demandas sociales y productivas generadas en el territorio nacional en sus
distintas escalas.
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2 CONTENIDO Y ESTRUCTURA DEL INFORME
El presente informe se estructura en cuatro capítulos que detallan desde el
encargo y propuesta metodológica, hasta las fases de trabajo realizadas en cada
una de las etapas con sus productos principales resultantes, hasta finalizar con
las conclusiones para las dos escalas de análisis (regional y urbana).
En el capítulo que sigue (4) denominado ‘Propuesta Metodológica General’, se
detallan los criterios principales de trabajo y los casos referenciales estudiados,
analizando la importancia de la variable territorial, como elemento que
condiciona y focaliza las demandas por infraestructura. En este esquema, se
definen los conceptos principales a considerar en dicha relación estableciendo el
mecanismo para integrar espacialmente ambas variables a través del SIG2. Para
complementar lo anterior, se incorporan algunas ideas centrales del Plan
Director de Infraestructuras del Gobierno Español, en particular en lo que se
refiere al rol que juegan los modelos territoriales escalares, y las nuevas
metodologías de proyección de escenarios de demanda futura, las cuales
relacionan de forma flexible, aspectos cuantitativos básicos con propuestas de
ordenamiento territorial.
En el quinto capítulo, ‘Metodología de Priorización de Proyectos: Construcción
Modelo Territorial SIG’, se describe el trabajo central del estudio, relacionado
con la propuesta metodológica de priorización de proyectos de infraestructura
con criterios territoriales. Para ello se describen las fases de trabajo realizadas,
desde la construcción de las bases de datos y cartografías de base; hasta los
campos de interacción definidos entre territorio e infraestructura utilizados para
construir los indicadores finales de priorización. En este capítulo se diferencian
los trabajos realizados para las escalas regional y urbana. Adicionalmente, se
describe el sistema utilizado para integrar variables cuantitativas o proyecciones
sectoriales en los mapas y bases de datos del sistema.
Finalmente, en el capítulo seis (Integración de Escalas Territoriales y
Priorización de Proyectos) se adjuntan las conclusiones finales del estudio,
integrando los resultados para las escalas urbana y regional. Estas conclusiones
se expresan en mapas temáticos que detallan la localización de las zonas
potenciales y de riesgo para cada variable considerada finalizando en mapas
regionales y por ciudad que grafican los proyectos de infraestructura priorizados
bajo estas condicionantes. Adicionalmente se adjunta la jerarquización temática
de los proyectos de infraestructura de acuerdo a la conectividad que establecen
con las zonas productivas mineras, forestales o agroindustriales y un esquema
de integración escalar que vincula los dos tamaños territoriales centrales
analizados (regional y urbano) con indicadores y mapas temáticos de
contextualización desarrollados para las escalas continental y macrozonal.
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PROPUESTA METODOLOGICA GENERAL
4.1
- Marco Teórico
Uno de los encargos iniciales del trabajo, era analizar los informes del estudio
‘Plan Director de Infraestructuras Chile 2000-2010” elaborado por el consorcio
CIS & Geotécnica ya que a juicio de la contraparte, en este trabajo se omitía la
variable territorial, situando el análisis a aspectos descriptivos o meramente
funcionales. El diagnóstico realizado confirma esta situación, sin que por ello se
cuestione la calidad profesional del equipo consultor ya que el problema de
fondo no esta dado por esta carencia, sino que toca una deficiencia estructural
en la planificación territorial de los últimos años. En concreto nos referimos al
paradigma determinista que se utiliza para entender el desarrollo urbano y
regional donde se inscribe la planificación de la infraestructura. Dicho enfoque,
como señala el investigador de la CEPAL Sergio Boissier, impide entender la
complejidad del desarrollo toda vez que parte de supuestos lógicos, construidos
en base a experimentos y procesos concatenados, que se alejan de la realidad
final que enfrentan los ciudadanos.
En pocas palabras, la excesiva previsión de escenarios para estimar demandas
por infraestructura, resuelta mediante complejos modelos matemáticos o series
estadísticas, impide entender la sensibilidad del territorio con espacio donde se
generan dichas demandas, los que dificulta descubrir nuevas oportunidades y
potencialidades que escapan a la lectura de indicadores numéricos. Si bien en el
Plan Director analizado no se utilizan estos modelos de forma explícita, su
concepción metodológica es similar ya que se basa principalmente en la
descripción y catastro de los planes existentes, con un análisis que privilegia el
indicador de flujo o tránsito (TMDA) como la variable principal de priorización de
proyectos. Como resultado de lo anterior, los planes de inversión de cada región
o ciudad, terminan siendo soluciones a requerimientos probables de déficit, pero
no herramientas que permitan generar oportunidades de desarrollo y descubrir lo
singular del espacio que se analiza, sea este de escala nacional o urbana.
Es importante señalar que con este criterio no se desconoce la importancia de
las herramientas de modelación y proyecciones matemáticas, entendidas estas,
como un complemento para la planificación de la infraestructura. En efecto, el
presente trabajo propone que dichas variables se incorporen como un parámetro
importante en la construcción del Modelo Territorial. Para ello, se seleccionan los
indicadores cuantitativos más relevantes de cada variable de análisis (mercado
inmobiliario, sociodemografía, etc.), a fin de ilustrar la magnitud del problema,
situación que se complementa con un análisis de los procesos económicos y
sociales que, teniendo una localización especifica en el territorio, permiten
entender la generación de cada indicador.
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4.2 - Visión País Infraestructura: Integración de Escalas
Regional & Urbana
Otro déficit importante que se aprecia en actual Plan Director de Infraestructura,
dice relación con la Visión País que se propone, donde falta potenciar el rol de
integración territorial que cumple la infraestructura. En efecto, y si pensamos que
la acción del MOPTT permite acercar sectores periféricos o potenciar economías
deprimidas, resulta importante destacar explícitamente esta condición,
identificando las zonas potenciales o de riesgo asociadas a procesos de
desarrollo regional y urbano, y los planes y proyectos de infraestructura que
permitirían apoyar cada proceso.
Bajo este criterio, la Visión País Infraestructura debe ser ante todo una
propuesta de integración de escalas, que fija en el espacio de lo local
(ciudad), la pertenencia a un territorio mayor, ya sea una región, macrozona o
inclusive el país, identificando la actividad económica que soporta el desarrollo
urbano de cada localidad y el rol que la infraestructura puede cumplir para
optimizar esta relación. La posibilidad de desarrollar los dos estudios bajo un
mismo concepto metodológico permitió analizar en detalle esta vinculación,
logrando que la lectura de los impactos asociados a los nuevos proyectos
considere las distintas escalas de intervención territorial.
La Figura 4.1 grafica este concepto en un esquema de integración de la VIII
Región y el área metropolitana de Concepción.
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Figura 4.1 – Esquema de Integración Escalar – Gran Concepción
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De forma complementaria, resulta importante destacar el rol que cumple la
infraestructura al interior de cada territorio urbano, generando un soporte central
para el funcionamiento de las actividades económicas y sociales que allí se
desarrollan. Desde esta perspectiva, en el Modelo Territorial Urbano se
identifican fenómenos como la expansión urbana, la segregación
socioeconómica espacial o la densificación y renovación de áreas centrales,
todos procesos que podrían revertirse o potenciarse mediante una adecuada
planificación infraestructural.
La integración de escalas generada por los dos estudios, permite entender como
las actividades productivas que fijan la base económica de las ciudades, son
integradas a estos territorios mediante proyectos y planes de infraestructura,
fijando una vinculación entre los procesos regionales de intercambio comercial y
productivo y las realidades locales de los centros poblados. Adicionalmente
dentro de cada ciudad, se pueden analizar los procesos de desarrollo internos
que también generan demandas por movilidad, estas vez asociados a bases
económicas terciarizadas que, dependiendo de la estructura regional y nacional,
se complejizan por la aparición de mercados de comercio, servicio o vivienda.
Para lograr la integración entre las escalas urbanas y regionales, resulta
fundamental que la planificación de la infraestructura considere como se
vinculan los proyectos entre sí, desde las propuestas a escala continental,
como los puertos y corredores Bioceánicos, hasta la urbana; identificando los
nuevos caminos y autopistas que permitirán equilibrar el crecimiento de las
principales ciudades del país. En esta identificación se ponderó el rol que cada
proyecto cumple, a fin de jerarquizar los proyectos según el grado de soporte
que generan para actividades económicas y sociales específicas (ej. camino de
la madera, o del turismo).
4.3
- La Integración Espacial del Territorio y la Infraestructura
Como se señalara anteriormente, el objetivo del presente estudio, más que
precisar los indicadores exactos de priorización de proyectos de infraestructura,
busca presentar un enfoque alternativo al existente, que permita complementar
el indicador de flujo vial, con variables de desarrollo urbano y territorial,
entendiendo como estas inciden en la generación actual y futura de las
demandas de infraestructura. Para ello, se desarrollo una primera etapa de
catastro y ordenamiento de bases de datos cuantitativas relacionados con las
siguientes variables de análisis:
a) Mercado Inmobiliario y Proyectos de Inversión: contiene datos de
crecimiento de la actividad a nivel comunal en usos residenciales,
comerciales, industriales y de servicios. En la categoría proyectos de
inversión, se catastraron las principales iniciativas de este tipo, tanto en la
escala regional como en las distintas ciudades.
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b) Sociodemografía: contiene datos censales y proyecciones de crecimiento
poblacional, de ingreso, pobreza y desempleo.
c) Economía y Productividad: contiene indicadores que especifican la base
productiva de cada región y ciudad, analizando el número de empresas por
rubro, la participación en el PIB y su evolución en el tiempo.
Estos datos fueron levantados de forma diferenciada para las 342 comunas del
país y en cada una de las 15 ciudades analizadas en el estudio urbano.
Utilizando módulos de trabajo del SIG, se integraron los proyectos y planes de
infraestructura propuestos por el MOPTT con las distintas zonas de desarrollo
identificadas en ciudades y regiones, estas últimas definidas a partir del cruce
entre las bases de datos cuantitativas de cada variable, y los polígonos político
administrativos comunales. En el caso de las ciudades, se generó una
zonificación especial para este estudio, considerando los usos de suelo
existentes, los proyectos de inversión inmobiliaria y las políticas de regulación
urbana definidas por cada plan comunal.
En el estudio regional, la definición de los límites comunales se complementa
con un estudio de las restricciones topográficas del territorio, lo que permite
delimitar zonas con posibilidades reales de desarrollo económico o social. En el
caso de las ciudades, el catastro de los usos de suelo, en conjunto con el de
proyectos inmobiliarios y de las zonas del plan regulador, permitió generar
tipologías representativas de cada forma de crecimiento urbano, recogiendo las
tendencias de expansión en altos y bajos ingresos, de segregación de vivienda
sociales, de generación de megaproyectos y subcentros comerciales, etc.
Una vez generadas las zonas en los mapas regionales y urbanos, se realiza el
cruce con los proyectos de infraestructura propuestos por el Plan Director y el
Plan de Vialidad. Ambos grupos proyectos fueron digitalizados y georeferidos a
las redes viales existentes en ambas escalas. Posteriormente se relacionan las
zonas o mapas temáticos, con los tipos de proyectos, definiendo jerarquías
específicas de acuerdo a la cobertura de cada proyecto. Bajo este criterio, la
integración del territorio y la infraestructura, mediante el cruce entre las zonas y
los ejes viales, opera como la primera variable de jerarquización y priorización
para la ejecución de proyectos, trabajo que se apoya en el catastro y
construcción de la base de datos cuantitativa para cada territorio.
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METODOLOGIA DE PRIORIZACION DE
CONSTRUCCIÓN MODELO TERRITORIAL SIG
5.1
PROYECTOS:
- Aplicación Metodología General a Objetivos del Estudio
La interacción gráfico-espacial de las coberturas territoriales y los proyectos de
infraestructura propuestas en el presente estudio, deberá ser entendida como
una forma de detectar nuevas carencias y potencialidades veladas al enfoque
determinista. Bajo este criterio, el análisis territorial de los proyectos en las dos
escalas del estudio, considera una primera etapa de generación de coberturas
temáticas en formato SIG y de bases de datos cuantitativas en formato Excel.
Las coberturas temáticas por tipo de actividad (zonas) y las bases de datos
(tablas) se complementan con mapas generados por el consultor en formato
SIG, que contienen la localización de los proyectos de infraestructura propuestos
en el Plan Director y en el Plan de Vialidad. Como se señalara en páginas
anteriores, este trabajo de digitalización se realiza para las 13 regiones y quince
ciudades del estudio, a fin de integrar las variables espaciales, productivas y de
infraestructura, proponiendo campos de relación que permitan apoyar el diseño
metodológico de priorización y jerarquización de los distintos proyectos de
transporte contenidos en cada plan.
‰
Escala Regional
En esta escala, se distinguen cuatro tipos de coberturas territoriales de análisis.
La primera relacionada con los límites político administrativos comunales,
permite incorporar en las 342 comunas del país, las bases de datos generadas
por el consultor para las variables de análisis inmobiliario, sociodemográfico y
productivo territorial. Estos polígonos, que considera la base cartográfica del
SIG, son posteriormente ajustados considerando las restricciones topográficas
del territorio y las áreas de influencia de las principales ciudades, distinguiendo
cuatro categorías o radios de acción para cada asentamiento:
a) Area metropolitana internacional (Gran Santiago)
b) Areas metropolitanas nacionales (Gran Valparaíso y Gran Concepción)
c) Intercomunas o áreas metropolitanas potenciales (La Serena / Coquimbo –
Temuco / Padre Las Casas)
d) Ciudades capitales regionales (Antofagasta, Copiapó, Rancagua, etc.)
e) Ciudades menores.
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Para definir las áreas de influencia de cada centro poblado se consideraron los
límites de acción de los planos reguladores comunales y metropolitanos. En el
caso de Santiago, Valparaíso y Concepción también se incluyeron localidades
que, pese a estar fuera de este límite, presentaban relaciones de dependencia
con el centro urbano intercomunal.
Este trabajo fue realizado para precisar los campos territoriales de acción de las
distintas coberturas temáticas, evitando graficar sectores que por ausencia de
asentamientos humanos o productivos, o por restricciones topográficas
evidentes, no representaban una ocupación asociada al indicador analizado.
La segunda tipología de cobertura se relaciona con los proyectos puntuales de
desarrollo productivo. En esta categoría se incluyen puertos, aeropuertos, pasos
fronterizos, instalaciones mineras, forestales o turísticas. La mayoría de estos
proyectos fueron catastrados por el consultor, utilizando como fuentes estudios
de preinversión o diagnósticos sectoriales de cada actividad. En estos puntos
también se anexan bases de datos que permiten cuantificar el peso relativo de
cada instalación en la categoría de uso en la cual se inscribe. En el caso de los
puertos, aeropuertos y pasos fronterizos se complementaron las fuentes
originales del SIG con nuevos puntos. Adicionalmente se construyeron bases de
datos con antecedentes de transferencia de carga, movimiento de pasajeros y
flujos vehículares internacionales respectivamente.
La tercera cobertura también se relaciona con las actividades productivas, esta
vez considerando la localización y superficie de los suelo que cubre cada sector,
incluyendo zonas turísticas, forestales, mineras, agroindustriales y vitivinícolas.
Las bases de datos que se anexan a estos polígonos provienen de diversos
estudios realizados por la DIRPLAN y otros organismos estatales, mientras que
los polígonos son generados considerando mapas de usos de suelo con fuente
INE y CONAMA.
‰
Escala Urbana
En la escala urbana (15 ciudades) la utilización de los sistemas de información
geográfica desarrollados en el estudio, abre numerosas posibilidades para
mejorar la interacción entre la infraestructura, y el resto de las políticas públicas
que tienen que ver con las ciudades, sobre todo aquellas elaboradas por el
Ministerio de Vivienda y Urbanismo3, las cuales condicionan fuertemente las
demandas que deberán ser resueltas por la infraestructura MOPTT al autorizar
crecimientos urbanos y productivos.
Asimismo se pueden relacionar proyectos importantes elaborados por el sector
privado, especialmente por el mercado inmobiliario, llegando a determinar de
3
Principalmente por los planes reguladores metropolitanos y comunales.
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forma más simple y rápida, los conflictos y externalidades que estos desarrollos
producirán en el territorio, materia que deberá resolver posteriormente la
infraestructura que defina el Plan Director. Para ello los principales proyectos de
cada ciudad, son transformados en coberturas SIG, distinguiendo los desarrollos
según el tipo de crecimiento que generan (expansión, densificación, etc.) y el
mercado objetivo al que apuntan (estratos socioeconómicos altos, medios y
bajos - viviendas sociales). Si se considera que un gran porcentaje de las
viviendas, privadas y sociales, y las industrias que generan demandas por
infraestructura, son desarrolladas por el sector privado, su inclusión resulta
fundamental para entender las nuevas demandas por proyectos de transporte
público y privado.
En este aspecto, el estudio recoge los principales proyectos inmobiliarios
desarrollados en las 15 ciudades analizadas, describiendo de modo general sus
características funcionales y de emplazamiento y los posibles impactos en el
territorio. Con gran importancia se pondera la construcción de escenarios
tendenciales generados por los proyectos inmobiliarios en la definición de los
requerimientos futuros de infraestructura, apoyando las proyecciones
econométricas existentes en materia de crecimiento demográfico e inmobiliarios.
Para ello se definen zonas de crecimiento potencial, distinguiendo las
modalidades de expansión o densificación y la generación de subcentros
comerciales o de ejes de segregación para viviendas sociales. Estas últimas
zonas son definidas como áreas de riesgo.
La variable inmobiliaria se complementa con las políticas de ordenamiento
territorial de los planes reguladores comunales MINVU, también traducidas en
coberturas cartográficas para el sistema SIG, lo que permitiría situar
geográficamente cada zona de expansión, estimando el porcentaje de ocupación
que cubren los proyectos inmobiliarios en relación con las redes de
infraestructura propuestas por los planes directores de vialidad e infraestructura.
En la Figura 5.1 se gráfica un esquema de aplicación para la ciudad de Santiago
que muestra el paso de los mapas abstractos de tendencias de crecimiento
metropolitano del actual informe del Plan Director; a la definición de la magnitud
de este crecimiento, mediante la localización de los proyectos inmobiliarios que
lo generarán, concepto desarrollado en el presente estudio.
Como se ve en esta figura, la definición acotada de las áreas de expansión
metropolitana, permitirá cuantificar en el sistema SIG los crecimientos en
hogares y viajes que deberá atender la planificación MOPTT. Asimismo, la
identificación explícita de los proyectos de infraestructura permitirá ajustar su
programación y financiamiento, incorporando de manera flexible los posibles
cambios que se generen producto de la demanda de localización de cada
proyecto inmobiliario.
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Figura 5.1 – Propuesta Modelo de Estimación de Demandas Futuras Escala Urbana
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URBANO
En la escala urbana el catastro de proyectos y la generación de coberturas
temáticas se refirió a dos campos temáticos: los proyectos inmobiliarios y la
bajada urbana de los proyectos de infraestructura de transportes generados a
escala regional, considerando las restricciones de información antes detalladas
que impidieron definir con mayor precisión el emplazamiento y trazado de cada
eje vial. A continuación se detallan los alcances generales del trabajo en cada
uno de estos campos.
•
Proyectos Inmobiliarios
Como se señalara en páginas anteriores, el catastro de proyectos inmobiliarios
cumplía dos objetivos centrales en el análisis territorial de los planes de
infraestructura de transporte urbano:
a) En primer lugar, permitía identificar las zonas potenciales de crecimiento de
cada ciudad, estimando las modalidades de desarrollo de dicho crecimiento;
distinguiendo procesos de expansión, densificación aislada o en corredores
viales o la generación de subcentros; todos fenómenos altamente
condicionados por la dinámica de edificación de la ciudad, y en menor
medida por los usos definidos por cada plan regulador comunal.
Al respecto, se debe recordar que en mercados de suelo poco regulados, el
impacto de los proyectos inmobiliarios y sus lógicas de rentabilidad son
altamente gravitantes en la definición de la forma de crecimiento de cada
ciudad, lo que posteriormente se traduce en las demandas futuras por
proyectos de infraestructura. Desde esta perspectiva, y siguiendo con la
propuesta metodológica general del estudio, lo que interesaba, más que
discutir la conveniencia o no de la implementación de este modelo, era
identificar y entender sus lógicas de desarrollo, a fin que la planificación de
las redes de transporte pueda anticipar estas tendencias, permitiendo un
desarrollo equilibrado del territorio desde el campo de acción que le compete
al MOPTT. Adicionalmente la metodología utilizada en la definición de las
zonas potenciales, permitía simplificar bastante la estimación de demandas
futuras, aplicando conceptos similares a los observados en el Plan Director
de Infraestructuras Español en materia de coberturas temáticas y áreas de
cruce con bases de datos.
b) El segundo objetivo, era diferenciar las áreas de crecimiento urbano según el
estrato socioeconómico probable, este último determinado por los valores de
cada producto y por la definición de los segmentos de mercado objetivo que
los promotores realizan al evaluar cada negocio. En este campo, el catastro
permite identificar los grandes corredores de segregación socioeconómica
espacial de las ciudades, observando como se repiten al igual que en
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Santiago, procesos de desarrollo de características similares que orientan el
desarrollo diferenciado de proyectos de transporte público y privado.
Adicionalmente, en esta fase se recopiló información de los proyectos de
vivienda social que el Servicio de Vivienda y Urbanismo (SERVIU) del MINVU
desarrolla y gestiona en las 15 ciudades en estudio. Estos proyectos fueron
escaneados y digitalizados siguiendo metodologías de calce y corrección
similares a las utilizadas en los planes reguladores comunales, ya que al igual
que en este caso, la fuente de información venía en formato papel.
•
Generación de Zonas Potenciales de Crecimiento Urbano
A diferencia de la escala regional, donde se generaron coberturas territoriales de
base, en las ciudades el catastro inmobiliario se orientó definir campos temáticos
que permitieran identificar procesos de crecimiento urbano específicos y
acotados a la tipología de desarrollo inmobiliario que los condiciona. La Figura
5.14 muestra el esquema de ordenamiento utilizado, agrupado en las siguientes
tipologías de crecimiento urbano:
a) Expansión: agrupa los proyectos de baja densidad, que ocupan territorios
disponibles según plan regulador o fuera de los límites urbanos mediante
parcelas de agrado. En esta tipología se diferencian los crecimientos por
segmento socioeconómico, incluyendo megaproyectos y seccionales.
b) Densificación Aislada: corresponde a edificios de altura ubicados de forma
irregular en varios puntos de la trama urbana.
c) Densificación Subcentros: detalla la configuración de nuevas centralidades,
complementarias al núcleo histórico, agrupando proyectos de vivienda en
altura, comercio (mall, supermercados y tiendas de departamentos y
servicios).
d) Densificación Lineal o Proyección del Centro Histórico: grafica el
proceso de proyección del centro histórico hacia las áreas de mayores
ingresos, en zonas consolidadas y de expansión.
e) Proyectos del Bicentenario: agrupa los megaproyectos propuestos por el
Estado en el Plan Bicentenario. En esta categoría se distinguen dos
tipologías de proyecto: de expansión, con un uso mayoritario de viviendas
sociales (Alerce, La Chimba.), de renovación urbana de cascos centrales
(Centro Antofagasta y Anillo Intermedio en Santiago) o de usos deteriorados
y obsoletos (Ribera Norte en Concepción, y Borde Costero en Valparaíso).
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En esta matriz se incluyen indicadores cuantitativos de la oferta total de cada
proyecto y su segmento objetivo promedio4. Adicionalmente se adjunta una
breve descripción de cada proyecto, detallando su uso, tipología de edificación y
etapas de desarrollo. La Figura 5.2 grafica la aplicación de este criterio para el
caso de la intercomuna Temuco / Padre Las Casas, mientras que la Figura 5.16
muestra el trabajo de digitalización y análisis del Proyecto Bicentenario La
Chimba en Antofagasta.
4
Indicadores presentes sólo en los proyectos inmobiliarios donde existía la información al
momento de realizar el catastro.
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Figura 5.2
Esquema de Agrupamiento de Proyectos en Catastro (tipologías de desarrollo)
Categoría y Tipología de
Crecimiento Urbano
Proyectos
Bicentenario Expansión
Uso
Nombre del Proyecto
Nuevas
Instalaciones
Densificación
Subcentros
Proyección
del centro
Infraestructura
Densificación
aislada
Localización
Superficie y Cabida Pob.
Fecha de Inicio y Plazos
Inversión o financiamiento
Propietario o Desarrollador
Características generales
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Figura 5.3 – Aplicación de Matriz de Ordenamiento a territorio Urbano – Generación de Zonas de Crecimiento Potencial
Densificación Centro
Densificación Subcentro
Expansión Ingresos Altos
Expansión Ingresos Medios
Expansión Bajos Ingresos
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URBANO
•
Estratificación Socioeconómica y Viviendas Sociales
Los precios de las viviendas y sitios unifamiliares y la tipología de los sectores
consolidados centrales cercanos a cada proyecto; configura los mercados
objetivos de cada desarrollo, lo que permite segmentar el territorio urbano con
respecto a los estratos socioeconómicos de localización probable. Dada la
importancia que presenta la variable vivienda social, los proyectos orientados en
esta tipología son agrupados en matrices especificas, generando cartografías y
coberturas temáticas SIG para cada tipo de desarrollo. En este esquema se
diferencian tres tipos de proyectos:
a) Aquellos puntuales de escalas menores y medias, desarrollados en zonas
periféricas o en cascos centrales deteriorados de cada ciudad.
b) Los megaproyectos y ciudades satélites que suponen el desarrollo de nuevos
territorios alejados de los centros de comercio y servicio existentes. En esta
categoría se incluyen varios proyectos del Plan Bicentenario.
c) Las zonas periféricas de bajos ingresos, que generalmente reciben estos
proyectos, generando los corredores de segregación de cada ciudad.
A cada cobertura se le asigna un detalle de la localización y del mix de usos de
suelo, y de las etapas de desarrollo en el caso de los megaproyectos. En todos
los megaproyectos y loteos puntuales o de menor escala que presentan
antecedentes de oferta, se cuantifica el número total de unidades considerada
en las distintas etapas de desarrollo. Lamentablemente las fuentes de
información consultadas, a excepción de los megaproyectos, no incluyen los
planes de desarrollo del SERVIU de mediano y largo plazo. Esta falencia debiera
subsanarse cuando se implemente la metodología propuesta como mecanismo
de priorización de proyectos. Con todo, el cruce entre los proyectos existentes y
las zonas de emplazamiento permite determinar con bastante precisión, la
tendencia futura de localización de estos asentamientos de bajos ingresos, la
cual condiciona para cada ciudad, corredores de segregación que muchas veces
presentan una escasa oferta de infraestructura de transportes.
La Figura 5.5 grafica el trabajo realizado para la ciudad de Iquique. En este
mapa se puede apreciar el trabajo de digitalización y emplazamiento de la
localidad de Alto Hospicio incluyendo los proyectos y seccionales de vivienda
social que ahí se desarrollan y la oferta potencial que implica la totalidad del
megaproyecto. Con esta información, más el estudio de la modalidad de
crecimiento en expansión de bajos ingresos, se pueden acotar las zonas de
segregación y localización prioritaria de viviendas sociales, las cuales
complementarían la clasificación de tipologías de crecimiento urbano descritas
en el punto anterior.
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Figura 5.5 – Emplazamiento de Megaproyecto Alto Hospicio en Ciudad de Iquique – Definición Ejes de Segregación
Crecimiento Potencial Alto Hospicio
DATOS SOCIEDEMOGRAFICOS Y VEHICULARES
Iquique (año 2000)
Poblacion
Hogares
hab/hog
Vehículos
N° de viajes generados
Distribucion Ingreso (hogares)
alto
medio
bajo
ingreso promedio Ch$ (Casen 1998)
N° Proyectos
Oferta Total Unidades
Población Potencial
Años Desarrollo
31
5.305
25.025
11
Población Total Estimada 2010 (con proyectos)
Hogares resultantes (aplicando tasa 2000)
Vehículos resultantes (aplicando tasa 2000)
51.119
11.932
3.479
185.640
47.600
4
46.274
407.396
EJES DE SEGREGACION
5,2%
49,0%
45,8%
602.365
ZONAS DE VIVIENDA SOCIAL
Alto Hospicio (año 2000)
Poblacion
Hogares
hab/hog
Vehículos
N° de viajes generados / dia
Distribucion Ingreso (hogares)
alto
medio
bajo
Base de Datos SIG
26.094
6.091
4
1.771
31.323
2,7%
41,8%
55,5%
Participación % Alto Hospicio sobre Iquique
Poblacion
Hogares
Vehículos
N° de viajes generados / dia
14,1%
12,8%
3,8%
7,7%
Fuente: elaboración propia con datos SERVIU & Plan Regulador Comunal de Iquique.
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